《党政机关公文处理工作条例》：七个变化,九个细节

第一篇：《党政机关公文处理工作条例》：七个变化,九个细节

《党政机关公文处理工作条例》：七个变化，九个细节

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 十八大精神指导领导干部公开选拔考试笔试客观题100题

2012年4月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》），同时废止了1996年中办印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称办法）。《条例》的发布施行，对推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化将发挥重要作用。与《办法》对比，《条例》中出现了许多新的变化，主要表现在以下七个方面：

一、公文处理的概念更加科学

《办法》规定‚公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作‛，《条例》中按照公文办理的工作流程关联、衔接有序的工作环节，简洁明了，‚拟制‛包括了‚起草、审核、签发‛三个环节（《办法》中隶属于发文办理），同时将整理（立卷）、归档划归至公文办理范畴。

二、公文的种类更加丰富

原《办法》中规定公文种类为13种，新《条例》中规定公文种类为15（适用于会议讨论通过的重大决策事项）

三、公文要素做出了调整

《办法》第三章第九条规定‚公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送紧急公文、联合行文、四、行文规则上做了具体规定

‚党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权‛；‚请示‛应当一文一事，并要提出倾向性意见；‚党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同

意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意‛、‚党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文‛。

五、文件签发程序更加规范

《条例》规定（《办法》只对上行文作此规定），‚党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发‛。

六、公文办理环节更加简明

对‚承办‛和‚传阅‛

七、公文管理环节更加严格

第七章第二十九条规定‚党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理。设立党委（党组）的县级以上单位应当建立机要保密室和机要阅文室，并按照有关保密规定配备工作人员和必要的安全保密设施设备‛，第三十二条对‚复制、汇编机密级、秘密级公文‛也做出了明确详细的规定。

对照两办的《条例》检查工文办理过程中的格式和办理环节，‚公务员考试之路‛新浪博客博主上海刘源老师还发现有很多与新要求不

一致的地方，疏理之后发现主要表现在以下九个方面，提请公考考生注意：

1在文件上标注密级及保密期限，规范用语为‚绝密‛‚机密‛‚秘密‛。

2工作发文时，要在文件上标明紧急程度，文件上的规范用语应标注‚特急‛‚加急‛，电报上的规范用语应标注‚特提‛‚特急‛‚加急‛‚平急‛。

3或者规范化简称加‘文件’二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称‛，对于一个部门一个单位应有一个统一规定，是用发文机关全称，还是用规范化简称加‚文件‛两字，必须统一。有时用发文机关全称，有时用简称加‚文件‛两字，让人犯疑。

4确的要求：重要公文和上行文应当标注签发人姓名。

5文件标题由发文机关名称、事由和文种组成，在工作实务中，有时由于文件标题太长，文件上又有发文标志，往往在标题中忽略了发文机关名称，亟需规范。

6‚发文机关署名‛的内容（‚署发文机关全称或者规范化简称‛），在现实中因为要加盖单位公章，或文件头上已有发文标志，往往只署发文日期，没署发文机关，亟需改正。文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。‛

8题词‛的内容，在以后制文时就需删除这一栏内容，同时还规范抄送机关和印发机关及印发日期：除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。

9请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门。

至于文件的字体、字号、版式等，按照《党政机关公文格式》国家标准执行。

第二篇：公文七个变化九个细节

《党政机关公文处理工作条例》：七个变化，九个细节

2012年4月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》），《条例》的发布施行，对推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化将发挥重要作用。与《办法》对比，《条例》中出现了许多新的变化，主要表现在以下七个方面：

一、公文处理的概念更加科学

《办法》规定“公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作”，《条例》中按照公文办理的工作流程将公文办理工作概括为“拟制、办理、管理”三个相互关联、衔接有序的工作环节，简洁明了，“拟制”包括了“起草、审核、签发”三个环节（《办法》中隶属于发文办理），同时将整理（立卷）、归档划归至公文办理范畴。

二、公文的种类更加丰富

原《办法》中规定公文种类为13种，新《条例》中规定公文种类为15种，增加了“决议”（适用于会议讨论通过的重大决策事项）和“公报”（适用于公布重要决定或者重大事项），同时将“会议纪要”改为“纪要”。

三、公文要素做出了调整

《办法》第三章第九条规定“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成”，增加了“份号”、“发文机关署名”、“页码”，减少了“主题词”。同时，对涉密文件、紧急公文、联合行文、公文标题等有了明确的规定：涉密文件要标注份号，紧急公文标注“特急”“加急”，联合发文可以单独用主办机关名称，公文标题应标明发文机关，有特定发文机关标志的普发性公文可以不加盖公章等。

四、行文规则上做了具体规定

《条例》中规定向上级机关行文“原则上主送一个上级机关”；“党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权”；“请示”应当一文一事，并要提出倾向性意见；“除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文”；向下级机关行文也有明确的规定，“党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意”、“党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文”。

五、文件签发程序更加规范

《条例》规定“重要公文和上行文由机关主要负责人签发”（《办法》只对上行文作此规定），“党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发”。

六、公文办理环节更加简明

收文办理环节增加了“承办”和“传阅”环节，对“承办”和“传阅”环节也做出了具体的规定和要求；发文办理环节减少为四个，将“起草”、“审核”、“签发”环节划归到“公文拟制”部分了，“用印”划分到“印制”部分了。

七、公文管理环节更加严格

第七章第二十九条规定“党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理。设立党委（党组）的县级以上单位应当建立机要保密室和机要阅文室，并按照有关保密规定配备工作人员和必要的安全保密设施设备”，第三十二条对“复制、汇编机密级、秘密级公文”也做出了明确详细的规定。

1、明确密级及保密期限。经过定密程序定为秘密文件的，应当在文件上标注密级及保密期限，规范用语为“绝密”“机密”“秘密”。

2、明确紧急程度。有时审计工作时间紧、任务重，在安排布署工作发文时，要在文件上标明紧急程度，文件上的规范用语应标注“特急”“加急”，电报上的规范用语应标注“特提”“特急”“加急”“平急”。

3、规范发文标志。《条例》中规定发文标志“由发文机关全称或者规范化简称加‘文件’二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可

以单独用主办机关名称”，对于一个部门一个单位应有一个统一规定，是用发文机关全称，还是用规范化简称加“文件”两字，必须统一。有时用发文机关全称，有时用简称加“文件”两字，让人犯疑。

4、落实签发人。在《条例》中文件格式部分对“签发人”有明确的要求：重要公文和上行文应当标注签发人姓名。

5、规范文件标题。文件标题由发文机关名称、事由和文种组成，在工作实务中，有时由于文件标题太长，文件上又有发文标志，往往在标题中忽略了发文机关名称，亟需规范。

6、规范文件落款。在《条例》第三章文件格式部分中，增加了“发文机关署名”的内容（“署发文机关全称或者规范化简称”），在现实中因为要加盖单位公章，或文件头上已有发文标志，往往只署发文日期，没署发文机关，亟需改正。

7、规范成文日期。按照《条例》中的规定“署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。”

8、删除主题词一栏。在公文的要素上，《条例》中减少了“主题词”的内容，在以后制文时就需删除这一栏内容，同时还规范抄送机关和印发机关及印发日期：除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。

9、严格上行文的报送程序：党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门。

至于文件的字体、字号、版式等，按照《党政机关公文格式》国家标准执行。

一、公文基础知识

（一）公文写作与处理的依据

2012年4月16日中办、国办联合印发的《党政机关公文处理工作条例》（简称条例），是公文写作和处理的依据。2012年6月29日发布的《党政机关公文格式》，是写作格式依据。

（二）公文的概念

公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策、公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请求和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。

（三）公文的特点

（四）公文的作用

（五）公文规范 有鲜明的政治性 领导指导作用 有法定的作者 联系公务作用 有法定的权威性 宣传教育作用 有现实的效用性 凭证依据作用 有特定的体式 规范言行作用1.公文文种规范决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要（共15种、删除了指示、条例和规定）。2.公文格式规范份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章（党的机关有特定发文机关标志的普发性公文可以不加盖印章）、附注、附件（附件应当另面编排，并在版记之前，与公文正文一起装订，如附件与正文不能一起装订，应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注“附件”二字及附件顺序号）、抄送机关、印发机关和印发日期、页码（共18项，<另见格式图>）行文的一般规则（确有必要，讲求实效；按权限行文，逐级行文）向上级机关行文规则（一是原则上单一主送<请示>，根据需要抄送；二是不越级行文；三是主送机关不是个人；四是请示应一文一事；五是受双重领导机关向上行文可抄送另一上级机关）向下级机关行文规则（一是明确主送与抄送；二是上级机关的有关部门经授权可以向下级机关行文；三是上级部门按权限向下级部门行文；四是行文事关多部门须协商一致；五是向受双重领导的机关行文可以抄送其另一个上级机关）同级机关行文规则（一是同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文；二是属于党委政府各自职权范围内的工作，不得联合行文；三是党委政府的部门依据职权可以相互行文；四是部门内设机构除办公厅<室>外不得对外行文）5.公文处理规范 公文拟制（包括公文的起草<起草前交拟、拟议>、审核、签发三个环节）公文办理（一是收文办理：包括签收、登记、初审、承办<或分送>、传阅、催办、答复七个环节；二是发文办理：包括复核、登记、印制、核发和分发四个环节；三是整理归档）公文管理（主要包括有：建立公文管理制度、确定密级、复制或汇编管理、撤销和废止、清退或销毁、移交）公文的语言规范 准确、简明、朴实、庄重公文文字排列规范（从左到右横排横写）公文用纸规范（A4型纸、210mm×297mm）公文层次序数规范（第一层为“

一、”，第二层为“

（一）”，第三层为“1.”，第四层为“（1）”）；(一般第一层用黑体字、第二层用楷体字、第三、四层用仿宋字标注)

公文引用规范（引用公文应当先引标题，后引发文字号）

公文数字使用规范（除部分结构层次序数、非公历纪年、词、词组等数字必须用汉字外，其余概用阿拉伯数字）

通知概念：适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转转发公文时所使用的一种告知性文书。通知的特点适用范围广 使用频率高种类较多 时效性强 通知的内容格式

标题：机关┿事由┿文种受文机关：接收文件的机关正文：一般由通知缘由（凭），通知事项（事），通知要求（断）构成。落款：包括发文机关署名、成文日期和印章。

1、会议通知 通知有关单位或个人参加会议的应用文体。

会议通知写作的内容要求会议目的或依据（为什么开会）会议主题或内容（开什么会）会议时间、地点、参会人员及会期（怎样开会）注意事项（开会准备的资料、签到及食宿安排等）

公文文种规范 公文格式规范 公文行文规范 公文语言规范 公文处理规范 公文其它规范2.规定性通知（指示性）上级机关对某一事项作出具体或原则规定时使用的通知。3.布置性通知

4、告知性通知

5、批转性通知6.转发性通知：

7、发布性通知主要用于发布（印发）法规、规章或其他文件（如领导讲话、规划、方案及审定事项）。如：中共中央办公厅国务院办公厅关于发布《党政机关公文处理工作条例》的通知 8.任免性通知任免、聘用干部时使用的通知（先任后免）请示正文的一般写法标题：三要素齐全主送机关：一个主送机关正文：写清缘由、请示事项、请示结语落款：同通知 请示写作应注意的问题1.按级请示2.一文一事3.主送机关是单位，不送领导者个人4.请示不得同时抄送下级机关5.不要多头请示 批复适用于答复下级机关请求事项特点：单一性指示性时限性被动性 批复正文的写法标题（完全性标题、体现来文事由）主送机关正文（批复引据 批复事项 结束语）通报适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。具有典型性、及时性、教育性特点 写法概述先进事迹；分析评议先进事迹的意义、影响；作出表彰决定；提出希望和要求 概述错误事实； 分析错误实质和应吸取的教训；作出处理决定； 提出希望要求 传达重要精神或情况通报：通报的缘由；通报的情况；希望与要求。函的概念适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。函的特点平行性商洽性简易性函的种类①按内容分：公函、便函（此处为公函）②按目的分：发函、复函③按用途分：商洽 询问请求批准 答复函 答 复 函针对不相隶属机关的请求批准事项，在职权范围内给予答复的公函。标题：三要素齐全主送机关：受文办理机关名称正文：原由、事项、结束语落款：发文机关署名、成文时间、印章

第三篇：2012党政机关公文处理变化

《党政机关公文处理工作条例》：七个变化，九个细节

2012年4月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》），同时废止了1996年中办印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称办法）。《条例》的发布施行，对推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化将发挥重要作用。与《办法》对比，《条例》中出现了许多新的变化，主要表现在以下七个方面：

一、公文处理的概念更加科学

《办法》规定‚公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作‛，《条例》中按照公文办理的工作流程关联、衔接有序的工作环节，简洁明了，‚拟制‛包括了‚起草、审核、签发‛三个环节（《办法》中隶属于发文办理），同时将整理（立卷）、归档划归至公文办理范畴。

二、公文的种类更加丰富

原《办法》中规定公文种类为13种，新《条例》中规定公文种类为15（适用于会议讨论通过的重大决策事项）

三、公文要素做出了调整

《办法》第三章第九条规定‚公文一般由份号、密级和保密期限、-1-

紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送紧急公文、联合行文、四、行文规则上做了具体规定

‚党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权‛；‚请示‛应当一文一事，并要提出倾向性意见；向下级机关行文也有明确的规定，‚党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意‛、‚党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文‛。

五、文件签发程序更加规范

《条例》（《办法》只对上行文作此规定），‚党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发‛。

六、公文办理环节更加简明

七、公文管理环节更加严格

第七章第二十九条规定‚党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理。设立党委（党组）的县级以上单位应当建立机要保密室和机要阅文室，并按照有关保密规定配备工作人员和必要的安全保密设施设备‛，第三十二条对‚复制、汇编机密级、秘密级公文‛也做出了明确详细的规定。

对照两办的《条例》检查工文办理过程中的格式和办理环节，‚公务员考试之路‛新浪博客博主上海刘源老师还发现有很多与新要求不一致的地方，疏理之后发现主要表现在以下九个方面，提请公考考生注意：

1在文件上标注密级及保密期限，规范用语为‚绝密‛‚机密‛‚秘密‛。

工作发文时，要在文件上标明紧急程度，文件上的规范用语应标注‚特急‛‚加急‛，电报上的规范用语应标注‚特提‛‚特急‛‚加急‛‚平急‛。

3《条例》中规定发文标志‚由发文机关全称或者规范化简称加‘文件’二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称‛，对于一个部门一个单位应有一个统一规定，是用发文机关全称，还是用规范化简称加‚文件‛两字，必须统一。有时用发文机关全称，有时用简称加‚文件‛两字，让人犯疑。

4确的要求：重要公文和上行文应当标注签发人姓名。

5文件标题由发文机关名称、事由和文种组成，在工作实务中，有时由于文件标题太长，文件上又有发文标志，往往在标题中忽略了发文机关名称，亟需规范。

6‚发文机关署名‛的内容（‚署发文机关全称或者规范化简称‛），在现实中因为要加盖单位公章，或文件头上已有发文标志，往往只署发文日期，没署发文机关，亟需改正。文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。‛

词‛的内容，在以后制文时就需删除这一栏内容，同时还规范抄送机关和印发机关及印发日期：除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。

9请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门。

至于文件的字体、字号、版式等，按照《党政机关公文格式》国家标准执行。

第四篇：《党政机关公文处理工作条例》带来的七个新变化

2012年4月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》），同时废止了1996年中办印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称办法）。《条例》的发布施行，对推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化将发挥重要作用。与《办法》对比，《条例》中出现了许多新的变化，主要表现在以下七个方面：

一、公文处理的概念更加科学。

《办法》规定“公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作”，《条例》中按照公文办理的工作流程将公文办理工作概括为“拟制、办理、管理”三个相互关联、衔接有序的工作环节，简洁明了，“拟制”包括了“起草、审核、签发”三个环节（《办法》中隶属于发文办理），同时将整理（立卷）、归档划归至公文办理范畴。

二、公文的种类更加丰富。

原《办法》中规定公文种类为13种，新《条例》中规定公文种类为15种，增加了“决议”（适用于会议讨论通过的重大决策事项）和“公报”（适用于公布重要决定或者重大事项），同时将“会议纪要”改为“纪要”。

三、公文要素做出了调整。

《办法》第三章第九条规定“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成”，增加了“份号”、“发文机关署名”、“页码”，减少了“主题词”。同时，对涉密文件、紧急公文、联合行文、公文标题等有了明确的规定：涉密文件要标注份号，紧急公文标注“特急”“加急”，联合发文可以单独用主办机关名称，公文标题应标明发文机关，有特定发文机关标志的普发性公文可以不加盖公章等。

四、行文规则上做了具体规定。

《条例》中规定向上级机关行文“原则上主送一个上级机关”；“党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权”；“请示”应当一文一事，并要提出倾向性意见；“除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文”；向下级机关行文也有明确的规定，“党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意”、“党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文”。

五、文件签发程序更加规范。

《条例》规定“重要公文和上行文由机关主要负责人签发”（《办法》只对上行文作此规定），“党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发”。

六、公文办理环节更加简明。

收文办理环节增加了“承办”和“传阅”环节，对“承办”和“传阅”环节也做出了具体的规定和要求；发文办理环节减少为四个，将“起草”、“审核”、“签发”环节划归到“公文拟制”部分了，“用印”划分到“印制”部分了。

七、公文管理环节更加严格。

第七章第二十九条规定“党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理。设立党委（党组）的县级以上单位应当建立机要保密室和机要阅文室，并按照有关保密规定配备工作人员和必要的安全保密设施设备”，第三十二条对“复制、汇编机密级、秘密级公文”也做出了明确详细的规定。

第五篇：从党政机关公文处理工作的发展看新绦例>出台的历史必然性范文

从党政机关公文处理工作的发展看新条例出台的历史必然性

作者/栾照钧栾瑞光

口栾照钧栾瑞光

伴随着国家标准《党政机关公文格式》（以下简称新《国标格式》）的发布，《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）已于2012年7月1日起施行。这标志着我国的公文处理工作已实现历史性转变，步入了统一规范的新阶段。如何正确认识这一转变、适应这一转变，学习、贯彻好新《条例》，是摆在公文实务工作者和公文研究工作者面前的新课题。

党政机关公文处理工作由不规范到基本规范，再到今天的统一规范，经历了数十年的演进。这使我们深感新《条例》来之不易，它的出台是我国当代公文法规建设史上前所未有的重大变革，具有划时代的历史意义。

笔者十年前曾运用纵横比较和分析综合等方法，对新中国狭义法定公文种类沿革情况、文种适用范围沿革情况、公文格式沿革情况、公文标题沿革情况等作了较系统的研究。在研究中，将我国公文处理工作的发展进程划分为四个阶段——初期试行阶段、矫正探索阶段、力求规范阶段和修订完善阶段。这次出台的新《条例》，可谓是我国公文处理工作步入第五个阶段即统一规范阶段的标志。通过综合分析，可以得出这样的结论：新中国成立后，党政机关公文处理工作历经了“试行探索，在实践中总结经验——各自完善，在互补互促中发展——积弊凸显，在前进中寻求改革——殊路同归，在新时期实现突破”的漫长发展过程。同时，我们感到新绦例》的出台有着历史的必然性。

一、试行探索，在实践中总结经验

20世纪50年代初至80年代初，属于初期试行和矫正探索阶段，公文处理方面标志性文件的不规范性显而易见，这从对公文种类、文种使用、公文标题等的规定上就可见一斑。

首先，看公文种类规定。1951年9月政务院发布的《公文处理暂行办法》（以下简称1951年《暂行办法》）规定的文种为7类12种：

（一）报告、签报

（二）命令

（三）指示

（四）批复

（五）通报、通知

（六）布告、公告、通告

（七）公函、便函。当时没有请示文种，请示和报告是不分的；规定签报和便函均为文种。1957年10月国务院秘书厅发出的《关于公文名称和体式问题的几点意见（稿）》（以下简称1957年《意见（稿）》）正式规定的文种为7类12种：

（一）命令、令

（二）指示

（三）报告、请示

（四）批复、批示

（五）通知、通报

（六）布告、通告

（七）函。当时将请示从报告中分离出来，成为独立文种；增加了令和批示，取消了签报和便函；同时提出公告、公报、决议、决定、规定均为文种（公文种类实际上为8类17种）。

其次，看文种使用规定。以典型文种为例，1951年《暂行办法》规定：“对上级陈述或请示事项用报告。”此规定明显请报不分。“对于使特定的机关或人员知道的事项用通知。对于使各机关（不分上行、平行、下行）周知的事项用通报。”此规定适用范围单一，行文方向混乱。1957年<意见（稿）》作了必要的纠正和补充，但仍带有一定的探索性。

再次，看公文标题规定。20世纪50年代前期，公文标题经历了由无规定到规定模棱两可的发展过程。1951年《暂行办法》规定：“公文用纸第一页须包括文种、发文字号、事由、附件、主送机关、抄送机关、拟办、批示等栏。受文机关填写在规定栏内，文前、文尾不另写受文机关。”这种无标题的公文版式（公文格式各项要素基本标注在首页）在当时是正确的。1955年1月17日中国共产党中央批准公布的《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》第十条规定：“发文须加注‘标题’或‘事由’（便函除外），并在第一页规定的地方填明‘主送’机关和‘抄送’机关。”因此，在实际工作中出现了两套主要格式：有的加标题，有的仍标注事由。当然，不时也有无标题的公文出现。有标题的公文也有不同情况：有的是发文机关、事由和文种三者齐全的完整标题，有的是缺一项或两项的不完整标题。1957年《意见（稿）》中，提出取消“事由”，改为“标题”，改变了以往把“发文机关”“事由”“公文种类”三者分割的现象。同时，较明确地提出了标题的概念及其构成，“所谓‘标题’，就是由发文机关、公文事由和公文种类三者所构成的文件名称。”这一阶段后期，中央一级机关的许多公文标题日趋完整，省以下机关先后效仿而改变了原来的做法。然而，也有不少地方公文常常出现不完整标题，或者还有三者分割的现象。

十年“文革”期间，公文处理工作受到严重干扰和冲击，各级机关公文不规范问题均比较突出。“文革”结束，公文处理工作才迎来了新生。经过在实践中总结经验、吸取教训，终于为正式出台公文处理法规奠定了基础。

二、各自完善，在互补互促中发展

力求规范阶段的标志性文件是国务院办公厅1981年2月27日发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》（以下简称1981年《暂行办渤），1987年2月18日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称1987年《办法》），中国共产党中央办公厅1989年4月25日发布的《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》）。1981年《暂行办法》规定的文种为9类15种：

（一）命令、令、指令

（二）决定、决议

（三）指示

（四）布告、公告、通告

（五）通知

（六）通报

（七）报告、请示

（八）批复

（九）函。当时增加了指令文种；删去了1957年《意见（稿）》中的批示文种；将公告、决定、决议、指示列为法定文种；将通知、通报分为两类不同文种。1987年《办法》规定的文种为10类15种：

（一）命令（令）、指令

（二）决定、决议

（三）指示

（四）布告、公告、通告

（五）通知

（六）通报

（七）报告、请示

（八）批复

（九）函

（十）会议纪要。当时将令并人命令文种中，仍可单独使用；增加了会议纪要文种。1989年《条例（试行）》规定的文种为13类13种：

（一）公报

（二）决议

（三）决定

（四）指示

（五）条例

（六）规定

（七）通知

（八）通报

（九）请示

（十）报告

（十一）批复

（十二）会议纪要

（十三）函。比较党政公文，除决议、决定、指示、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要十个相同文种外，党的公文没有命令（令）、指令、布告、公告、通告，但比行政公文多了公报、条例、规定三个文种。

修改完善阶段的标志性文件是国务院办公厅1993年11月21日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称1993年《办法》），中央办公厅1996年5月3日发布的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称1996年《条例》），国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称2000年协法》）。1993年《办法》规定的文种为12类13种：

（一）命令（令）

（二）议案

（三）决定

（四）指示

（五）公告、通告

（六）通知

（七）通报

（八）报告

（九）请示

（十）批复

（十一）函

（十二）会议纪要。同1987年的《办法》比较，增加了议案文种，取消了指令、决议、布告文种；将报告、请示分离成为两类文种，有利于纠正报告和请示不分的情况。1996年《条例>规定的文种为14类14种：

（一）决议

（二）决定

（三）指示

（四）意见

（五）通知

（六）通报

（七）公报

（八）报告

（九）请示

（十）批复

（十一）条例

（十二）规定

（十三）函

（十四）会议纪要。同《条例（试行）》比较，增加了意见文种；文种排列顺序作了适当调整。2000年《办法》规定的文种为13类13种：

（一）命令（令）

（二）决定

（三）公告

（四）通告

（五）通知

（六）通报

（七）议案

（八）报告

（九）请示

（十）批复

（十一）意见

（十二）函

（十三）会议纪要。同1993年《办法》比较，取消了指示文种，将公告、通告分离成为两类文种，增加了意见文种。

对四个阶段党政公文各自的文种进行比较，不难发现：行政公文始终保留的文种有命令（令）、报告、批复、通知、通报、公告、通告、函，后增保留的文种有请示、决定、会议纪要、议案、意见，先后删去的文种有签报、便函、布告、指示，先增后删的文种有批示、指令、决议；党的公文始终保留的文种有决议、决定、指示、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要，后增保留的仅意见一种。这样就会发现：党政机关相同的文种是决

定、通知、通报、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要，行政机关有、党的机关没有的文种是命令（令）、公告、通告、议案，党的机关有、行政机关没有的文种是决议、指示、公报、条例、规定。

公文是伴随着国家的产生而产生的，从历史来看，国家行政机关公文一直处于主导地位，其他机关在制定本系统公文处理规定时历来以国家行政机关公文处理法规为参照范本。1996年出台的《条例》也有所创新，比如为适应时代的发展增加了意见文种，国务院在2000年发布《办法》时则借鉴了这一做法。回顾每次出台的公文处理法规性文件，可以看出党政机关公文在文种及其适用范围、公文格式和行文规则等方面相互借鉴和完善，取得了长足的发展。

三、积弊凸显，在前进中寻求改革

党政公文处理法规在施行过程中均暴露出一些亟待解决的问题。除自身的瑕疵外，两者之间也产生了一些不必要的冲突。党政机关公文处理法规在文种规定科学性方面的差异或许最能说明问题。1996年《条例》发布时，我国相关立法尚不完善，将法规名称等同于狭义公文一并纳入公文处理法规，可以理解但欠科学；在党内法规已明确规定法规名称的情况下又重复规定条例和规定这两个文种，尤为不妥。公文处理法规所指的公文应当是可独立行文的狭义公文，所规定的文种属于狭义公文文种，而不应包括法规和规章名称。狭义公文的突出特点是行文方式上的独立性和公文格式上的规范性，其中的文种均可直接编排发文字号而用红色版头独立行文。2000年《办法》发布时具有明显的时间优势，文种规定比较科学。发布时间上的差异，导致党政公文处理法规对文种的规定不一致，反映到实践和理论研究上，便造成了不必要的误解和异议。

1996年的《条例》和2000年的《办法》在对文种适用范围和公文格式的规定上也有许多不一致之处，文种适用范围规定的不一致主要表现在函、报告和决定等文种上。之所以出现这种情况，同发布时间上的差异也有一定关系。以函为例，1993年《办法》规定：“函适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题；向有关主管部门请求批准等。”1996年《条例》规定：“函用于机关之间商洽工作、询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准等。”2000年协法>规定：“函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。”1996年《条例》对函的规定在“机关之间”前面未加“不相隶属”的限制，但在“行文规则”一章第十二条第（五）项中规定“不相隶属机关之间一般用函行文”。由于“一般”的不确定性，则出现了对1996年《条例》和2000年《办渤如何正确理解以及在实践中如何正确使用函的问题。

两者的差异，导致函的使用以及理论研究工作较长时间的混乱。公文格式上的不一致主要表现在公文用纸幅面不同，版头样式不同，项目构成和要素称谓不同，秘密等级和紧急程度标注位置不同，成文日期标注不同等方面。原党政公文处理法规存在的这些差异，导致理论研究和工作实践中出现了诸多不便甚至矛盾。

用历史的眼光审视，上述问题均是前进中的问题。中央办公厅和国务院办公厅多年来广泛调研，为寻求改革、出台新《条例》做了大量的工作。

四、殊路同归，在新时期实现突破

2011年10月18日，党的第十七届六中全会通过了《中国共产党中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。在中华民族伟大复兴伴随着中华文化繁荣兴盛的新时期，党政公文处理法规也实现了历史性突破和跨越。新《条例》将党政公文原文种合一后仍保留15个文种，即决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函和纪要（“会议纪要”改为了“纪要”），删去了不常使用的指示文种以及不宜作为狭义文种的条例、规定，从中可以看出对文种的规定更科学、规范。

毋庸置疑，原党政公文处理法规规定上的诸多不一致主要源自发布时间上的差异。新《条例》的出台，使党政机关公文文种适用范围达到了高度统一。

新《条例》第十条规定：“公文的版式按照《党政机关公文格式》国家标准执行。”新《条例》和新《国际格式》的配套实施，使原党政公文处理法规中存在的许多格式上的差异基本消除，种种矛盾得到了较好解决。

除此之外，新《条例》在行文规则、公文拟制、公文办理、公文管理等方面也作了许多新的明确细密的规定，如删掉了主题词要素，增加了页码要素，补充了不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文和不得将请示原文转报上级机关以及属于党政各自职权范围内的工作不得联合行文等规定，程序更为严格，更加强调保密，等等。

综观新《条例》全篇，品味各章，条理清晰，层次分明；语言表述取原党政公文处理法规之长，简明、精准。1996年《条例》中“不相隶属机关之间一般用函行文”之类的不确切、不规范表述，在新《条例》中已不复存在。新《条例》将1996年《条例》中的“符合党的路线、方针、政策和国家的法律、法规及上级机关的指示”的表述改为了“符合国家的法律法规和党的路线方针政策”。这绝非语序上的简单调整，而是突出了依法治国、依法行文的理念。

新《条例》还矫正了一些不确切、不规范的用语，如将1996年《条例》发文字号中的“发文”改为了“年份”，标题中的“公文主题”改为了“事由”；将2000年《办法》中的“发文机关标识”改为了“发文机关标志”等。

新《条例》内容翔实、结构严谨、语言简明，其科学与规范程度超出了人们的想象和预期。从宏观来看，新《条例》的出台，开启了历史的新阶段，对于我国党政机关公文处理工作的规范化、制度化和科学化建设必将起到巨大的推动作用，也必将产生极其深远的影响。当然，新《条例》不可能尽善尽美。它作为党政公文处理法规，发布形式值得商榷和探讨。它在施行过程中，自然还需接受实践的检验。对它进行深入研究，也自然是今后学界的主要任务之一。