反思中国国有商业银行扁平化管理体制的改革

第一篇：反思中国国有商业银行扁平化管理体制的改革

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反思中国国有商业银行扁平化管理体制的改革

作者：姜 鲲

来源：《沿海企业与科技》2005年第04期

[摘 要]我国才经历了由计划经济向市场经济的转型，又将面对着世界经济由工业经济向知识经济转化的洪流。在这个充满变革和激烈竞争的环境里，中国金融业的生力军——国有商业银行纷纷进行改革，以凭借更强的竞争力在世界金融业的险恶环境里求得生存，文章从多方面对这一改革进程中的具体环节及其利弊进行了反思。

[关键词]国有商业银行；扁平化管理；模式

[中图分类号]F830．1

[文献标识码]A

第二篇：论我国国有商业银行的体制改革

作者：崔颖

[摘要]我国国有银行作为主要的金融中介机构,在支持经济发展、调节国民收入再分配等方面起到过重要的作用,但随着我国经济体制改革的不断深入,国有银行改革势在必行。国有银行改革的难点在于:国有银行并不是独立运作的经济单位;国有银行受政府干预较多,缺乏经营自主权;国有银行债务负担沉重等。国有银行改革应采取的措施有:妥善处理不良资产;实行股份制改革,建立现代金融企业制度等。

[关键词]国有银行;体制改革;股份制

一、国有银行商业化的难点

现有银行转化为真正的商业银行是在我国建立与完善有效的市场经济体制的关键环节之一。但是,由于历史与现实的诸多原因,我国现存的国有银行的商业化过程面临许多内部困难与外部障碍。主要难点可以简要的归纳如下: l.国有银行并不是独立地按照市场原则运作的经济单位。在实质上,国有银行是政府的下属机构,其人事权、经营权都受到政府的严格控制与干预。在业务上,国有银行直接受到中国人民银行的领导,执行政府规定的宏观经济管理目标,还不能独立地制定与执行其商业性经营目标。在内部人事管理上,国有银行采取政府行政部门的结构与级别,使得政府能够直接干预国有银行的重大经营决策来实现其对国有银行的有效控制。因此,作为政府下属机构的国有银行不可能以追求利润最优化为其管理目标,其经营目的在很大程度上是协助实现政府既定的经济政策,银行所承担的许多政策性贷款不仅不能盈利,甚至往往成为问题贷款。

2.四大国有商业银行从中央到基层是按照行政区划设置其分支行的,而不是按照经济区域划分的,所以易受地方政府的行政干预,从而在一定程度上剥夺了银行的经营自主权,影响了其经营目标的实现。尽管中华人民共和国商业银行法中规定“任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或提供担保”,但由来已久的行政干预,不可能一下子消失。同时银行的地方分支行亦表现出很强的地方化色彩,往往有着强烈的动机与地方政府合作,占有更大的信贷规模与信贷资金,而将资金风险转移到银行总行,从而有可能产生大规模的信贷风险与损失。

3.国有银行对国有企业无限制与无约束的信贷造成银行沉重的债务负担。在国有企业经营机制没有根本改变的情况下,大量长期亏损的企业不得不依靠国有银行贷款未得生存。尽管国有企业对国民生产总值的贡献份额逐年降低,但国有企业仍稳定地获得国有银行80%以上的贷款。国有银行的亏损使相当一部分银行信贷陷入了发放贷款——无法回收——再贷款——再无法回收的恶性循环,从而导致了银行不良资产负担日益沉重及银行效益不断下降。

4.国有商业银行在存贷款与结算业务方面处于垄断地位。尽管近年来各国有银行间的业务出现了某些交叉,但由于历史的原因,各国有银行仍在传统业务范围上有着明显的分工。同时由于新开办商业银行的弱小和严格限制外国金融机构进入国内市场开展览内本币业务,国有专业银行对市场的高度垄断使中国的银行业缺乏竞争机制,严重地阻碍了银行管理的改善及商业化进程。并且,国有银行基本沿袭计划管理的方式,缺乏在市场经济环境下有效经营的运行机制与方法。

5.20世纪80年代以来通货膨胀上升与利率管制并存构成了不利于国有银行商业化经营的外部宏观经济环境。中央银行实施对名义利率管制政策限制了银行对于价格水平波动做出灵活反应与调整,从而导致了银行经营往往在负的实际收益率的情况下进行。

6.市场发育不健全和法律环境的制约对国有银行的商业化进程产生不利影响。没有健全的市场体系和市场机制发挥作用,并辅以法律的保障,就无法保障国有银行商业化进程的顺利进行及有效运转。

二、深化商业银行体制改革的措施

1.推行股份制改革。(1)清产核资,进行合理产权界定。将国有资产与银行自有资产进行界定。原国家无偿投入的资本金,国家拨改贷收回的资金,其他应划归国家所有的资产都是国家资产;银行上缴税收和上缴利润后的利润留成所形成的资产和财产应属银行自有资产。(2)允许银行公开发行股票(包括优先股和普通股),鼓励企业、个人对银行投资。这不仅可实现银行产权多元化的改革目标,同时还可以解决银行资本金缺乏困扰我国银行业的重大问题,对提高银行的资本充足率和解决银行不良贷款均有帮助。(3)改革银行内部产权结构。可试行以下措施:先对条件较好或较成熟的分行进行改造,将其改造成为总行控股下的、具有法人地位的分公司式股份制银行。原中央财政拨给银行由其所属分行占有的铺底资金转化为该行的国有资本金,占有总行的自由资金转化为银行法人资本金。前者属于国家股,后者属于银行法人股。在这个前提下,吸收其他金融机构、企业法人和社会公众参股,从而形成一个多元化股本结构。

2.尽快建立现代金融企业制度。尽快建立起产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代金融企业制度。经过股份制改革,推进完善领导体制改革,将所有权、经营权、监督权进行分离,银行董事长不能兼任行长,银行董事长由国务院任命,由董事会采取招聘竞争的办法选行长。同时必须政企分开,改变政府行政干预和对国有银行负无限责任,使其自主经营、自担风险、自负盈亏,按照金融风险企业的特点、信贷资金运动规律、《商业银行法》和国际金融业对商业银行的有关规定及要求运营。

3.尽快建立和完善责权利紧密结合的灵活经营机制。推进内部组织管理体制的改革,由现在的支持性组织向企业家性组织与协作性组织融合,使完成银行经营目标与责权利紧密结合,实现按业务量计酬,并严格执行授权管理制度,对经营管理好盈利多的分支机构实行重奖,对贷款损失多和经营亏损的分支机构追究经济责任和重罚。

4.尽快建立现代化科学管理制度。金融企业科学管理必须围绕推出金融服务新产品,改善对客户服务,防范金融风险,加强内部管理,有效节支、增加盈利而展开。实现信息技术与开拓金融业务紧密结合,采用信息技术改造银行业务流程,利用信息技术创新金融产品。同时,加快建设以业务处理和监管自动化、管理决策科学化为目标的金融电子化新体系,加快发展无人银行、网络银行,以抢占金融服务竞争的制高点。

5.进行人力资源管理体制改革。通过在人力资源配置、薪酬分配、招聘与调配、专业技术职务培训与考核以及管理体制等方面的系统性改革创新,基本实现传统人事管理模式向现代人力资源管理模式的转变,逐步建立起适应经济金融全球化发展需要和现代商业银行特点的一整套先进的人力资源管理运作模式。必须健全激励机制,强化人力资源的培训与开发。

第三篇：国有商业银行内部审计体制改革探讨

国有商业银行内部审计体制改革探讨

［摘 要］ 完善内部审计是国有商业银行改革的关键环节。国有商业银行内部审计改革取得一定的成效，但是在建立及完善垂直、独立的一级内部审计组织体系和完善内部审计自身的运行机制这两方面，仍存在着不少的问题。依据国情和商业银行行情，运用公司治理理论对存在的问题进行分析探讨，有利于促进国有商业银行内部审计体制改革的不断完善。

［关键词］ 国有商业银行；内部审计；公司治理

商业银行是金融市场的重要主体之一，商业银行公司治理的完善与否，直接关系着股东和金融客户的利益，对金融秩序也有着直接的影响。有专家称90%的银行坏账损失可以通过加强内部审计来规避［1］。近几年我国商业银行出现的金融案件主要集中在基层银行，这跟银行内部审计体制的缺陷有很直接的关系。加强商业银行的公司治理，强化商业银行的内部审计是我国银行业改革的重要内容。

一、国有商业银行内部审计改革的最新进展

（一）取得的成效

建立健全的公司治理机制是商业银行股份制改革的核心和关键，而独立、有效的内部审计，是改善商业银行公司治理、加强内部控制、提高外部监管有效性的重要途径。国有商业银行相继进行了内部审计体制改革，初步建立了相对独立和垂直管理的内部审计组织体系，审计整体合力逐渐形成。一是公司治理架构已经建立。国有商业银行都已按照《公司法》和公司治理的相关法规、政策的要求，建立了包括股东大会、董事会、监事会和高级管理层在内的“三会一层”的组织架构，作为公司治理运作的依托。二是运作更加规范。改制后的国有商业银行，董事会都设立了包括审计委员会、风险管理委员会、薪酬委员会等在内的组织机构，使董事会的职能进一步明晰和落实。三是内部监督加强。银行的内部审计部门由原来对经营管理层负责改为对董事会负责，跨地区垂直管理的内部审计框架初步建立，内部审计的独立性得到进一步加强，审计的质量和有效性得到提高。

（二）暴露的新问题

目前国有商业银行内部审计体制正朝着董事会领导下的一级内部审计体制努力，朝着与国际接轨的方向转变。随着国有商业银行内部审计体制改革的不断深入，也暴露了不少的问题，主要体现在建立及完善垂直、独立的一级内部审计组织体系和完善内部审计自身的运行机制两方面。

1.建立和完善垂直、独立的一级内部审计组织体系面临着三大约束

一是管理和成本约束。国有商业银行融跨国银行和社区银行功能于一体，经营规模大，分支机构多，分布地域广，服务层次庞杂，导致内部审计任务繁重，审计业务量大。单就审计人员数量而言，五家国有商业银行（2007年银监会将交通银行从股份制银行范畴划分出去并入国有商业银行称为五大行）目前各自拥有一支数量庞大且监管部门仍认为数量不足的审计队伍。按审计人员占员工总数的2%计算，每家银行内审人员平均有7000人左右，有的已超过1万人。如果将这支队伍直接交由总行内审部门管理，只考虑如何让他们在行际间调度、专业分工和审计任务分配等活动安排就是一个巨大的问题。而国外银行如花旗银行的内审队伍仅有900人左右，大概只有我国国有商业银行的八分之一。

二是组织架构约束。国有商业银行分支机构层次多，委托——代理链条长，很多分支行行长集代理人、委托人和管理人身份于一身。一级审计体制很难与纵深的机构层次配套。信息技术的广泛应用和管理技术进步推动了组织机构的扁平化，但扁平化是有限度的，要受管理者素质等因素制约，并不是扁平化程度越高越好［2］。另外，以一级分行为例，一级分行要管理二级分行、县支行、分理处、储蓄所等三到四个层次，这使一级分行行长实际上需要一支辖内的内审队伍，客观上限制了一级内审体制的建立。

三是权力配置约束。国外银行大多实行“大总行、大部门、小分行”的架构，总行集权程度很高，许多业务集中在总行职能部门，分行权限较小，职能单一，分行只是一个营销中心，分行行长主要负责协调工作。如花旗银行内部审计人员900人当中总部内部审计人员的配备就占有575人。相反，国有商业银行采用“块块强、条条弱”的权力配置模式，分支行权限都较大，分支行作为成本、利润、风险控制和资源配置中心，是事实上的经营主体。因此，审计资源必然要向这些单位配置，审计对象和审计任务必然要集中在这些分支行及其业务部门。根据资料显示商业银行发生的金融案件也主要集中在分支行，目前国有商业银行80%的审计人员集中于二级分行。

2.内部审计自身的运行机制存在四方面问题

一是内部审计如何在国有商业银行公司治理中发挥作用。内部审计定位于公司治理结构的有效组成部分是商业银行内部审计的发展趋势，由管理层领导内部审计的模式向董事会领导内部审计的模式转变。在这一转变过程中，内部审计如何面对管理层和董事会的双重领导，如何与董事会审计委员会的相关职能对接。在董事会的决策程序中，内部审计（审计委员会）究竟处于何种地位，是作为董事会的咨询机构还是可以独立对银行重大事项进行决策；是简单地作为董事会决策的前置环节还是可以做出最终决策，这些都直接影响内部审计的职能定位与业务发展。

二是内部审计如何在强化独立性的过程中保持执行力。目前国有商业银行都实行由总行审计部门垂直领导的条线管理模式，内部审计的独立性空前加强。但是分支行的审计机构从分支行分离出来后，基本上脱离了分支行的管理约束，总行审计部门限于空间距离也无暇顾及其日常管理，而分支行的审计机构在人事关系、业务利益等方面仍与分支行有着千丝万缕的关系。面对这种情况，如何保证分支行的审计机构尽职尽责、严格按照决策层和审计总部的要求开展工作。此外，分行审计权力上收到总行后，审计部门对分行审计还比较容易，但是对于同级部门的审计，比如对总行业务部门的审计如何进行［3］。

三是内部审计的服务质量与效率如何适应银行业务的发展与创新。商业银行股改上市，产权制度改变带来了新的资本风险问题；信息披露按国际规范更加及时、全面和公开，社会关注程度显著提高；市场变化与竞争加剧导致银行业务创新层出不穷，信息化进程与数据集中不断提速等都对内部审计工作提出了新的更高的要求。内部审计如何在与业务部门保持独立的同时，不断提升业务能力，适应银行业务发展的节奏。

四是如何在充分发挥内审职能的同时实现对内部审计的有效约束。经过近几年的内审体制改革，商业银行内部审计的独立性得到加强，审计权威得到逐步建立，审计监督职能发挥比较充分，在部分领域评价结果也被业务考核体系所采纳。但是，任何权力都必须有监督和制约，谁来监管监督者，怎样实现对内部审计的监督制约。

二、国有商业银行内部审计问题成因探析

目前，国有商业银行大都规定内部审计主要负责人由董事会任免，内部审计部门及其负责人向董事会负责并报告工作。这实质上是一种委托代理关系：即审计负责人代表内审部门，接受董事会的委托，在系统内组织开展审计工作。借鉴公司治理相关机制把内部审计对应公司治理的主体进行分析，我们发现国有商业银行存在的问题很大程度上是源于某些治理结构缺陷。

（一）委托代理层级过多，内部约束逐级递减

国有商业银行在董事会内设立审计委员会，审计部门除向董事会负责外，“并应向行长、监事会汇报工作”［4］。内部审计面对董事会、监事会和管理层形成了第一层级的委托代理关系；从审计部门内部组织架构来看，国有商业银行的内审机构设置仍然对应于业务管理层级，内部呈现多级委托代理关系，审计工作的开展和结果的报告仍然受到相应层级管理者的很大影响。众多的代理层级造成委托人监督约束的强度不断减弱，从而使处于链条终端的代理者不能得到有效约束，基层分支行容易出现金融案件也正源于此。

（二）权力制衡力量不均，影响审计职能发挥

良好的治理机制需要以合理的权力制衡架构为基础，形成决策权、执行权、监督权三权分立、相互制约的局面。体现在内部审计系统，就是董事会审计委员会拥有审计工作的决策权，审计部门受托行使执行权，监事会对审计决策与执行进行监督。目前国有商业银行基本上都是董事会审计委员会在行使对内部审计决策权的同时，直接对内部审计工作开展监督，而监事会只进行指导。实际运行中，银行经营管理层对审计系统的权力制衡体系影响极大。银行经营管理层是内审的服务对象之一，在治理机制中属于来自审计外部的一种影响力，正如客户之于银行，应该以客户为中心，但却不能受其控制。而现在恰恰是这一客户——经营管理层，很大程度上影响着内部审计自身的人、财、物管理，这必然使得内部审计约束机制软化，相应职能难以充分发挥。

（三）内部控制体系不完善，风险管理有待加强

内部控制是“由企业董事会、经理阶层和其他员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。它主要包括：控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督等几个要素。”（美国COSO委员会的定义）借鉴内部控制要素对内部审计系统进行分析，国有商业银行内部审计的自身控制至少存在以下不足：（1）风险识别与评估手段操作性不强。比如对审计业务风险没有设计合理的识别和计量方法，尽管理论上已经有审计风险模型，但还没有针对具体项目的参数设置与实证运用；对审计操作风险进行分析研究仍远远不够，更谈不上评估和有效控制［5］。（2）流程控制与标准化管理仍不到位。对审计项目实施的过程控制不够，过于注重问题数量与审计报告等明显的结果，忽视了在审计过程中将高层的导向和质量意识渗透传导到审计环节；对审计项目没有进行合理归类，流程的标准化设计与优化仍显不够。（3）信息屏蔽现象依然存在。一方面是审计发现的重大问题信息，限于层级之间的复杂关系，局部仍存在下级机构对上级机构的选择性屏蔽；另一方面是业务信息在机构之间缺乏合适的交流平台，也存在相互之间被动屏蔽的盲区，大量信息无法实现共享。（4）没有科学合理的评价体系。不论是审计委员会，还是监事会和总审计师，对各级审计机构的评价都只能使用模糊评价方法，没有建立一个客观、可比的评价体系。即使是对具体项目质量的考核，就结果的比较而言也会因评判时目标取向的不同而出现很大的弹性。

（四）激励约束不力，激励手段滞后

激励机制和约束机制的搭配有四种情况：一是激励和约束都不足；二是激励不足，约束充分；三是激励充分，约束不足；四是激励和约束都很充分。国有商业银行内部审计的激励机制与约束机制都存在不足。约束机制方面，审计人员来自制度约束、契约约束与市场约束三方面的限制都十分有限。现实中，因为约束成本、充分发挥代理人主动性等因素，委托人对代理人的约束不能过严。但关键是内部审计系统在激励方面也明显不足：首先，与外部对比，内部审计系统的收入受制于管理层，同档次员工平均收入低于其他业务员工，与内审所需要的地位极不相称；其次，在内部比较，审计人员的收入没有根据工作具体情况拉开档次而是实行平均主义，导致对低层次员工激励过度和对高层次员工激励不足；第三，激励手段单一，物质激励基本限于短期激励，长期激励方式如职工持股计划基本没有，而物质激励也主要与行政职务升迁直接挂钩，偏离了业务导向。

三、完善国有商业银行内部审计体制的建议

（一）不断完善垂直、独立、有效的一级内部审计体制的建设

银监会成立以来，高度重视银行业的公司治理问题，进行了很多的努力。但是国有商业银行要形成垂直、独立、有效的一级内部审计体制并不是通过国有商业银行自身努力所能解决的，其形成具有深刻的社会历史根源，有些与我国的政治、经济体制有关，短期内改变的可能性较小。如由“弱总行、强分行”转向“强总行、弱分行”，从“块块”管理为主转向“条条”管理为主，这种变化首先会对银行内部稳定造成巨大冲击。另外还要取决于各级政府职能转换进程，因为银行客户和项目集中在政府手中，银行不敢贸然削弱分行权力。一味追求与国际商业银行接轨，没有考虑约束条件，是要付出极高的接轨成本，还有可能事与愿违。国有商业银行内部审计体制应随市场经济体制的逐步建立而不断改革和完善，既要借鉴国际商业银行的成功经验，更要立足于国情、行情，循序渐进，对症下药。

（二）不断完善内部审计自身的运行机制

1.平衡内部审计的制衡机制，压缩委托代理层级

银监会在《银行业金融机构内部审计指引》中规定，“董事会对内部审计的适当性和有效性承担最终责任”，“审计委员会对董事会负责，根据董事会授权组织指导内部审计工作”，“内部审计应对董事会和审计委员会负责”，从制度上明确了银行必须采用董事会领导内部审计的模式。这一模式明确了审计委员会代表董事会行使内部审计的决策权，赋予监事会对审计业务包括审计决策进行监督和指导的权力，从而形成均衡有效的制衡机制。

从机构设置和业务管理两方面解决内部委托代理层级过多的问题。一是缩短委托代理链条，打破机构设置的层级对应关系，取消三级审计机构，在全国按区域设立审计执行机构，将内部审计的人、财、物管理独立出来，建立起审计委员会对内部审计的检查考核机制，增强委托约束力；二是建立跨层级、跨机构的专业化团队，由总行审计部直接指导、管控，从业务上保证总审计师和审计总部的政策意图能直接贯彻到一线业务骨干，避免多层委托导致目标的偏离［6］。

2.加强内部控制体系建设，强调过程控制，管理审计风险

一是不断完善内控制度建设，突出规范化与标准化管理，根据业务实际不断完善内部审计的具体业务准则，针对审计项目大类制定规范化业务要求和标准化业务流程。二是加强风险识别与量化技术研究，引入量化管理和模型化分析等国际先进的风险管理技术，主动控制风险水平，将风险估值法引入审计风险管理领域，关注操作风险与小概率风险事件，建立相关应变机制。三是畅通报告路线，搭建信息共享平台，纵向上保证审计发现与结果等信息在上下审计机构之间的充分沟通；横向上建立统一的信息管理平台，将内部管理、项目实施的组织、依据、经验等各项信息集中归纳，供全系统共享和借鉴。四是充分发挥监事会与审计委员会的职能，加强内部检查力度，包括审计业务检查和基础管理检查，必要时引进外部审计，保证内审系统上下严格遵循内部控制的相关规定。

同时要特别强调内部审计业务流程管理，实施全过程的质量控制。审计报告是前期审计过程中各项结果的集中反映，也是提供给委托人的“产品”。但从本质上说，审计报告并非最重要的“产品”，更重要的是形成报告过程中能给经营管理带来怎样的改善，在审计执行过程中要能够促进内部控制的完善和经营业绩的提升。

3.构建合理的激励约束机制

协调改进内部审计系统的激励机制和约束机制。除了提高审计人员整体待遇外，内部审计系统可从以下方面强化自身的激励约束机制。（1）加强人员准入与分流管理。目前内审人员配置主要是从银行其他部门转入，并不断与其他业务系统进行交流。今后在交流过程中要提高准入门槛，多渠道吸收专业人才，同时打通输出通道，实现定期交流，提高人员整体素质，加强队伍建设。（2）设计合理的考核指标体系。内审工作应服务于银行的战略和经营管理，确认服务和咨询服务是现代内部审计的两大服务领域，因此在考核指标设计上，既要重视审计过程、审计发现、审计报告以及基础管理水平，还要考虑“客户满意度”，即银行主业对内部审计在服务、增值等方面的评价。（3）激励手段多样化。一是合理使用行政激励，虽然这不符合市场经济规律，但由于管理人员的行政级别意识仍然很浓，而且越往高层物质激励边际效用越下降而行政激励效用更明显，关键是要将行政职务的晋升与考核结果明确挂钩，增加透明度。二是加大激励性薪酬比重。目前内部审计人员的薪酬管理基本上与业务考核没有直接关联，要加大激励性薪酬的比例，拉开差距，增强各级审计人员薪酬绩效的敏感性。三是深化业务技术等级管理，将审计人员基本工资与岗位等级系数挂钩，使固定薪酬带有心理激励和一定的物质激励意义，提升员工薪酬的激励强度。（4）建立内部审计问责制度。审计委员会应建立专门制度，对未尽职导致重大问题未被发现，隐瞒不报或未如实反映审计发现的问题，审计结论与事实严重不符，未按要求执行保密制度，以及其他有损银行利益或声誉的行为进行责任追究。有充分证据表明内部审计部门和审计人员勤勉尽职地履行了职责的，也应有明细的免责条款。

4.重视外部治理力量，更新内审理念，服务主业价值创造

内部审计部门要逐步将工作从单纯的监督制约转向富有建设性的审计服务，把各级经营管理机构当作客户，重视来自业务部门的外部治理力量，树立服务意识，更新内审理念。一是要及时沟通审计发现的问题，强调解决问题比渲染问题更重要。内部审计策略应更多地采取参与合作的方式，对被审计单位抱着信任的态度，共同分析解决问题。二是要恰当认定审计差异，强调风险趋势比历史缺陷更重要。三是要重视运用先进技术，强调综合分析比单个查证更重要。四是要注重发挥内审效果，强调价值创造比数据统计更重要［7］。

对内部控制与内部审计关系的探讨

摘要：随着经济全球化进程的加快，企业面临的各种风险不断扩大，建立内部控制体系，加强风险和危机管理，保障企业可持续发展，已经成为企业普遍关注的焦点。内部审计既是企业内部控制体系的一部分，又是实现内部控制目标的重要手段。分析了内部审计与内部控制的关系，提出了加强内部审计，促进内部控制的措施。

关键词：内部控制；内部审计；措施

随着经济全球化进程的加快，企业面临的各种风险不断扩大，建立内部控制体系，加强风险和危机管理，保障企业可持续发展，已经成为企业普遍关注的焦点。内部审计既是企业内部控制体系的一部分，又是内部控制体系有效性的确认者，参与企业内部控制体系建设，确保企业内部控制持续有效运行，既是企业内部审计的法定职责，也是企业内部审计的发展机会。因此，对内部控制与内部审计的关系进行研究是当务之急。

一、内部控制和内部审计的内容

1.内部控制。企业的内部控制是指企业为了保证业务活动的有效进行和资产的安全完整，防止、发现和纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策、措施和程序。COSO报告提出，内部控制是由五个要素组成的，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监控。其中监督(通常就是内部审计)位于顶端的重要位置，是内控系统的特殊构成要素，它独立于各项生产经营活动之外，是对其他内部控制的一种再控制。一个有效的内部控制制度应该满足以下条件：能够保证业务活动按照恰当的授权进行；能够使所有交易和事项以正确的金额，在适当的会计期间及时进行记录，保证会计资料的真实、完整；有利于贯彻既定的管理方针，提高经营管理效率；有利于通过检查有关数据的正确性和可靠性、确保内部控制制度的有效实施。通过实践得出的结论是：得控则强、失控则弱、无控则乱。内部控制作为现代管理制度的重要组成部分，是现代企业管理的重要手段。

2.内部审计。内部审计是由参与企业管理的各部门、各单位内部设置的专门机构或人员实施的审计。是在单位内部建立的一种独立的评价监督部门，其目的是协调单位人员有效履行责任，监督各项管理措施的执行并对其作出评价，以促进企业管理效率的提高。它主要是对内部控制的有效性、财务信息的真实性和完整性以及经营活动的效率和效果所开展的一种评价活动，并实施内部监督，为企业内部管理服务。它既是企业内控体系的一个重要组成部分，又是企业内部的经济监督机构。现代企业内部审计工作主要涵盖以下内容：

(1)财务收支审计。主要是评价和监督企业是否做到资产完整、财务信息真实及经济活动收支的合规性、合理性及合法性，对会计记录和报表分析提供资料真实性和公允性证明；(2)经济责任审计。是评价企业内部机构、人员在一定时期内从事的经济活动，以确定其经营业绩、明确经济责任，这里包括领导干部任期经济责任审计和经济责任审计。(3)经济效益审计。审计重点是在保证社会效益的前提下以实现经济效益的程序和途径为内容，对企业的经营效果、投资效果、资金使用效果作出判断和评价，其中基建工程预决算审计应为重中之重。(4)内部控制制度评审。主要是对企业内部控制系统的完整性、适用性及有效性进行评价。(5)开展明晰产权的审计。审计明晰其产权归属，避免造成国有资产、集体资产流失或其他有损企业利益的行为。(6)其他审计。结合企业自身行业特点，开展对经营、管理等方面的审计工作。

二、内部控制与内部审计的关系

1.内部审计是内部控制的重要组成部分。内部审计在内部控制中属于环境控制要素范围，是单位自我独立评价的一种活动，内部审计本身就是一种控制，它按照内部控制要求，通过内部控制制度为其制定的审计程序和方法及要完成的任务、达到的目标，协助单位最高管理者监督内部控制政策和程序的有效性，来促成好的控制环境的建立，并为改进内部控制提供建设性意见。内部审计在风险管理中发挥不可替代的独特作用，没有内部审计的评价、监督，就不能形成良好的企业内部控制制度。

2.内部审计又是对内部控制的控制。内部审计独立于会计控制之外，代表管理层对整个企业内部控制制度的健全性、有效性及其遵循情况等进行评价，具有其他任何部门和控制所无法代替的重要作用。目前，内部审计范围已从传统的财务收支审计扩展到经营管理的各方面。内部审计促进内部控制，通过分析问题产生的原因和影响，协助单位上层管理者完善内部控制，促进内部控制的健全，维护内部控制的建设。

3.二者相辅相成，缺一不可。内部审计需要内部控制，内部控制素质比任何其他因素更能决定审计的形式。没有健全的内部控制制度作基础，审计就无法开展；没有良好的内部控制，会计、财务信息会出现失真，管理人员责任会不明确，管理会出现混乱现象等，不仅会加重内部审计工作量，而且会加大内部审计的风险，从而制约了内部审计的发展。同理，内部控制需要内部审计，没有内部审计对内部控制设计的健全程度和运行的有效程度的评审和进一步完善强化内部控制的建议，内部控制也只能原地踏步，造成与现实不符，效果不佳，甚至形同虚设，或因内部控制的局限性，给不法之徒以可乘之机，造成内部控制失控。

4.内部审计的角色由监督者逐步转变为控制者。国家审计署审计长李金华曾讲过，要把内部审计定位为四个字“管理+效益”，将内部审计作为一个控制系统而不仅是一个检查系统。内部审计师的主要作用是“确认和建议”，而不再是以往的“监督和复核”。他们通过咨询活动，为管理当局提供专业服务，为风险管理出谋划策，降低企业风险，从而在实质上促进财务报告内容的确定性和质量的提高。

三、加强内部审计，促进内部控制的措施

1.对内部审计机构进行合理设置与科学定位。建议内审机构应重新合理定位，要适应企业管理实际，建立合理高效的内部审计组织架构，营造良好的审计环境，进一步增强内部审计的独立性和权威性；内部审计组织机构是内部审计工作的基础，科学、有效的内部审计组织机构，是内部审计发挥作用的关键。为了充分发挥内部审计在内部控制中的作用，企业在设置内部审计组织机构及对其定位上，应坚持独立性原则和权威性原则。另一方面，组织地位的提高，独立性增强又为内审人员卓有成效地履行职责，发挥内审的职能作用提供了条件。

2.内部审计的职能要从查错防弊型向管理服务型转变。随着企业内控制度的建立，外部约束机制的不断加强，内部管理的逐步提高，会计电算化的普及，账务表面的错弊会越来越少，内部审计也应从传统的防错向服务转变，内部审计的重点应从内部检查和监督向内部分析和评价转变。内审人员除了及时、准确地向组织管理当局报告有关差错防弊和资产保护信息外，更重要的任务是针对管理和控制的缺陷，提出建设性意见和改进措施，协助管理人员更有效地管理和控制各项活动，合理使用资源，保证企业经营的效率和效果不断提高。

3.内部审计从事后审计逐步向事前及事中审计转变。目前我们的内部审计都属于事后监督，事后监督只是会计控制程序的最后一个环节，是在会计事项发生后，对会计凭证和资料进行全面监督，因而，事后监督概念所包括的监督内容和范围相对狭窄。随着市场经济的建立和发展，单一的事后监督已不能满足经营管理的需要，这就要求内部审计的工作重心逐渐向事前、事中监督转移，并且内部审计的实施应从单纯依靠内部审计人员的力量向内部审计与外部审计相结合的方向发展，这将对企业内部控制进行全过程、全方位的监督和评价以最大限度地发挥资产经营的效益。

企业的生产经营过程必然经历计划与实施两个阶段，我们应该把事前审计与事中审计穿插在其中。首先是对企业的各类计划中的各项指标进行必要的审核，尽量避免决策失误。接着是事中控制，内审人员应该对每天的会计工作进行监督与审核，在业务发生后的第一时间履行监督职责，这样可以在错误发生后及时进行整改，避免“亡羊补牢”的情况发生。

4.应培养和配足配好高素质的内部审计人才。在现代企业制度下，内审人员结构应是多样化的，不仅有财会人员，还要有工程技术人员、律师、计算机专家、企业管理人才等；知识结构也要多元化，除具备财会知识外，还要掌握经营管理、工程技术等多方面知识，形成复合型人才结构。

加强企业内部控制，建立健全内部控制体系，是企业不断发展和保持竞争力的需求，也是企业面对市场风险与挑战的需要。要建立健全内部控制体系并使之运行有效，加强内部审计工作的监督力度，使之规范化和制度化，才能有效促进企业控制目标的实现。

论商业银行内部审计体制的建立和完善 2007-8-16 16:26

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随着我国市场经济的不断深入，商业银行作为特殊的公司，其公司治理问题颇受各方关注。我国商业银行的改革进行了多年，改革措施多停留在技术层面上，而制度层面的改革，由于涉及组织结构和人事管理等一系列复杂问题，一直不敢贸然改进。而公司治理结构的建立和完善是我国商业银行加强内部控制，提高竞争力，防范和化解金融风险的关键性问题之一。公司治理结构通过决策、激励、监督约束“三大机制”的建立，来合理配置所有者与经营者之间的权利与责任关系，形成一种监督与制衡机制。公司治理机制的发挥，要通过加强内部控制来得以实现，而内部审计作为银行内部控制体系中的一个重要的有机组成部分，直接关系到整体内部控制和风险防范的成效，因此，良好的内部审计将在公司治理结构完善的过程中发挥积极的作用，是公司治理结构的重要环节。

内部审计是指在一个组织内部建立的一个独立的，客观的评价和咨询职能，其目的是增加机构的价值并提高机构的运作效率，改善一个组织的运作以及协助该组织的领导和成员有效地履行他们的职责。它采取系统化、规范化的方法来对风险管理、控制及治理程序进行评价，从而帮助实现机构目标。2003年3月4日，中华人民共和国李金华审计长签署了审计署第4号令《关于内部审计工作的规定》，其中第二条规定：内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。

我国商业银行在长期的发展中，公司治理结构存在严重缺陷，产权虚设，内部控制机制不完善，内部审计作为一种“内部人”约束机制难以充分发挥作用，使得商业银行违规违纪事件屡屡发生。中国银监会2004年对工、农、中、建四家国有商业银行进行持续监督，查处157家违规机构和1841名违规人员，并进行了相关的处理。

2004年，国家审计署在审计中国工商银行和交通银行等金融机构资产负债损益时，发现在我国商业银行系统呈现出新发案件多，涉案人员层次高，涉案金额大等新特点。审计中国工商银行总行及21个分行的资产负债损益情况，查出主要存在的问题有：

①违规发放贷款，违规办理票据承兑和贴现。同时，发现各类案件线索30起，涉案金额69亿元。

②票据市场管理混乱。河南洛阳芬莱商贸有限公司与银行工作人员内外勾结，2002年仅为大连实德塑料工业公司及其关联企业就“包装”银行承兑汇票4.92亿元。2001年以来，该公司通过此类“业务”共收取好处费216万元。

③民营关联企业骗贷问题突出。广东省佛山市民营企业主冯某利用其控制的13家关联企业，累计从工行南海支行骗贷74.21亿元，这些贷款大量转入个人储蓄账户或直接提取现金，有些甚至非法汇出境外。经初步核查，银行贷款损失已超过10亿元。

④2000年至2002年，交通银行锦州分行与地方法院联手作假，用伪造的法律文书上报交通银行总行核销175户企业的“不良”贷款2.21亿元。这些被核销贷款的企业根本不知情，有的尚继续还贷，归还的贷款本金及抵押资产的变现收入被该行全部存入“小金库”。

由此可见，建立和完善商业银行公司治理结构，加强内部控制，建立适合现代金融企业的内部审计体制已刻不容缓。

一、商业银行内部审计体制改革内外因素分析

（一）内在因素分析

①从内部审计的产生和发展来看，内部审计的实质要求我国商业银行必须改革现有体制，确保内部审计的独立性，实现审计结果的客观性和公正性。从巴塞尔银行监管委员会对国际上71家样本银行的调查报告来看，所有银行的内部审计部门均独立于被审计活动和日常的内部控制过程。按照国际内部审计的惯例，独立性是内部审计的最大特点，是工作得以顺利进行的根本保证。

②从前沿的审计理论来看，我国商业银行应当在现行审计基础上推行风险基础审计，由过去的合规性审计为主逐步向以内部控制审计评价为主的制度，由基础审计向风险导向审计转移。我国商业银行的内部审计基本上处于制度基础审计阶段，有的甚至还停留在账项基础审计阶段。风险管理和控制将是我国商业银行面临的严峻挑战。防范风险应是银行内部审计的基本要求，与此对应的风险基础审计理论应贯彻到内部审计的全部内容当中去。

（二）外在因素分析

①商业银行公司治理结构的逐步完善必然推动内部审计体制的改革与发展。完善的公司治理结构是实施内部审计的制度环境，是促使内部审计有效开展和发挥作用的前提和条件。而有效的内部审计则是公司治理结构趋于健全完善的保证，公司治理结构的完善及其作用的发挥离不开内部审计。

②网络信息技术的飞速发展为内部审计体制的改革提供了强大的技术支持。我国银行业一直以来十分重视银行电子化进程的推进，随着商业银行公司治理结构的完善以及信息系统的运用，内部审计可充分运用计算机辅助审计，实现非现场审计，减少审计机构设置层次，以适应银行整体运行机制重构的变化。

③从巴塞尔银行监管委员会的要求来看，银行的内部控制必须由内部审计职能进行补充，通过内部审计组织内部独立地评价控制系统的完善性和有效性。

④审计工作的地位日益得到提升。近几年来，国家审计署加大对大案、要案的查处力度，并逐步推行审计结果公告制度，充分发挥社会舆论监督的作用，正如温总理所说要引起震撼，伤其十指不如断其一指。通过这一系列的举措，全社会对审计工作和内部审计工作的重要性有了充分的认识。

二、我国商业银行内部审计存在的主要问题

①内部审计独立性差。内部审计职能的充分发挥取决于内部审计的本质属性即独立性。众所周知，超然独立是审计的最大特点。在美国，单位内部审计的地位高、权限大、独立性强。在行政上，内部审计受企业总裁。财务总监领导，直接向董事会的审计委员会报告工作。而我国商业银行的内部审计人员大多是从银行内部财务人员产生的，内部审计部门隶属于各支行，难以实现与管理层的分离，与双向独立的注册会计师审计差异极大，缺乏独立性和权威性。

②内部审计缺乏法律依据，其实务操作尚无准则可循。具体表现：

（1）没有内审准则。我国《审计法》对国家审计进行了规范，《注册会计师法》使民间审计有法可依，而关于内部审计的法规只有审计署颁发的《关于内部审计工作的规定》，此规定并未上升到法律高度，导致了内部审计与国家审计、民间审计地位上的差异。

（2）内部审计法规没有进行配套建设。《关于内部审计工作的规定》没有制定相应的实施细则，更没有具体可操作的部门规章，使内部审计人员面对具体问题时无章可循，无所适从。

（3）内部审计法规没有明确内审人员的法律责任和权利。法律责任是内部审计人员的行为约束，只有明确法律责任，内部审计人员才能自觉遵守法规和职业道德的要求。否则，内部审计人员会玩忽职守乃至徇私舞弊。

③我国商业银行的内部审计主要侧重于银行业务的合规性监督审计，尚未实现向内部控制审计评价为主的经营型、风险管理型审计转移。

④我国商业银行内部审计缺乏审计创新。审计创新不仅包括业务的创新，也包括技术手段的创新。商业银行目前主要停留在手工审计阶段，内部审计难以在风险管理与控制中发挥其职能作用。

三、我国商业银行内部审计体制改革的基本操作思路

（一）建立内部审计组织管理模式

通过对我国现行内部审计运行模式的利弊分析，同时借鉴西方发达国家的成功经验，笔者认为，我国国有商业银行的内部审计应当实施总行垂直领导下的组织管理体制，即总行权力机构（董事会）领导下的审计委员会。该委员会负责领导各区域的审计部门，区域审计部门的负责人直接向总行审计部门的负责人报告工作。在这种模式下，上级审计部门可以掌握下级没有任何粉饰和改动的审计结果，保障审计信息及时反馈和沟通，确保审计质量。

要实现和发挥审计委员会的职能，其前提条件是必须完善国有商业银行的公司治理结构。首先，对国有商业银行实施股份制改造和建立现代企业制度。彻底打破原有的行政化运作方式，引入战略投资者和职业经理人，从而有效解决高级管理人员与银行经营目标偏离的问题，切实降低代理成本，提高经营效益。其次，建立健全股东大会、董事会和监事会，完善公司治理的组织体系。这样，董事会下设审计委员会，独立于管理层，充分发挥其权威性及独立性，确保内部审计质量。再次，根据商业银行的要求，由审计委员会制定审计章程，明确审计委员会的职责。同时，赋予审计委员会足够的权威性、独立性，以保障内部审计在商业银行风险管理与控制中充分发挥职能作用。

（二）逐步健全内部审计职业规范

目前，我国还缺乏完整的内审法律保障，应加快内审法规的建立和完善，尽快建立内部审计基本准则、内部审计职业道德规范。另外，国家审计署要加强与经贸委，证监会的联系，力争在《公司法》、《证券法》中增加内部审计的条款。保证内审的合法身份，使内审工作有法可依，内审人员有章可循。

（三）赋予内部审计新的内涵

随着商业银行发展的需要，内部审计的内涵必将发生深刻的变化。

①内部审计内容由财务审计转向经营审计。随着商业银行现代企业制度的建立，构建在以资产负债表、损益表和现金流量表为基础的、旨在审查企业财务状况、经营成果和现金流量情况是否真实。是否合法的财务审计将不再是现代内部审计的重要内容，而代之以经营审计、价值为本的审计。这种审计的目标是促进银行不断改善内部经营管理，提高经济效益。

②内部审计职能由“监督导向型”转向“服务导向型”，必须由传统的监督评价拓展为监督评价与咨询。

③内部审计工作重心由单纯的财务审计转向管理审计和风险审计。其工作的核心由合规性审计为主逐步向以内部控制审计评价为主的制度基础审计和风险导向审计转移。内部审计是实现商业银行内部控制的关键要素，它通过对商业银行内部控制的完整性、合理性、有效性评价入手，进行制度分析，合理设计控制风险的方法，尤其对贷款安全率、不良资产率的控制，有效防范商业银行的系统风险，充分发挥内部审计在企业经营管理中的作用，从而合理使用资源，确保资产的保值增值。

④内部审计方法由过去的事后审计转向事前防范、事中控制为主，实行全过程审计。商业银行为了防止决策失误和风险转化，确保经营目标的实现，促进利润最大化，必然不断促使内部审计“关口”前移，即由原先的事后审计为主，转向事前控制为主，以最大限度规避风险、发挥资产经营的效益。一个强有力的内部控制将有利于银行实现三大目标——业绩目标、信誉目标，合规性目标。

（四）建立商业银行非现场审计系统

所谓非现场审计是指审计人员通过连续地收集、整理被审计对象业务经营管理的数据和资料，运用适当的方法和流程进行分析的远程审计程序。它是现代信息处理和传递方式下迅速发展起来的一种审计监督方式，与现场审计相比具有全面性、时效性以及审计成本低、效率高和规范性强等方面的优势。

建立我国商业银行非现场审计系统，既是商业银行自身业务发展的客观需要，又是银行电子化建设和发展的外部使然。一方面，商业银行业务的特殊性，加之目前各项业务正处于快速增长期，大量堆积如山的票据、凭证、报表决定了审计人员依靠传统的手工审计难以适应业务发展的需要。另一方面，我国商业银行系统信息化建设的发展为非现场审计提供了可能，因此，各行应加大审计技术的创新，利用目前庞大的银行网络系统实现非现场审计系统的建立，各总行将审计权限上收至审计委员会，加大总行和一级分行直接审计的力度，由其调集所属机构的有关业务数据并进行监测，确保内部审计职能的全面实现。

“经济越发展，审计越重要”，这一论点早已为国内外的实践所证实。内部审计作为银行内部控制体系中的一个重要的有机组成部分，是建立现代金融企业，完善公司治理结构的重要内容。因此，建立健全内部审计制度，是市场经济发展的产物，是金融企业发展的内在需求。

国有商业银行内部审计体制改革思考

来源：考试大

2008年4月24日

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目前，我国金融领域开放迫在眉睫，而国有商业银行的难题多多，内外环境的剧烈变化，使我国国有商业银行面临的改革与发展问题日益迫切，与此同时，内部审计无论在思想观念还是组织体制及程序技术等方面，都面临着巨大的变化。

一、国有商业银行内部审计体制改革因素分析

（一）内在因素分析

1、从内部审计的产生与发展来看，内部审计的实质要求我国商业银行必须改革现有体制，确保内部审计的独立性，从而使审计结果更具客观性和公正性。

内部审计要独立于银行的日常运营，并应获得银行所有业务信息。从巴塞尔银行监管委员会对国际上71家样本银行的调查报告来看，所有银行的内部审计部门均独立于被审计活动和日常的内部控制过程。按照国际内部审计的惯例，独立性是内部审计的最大特点，是其工作得以顺利进行的根本保证。

2、从最新的审计理论来看，我国国有商业银行应当在现行审计基础上推行风险基础审计，充分发挥内部审计的作用。

我国国有商业银行的内部审计基本上还处于制度基础审计阶段，有的甚至还停留在账项基础审计阶段。风险管理和控制将是对我国国有商业银行的严峻考验。防范风险是对银行内部审计的基本要求，与此对应的风险基础审计理应贯彻到内部审计的所有工作中。因此，目前内部审计体制改革必须要有前瞻性，要考虑风险基础审计对内部审计组织结构、业务操作流程以及从业人员素质等方面的要求。

（二）外在因素分析

1、国有商业银行治理结构的完善必然带动内部审计体制的改革与发展。一方面，完善的公司治理结构是实施内部审计的制度环境，是促使内部审计有效开展和发挥作用的前提和基础。另一方面，有效的内部审计是公司治理结构趋于健全完善的保证，公司治理结构的完善及其作用的发挥离不开内部审计。

2、信息技术的快速发展将直接冲击现行的内部审计体制。我国国有商业银行一向重视银行电子化建设，这是进行银行再造的有利条件，也是推动内部审计体制改革的重要因素。随着经营管理的提升和信息系统的应用，内部审计要大力应用非现场审计，尽可能运用计算机辅助审计，减少审计机构设置层次，以适应银行整体运行机制重构的变化。

3、从巴塞尔银行监管委员会的要求来看，银行的内部控制必须有内部审计职能进行补充，通过内部审计在组织内部独立地评价控制系统的完善性和有效性。

二、国有商业银行内部审计体制改革的基本思路

1、组织管理模式。我国国有商业银行的内部审计应当实施总行垂直领导的组织管理体制。总行权力机构（董事会）下设审计委员会，管理总行常设的内部审计部门。各区域设立的审计部门接受总行内部审计部门的领导。区域审计部门的负责人直接向总行审计部门的负责人报告工作。在这种模式下，上级审计部门可以掌握下级没有任何粉饰和改动的审计结果，保障审计信息及时反馈和沟通，更好地发挥审计监督的作用。

2、组织机构改革的实施步骤。治理结构的完善、组织结构的科学界定和内部审计的独立性是改革和发展的趋势，必须要予以保证。内部审计组织结构的改革可以通过如下步骤推进：

第一步，在保持现有组织结构基础上，总行根据实际情况，在全国选定部分行设立大区的审计中心或派驻办，直接隶属总行审计部门管理，完全独立于被审计单位。为保证其切实独立可以采取以下措施：审计中心一般人员的人事权、经费核定及资源配置由总行审计部门直接管理，并接受总行人事部门的监督；中心的负责人有直接向总行审计部门和通过总行审计部门负责人向权力机构报告的权利。此外，通过对审计中心的审计人员进行适当的任务轮换或异地交流，以保证审计的客观性和公正性。

第二步，随着银行综合信息系统的应用，数据信息处理集中，经营层次提升，银行的中间层规模自然会大幅度减少。内部审计应当顺应形势，在一级分行以下取消原有的审计分支机构，上收审计职能。在全国数据处理中心设立后，取消一级分行审计机构设置，原审计机构和人员归属大区审计中心或派驻办。

第三步，国有商业银行公司治理方案实施后，无论是否实行集团化改革，商业银行一定会作为一个独立法人组织存在。按照国际惯例，为完善公司治理结构，国有商业银行应当设立董事会，并下设审计委员会，总行的审计部门归审计委员会直接领导管理。根据商业银行的需要，由审计委员会制定审计章程，章程要明确指出审计委员会的职责，并由董事会或权力机构批准、发布及定期修改。审计章程应当明确赋予审计委员会足够的权威性、独立性、客观性和胜任能力，以保障其为董事会或权力机构实现经营目标而提供有效的服务。来源:考试大-内审师考试

一、选题的背景和意义 随着我国金融市场对外开放步伐的加快，我国商业银行所面临的竞争日益激烈，国外金融理念、金融制度、金融工具和金融技术对我国商业银行的冲击和影响日益加剧，诱发金融风险因素也日益增多，金融大案濒发，我国商业银行的生存和发展面临严峻的考验。同时，国家审计和金融监管等外部监督力度也不断增强。因此，建立和完善适应国际金融业发展趋势和潮流的现代企业制度是我国商业银行生存和发展的必然选择。有效的内部控制，包括内部审计是公司治理的重要部分。内部审计作为一种“内部人”约束机制，是现代企业建立和完善法人治理结构的内在需要。商业银行内部审计在评价和监督银行内控机制的有效运转，保障银行依法合规、稳健经营，有效防范金融风险方面起着不可替代的作用。多年来，建设银行一直在不断探索实践一种既符合国际现代商业银行标准体系，又适合于中国国情的内部审计体制。但随着建设银行完成股改上市，逐步完善经营管理模式、公司治理结构及建立相关机制，将会更加专注于市场开拓和业务发展。在这种新形势下，迫切要求进一步加快建设银行内部审计体制改革的步伐。如何充分发挥内部审计作为内部控制第三道防线的作用，提高审计监督的科学性和有效性，保障建设银行业务健康运行，为实现全行发展战略、防范金融风险、提高银行价值等整体目标提供支持和保证，是建设银行而临的一个崭新课题，这正是本文想加以研究并探讨解决的问题。

二、论文的框架结构论文以理论分析--现状分析--对策研究为主线进行整体布局和分析，在对建设银行内部审计体制的现状以及完善建设银行内部审计体制的背景、内外因素、所面临的约束进行分析的基础上，重点阐述了进一步完善建设银行内部审计体制改革的对策。

三、主要内容及观点全文共分七个部分： 第一部分对商业银行内部审计的目标与角色、主要职能和内容进行了概括性地描述，并简要论述了商业银行内部审计与公司治理、内部控制、风险管理的关系。第二部分概括性地描述了建设银行内部审计体制建立与发展所经历的三个历史阶段：起步阶段、发展阶段、提高阶段。重点对2005年起，建设银行深化内部审计体制改革，建立相对独立、垂直管理的现代商业银行内部审计体制进行概述。特别对建设银行现行内部审计体制的内部审计管理体制、人力资源管理模式、财务预算及经费管理模式三个主要特点进行了论述。第三部分结合建设银行的内部审计工作现状，讨论建设银行内部审计在体制上、制度建设上或是审计实务中存在的一些急需解决的问题：第一，审计问责制未能真正建立，内部审计的独立性、权威性难以充分发挥；第二，内部审计规范体系有待建立与完善，尚未完全明确的审计理念仍在困扰着内部审计实务活动；第三，内部审计内容和范围的局限性，无法充分发挥审计监督作为第三道内部控制防线的作用；第四，内部审计人员素质参差不齐，审计力量较薄弱，阻碍了审计工作的发展；第五，内部审计手段、技术相对落后，审计监督的科学性、有效性不足。第四部分讨论完善建设银行内部审计体制的背景。首先，简要描述我国商业银行外部监管的现状。近年来中国银行业监督管理委员会和人民银行陆续颁布了一系列规章、办法，对商业银行的风险管理、内部控制和公司治理提出了系统、科学、规范的监管要求，加大了监管力度；第二，介绍外部监管发现的主要问题。从中国银行业监督管理委员会通报的银行业金融机构案件情况来看，在我国银行系统呈现出案件数量多，涉案金额大，涉案人员层次高，内部控制依然薄弱、信贷资金流向“高风险地带”、一些分支机构“一把手”参与作案等新特点。重点通过介绍中国银行业监督管理委员会关于2006年中国建设银行现场检查的情况通报，反映出建行部允分支机构内部控制薄弱依然突出，管理漏洞仍大量存在，需要进一步加强风险管理和内部控制水平。第五部分具体分析完善建设银行内部审计体制面临的三大约束。第一，成本约束。由于建设银行经营规模大，分支机构多，分布地域广，服务层次庞杂，导致内部审计任务繁重，审计业务量大，其管理、运作成本相对较高；第二，组织架构约束。建设银行分支机构层次多，委托——代理链条较长，很多分支行行长既是代理人，也是委托人，本身承担有一定的机构管理职能。如此纵深的机构层次使一级审计体制很难与其配套；第三，权利配置约束。从建设银行现行的权力配置模式看，分支行权限比较大，由于缺乏科学的权力制衡机制，难免会因权力过分集中而产生经营决策风险和腐败现象。这种状况使得审计对象和审计任务过多地分布于组织层次较低的分支机构和业务部门。另一方面，各级审计机构都难以摆脱来自业务管理部门的干预，独立性、有效性难以充分发挥。第六部分对完善建设银行内部审计体制的内外因素进行分析。内在因素：从建设银行内部审计的产生和发展来看，急需进一步扩展内部审计的评价和建设职能；从前沿的审计理论来看，现代商业银行应当在现行审计基础上推行风险导向审计，由过去的合规性审计为主逐步向以内部控制审计评价为主的制度基础审计和风险导向审计转移。外在因素：现代商业银行的发展趋势，对内部审计提出了更高的要求；建行公司治理结构的逐步完善必然推动内部审计体制的改革与发展：网络信息技术的飞速发展为内部审计体制的改革提供了强大的技术支持。第七部分基于上述分析，就进一步完善建行内部审计体制的具体措施阐述自己的观点和建议。第一，明确内部审计的职责定位，强化内部审计在权力制衡和激励约束中的作用，确保内部审计的权威性、独立性。第二，尽快建立完善内部审计规范体系，加强内部审计基础制度建设，形成一整套包括工作原则、计划、流程框架、操作指引、审计人员职业道德规范、质量控制、考核评价等制度和实施细则体系，使每一个审计行为都有相应的制度作支撑。只有这样，才能规范审计行为，控制审计风险，有效防止随意性，维护审计工作的严肃性，提高审计工作的质量和效率，更好地发挥审计职能。第三，更新内部审计理念，赋于内部审计新内涵，提高审计价值。本点中分别从审汁内容由财务审计转向经营审计：审计工作理念由“监督导向型”转向“服务导向型”；进一步拓展审计领域，充分发挥内部审计在风险管理中的作用三方面进行讨论。第四，改进内部审计手段，促进审汁技术创新，逐步建立完善内部控制审计评价方法体系、经营风险的识别、衡量与评估方法体系、计算机审计技术方法、审汁风险控制技术等审计技小和方法，全面提高审计监督的科学性和有效性。第五，加强培训，打通人才培养使用交流渠道，建立科学的准入和退出制度，提高审计队伍的整体素质，建立一支职业化的内部审计师队伍。第六，对建设银行正在全面推进的内部审计专业化建设创新性地提出几个观点：①分总行、审计分部与总审计室两个层面同步推进，分层实施，实现审计机构专长化与审计人员专家化；②实现项目研究团队与实施团队的“无缝对接”；③构建规章制度(审计依据)、审计技术方法、审计对象专业信息、专业领域理论研讨、审计人员培训五大审计系统信息平台，搭建一个承载审计所涉及业务领域相关知识的载体，把隐性知识不断转化为显性知识，实现审计信息共享；④研究制定与审计专业化建设配套的，科学周密的中长期审计队伍建设舰划。第七，重点对如何通过强化审计工作精细化管理，实施审计项目流程控制，全面提升审计工作质量，提出自己的建议：①注重审计项目计划的精细化管理，围绕总行发展战略和中心工作，及时跟进创新的业务和产品，以风险为导向，以计划体系为依据，综合考虑外部监管部门的工作重点、宏观政策调控等因素，进行科学的风险评估，将风险、复杂程度高的业务领域及关键控制环节作为审计重点，提高审计立项的科学性和针对性。②建立审计项目全过程控制，完善审计实务中关键环节的质量控制体系，逐步推行审计方案、审计作业和审计报告的标准化。③审计报告是审计质量的最终体现，也是审计监督活动最终的产品。由于它的重要性，因此专门在本点中对提高审计报告的专业性、审计发现定性的准确性、审计评价的客观全面性、审计建议的建设性和针对性、审计报告的及时性以及强化审计人员的风险质量意识，健全报告质量监控和责任追究机制等方面进行了论述。④做好审计报告的后续工作，提升审计有效性和附加值。第八，讨论如何尝试进行审汁外包，以外部审计促进内部审计，以及为实现审计外包需要商业银行、中介机构、银行监管部门完善的相关工作。

本报北京6月19日讯 记者周萃报道 记者今天从中国农业银行获悉，随着股份制改革的顺利推进，该行内部审计体制改革也明显提速。年内，该行将在全国范围内组建10个审计分局，配备2000人左右的审计队伍，构建董事会直接领导的内部审计体系。

今年是农行股份公司成立的第一年，也是董事会领导下审计工作的开局之年。新的公司治理对内部审计职能定位和组织架构都提出了新的要求。为此，农行内部审计体制改革将以强化审计职能为出发点，遵循公司治理要适应内控建设、精简高效和有利于审计职能发挥的原则，建立在董事会领导下，符合现代商业银行公司治理要求的内部审计体系，从而实现从传统的合规性审计向风险导向审计转变。

据农行相关部门负责人介绍，该行内部审计体制改革的总体架构包括五个方面内容：一是完善总行审计局建设。审计局作为全行审计工作的主管部门，直接隶属董事会领导，具体承担对全行经营管理行为的审计工作，领导和管理全行审计机构。二是科学设置审计分局。上收一级分行及以下机构的审计职能，通过整合原设的审计特派办、一级分行审计处和审计办事处，在全行按区域设置10个审计分局，代表总行履行内部审计监督职能。三是合理配备审计人员。按照银监会《银行业金融机构内部审计指引》要求，内部审计人员要按不低于员工总人数的1%配备。结合农行实际，改革后该行审计人员将保持2000人左右。四是转变审计理念，提升审计价值。紧紧围绕董事会战略目标，实现审计转型，由过去单纯的合规性审计向风险审计、管理审计和绩效审计转变。突出全行主体业务风险，把董事会关注的风险点和外部监管没有覆盖到的环节作为审计重点，促进业务有效发展。五是理顺审计报告路线。审计结果的第一汇报路线是董事会及其审计委员会，第二汇报路线是监事会和总行经营管理层，审计分局统一向审计局负责并报告工作。

审计分局作为农行总行审计局的派出机构，是总行审计监督职能的延伸，代表总行履行对一级分行的审计职责，提出审计意见和建议，并监督评价审计整改情况。这位负责人介绍，组建审计分局是今年农行审计工作的首要任务，也是确保完成今年各项审计任务的重要保障。

一、现在国家审计体制的主要类型

1.立法型审计体制

立法型审计体制下的最高审计机关称国家审计署，它独立于政府部门，隶属于立法机关议会，并对其负责和报告工作。立法型审计机关的主要职能是协助立法机构对政府进行监督，并在一定程度上影响立法机构的决策。它依法独立履行职责，完全不受政府的干预。

西欧、北美等多数国家实行这种审计体制, 所以又称英美型审计体制，顾名思义，这一类型的旗手是美国和英国。而英国为此种体制的先驱。从政治结构的变迁来看，英国之所以能够最早建立资产阶级立法型国家审计体制，与其早有资本主义国家整体的雏形议会制度有关。英国的政体是典型的议会君主立宪制，国议会力量较强，审计机构由议会领导，能更好地履行监督职能。在立法机关设置审计机关，有效地对行政机关进行监督，并被普遍认为是民主政治体制的基本保障。于是乎，立法型国家审计体制被许多国家采纳。

2.司法型审计体制

司法型审计体制下，最高审计机构称审计法院，属于司法系列或具有司法性质。在这种审计体制下，审计机关拥有最终判决权，有权直接对违反财经法规、制度的任何事项和人进行处理。其审计范围包括政府部门、国有企业等。司法型审计体制将审计法院介于议会和政府之间，成为司法体系的组成部分，具有处置和处罚的权利，其独立性和权威性得到进一步加强。其代表国家就为法国。

特点：首先，最高审计机构属于司法系列或具有司法性质，它强调审计机构的权威性和独立性，强化了国家审计的职能与作用。其次，司法型最高审计机构具有显著的稳定性。在这种形式下，审计法院的法官特别是高级法官实行终身制，它有效地保证了审计机构的稳定性与审计方针、政策的一贯性，也有效地保证了最高审计机关的人员素质和工作质量。再次，最高审计机关不实行准则管理而实行制度管理，它与财政、公共会计同属于公共财务制度，并构成大陆派的特点。最后，审计法院把审计公共报告上交共和国总统、国民议会和参议院的同时，有权将其刊登在公报上，以引起舆论界和社会的关注，造成社会舆论监督。

3.独立型审计体制

独立性审计体制下，国家审计机构独立于立法、司法和行政三权之外，它与议会没有领导关系，也不是政府的职能部门。在审计监督过程中，坚持依法审计的原则，客观公正地履行监督职能，只对法律负责，不受议会各政党或任何政治因素的干扰。但对审计出来的问题没有处理权，而交与司法机关审理。

德国和日本是比较典型的独立型审计模式国家。德国地处欧洲，与法国相伴，离英国也不远，但他在审计制度创建上却别具一格，另辟蹊径，既不照搬立法型，也不完全仿效司法型，而是走出了一条“独立审计模式”之路。这种审计模式的主要特点是，国家审计独立于立法、司法和行政三权之外，它与议会没有领导关系，也不是政府的职能部门。在审计监督过程中，坚持依法审计的原则，客观公正地履行监督职能，只对法律负责，不受议会各政党或任何政治因素的干扰。但对审计出来的问题没有处理权，而交与司法机关审理。这是它与司法型审计的最大区别。

4.行政型审计体制

在行政型审计体制下，审计机关隶属于政府行政部门或隶属于政府某一部门的领导，如中国和泰国的审计署是在总理领导下工作的。审计机关根据国家法律赋予的权限，对政府所属各部门、各单位的财政预算和收支活动进行审计。它们对政府负责，保证政府财经政策、法令、计划和预算等的正常实施。行政型最高审计机构时效性强，但其独立性不如以上三种国家审计类型。

二、英国审计

1.英国审计的历史沿革

在英国，国家审计的历史可追溯到14世纪。据记载，1314年，英国就任命了历史上第一位主计审计长。

1921年，议会对该法作了修改，通过了《财政和审计法修正案》。

1983年，议会通过了《国家审计法》，对国家审计署经费审批和权限等作了新规定

2.审计类型和方法

英国审汁署采用两种审计方式，即鉴证审计和绩效审汁。鉴证审计实际上是财务审计。国家审计署非常重视绩效审计，2000年的时候投向绩效审计的资源就占50％，近年来仍不断在提高。

3.计算机技术的开发和利用。

英国公共部门的计算机化程度较高。到1991年底，政府部门和其他一些公共机构共装备了200多台小型机以上的计算机系统。为了应付计算机技术得到广泛应用的挑战，英国审计署主要从以下两方面制定对策：(1)设立专门机构——计算机服务局，负责制定规划，研究、开发和推广计算机软件和提供技术咨询；(2)从1988年起．国家审计署实施信息技术规划，开发和建立了管理信息网络。也就和我们现在用的OA和AO系统大概一致。

英国审计最为出彩的就是他们的绩效审计，其制度和方法都被许多国家借鉴使用。目前的英国政府绩效审计已经逐步成熟，形成了一套较为完善的审计体系。

①英国绩效审计的成功经验

（一）立法型的审计体制赋予审计机关超然独立性

（二）审计法规健全，由于起源早，所以法规较为健全。

（三）审计范围广泛，每年完成涉及国防、交通、教育、环境、卫生、养老、文化、法律、议会、财政、农业等60多个方面的审计。

（四）多样化、特色化的审计技术方法。在多年的实践中，英国国家审计署探索出许多行之有效的技术与方法，如质量控制法、调查法、问题解析法、碰头会、统计分析法等。质量控制是审计机关为确保高质量的审计工作而采取的控制措施，英国绩效审计质量控制的最大特点就是提出了“质量环节”这一概念，“质量环节”具有灵活性和创造性，它是贯穿于审计准备、审计实施、审计报告、审计信息发布和总结经验全过程的质量控制系统，通过在每个审计阶段提出若干问题，以及回答这些问题应取得的证据和应完成的工作任务来细化审计程序，问题回答之后整个审计过程就基本完成了。“质量环节”的设立对于建立围绕审计目标的质量保证体系，指导审计人员依照审计标准规范审计行为都有重要意义。

（五）注重审计程序的各个环节，比如审计报告环节，英国政府绩效审计在结束阶段，征求被审计单位意见之后，审计组要对审计报告进行修改，经主计审计长审定后正式印发，至此，绩效审计的工作重点就由被审计单位转向新闻媒体和社会公众。

②我国开展绩效审计面临的困境

（一）我国的审计体制导致审计机关的独立性较弱

（二）我国开展的绩效审计带有明显的本土特征，我国现阶段开展的绩效审计更多是以常规的财务审计为基础，稍微延伸而形成的，缺乏明确的以审计目标为向导的绩效审计。

（三）审计法规体制不完善，我国政府审计起步较晚，相应的政府绩效审计起步也较晚，所以导致法规体制不完善。

（四）审计实务中的一些问题，对于要开展的绩效审计，审计程序就不一定能适用，或者需要调整才适合；要开展绩效审计，对于审计方法的要求肯定会提高，常规的审计方法不能完全满足开展绩效审计的要求，这就需要融入新的审计技术方法。

③英国绩效审计对我国的启示

（一）尽快完善审计相关法规

（二）增强审计部门的独立性

（三）审计技术与方法的完善

（四）不断提高审计人员的素质

（五）加大对审计结果的公告

三、美国审计

（一）美国国家审计的基本情况

美国国家审计体制由立法型审计机关和行政型审计机关两部分构成。立法型审计机关包括美国国会所属的审计总署和各州议会、地方议会所属的审计长办公室。行政型审计机关包括联邦政府各部门设立的监察长办公室和各州政府及地方政府下设的审计局或州政府部门的监察长办公室。

为了适应美国审计管理体制的需要，美国经过不断地总结经验，逐步建立起国家审计、民间审计、内部审计三大体系的审计机构。仅就国家审计而言，其机构包括：美国审计总署、美国监察长办公室和州、地方政府审计局。

（1）美国审计总署。美国审计总署是联邦国会之下的国家最高审计机构，担负着审查、监督美国联邦政府的所有收入、支出及项目效率、效果的重要职能，向国会直接负责并报告工作。审计长任期15年，除犯有罪行由国会革职外，不得罢免，可以明显看出美国审计部门有着举足轻重的地位。

（2）监察长办公室。监察长办公室隶属于政府部门，是审查、监督各部门的业务活动和经济效果，以及本部门官员行为合法性的机构。

（3）州和地方政府审计局。州和地方政府审计局是直接向各州和地方的议会负责，有权对该州政府和地方政府的任何官方事务或与政府有关的事务进行审查、监察的审计机构。

（二）美国国家审计的几个特点

（1）具有较强的独立性。美国审计总署隶属于立法部门，向国会报告工作。对总统及其下属的行政部门独立行使监督权。其独立性主要表现在以下几个方面：一是任命规格高。先由总统选出候选人，然后提交参议院选举表决，最后再由总统正式任命。二是审计长任期时间长。三是不得随意罢免审计长。四是审计长工薪待遇高。为排除外来压力影响，保障审计长享受高于一般部长的待遇，审计长退休后仍拿全薪。五是经费单列预算。审计总署的经费，由国会单列预算予以保证。六是由审计长自行决定内部机构设置和人员配备，不受其他部门和个人的影响。由于美国政府对审计总署和审计长赋予了较高的权力和独立于行政部门之外的较高的待遇，所以审计部门可以独立行使审计监督权。这对保证审计质量起到了十分重要的作用。各州的国家审计部门与联邦审计总署在独立性方面基本一致。

（2）审计的计划性强。美国审计总署战略性审计计划是一管几年的计划，审计重点一般把“揭露浪费、欺诈、滥用权力和管理不善”当作重点，有时还把促进政府部门提高管理的效率和效益以及减少联邦赤字，促进政府加强会计责任和关注工作成果等当作重点。

（3）审计工作效率高。美国国家审计在1970年前，还完全是人工审计；到1980年前后，各级审计部门逐步配备了计算机，开展计算机辅助审计。经过几十年的努力，现在美国国家审计人员已经完全掌握了计算机审计技能，从而使审计工作效率有了大幅度的提高。

四、改善我国机关审计的几点启示

通过对美国国家审计情况的了解，对照分析我国审计机关的实际情况，从中可以得到一些有益的启示：

（一）强化我国审计机关独立性。我国对地方审计机关实行双重领导体制，即上级审计机关领导下级审计机关的审计业务，下级审计机关向本级政府和上级审计机关负责。虽然发挥了很好的作用。但也存在一些弊端。如一些地方以地方政府管理为主，地方保护和行政干预问题非常严重，审计机关已丧失了独立审计的条件。这对审计工作的正常开展和审计结果的真实性影响较大，审计查出的一些问题，很难及时、完全披露，严重影响了审计质量和审计机关的权威。

（二）大力推广、应用现代化审计手段，提高审计工作效率。计算机审计能大幅增加审计效率，但是要做到真正的普及计算机审计，尚需较长的一段时间。

（三）加大审计结果公开披露的力度。我国的审计法规虽然规定了审计结果中以对外公布，但实际操作时一般只向政府或人大报告以及发送被审计单位，而向社会公布的极少。今后似应考虑选择合适的新闻媒体，在不违反有关保密规定的情况下，定期或不定期地公布重大审计项目的审计结果。这样既可以用社会舆论督促被审计单位执行审计决定，又可以因审计结果需要公开披露而促使审计机关对开展的审计工作更加认真，更加谨慎，更加重视审计质量。同时，也有利于提高审计权威，加大审计工作的透明度和审计结果的客观公正性。

（四）加强审计计划管理。古人说，凡事预则立，不预则废。美国的审计计划既有一管几年的战略性计划，又有分的滚动性计划。他们计划的提出既需同国会沟通，又要与被审计单位联系，还要向有关专业人士征求意见。由于立足长远，又切合实际，因而操作起来往往事半功倍。这正是我们可资借鉴之处。

（五）加速培养现代化审计人才。纵观美国的经济发展与社会进步，我们不难看出，美国之所以能走在世界前列，其中一个很重要的原因，得益于优秀人才的培养与使用。

五、法国审计

（一）法国国家审计的基本情况

法国是议会共和制国家，现行宪法确立了兼具议会制和总统制的某些特征，被称为“半总统制”的政治体制，实行立法、行政、司法三权分立、相互制衡。拿破仑于1807年9月16日通过法律形式，创建了法国历史上的第一个审计法院，采用法国最高法院的体制，地位上仅次于最高法院，权力相同，具有终审权。现行法国审计法院沿袭了这种体制，独立于政府和议会，是司法体系的组成部分。法国是一个司法权力很大的国家，“拿破仑从来视司法为皇家最光荣的职责”，故常常亲自审判案件或亲临旁听。可见，在法国将审计置于司法系列更显示出审计的权威性。此后，随着国家政治的现代化发展，审计法院得到了进一步的完善，从皇帝的职权中分离出来，成为一个独立于立法和行政之外的最高审计司法机构，协助议会和政府监督财政收支的贯彻执行。

法国审计法院的审计业务分为两种，即司法性审计和非司法性审计，这两种审计的对象不同。司法性审计的直接对象是公共会计(法国的会计分为公共会计和企业会计两种。本文所指的公共会计是指所有管理国家财政公共收入和支出拨款帐目的会计人员，也可称为“公共帐目记录人”。)，非司法性审计的对象是发布拨款命令的管理人员即拨款人、决策者。从法国审计实践采看，这两种审计业务在实际执行过程中是不能截然分开的。

从法国司法性审计的对象、内容和所作的判决来看，法国司法性审计有别于其他司法模式审计体制的特点：

（一）审计法院的工作人员主要是法官，具有司法人员的特征。法官都是经内阁会议通过决议，经总统任命，享有终身制的特权；

（二）审计法院的司法职能与传统的公共会计帐目审计结合在一起，根据公共帐目审计的需要，行使其司法权，进行判决；

（三）审计法院的一系列判决处罚的对象是公共会计，是自然人；

（四）审计法院的最终司法判决具有终审效力。

（二）对我国的启示

就会计来谈谈，现在的会计工作中还存在许多不容忽视的问题。比如一是决策者和管理者干扰会计人员依法行使职权，充当“事实会计”的角色，授意、指使、强令篡改会计数据，假造帐册，帐外设帐，转移国家资产，偷逃税收，甚至贪污贿赂，侵吞公款。二是会计人员责任不明确，惩罚措施不严格，导致会计人员不坚持原则，不正确履行职责，为违纪违法行为提供方便，有的甚至与决策者和管理者串通一气，通谋作案。

法国最大的亮点就是他们的公共会计制度。毋庸置疑，法国预算正确执行首先得益于法国公共会计制度的实施，这是一种健全有效的制度，既严格分清了决策人员和公共会计的权力，同时也明确了各自的责任，这些都是保证预算顺利执行，保障国家资金安全的内部有效管理措施。但更为重要的是，法国审计法院具有权威性、威慑性、有效性的司法性审计监督起着非常关键的作用。

我们应该借鉴法国实施公共会计制度的成功经验，深化我国财政公共支出体制改革，特别是会计人员管理体制的改革，全面实行会计委派制，强化财政预算支出的内部管理和监督，从源头治理财经秩序混乱和腐败行为。会计行为规范了对审计效率的提高会大大提高。

六、德国审计

（一）德国审计基本情况

德国审计体系包括三个方面：一是政府审计。德国在政体上属三权分立国家，由议会、政府、法院三部分组成。审计法院是德国国家最高审计机关，是独立于联邦议会和联邦政府的单独机构，只向法律负责，具有审计和经济审判的职能；二是社会审计。每一个州成立一个经济审计师联合会分会，联合会总部设在柏林；三是企业内部审计。德国现有人口8000多万，开展内部审计已有百年的历史，现有内部审计从业人员5万人左右。在德国无论是私营企业还是国有公司，小到几百人，大到几十万人，都设有内审部门，并配备了相应的内审人员。内部审计工作规范，70%的企业有内部审计手册，95%的企业有内部审计准则。所以他们的内部审计在世界上都是最为出名的。下面我们就来看看德国内部审计的范围和特点。

（二）德国内部审计的的范围和特点

在德国，凡是公司经营活动涉及的领域都是内部审计的工作对象，如资金运用、财产管理和运作、产品的生产过程、采购、营销、战略目标的制定和实施、人员薪酬等。主要包括6个方面内容：

1、财务收支审计。这是传统的审计内容，主要对财务会计核算资料、账簿、报表的真实性、准确性和财产的完整性、财务报告的可靠性进行审计监督。

2、内部控制系统审计。这项审计是对内部控制制度的适当性和有效性、制度体系的严密性以及制度执行的准确性、工作质量等进行评估。

3、人事审计。这项工作德国内审同行也认为是一项比较复杂的工作，主要关注公司的人员配置是否合理，费用是否经济，人员与岗位是否匹配和适应，薪酬是否适当，还有新进人员的健康、诚信记录、社会经历等，尤其是关键岗位是否定期轮换，都是内审人员在审计中需要予以关注的。

4、管理效益审计。由于《公司法》等有关法律规定，企业财务决算报告，必须由外部独立审计组织负责审签，所以企业内部审计的重点转向了企业经济效益方面，表现为经营审计，即对企业所有经营活动的审计。

5、舞弊审计。德国审计一般关注这样几个方面的问题：一是会计的现金管理；二是销售产品的管理；三是物资采购的管理；四是建设项目的管理。

6、广泛开展环保审计。环境保护作为德国一项国策，其环境保护政策最为首要一条原则就是“责任者原则”，即损害环境的开支由造成环境污染或损害环境者承担，而不是由公众来承担。

（三）重塑我国内部审计体系

我国目前的内部审计体系是于20世纪80年代在国家审计机关的推动下建立的，而不是缘于企业自身加强经营管理的需要。因而，内部审计从实施开始就难免陷入“中间人”的尴尬境地，不受领导重视，得不到内部其他职能部门的支持，处于一种可有可无的状态。内部审计目前的发展情形对于强化我国企业内部控制，提高其抵御风险的能力是极为不利的，将难于适应我国加入wto后企业面临的经营风险和竞争不断加大的状况。所以，重塑我国内部审计体系就显得尤为紧迫。虽然德国公司治理模式和企业所处的经济、政治、文化环境与我国并不相同，但是德国内部审计发展中的一些先进经验是值得我们借鉴的。

（1）转变内部审计目标定位

由于我国内部审计设立的特殊背景，一开始就被错误地视为国家审计职能的延伸，内部审计工作的重心便局限于财务收支审计和合规性审计。虽然国家审计署近期曾明确提出，内部审计工作的目标是促进企业加强管理和提高经济效益，然而这一理念还未很好地落实到实际运作层面。所以，我国内部审计应将目标定位转向管理审计，以提高企业经济效益为核心，将监督融于加强企业风险管理、完善公司治理，为实现企业经营目标提供加值服务。

（2）提升内部审计组织地位

目前我国企业内审部门的设置通常采取与其他职能部门平行，向总会计师或财务主管负责的方式。因而内审人员的组织地位不高，权威性不足，这就在很大程度上影响了内部审计职能的发挥。一般而言，内部审计的领导层次越高，内部审计的独立性和权威性就越有保障。所以，我们应该改变内审部门的组织设置，成立独立于各管理层级的审计部，将其置于董事会或审计委员会（如果后者确能切实发挥作用，将更适宜）的直接领导下，对董事会负责。同时应赋予内审部门对所有职能部门和个人进行审计的权限，以确保内部审计的结论和建议能得以有效执行。

（3）改进内部审计工作方式

我国内审工作长期以来缺乏必要的制度约束，加上不受领导重视，内审工作具有很大的随意性。其对审计项目的选择、时间安排等内容缺乏客观标准和详细计划，内部审计缺乏效率和效益，也因此常受到上级领导或其他部门的干扰，降低了审计的独立性。而且，内部审计由于尚未转向为企业经营管理提供服务的工作理念，缺乏与被审部门进行沟通和协调的意识，不重视审计工作的时效性，很少关注审计结果是否实际发挥作用，这就使得一些组织的内部审计部门形同虚设。因此，我国内部审计在转变目标定位、树立管理服务理念的同时，还应学习德国内部审计重视工作的实效性，确保审计建议得以落实。

（4）提高内部审计人员素质

目前我国尚未对内审人员的任职要求加以规范，内审人员素质较低。从教育水平来看，内审人员普遍受教育程度偏低，不具备现代内部审计所要求的知识、技能、计算机运用方面的技能。从专业构成来看，内审人员主要来自会计和审计专业，不利于审计范围的拓展。对此，企业领导应对内部审计予以足够重视，努力将高素质、跨专业的人才引入内部审计队伍。同时还应重视内审人员的职业道德素质建设，增强内部审计人员的责任意识、风险意识、提倡保持和发扬坚守原则、勤勉敬业和锐意进取的精神。

第四篇：扁平化管理简要整理

扁平化管理

1.认识扁平化管理

扁平化管理是指通过减少管理层次、压缩职能部门和机构、裁减人员，使企业的决策层和操作层之间的中间管理层级尽可能减少，以便使企业快速地将决策权延至企业生产、营销的最前线，从而为提高企业效率而建立起来的富有弹性的新型管理模式。

扁平化管理是企业为解决层级结构的组织形式在现代环境下面临的难题而实施的一种管理模式。当企业规模扩大时，原来的有效办法是增加管理层次，而现在的有效办法是增加管理幅度。当管理层次减少而管理幅度增加时，金字塔状的组织形式就被“压缩”成扁平状的组织形式。

想要对扁平化管理的概念有真正的了解，就必须明确几个其他相关的基础概念：

A．管理幅度：是指管理者所管辖的下属人员或部门的数目。

B．管理层次：是组织内纵向管理系统所划分的等级。

C．科层结构：也称“宝塔形”结构，是指一种典型的管理层次较多，管理幅度较小的组织结构。

D．扁平化结构：与科层结构相对应，是指管理层次较少，管理幅度较大的组织结构。

在这几个相关概念中，A与B呈负相关关系，也就是说，管理幅度越小、越窄，管理层次就越多；管理幅度越大、越宽，管理层次也就越少。C与D是相对立的两个概念，代表了A与B在量化上的此增彼减。

2.扁平化管理的应用

最早将“扁平化管理”思想付诸实践的是美国通用电气公司。1981年，韦尔奇就任通用公司首席执行官时，通用电气公司从董事长到现场管理员之间的管理层数目，多达24～26 层。韦尔奇上任后，通过采取“无边界行动”、“零管理层”等管理措施，使公司管理层级数锐减至5-6层，彻底瓦解了自20世纪60年代就深植于组织内部的官僚系统，不但节省了大笔开支，更极大地提高了管理效率，企业的经济效益大幅提高。

3.实施对策

实施扁平化管理不是简单地撤并机构就可以完成的，特别是大型企业的管理关系和生产流程复杂，在推行组织结构扁平化时，首先，要对管理业务整合和职能调整进行认真的调查和论证。业务流程设计应做到职能设置科学，管理流程短，信息畅。管理层的机构和岗位设置应做到精干高效、责权对应。

其次，要对作业层进行整合。整合的原则是工艺相近，区域相邻，集散有度，有利管理。

三要提高员工素质。由于扁平化的内涵是减少管理层次、扩大管理幅度，因此一定要实行竞争上岗，保证关键岗位上的人员素质。

四要周密编制实施方案，特别是企业集团大范围地推行扁平化管理，更应编制好科学、详尽的实施方案。

4.管理优势

相对于传统的金字塔状的企业管理模式而言，扁平化管理存在诸多优势。

首先是企业管理层次可以大大减少,控制幅度大大扩展。

其次是企业适应市场变化的能力大大提高。

第三是分权管理成为一种流行趋势。

第四是优秀的人才资源更容易成长。

第五是有利于节约管理费用的开支。

5.应用条件

并不是所有企业都能够通过扁平化管理解决自身管理问题，要想使扁平化管理在企业发挥作用，以下几个条件应该比较成熟。

1、能突破传统的管理理念和文化束缚，形成系统的管理理念。

2、管理流程能较好地实现扁平化设计。

3、分权与集权能较好地融合。

4、学习型员工和管理团队能够在较好的企业文化背景中存在。

5、计算机网络技术能在企业得到较全面的应用。

第五篇：扁平化管理

扁平化管理

扁平化管理是企业为解决层级结构的组织形式在现代环境下面临的难题而实施的一种管理模式。当企业规模扩大时，原来的有效办法是增加管理层次，而现在的有效办法是增加管理幅度。当管理层次减少而管理幅度增加时，金字塔状的组织形式就被“压缩”成扁平状的组织形式。

扁平化得以在世界范围内大行其道的原因，一是分权管理成为一种普遍趋势，金字塔状的组织结构是与集权管理体制相适应的，而在分权的管理体制之下，各层级之间的联系相对减少，各基层组织之间相对独立，扁平化的组织形式能够有效运作；二是企业快速适应市场变化的需要。传统的组织形式难以适应快速变化的市场环境，为了不被淘汰，就必须实行扁平化；三是现代信息技术的发展，特别是计算机管理信息系统的出现，使传统的管理幅度理论不再有效.通俗来说：

从管理学的角度讲，管理里面有管理的层次的概念，也就是组织结构中，比如从董事长、总经理一直到最底层的管理人员有几个层级，管理的层次越低，管理模式越扁平化，但没有统一的标准说有几个层次才叫扁平化管理模式，一般都是讲现在的组织结构比原来的扁平，也就是管理的层次越来越小。另外，还有一个概念叫管理的宽度，就是一个人管几个人的问题。

如何解决层级结构的组织形式在现代环境下面临的难题？最有效的办法就是扁平化。当企业规模扩大时，原来的有效办法是增加管理层次，而现在的有效办法是增加管理幅度。当管理层次减少而管理幅度增加时，金字塔状的组织形式就被“压缩”成扁平状的组织形式。

扁平化得以在世界范围内大行其道的原因，一是分权管理成为一种普遍趋势，金字塔状的组织结构是与集权管理体制相适应的，而在分权的管理体制之下，各层级之间的联系相对减少，各基层组织之间相对独立，扁平化的组织形式能够有效运作；二是企业快速适应市场变化的需要。传统的组织形式难以适应快速变化的市场环境，为了不被淘汰，就必须实行扁平化；三是现代信息技术的发展，特别是计算机管理信息系统的出现，使传统的管理幅度理论不再有效。在传统管理幅度理论中，制约管理幅度增加的关键，是无法处理管理幅度增加后指数化增长的信息量和复杂的人际关系，而这些问题在计算机强大的信息处理能力面前迎刃而解。

以产品销售渠道的扁平化为例，传统的销售渠道是多层次批发，渠道层次多，环节多，渠道长，渠道链上的经销商数目呈指数级数发散，这是一种典型的层级结构组织形式。但当前大多数优秀企业已经摒弃了这种渠道形式，而代之以扁平化的渠道形式。扁平化趋势表现在：渠道层级减少，渠道缩短，而渠道宽度大大增加。扁平化销售渠道最显著的特点，一是渠道直营化；二是渠道短宽化。

在因特网和电脑异地联网成为可能之前，市场信息的传递只能通过电话、传真、信函等方式进行，公司难以对众多经销商提供的、来自市场的大量原始信息进行处理，企业的信息反应能力极度缓慢。在当时情况下，金字塔型的渠道结构有利于信息的处理。随着信息技术的发展，现代网络技术和功能强大的营销管理软件能够对众多经销

商反馈的大量信息进行快速处理，并能通过因特网将企业的信息“集群式”(即在同一时点向所有对象传送信息)传递给经销商。因此，渠道扁平化过程中所遇到的信息的传递与处理问题，能够通过现代信息技术迎刃而解，这极大地推动了渠道扁平化趋势的发展。

虚拟扁平化

虚拟扁平化是在传统金字塔组织结构的基础上，应用现代信息处理手段达到扁平化的基本目的。即在传统层级结构的基础上，通过计算机实现信息共享，不必通过管理层次逐级传递，从而增强组织对环境变化的感应能力和快速反应能力；通过计算机快速和“集群式”的方式传递指令，达到快速、准确发布指令的目的，避免失真现象。虚拟扁平化最典型的案例子微软的“数字神经系统”。微软的日常工作都在“数字神经系统”之上，数字可以告诉你许多故事，帮助你决策。微软的数字神经系统一个最大的好处是，它能让坏消息传得快，当公司的肌体任何地方出了问题，就不会等一级一级汇报上来、等问题大到无法解决时才被决策者发现。

扁平化组织，是由于科层式组织模式难以适应激烈的市场竞争和快速变化环境的要求而出现的。

所谓组织扁平化，就是通过破除公司自上而下的垂直高耸的结构，减少管理层次，增加管理幅度，裁减冗员来建立一种紧凑的横向组织，达到使组织变得灵活，敏捷，富有柔性、创造

性的目的。它强调系统、管理层次的简化、管理幅度的增加与分权。

扁平化组织与传统的科层制组织有许多不同之处。科层制组织模式是建立在以专业分工，经济规模的假设为基础之上的，各功能部门之间界限分明。这样建立起来的组织必然难以适应环境的快速变化。而扁平化组织，需要员工打破原有的部门界限，绕过原来的中间管理层次，直接面对顾客和向公司总体目标负责，从而以群体和协作的优势赢得市场主导地位的组织。

扁平化组织的特点：

1.以工作流程为中心而不是部门职能来构建组织结构。公司的结构是围绕有明确目标的几项“核心流程”建立起来的，而不再是围绕职能部门；职能部门的职责也随之逐渐淡化。

2.纵向管理层次简化,削减中层管理者。组织扁平化要求企业的管理幅度增大，简化繁琐的管理层次，取消一些中层管理者的岗位，使企业指挥链条最短。

3.企业资源和权力下放于基层，顾客需求驱动。基层的员工与顾客直接接触，使他们拥有部分决策权能够避免顾客反馈信息向上级传达过程中的失真与滞后，大大改善服务质量，快速

地响应市场的变化，真正做到“顾客满意”。

4.现代网络通讯手段。企业内部与企业之间通过使用E-mail、办公自动化系统、管理信息

系统等网络信息化工具进行沟通，大大增加管理幅度与效率。

5.实行目标管理。在下放决策权给员工的同时实行目标管理，以团队作为基本的工作单位，员工自主作出自己工作中的决策，并为之负责；这样就把每一个员工都变成了企业的主人。

扁平化组织模式分类

扁平化组织形式主要有矩阵制、团队型组织、网络型组织（虚拟企业）等。