第一篇：城市现代化建设法律纠纷案件调查报告
近年来，南京市在市委、市政府新任领导提出的“加快发展、富民强市”战略目标的号召下，秉承江总书记“三个代表”重要精神，正掀起一场轰轰烈烈的城市现代化建设开发的大会战。以城建拉动内需、以开发促进地方经济跨越式发展已成为我市在新世纪加速赶上兄弟发达城市、全面提升城市经济总量与活力的重要发展思路。然而必须看到，在整体经济蓬勃发展的同
时，房地产建设领域仍然存在着相当一些不和谐因素：房地产交易关系紧张、诚信度不断滑坡，产业政策连续性弱、矛盾冲突重重，管理工作规范性、透明性急待增强，产业发展环境尚未完全优化，行政执法与司法活动的服务性与保障性有待提高……凡此种种，无不在干扰着我们经济建设事业的稳步前进。因此，在当前的经济形势下如何紧密联系司法活动的实践态势，抓紧总结审判经验与诉讼规律，确保通过公正高效的审判活动和科学合理的司法建议等有效途径切实优化规范我市房地产建设环境，促进地方经济的跨越式发展，无疑已成为司法为经济建设服务的具体举措，是我们审判部门亟需进行的调研课题。在院党组的统一部署下，我庭作为房地产专业审判的业务部门，针对2001年度城市开发涉案纠纷的审理情况，结合我庭指导的各区县法院相关民事审判部门工作状况，对我市城市现代化建设过程中产生的法律社会问题展开专项调查，提出报告如下：
一、城市现代化建设中相关涉案纠纷的数据分析
我庭2001年度共收案件一审106件，二审487件，其中城市现代化建设开发的相关法律纠纷分别为79件和453件，囊括建筑工程施工合同、房地产投资开发、房屋买卖租赁、土地使用权纠纷、相邻关系纠纷等诸多法律关系，涉及上至市政开发、党政机关管理活动、企事业经营建设下至普通市民日常生活的方方面面，牵连着城市建设与经济发展的基本脉动。就其基本数据来看，呈现出较普通民事案件所不同的独有特点。
1、涉案类型呈现不平衡状态
建筑工程施工合同纠纷、房屋买卖与租赁纠纷、开发房地产合同纠纷作为主要涉案纠纷，占据了总涉案数的二分之一强。其中，建筑施工合同纠纷在一二审中均占有较大比重，一方面反映了我市当前建设规模量不断放大的上升趋势，另一方面也说明建筑活动及相关交易急待规范的严峻现实。而二审中房屋租赁、买卖、迁让案件多发易发的数据则在显示我市市民相关法制意识大幅度增强的同时，表明了房地产一二级市场监管力度不够，尚未形成良性有序的交易环境，仍处于诚信度较低、秩序较为混乱的初级发展阶段，易于引发法律纠纷与社会不安定事件。由于这方面情况直接关系到人民群众切身利益乃至经济发展与社会稳定的大局，应引起我们足够的重视。
2、涉案主体类型出现多元化发展
就涉及主体来看，除传统的房屋租赁、房屋买卖、房屋迁让案件中涉及个人数量较多以外，随我市城乡居民收入水平的稳步上升，个人房屋装潢、装修纠纷由于相关规范及管理的滞后也日益增多，较往年同比增长35.6％。此外，一个较为特殊的数据是建筑施工合同纠纷中涉及个私经济的案件数达47件，突出地表现出当前建筑领域中混合制经济旺盛的投资经营活力与亟需规范引导的现状。
3、二审案件呈现地区分布特性。
排除一二审法官法律适用的主观差异因素，二审案件的分布与比例在相当程度上印证了法社会学中的“撒夫尔定理”──“诉讼发生系数与经济发展指数成正比”。鼓楼、玄武等五城区的二审案件量占了2001年全市法院二审案件的72.2，显现地表明了主城区内城建经济活动的活跃性，同时反衬出我市当前郊县经济发展规模与建设步伐相对缓慢的不争事实。在此基础上，各区县由于自身经济环境的不同与发展态势的差异，导致二审房地产案件依原审地区的不同而呈现较明显的区域特性。如玄武、鼓楼区由于经济活力较强特别是居民平均收入及个私经济发展规模较发达，房屋买卖、租赁、装潢纠纷案件量明显较其他区县为多；江宁区作为正处于建设开发高潮中的新城区，建设施工合同纠纷与商品房买卖纠纷则成为其主要上诉案件的类型；又如秦淮区地处城南老区，人口众多，居民居住条件普遍较为紧张，反映在房地产纠纷上则是房屋迁让二审案件数居高不下，在全年二审案件总数66件中就达38件，占57.6，从而折射出较大的地区差异。
4、审结方式体现人文和解性增强
就审结方式来看，一审调解率平均达21.7，而二审改判率降至13.6，调解与撤诉比例则达到27.6，均优于普通民事案件的相应比率。这一定程度上是由于房地产案件的政策适用性极强，当事人的利益冲突在有效的政策指导下其矛盾得以钝化，同时也表明了我市法院在相关诉讼活动中较好地秉承了民事审判的宗旨与原则，充分考虑并有效运用了司法活动的法律指引与政策导向
功能，“定分息争”的司法目标得到了较全面的体现，全市法院系统的法律统一适用性也得到相应提高。
二、当前城市现代化建设中应着重应对的焦点问题
（一）亟待进一步整顿规范的房地产建筑市场
如上述调查数据显示，建筑工程施工合同纠纷历来是房地产案件的重头戏，涉及工程价款结算、工程质量认定、工程分
包协议等大量利益纠葛，并往往牵连出工程施工损害、拖欠施工工资乃至建筑物塌坏伤人等众多相关纠纷，是司法调控的重点对象。应该说，对照早些年我国建筑领域混乱重重、恶性竞争激烈的失控局面，1997年建设部开始全面整顿建筑市场后已有了较大改观，但现状仍未得到根本好转，具体表现为：其一，建筑市场上建设方与施工方的不平等地位仍处于过度扭曲状态，施工方为承接工程项目不惜一切手段，或是不合理压低工程价格、或是应建设方要求垫付建设资金，其结果往往造成施工方为保证利润而通过偷工减料等方法来降低成本，从而难以保证工程质量而引发纠纷；抑或施工方因垫付资金造成资金大量匮乏而采用拖欠供货方、承揽方价款或拖延决算的方法来缓解资金周转的压力，从而导致双方因工程款给付问题产生人为纠纷。其二，建筑企业业务管理不规范，违法经营情况表现突出。我国建筑领域法律法规及《合同法》均对工程主体施工、分包等行为作出明确规定并明令禁止建筑工程转包，但当前建筑市场上层层转包、无相应资质施工队伍挂靠营业、分包第三方以承包方名义作业施工等公然违法经营行为屡屡出现。这些不规范作不仅在相关问题出现时造成相互推诿、债务悬空的人为纠纷，更由于层层转手、层层牟利而极易激发工程发包方、承包方以及施工人员之间的矛盾，带来工程质量瑕疵或不合格隐患甚至群体性纠纷、集团上访等不安定因素，危害极大。其三，工程结算不到位，规范性差。由于建筑工程施工合同的特殊性，工程量经常处于不确定状态，加之在货物交接中大多数当事人仍习惯于沿用行业惯例进行交易，手续完备性较低，为之后的工程决算带来隐患。不仅如此，相当数量的建设企业或是出于无力支付或是出于恶意普遍拖欠工程款，造成当前建筑行业内较为严重的三角债务现象，形成恶性循环，不仅引发大量法律纠纷，更极大地制约了我市建筑领域的健康发展，也在一定程度上影响到我市招商引资的投资开放环境。
（二）应予反思与利益重构的城市房屋拆迁进程
城市房屋拆迁管理，是城市现代化建设的一项基础性工作。从1991年以来，我市政府围绕城市房屋拆迁在政策法规建设方面进行了卓有成效的工作，特别是新一届市委市政府领导上任以来，大力倡导以城建促发展的战略思路，直接导致我市城市面貌发生了日新月异的变化，我市投资环境、居住水平都进一步得到改善与提高。然而，近几年轰轰烈烈的拆迁大潮同时也暴露了相当程度的问题与弊端，值得我们认真反思。
首先是违章建筑现象。拆迁工作作为城市新一轮规划建设的先头任务，直接面对的就是历史遗留的众多违章建筑问题。违章建筑，从我庭调查来看一般包括机关、企事业单位未经规划用地许可又未经工程建设规划许可的自行搭建、个人非法搭建的棚屋、简易房与出于多获拆迁补偿金的非法目的而临时突击搭建的简易棚屋、厂房等三类。其中第一类又多见于机关、学校、企事业等单位临街墙体自行出租开店，按规定应由建设部门审批，但由于机关等单位决策人治因素的干扰，该类规章制度鲜有得到全面执行，正是这种项目审批的无力性为违章建筑的滋生提供了适宜的土壤。在我市最近一轮整体规划拆迁工作中，上述房屋的承租人、搭建人则因其既得利益受到剥夺而诱发相当的滋扰。虽然该类纠纷由于有绝对的法定处理依据而很少诉诸司法，但毕竟反映了我们工作中本不应有的空白与漏洞，给城建工作造成人为的阻碍。而后两类违章搭建则从反面映射出我市市民法制观念淡薄、长期行政执法过程中自由裁量过大、时有对违法违规姑息放任的不良现象。正是由于我们的日常工作中对上述违章搭建现象未能做到常抓不懈、严格执法，导致拆迁工作迫于时间和任务的压力而难免妥协补偿了一些违章建筑，进而产生恶性循环，助长了部分素质不高的群众突击搭建愈演愈烈之风，为城市拆迁管理与新城建设带来不应有的压力与代价。
其次，就拆迁管理政策本身来看，我们认为，与拆违行动中遇到的阻碍相比，拆迁政策本身的缺陷与弊端更具有较大的负作用。一是相关拆迁政策尚不够统一协调。尽管我市从1991年的8号令《南京市城市房屋拆迁管理办法》开始，历经166号令、180号令直至2001年底的203号令，几经修改与完善，已转为全面推行单一货币补偿拆迁安置，较好地贯彻了国家住房制度改革精神，但众多拆迁办法与政策规定之间仍具有相当的差距与冲突，在不同时期、不同地区之间的拆迁安置工作中引发了不小的纷争。如2001年国务院新的拆迁条例出台以及市政府203号令施行后，玄武门地铁拆迁仍然使用市政府23号通知，两种拆迁补偿办法差距甚大，直接导致动迁难度大，纠纷易发多发。又如市政府203号令明确将江宁区排除在外，导致江宁区在拆迁工作中只能继续沿用1996年的64号文《江宁县房屋拆迁管理办法》。由于我市在旧有拆迁办法基础上改动较大，造成两文件之间在执行程序、补偿标准、对拆迁人的界定范围等问题上产生明显差距，引发被拆迁人强烈不满，在拆迁工程中或聚众上访、或抗拒拆迁，不仅给司法部门带来极大困扰，也给我市整体规划拆迁工作造成应性滞碍。二是现行拆迁政策不尽然合理。其一，《南京市房屋拆迁补偿、补助价格标准》中关于五、六级区位的补偿标准差距过于悬殊，远远高于其他区位补偿的级差。而如雨花台区等郊区因土地区位多属于五、六级，补偿价款相差过大，拆迁工程中经常由区位界定纠纷频发相关案件。其二，以区位作为房屋的单一拆迁补偿标准似尚有待商榷。考虑到拆迁补偿款在很大程度上将是拆迁户购置新房的重要资金来源，而现在商品房价格的制定则并不是完全根据区位划分，环境、学区等因素在房价中往往占很大比重。以月牙湖地区为例，根据区位划分勉强可列入四级，但该地区商品房价格如湖畔之星小区等起售即为6780元／平方米，甚至比上海路、华侨路一带中心地区的房价都高出一截。可见，在考虑区位补偿标准划分依据的同时，对于环境、学区等房屋外附加值的考虑应当提上相应的工作日程。三是关于弱势群体的特殊利益保护问题。在拆迁工作中，往往会涉及到一些贫困户，依他们微薄的收入加上拆迁补偿金很难在原来的地方甚至郊县购买到适合自己全家居住的房屋，对于一些长期居住公房的困难家庭这一问题就显得更为严重。虽然市政府在雨花和栖霞划出专门地块用于经济适用房的建设，以缓解这部分人的购房压力。但是，从房屋拆除到入住新居期间的过渡费用随着商品房价格的飞升，出租房、居住权都在上涨；对于靠租住公房生活的人而言，一千余元的经济适用房也还是难以承受。如任此问题存在并发展，无疑会造成社会安定的隐患，也难免继续产生更多的法律纠纷。
最后，在拆迁政策的执行过程中，由于政策的稳定性与公开性不够等主客观原因，也导致某些拆迁安置工作出现不应有的异化问题。在我庭处理的拆迁安置纠纷中，部分案件存在实施拆迁主体不合格、或具备拆迁资格的单位将拆迁安置工作交给不具备拆迁资格的单位实施的违法现象。这类纠纷的根源往往是某些行政部门未能严格依法办事而导致，一旦被拆迁人对安置不满意引发纠纷，司法机关在审理中则不免陷入左右为难。面对违法拆迁的后果，法院如果依法处理，客观上不免扩大了国家财产损失；如果不依法处理，则无法保证公正执法。此外，在货币化拆迁过程中，由于市政府203号令施行时间不长，拆迁人员对相应政策的理解还不够深入，作中对诸如私有房屋租赁补偿、无合法权利实际使用房屋等情况的处理尚未明确统一；少数开发商不付或未付清补偿费、不重视安置房质量、任意变动安置房面积或地点甚至不履行安置义务，人为引发相应纠纷。又如《南京市征地房屋拆迁货币补偿细则》将传统上农民住宅按户内居住人口进行补偿计算变更为按户封顶220平米计算，则先行将户口迁在一处的农户便在补偿方面受了不小的损失。这一点在雨花台区迎宾大道工程拆迁中有着较为明显的体现。诚然，问题的产生确与某些群众贪图小利、企图钻政策法规空子不无关系，但无可否认，拆迁补偿政策的不稳定性、政策公布的不透明性(如公布的渠道不够多、时间上不够及时)等，正是问题产生的一大诱因。
（三）在政策与法律冲突之间寻求协调的城镇住宅建设
与单纯商品房买卖及租赁关系等普通民事案件相比，集体土地用于住宅楼建设所引起的纠纷由于涉及面大、人数众多、有关法律规定不甚明朗，且直接涉及小城镇建设的政策导向与相关法律规定的冲突问题，而成为本次城市现代化建设法律纠纷调查的焦点问题。自1993年国家六部委联合下发《关于加强小城镇建设的若干意见》以来，江苏省政府从1995年起在全省范围内开展创新型小城镇活动，1996年3月28日南京市政府又以宁政发(1996)69号文件正式下发《南京市人民政府关于批转市建委的通知》。在这样的政策导向下，我市一批具备条件的乡镇辖区全面展开了这项工作，以“委托建房协议”等形式在集体土地上建造并出售了大批住宅楼，发放“村镇房屋所有权证”近千张，初见规模。然而，由此也产生了大量的买卖纠纷，仅大厂区葛塘镇一地就有20多户购房者以村委会等主体无房地产开发经营资格、集体土地禁止流转为由拒付房款，将矛盾诉诸司法机关。我庭在案件审理中深入领会现行城镇建设开发的相关政策精神，认为：集体土地上的委托建房与城市房地产开发有着本质的不同，与国家倡导的小城镇开发建设政策有着密切的联系；而小城镇的开发建设自应遵循一整套独立的法律法规规定，不应机械套用《城市房地产管理法》的规定来调整。同样，我国现行的土地管理法律法规之所以限制集体土地使用权的流转，其主要目的是为了防止农村耕地的大量流失，避免农村廉价土地冲击城市房地产市场。而1998年修订的土地管理法正式确立了土地用途管理制度以后，我国已经具备了严格保护耕地的制度环境，只要土地用途制度得以有效实施，集体土地使用权有条件的流转并不会造成耕地的流失。诚然，放开集体土地使用权流转在短期内确有可能冲击城市房地产市场，使政府减少大量的土地收益，但是从长远看允许集体土地使用权流转仍是利大于弊，农村集体土地如形成市场可以和城市土地市场并存竞争，有利于发挥城市、农村各自功能的优势，促进我市小城镇建设的步伐与发展速度，维护国家和社会的整体利益。此外，就司法调控本身而言，若简单认定“委托建房协议”无效，必将影响到众多购房者集体土地上住宅楼买卖法律关系的有效性，引发大规模诉讼的雪崩效应，不仅造成社会财富的极大浪费，也将造成该领域建设秩序的极大混乱，严重阻碍国家相关政策的顺利实施。以上述认识为出发点，我庭尝试提出在现行法律框架内，在审批手续齐全、所建住宅不进入流通领域的前提下，对于小城镇开发建设过程中集体土地建住宅楼的效力认定宜宽不宜严的主导思想，并以此处理了一批二审上诉案件，取得了良好的社会效果。
（四）面对法律空白日益显现的物业管理纠纷
随城市建设开发进程的日渐深入，居民小区的物业管理纠纷作为新型案件开始出现并呈显著上升趋势，其常见纠纷主要涉及住户私自搭建、室内装修擅自改变房屋结构、业主欠缴拒交物业管理费、开发商拒不移交物业管理服务设施等矛盾冲突。众所周知，物管纠纷中的利益之争涉及千家万户的日常生活，易发群体性矛盾与激化纠纷，需加以特别处理。但另一方面，由于下述现象的存在，当前物业管理领域仍处于相当无序的混乱状态，法律调整缺位的现象十分严重。第一，物业管理领域的法律法规不健全，难以有效规制物管纠纷。我市的房地产市场近年来发展较快，但目前尚无统一规范物业管理法律秩序的法规，开发商与物业管理企业关系何如、业主委员会组建程序及权限、物业管理收费标准等基本上无章可循。立法上的空白导致业主与物业管理企业之间责、权、利不清，不仅容易诱发纠纷，而且纠纷产生后往往难以处理。第二，建管不分的管理体制，在根源上直接引发物业管理纠纷。据调查统计，物业管理纠纷中近70％由开发商遗留问题所引发。不少开发商在售房期间进行盲目承诺甚至欺骗性宣传，而业主入住后发现各方面配套不到位或是原先承诺未能兑现，其追究目标往往是与其发生直接联系的物业管理公司。加之物业管理公司大多从属于房地产开发企业，这种建管不分的“父子关系”体制决定了物业管理依附、受制于开发企业，在验收和接管过程中难以真正为业主把关，为日后的纠纷埋下了隐患。第三，物业管理公司角色错位，行为不规范。作为物业管理合同的受托方，物业管理公司应当按照业主的委托从事物业管理事务，代表并且维护业主的利益，为业主提供服务，二者是平等主体之间的委托合同关系。而现实中物业管理公司却往往将自己凌驾于业主之上，无视甚至侵害业主权益，有的只收费不服务，或者多收费少服务，甚至以押金、罚款、停水停电等不当手段强制业主服从管理，从而使矛盾人为激化。第四，业主未全面树立物业管理的消费观念、消费意识。部分业主只愿意付非常少的物业管理费，却希望得到最好的物业管理服务，甚至只享受服务而不交费，权利义务不对等，从而片面引发物管纠纷。加之很多物业管理公司都是从开发商手中直接接管小区，与业主之间并未签订合同或协议，双方权利义务关系不明确，缺少沟通，互不信任，纠纷也就在所难免。这一切都对我市的立法、房管执法乃至司法部门提出了严峻的课题，当务之急必须就物业管理权性质、业主委员会职能作用及政府对小区管理干预范围等一系列问题进行主动探研、积极规范、合理引导，力争使我市的物业管理工作走上规范科学的发展轨道，在城市建设中发挥积极功效，真正起到服务群众、提升城市现代化运行层次的作用。
（五）城建进程阴影下的相邻关系纠纷
相邻关系纠纷作为传统上的普通民事案件，包含类型多、情况复杂，在房地产审判中一直占有一定的比例。在早先的实践中，该类纠纷主要表现为旧式房屋或设计落后不合理、或建筑质量不过关，水电线路埋设安全性差、隔音能力低，居民进行现代装修致房屋不堪负担而出现漏水开裂等现象，影响相邻业主日常生活。而随我市城建活动的深入开展，建筑设计、施工材料等不断改进，该类纠纷的数量已悄然演化偃息。但与此同时，城建过程中所显现的某些弊端由于未能得到及时整治，又进而助长了新型相邻纠纷的出现，令人担忧。例如，个别地区城管措施不到位、某些小区只收费不管理，放任一些利己主义思想严重的群众违章搭建、违规改建，不仅严重影响周围邻里的安宁权、健康权和居住安全，还极易人为扩大事态，激化矛盾。而城建规划的无序性冲突直接引发的非个人性违章建筑公然出现，典型如前后楼之间间距不符国家规定的阳光权纠纷，由于牵涉行政部门的不当行政行为及巨额国家资产，民事审判部门仅能不彻底地暂时解决甚至难以解决，相关居民的合法权益因此遭到难以挽回的损害。此外，建筑物安装安全防盗设施、生活服务设施的标准在现行法律法规中尚处于空白状态，不仅相邻关系方的私密权、安宁权易受到侵害，还易造成公共安全与个人安全的冲突隐患，均需及时加以规范调整。
三、我市房地产建设领域中民事审判司法介入的现状
针对上述日益复杂的房地产法律纠纷现状，我市法院民事审判部门在深入领会相关法律法规及政策精神的基础上，齐心协力，认真应对，较好地驾驭了房地产审判的司法进程。
（一）公正执法，适度倾斜，认真及时地审理好每一起涉及我市城市现代化建设的案件
司法公正是法律的精髓，是人民法院始终追求并努力实现的终极理想。我市两级法院系统的民事审判部门在审理城市现代化建设中有关纠纷案件时，严格以法律规定为依据，坚持做到查明事实、分清是非、明确责任。在此基础上，我们在处理拆迁合同纠纷等具有特殊社会意义的案件中将保护力度适当地向作为弱者地位的被拆迁人倾斜，通过调解工作，使拆迁单位在规定允许的范围内对被拆迁人给予照顾，及时地宁纷息争，化解了某些可能酿成群体性社会冲突的纠纷。公正执法，不仅保护了各方当事人的合法权益，也使法律的指引、评价、教育、强制等活动能得以实现，提高了当事人的法律意识。如原告溧水县群力建筑安装工程公司与被告南京康邺实业公司、南京基础设施开发公司建筑工程承包合同纠纷一案，双方对某些工程量的计算范围和计算标准等发生争议，审判人员投入大量时间与精力，通过多次走访调查查明了事实，分清了责任，考虑到原告所享有的债权中大部分是建筑工人的劳动工资和垫付资金，站在公正的立场上，经多方疏导和建议，终于主持双方达成了调解协议，促使被告及时、主动地履行了义务。
(二)做好调解和协调工作，注重案件政治效果、法律效果和社会效果的统一
涉及城市现代化建设的法律纠纷一般均具有案情复杂、牵连面广、利益冲突大的特点，以调解方式结案，不仅可以及时化解纠纷，消除当事人思想上的矛盾和对立情绪，增强群众团结，维护社会稳定，而且有利于顺利执行司法裁决，促进和保障城建工作的有序开展。我市两级法院民事业务庭的同志们审慎运用司法审判权力、积极探寻裁判艺术，针对不同的案件运用不同的调解思路、手段和方法，总结了许多卓有成效的调解经验，将调解工作充分贯穿于庭前、庭中、庭后，取得了明显的社会效果。为充分发挥审判职能，就城建法律纠纷案件尤其是其中的群体性纠纷取得更好的审判效果，我市两级法院还相继建立了超前预防机制，积极主动从审判工作中捕捉、掌握各类矛盾纠纷的信息动态。不仅把好信访关口，对群众来访及一段时间内信访矛头相对集中的情况及时研究，制定解决对策，还经常与各级党委、人大、政府等机关有关部门联络沟通，把握一些倾向性、苗头性问题，对某些虽未诉至法院但可能通过司法途径要求解决的各类群体性纠纷做到了然在胸。在处理我市城市现代化建设有关法律纠纷案件的工作中，有时党政领导从对全局工作负责的角度出发，对案件过问或作出批示；某些部门则从自身角度出发，对案件的处理施加影响。对此类案件，法院在作出裁判前都积极主动地与有关部门沟通、协调，作好法律解释工作，并取得他们的支持。通过尽量运用调解结案和加强与有关部门的协调沟通，取得了案件政治效果、法律效果和社会效果的统一。
(三)主动走访，为房地产建设单位提供法律咨询和法律服务
为了更好地把我市城建设工作同保护群众合法利益结合起来，我市法院民事审判部门的同志们主动出击，不仅与市、区土地资源局等相关执法部门保持常年联系，认真分析归纳房地产建设的发展走势与涉讼规律，还不定期地走访我市大型房地产企业，为建设单位的有关工作人员举办多种形式的法律培训班，并与有关负责人开展座谈，认真听取他们在法律事务上的疑难和要求，积极提供法律咨询和帮助，为投资企业排忧解难，将法律纠纷化解在萌芽之初，取得了较好的反响。
四、促进与保障我市城市现代化建设的若干观念和思路
城建纠纷案件类型层出不穷，起因纷繁复杂，但从整体上看，却受着同样的时代背景与地方发展特色所左右。就宏观经济的发展水平而言，我市在经济总量、经济活力等指标上与沿海发达地区如上海、广州、深圳等地仍具有较为明显的差距，在外资引进方面尤为明显。加之我市众多的老国有、集体企业负担重、债务多，现有经济结构存在较严重的缺陷。外资经济、混合制经济参与性的匮乏，在相当程度上直接导致房地产建设行业有效竞争不足，投资与绩效在整体上未能走上良性互动轨道，建设产业的市场发育远未达到规范有序的发展水平。与此相对应，由经济基础所决定的行政管理则呈现出相对落后僵化的局面，传统上政府主导型的过于优势地位与现代市场经济条件下管理规范的缺位相并存，导致营造城市建设经营环境的合力失衡。政府的巨大影响力虽然在城建纠纷协调等方面发挥了直接而快捷的作用，但却超出了行政引导调控的必要界限，使市场经济规则在宏观调控下的自由运行机制在行政权力面前发生扭曲，干扰了市场法则与法治社会规范自身的调节功能。而处于转型时期的社会信用与社会责任观念普遍缺失，在对市场主体产生严重影响的同时也不免波及到一般群众，不仅市场主体缺乏必要的外在压力去过多思考经济交往中的诚实信用问题，普通市民中也出现了公德意识淡化、自私心态放纵的道德滑坡现象，大量相关法律纠纷因而得以蔓延。在我国正式加入世界贸易体系、外资大量涌入的今天，信用与责任观念已成为考验城市管理水平与投资软环境建设水平的重要指标，成为以城建促发展的关键环节，这其中的反差必须引起我们足够的重视。由以上分析出发，我们提出以下设想与观点，以求对促进与保障我市城市现代化建设的顺利发展能有所裨益。
（一）认清形势，把握全局，提高参与城建中心工作的认知水平
1、强化大局意识，自觉将各项相关工作纳入到城建总体框架的进程之中。今年省领导集体调研我市工作时，回良玉书记着重指出：“‘十五’乃至今后较长一个时期，南京的城市规模和发展空间将进一步扩大，综合实力和城市功能将跃上新的台阶……当前应围绕做强、做大、做优、做美中心城市的总体要求，按照建设一个充满经济活力、富有文化特色、人居环境优良的现代化新南京的目标任务，迅速拉开城市建设的新框架，塑造滨江城市的新形象，增强南京的综合竞争力。要注重特色，坚持以人为本，坚持建管并重，争创诚信、安全、文明、法治、生态的名城，推动两个文明协调发展和社会事业全面进步。”应该说，省市领导对我市的发展大局已经作出了明确的要求与部署，要顺利开展这项浩大的社会系统工程，当前必须把整合各方面力量的配置放在任务的首位，着力强化大局意识，以完整明确的城建战略目标统领城市立法、行政管理执法、司法审判乃至基层群众自治等各领域的工作与相关社会资源，彻底摒弃长官意志至上、任意立项、机械执法、简单执法等弊端，改变以往工作中存在的或单兵作战、或多头管理，执法资源严重浪费的不合理现象，使各项相关管理活动都自觉地统一到我市当前抓城建、促发展的中心工作上来，为城建大局服务，为我市经济跨越式发展服务。
2、提高环境意识，增强城建工作在营造城市现代化环境中的地位与作用。市委、市政府在《关于进一步改善投资环境的意见》中就营造我市现代化发展的综合环境作出了明确的部署，提出要实现政务环境、服务环境、信用环境、法治环境与发展环境的相统一。结合市委今年提出的要把我市建设成为经济充满活力、富有文化特色、人居环境优良的现代化滨江都市的战略目标，我们认为，城建工作的进程同时也正是打造我市现代化发展环境的过程。这个过程，不仅仅在于盖起了多少幢高楼，建设了多少高档小区，更在乎于要构建起一种健康和谐、有序发展的人文、生活、生态环境，要作到上至政务管理，下至物业经营，都自觉地意识到是在为我市的投资环境服务，是为我市的现代化建设环境服务，作到城建工作中的人人是环境、事事是环境，真正实现人文活动与经济发展的协调和互动。
3、树立利益均衡意识，保障城建发展与社会稳定相互促进。李源潮书记在市委十一届二次全体扩大会议的报告中提出要实现城市环境、市民居住和资本积累的三重开发效益，而就前几年的城建实践来看，由于历史条件的局限，建设收费过多、拆迁安置补偿标准过低、变动过频，再加上作中的“缺斤少两”，相当一部分建设成果可以说是以牺牲广大市民的切身利益为代价换来的。这一令人堪忧的状况不仅相继引发了众多的群体性纠纷，更造成了难以估量的社会不安定因素，在一定程度上成为我市建设发展的一大隐患。要化解这一矛盾，必须在今后的各项工作中严格树立利益均衡意识，在城市建设开发的整体利益和人民群众的合法利益、城市经济发展的长远利益和当前市民生活的现实利益之间取得均衡点，按照法治进程的要求慎重出台关系群众切身利益的政策和措施，尊重市民作为城市建设参与主体和最终利益承受者的合法权益，切实让利于民，加大对城市弱势群体的特别保护，采取积极有效的方法妥善处理城市建设发展与维护社会稳定大局的关系，使城市现代化建设和旧城改造工作深入人心，得到群众的拥护和人民的支持，真正形成以城建促发展的良性循环。
（二）开拓新思路，探索新方法，全面提升我市城市建设与管理水平
1、以“经营城市”理念为指导，积极探索城市建设开发新思路。市委报告中载明：“要遵循城市发展规律和市场经济规律，用经营的手段配置和利用城市资源，整合城市发展要素，促进城市建设的良性循环。”从而在城建工作中正式提出了市场化运作和经营性开发的理念。就此，在我市着手对土地资源进行资本化运作、开展土地使用权招标拍卖出让的同时，亦应充分利用资本市场，为城市建设开创有效的筹资渠道。我国二十多年的改革开放实践证明，进行大规模的基础建设不可能完全自力更生。上海在城建过程中就曾在许多项目建设中通过国际招商共同开发等模式成功解决了资金短缺问题。这一方法对我市开拓多元化筹资渠道具有较大的借鉴意义。
2、突出规划的先导作用，提高城市建设规划的科学性、超前性和现代化水平。与市委的“超前做好城市发展的规划布局”要求相比，我市城建规划尚亟需提升内涵。据省建设厅城建调研负责人评价，我市规划的控制性“详规”相对滞后，城市功能分区不明显，缺少组团式的政务区、商务区和金融中心。此外，大批企业“退二进三”、开发商“以地补路”所得的地块基本上均位于主城区之内，由招标拍卖出让使用权所成交的“天价”土地均用于住宅建设，长此以往必将直接影响调整后的我市城市总体规划方案的实施，严重背离了市委“一疏散、三集中”的城市空间布局方针。虽然我庭本次调查囿于民事审判的范畴，未直接涉及行政规划纠纷等诉讼，但从已有的相关民事纠纷来看，规划不当、规划紊乱是问题的一大诱因。由此，我们建议，在城市建设体系规划上还应强调：综合评价区域和城市的发展与开发建设条件，科学预测区域经济与人口增长，确定城市现代化进程各阶段目标；由本区域的城市发展战略入手，合理划分城市功能区，进一步理顺城市体系的空间布局；统筹安排各区域基础建设与社会设施，明确对自然和人文景观以及历史文化遗产保护与开发的原则和措施，保证我市的古都特色和人居环境。
3、加强制度建设，合理理顺城建开发矛盾。我市在近年来的城建开发工作中逐渐探索出了一些科学现代的制度规范，在实践中取得了一定的成效。根据运行状况分析，当前尤其应在以下方面加以完善健全：其一，进一步加大土地储备力度，从宏观上对土地的供求关系进行合理调控，将土地上时规模化，灵活运用土地的投放量来调节市场供需。其二，规范房地产市场、控制房价，通过对商品房售价进行定期检验等多种方法确保公正有序、良性循环的房地产市场体系得以正常运行，遏制房地产开发过程中的超高利润等不合理现象。其三，制定统一的拆迁安置办法，根据土地级养效差因素及商品房销售价格的波动对拆迁补偿标准进行动态调整，可考虑通过一定的比例系数将被拆迁房屋与相同区位商品房价格挂钩，以确保被拆迁居民能够承受重新购产的经济压力。其四，加快物业管理、相邻规划等方面立法，明确物业管理的性质及依据，规范业主委员会职能与地位，加强社区管理及相邻建筑与设施使用的公共管理，以弥消纠纷，促进城建工作的顺利进展。
4、革新城市管理理念，以服务意识切实转变政府职能。传统的城市管理行政执法领域多着重于“管”、“卡”、“治”的观念，而在我国入世以后、城市建设管理迈入新阶段的今天，必须切实转变政府职能，增强服务意识，以被管理者的需求为出发点，以其满意为终结点。这方面昆山市已走在了我们前面，在2001年成立了综合性的城市管理行政执法局，统合了市容卫生、城市规划、园林绿化、环境保护、工商行政、公安交通以及市政管理等七个部门全部或部分行政处罚权，基本实现城市管理领域的管理审批权与监督处罚权的适当分离；今年还荣获了德国RWTUV认证机构颁发的该系统全国首份ISO9001：2000版质量认证证书，从而不仅正式确立了科学化、人性化、“以被管理者为本”的全新管理思路，更以动态式目标的长效管理模式替代了传统上运动式、突击式的城市管理方式，实现了城市管理体系质的飞跃。如何借鉴国内外成功范例，切实转变政府职能，提升城建管理水平，正是亟待我们研究的课题。
（三）按现代化法治社会的要求，切实规范行政管理与司法服务活动
1、增加政策透明度，建立规范的政务公开制度，逐步实现由依政策办事向依法办事转变。如本次调查数据所显示，红头文件纷杂、政出多门、政令公开制度未得到彻底落实，是引发城建纠纷的一大流弊。为进一步适应加入WTO、提升城市管理水平的需要，政策应逐渐淡出一些具体执法领域，以体系严谨、责权利明确、稳定公开的地方性立法、政府规章对市民生活及执法活动加以规范。对制定的政策法规，应一体向市民进行公示，依靠具体细致、可作性强的规章制度，保障人民群众的参与权和知情权。
2、切实解决我市现代化建设中的依法行政问题。城市现代化建设中大量纠纷的产生与行政部门的执法观念、执法艺术有着密切的联系，而我国加入WTO后，客观上要求政府及时改革与国际规则不相适应的管理制度和行为方式，建立与国际惯例相衔接的运行机制，提高政府治理水平。落实到我市城市建设行政管理工作中，就是要求行政执法机关必须全面树立法治意识和程序正当的观念，杜绝任意执法、滥用执法裁量权、执法行为不规范统一的现象，学会从法律中汲取城市建设和发展所必要的执法资源，以法定程序规范自身管理行为，公正执法、文明执法，切实承担管理责任与行政违法责任，消除执法死角。
3、加大司法服务的力度，为加快城市建设开发的进程提供良好的司法保障。通过诉讼是解决社会矛盾的最终救济措施。在城市建设开发的进程中，社会矛盾的产生不可避免，通常还带有一定的群体性和强烈的对抗性，要确保城市建设开发活动顺利进行，必然离不开人民法院全面、有力的服务。这就要求我们司法部门发扬大局意识，紧紧围绕市委、市政府的中心工作和总体部署，从讲政治的高度出发，增强为城建开发服务的责任感，充分发挥审判职能，依法调节城市建设开发中的法律纠纷，积极防范、及时化解各类法律风险，为加快城市建设步伐提供公正、高效的法律服务与法律保障。要进一步开展调查研究工作，摸索和总结出对城市建设开发中有关法律纠纷的审理和执行的经验和做法，全力维护社会稳定，促进城市建设开发的健康、快速发展。
（四）加强法制与道德建设力度，促进城建社会经济活动的健康发展
1、以诚信为导向，促使房地产开发建设单位健康经营。如前所述，当前房地产纠纷案件的起因既有旧体制的桎梏，又有市场取向改革所带来的冲击，仅以单纯的“严刑峻罚”并不能完全解决问题。只有在完善城建法制，依法行政、依法裁判的同时，通过经济、行政、制度设置、道德建设等多种手段积极引导市场主体走诚信经营的道路，树立正确的经营理念、理性的经营方式、稳妥的经营作风与守法的经营意识，使其成为自觉学法、用法的“精明”经营者，彻底摒弃不符合现代市场经济与法治社会要求的行为方式和观念，才能从根本上培育出健康合理的市场环境，进而以成熟的市场机制切实推进我市的城建工作。
2、以转型为契机，适应现代城市社区建设需要，构建新型基层工作网络。对于现代城建管理体系来说，随“单位人”向“社区人”的过渡，大力建设作为城市基本构成单位的社区已成为一项必需任务。各级政府及社委会、派出所等各基层组织，必须齐心协力，共同建立起反应迅速的社情舆情分析体系和社区思想政治工作及中介服务网络，细化社区管理体系，不断提升社区功能，为社区居民提供更多的相互沟通、交往的环境与条件，以新型社区关系推动市民生活质量、生活节奏与生活方式的全面改善，最终促进城市的现代化。玄武区近年来创建的“科教、文体、法律、卫生四进社区”活动思路清晰，群众参与面广，在实践中积累了丰富经验，可资借鉴。
3、以教育为杠杆，引导公民行为自觉融入国家和社会的整体发展潮流。在正确认识并有效保护公民享有的财产权、居住权与生活安宁权的同时，应全面贯彻《公民道德建设实施纲要》，扎实开展行之有效的宣传教育活动，提倡健康、文明的社会风尚，引导公民以大局为重，防止个人私利的无节制膨胀，使人民群众知法、懂法、守法，提高法制观念、道德素质与主人翁意识，正确处理日常纠纷，为我市城市建设创造良好的法制和道德环境。
第二篇：小城镇现代化建设调查报告
小城镇现代化建设调查报告
摘要：小城镇是农村经济社会发展的载体，建设好小城镇，对于加快城市化进程，促进城乡协调发展，提高人民群众的工作和生活质量，实现农村现代化意义重大。为此，我通过咨询，搜集资料等方法对安庆市进行了较具体的调查。
现将调研考察的情况简要汇报如下：
（一）改革开放以来，随着经济社会的快速发展，城乡建设的进程不断加快。2010年1月12日，国务院正式批复《皖江城市带承接接产业转移示范区规划》，安徽沿江城市带承接产业转移示范区建设纳入国家发展战略，安庆作为皖江的龙头城市，区位优势明显，城市规模实现了跨越式发展，乡村建设步伐明显加快，城乡面貌发生了深刻变化。特别是随着集镇基础设施不断完善，小城镇的承载力逐渐增强，它对推进全民创业，促进农村劳动力转移，增加农民收入，提高农民生活质量，实现农村现代化的作用愈益显现。主要是因为：
一、小城镇的规划体系初步建立，布局趋于合理。通过规划的编制与实施，全市初步形成了以中心城市、中小城市、重点中心镇、一般乡镇为梯次，以沿江、沿运河城镇带为主体的城镇布局体系，小城镇建设无序零乱的态势得以逐步扭转，随意性得到遏制，布局逐渐趋于合理。
二、乡镇区划调整的作用开始显现，小城镇的规模得到了一定的扩张。小城镇规模的较快发展，为推进农村城市化打下了坚实的基础。
三、集镇基础设施建设成效显著，小城镇的承载能力日益增强。“九五”以来，随着小城镇建设力度的逐渐加大，各项基础设施逐步配套与完善。
四、小城镇的环境质量开始得到重视，品位逐渐提升。
（二）城市化直接体现着一个地区的经济和社会发展水平，是社会发展到一定时期不可逾越的阶段。随着全国城市化建设进程的加快，城市之间的竞争不仅体现在各项经济指标的竞争，更多的转化为城市建设的竞争。纵观安庆近几年来城市化建设的进程，城市的发展日新月异，用市民群众的话讲：“安庆市区范围变大了、城市变美了、街道变宽了、夜晚更亮了、人气更旺了。”但是，相对安庆市区而言，农村小城镇的建设相对滞后，一定程度上制约着我市城市化发展的进程。全市90多个小城镇中，真正数得上、有特色、有个性的集镇很少。调研认为，分析我市小城镇建设的现状，主要存在以下几个方面的问题：
一、是小城镇的规模仍然偏小，集聚与辐射作用不强。据调查，目前全市90个独立的小城镇中，真正上规模或具有一定特色的集镇廖廖无几。就10个重点中心镇而言，按有关人口规模指标等级划分，其中C类（镇区2-3万人）乡镇5个，D类（镇区1-2万人）乡镇10个，E类（镇区1万人以下）乡镇3个，具备一定规模的A类（镇区5万人以上）和B类（镇区3-5万人）乡镇一个也没有。人口偏少，一定程度上降低了公共设施投资效益，难以形成规模消费人口，难以积聚一定规模的生产要素与人流，难以发挥基础设施和工业发展的规模优势。以乡村工业企业的分布为例，据市统计局统计介绍，到2003年底，全市共有乡镇企业21702家，从业人员529211人。但其中乡镇建成区仅有工业企业7046家，占32.47%，从业人员234217人，占44.26%；乡镇建成区以外的村庄有工业企业14656家，占67.53%，从业人员294994人，占55.74%。乡镇企业中近30万的从业人员连同其供养的亲属，至少50万人离土不离村，严重阻滞了我市农村的
城市化进程。
二、是小城镇的发展目标不够明确，缺乏对全市农村城市化发展的战略研究与指导。多年来，作为城市化进程中的两个重要方面：即城市的现代化和农村的城市化。各地普遍存在着一头硬一头软的现象。近几年，随着城市化建设进一步向纵深发展，小城镇建设逐渐提上了议事日程。但总体来看，我市对小城镇建设仍然重视不够，发展的目标也不够明确。在发展战略上，缺少相应的配套政策，各自为政，各显神通；在组织领导上，没有专门的班子和强有力的组织机构来进行必要的指挥与协调，许多问题往往得不到及时有效的解决；在规划建设上，城镇规划大多以乡镇为单位独立完成，区域总体上缺乏整体性、科学性与前瞻性。如城镇污水集中处理、垃圾规范化处理以及市域范围内的产业布局规划等均是薄弱环节，是未来城市化发展的极大隐患。此外，由于各县（市）的城镇体系规划滞后于各乡镇的小城镇建设规划且指导性不强，各乡镇限于自己的镇域范围来进行规划，规划等级层次不够鲜明，视野不够开阔，不少乡镇规划缺乏个性和特色，结果形成了镇镇雷同，镇像村、村像镇的局面。规划的滞后性与雷同性也给小城镇建设和资源的整合利用带来了一定的负面影响，制约着农村城市化的进程。
三、是小城镇的规划建设与管理工作亟待加强。一方面，由于村镇建设管理的法律法规不健全，县（市）以下村镇规划建设管理机构无法到位，执法主体难以明确，管理工作难上加难。特别是小城镇集体土地上的拆迁等问题常常因为矛盾突出，一拖再拖，旷日持久，严重挫伤乡镇干部小城镇建设工作的积极性。与此同时，由于管理与监督不力，小城镇建设的随意性也是一些乡镇建设中不容忽视的一个问题。另一方面，小城镇的管理队伍不健全，人手严重不足，手段缺乏，致使多数集镇的环境卫生、违章建筑以及交通和流动摊贩、镇容镇貌管理不到位，不少小城镇的脏乱差问题突出，既影响集镇形象，更制约着小城镇的健康发展。
（三）率先建成全面小康社会、率先基本实现现代化，这是党中央对安徽加快发展的鼓励和要求，也是安庆提出的2010年的战略目标。城市化以建设小康社会和实现现代化为目标，是确保“两个率先”的重要支撑。因此，在实施“两个率先”的过程中，城市化建设显得尤其重要。而目前决定着扬州城市化发展水平的农村小城镇建设相对滞后，长此以往，势将成为制约我市城市化整体进程、影响“两个率先”目标顺利实现的直接瓶颈，亟需引起足够的重视。为加快推进我市的小城镇建设工作，我们建议：
一、提高认识，加强领导，建立健全小城镇建设的工作机制。
二、突出重点，科学规划，优先发展一批重点小城镇。
三、扬长避短，做强产业，尽快找准各自的功能定位。
四、多元投入，自主性、开发性建设并重，努力加快小城镇建设步伐。
五、完善政策，积极扶持，切实为小城镇建设提供更好的保障。要研究制定鼓励和推进重点小城镇向小城市发展的扶持政策。
六、重视环境，加强管理，不断提升小城镇的城市化建设水平。
总之，要按小城市的标准，积极探索城镇管理的有效模式，加强小城镇的净化、美化、亮化、绿化工程建设，努力营造良好的人居环境，不断提高我市农村的城市化水平。参考文献：
《安庆规划书》
安庆百度百科
第三篇：小城镇现代化建设调查报告
小城镇现代化建设调查报告
摘要：小城镇是农村经济社会发展的载体，建设好小城镇，对于加快城市
化进程，促进城乡协调发展，提高人民群众的工作和生活质量，实现农村现代化
意义重大。为此，我通过咨询，搜集资料等方法对安庆市进行了较具体的调查。
现将调研考察的情况简要汇报如下：
（一）改革开放以来，随着经济社会的快速发展，城乡建设的进程不断加快。2010
年1月12日，国务院正式批复《皖江城市带承接接产业转移示范区规划》，安徽
沿江城市带承接产业转移示范区建设纳入国家发展战略，安庆作为皖江的龙头城
市，区位优势明显，城市规模实现了跨越式发展，乡村建设步伐明显加快，城乡
面貌发生了深刻变化。特别是随着集镇基础设施不断完善，小城镇的承载力逐渐
增强，它对推进全民创业，促进农村劳动力转移，增加农民收入，提高农民生活
质量，实现农村现代化的作用愈益显现。主要是因为：
一、小城镇的规划体系初步建立，布局趋于合理。通过规划的编制与实施，全市初步形成了以中心城市、中小城市、重点中心镇、一般乡镇为梯次，以沿江、沿运河城镇带为主体的城镇布局体系，小城镇建设无序零乱的态势得以逐步扭
转，随意性得到遏制，布局逐渐趋于合理。
二、乡镇区划调整的作用开始显现，小城镇的规模得到了一定的扩张。小城
镇规模的较快发展，为推进农村城市化打下了坚实的基础。
三、集镇基础设施建设成效显著，小城镇的承载能力日益增强。“九五”以
来，随着小城镇建设力度的逐渐加大，各项基础设施逐步配套与完善。
四、小城镇的环境质量开始得到重视，品位逐渐提升。
（二）城市化直接体现着一个地区的经济和社会发展水平，是社会发展到一定时期
不可逾越的阶段。随着全国城市化建设进程的加快，城市之间的竞争不仅体现在各项经济指标的竞争，更多的转化为城市建设的竞争。纵观安庆近几年来城市化
建设的进程，城市的发展日新月异，用市民群众的话讲：“安庆市区范围变大了、城市变美了、街道变宽了、夜晚更亮了、人气更旺了。”但是，相对安庆市区而
言，农村小城镇的建设相对滞后，一定程度上制约着我市城市化发展的进程。全
市90多个小城镇中，真正数得上、有特色、有个性的集镇很少。调研认为，分
析我市小城镇建设的现状，主要存在以下几个方面的问题：
一、是小城镇的规模仍然偏小，集聚与辐射作用不强。据调查，目前全市
90个独立的小城镇中，真正上规模或具有一定特色的集镇廖廖无几。就10个重
点中心镇而言，按有关人口规模指标等级划分，其中C类（镇区2-3万人）乡镇
5个，D类（镇区1-2万人）乡镇10个，E类（镇区1万人以下）乡镇3个，具
备一定规模的A类（镇区5万人以上）和B类（镇区3-5万人）乡镇一个也没有。
人口偏少，一定程度上降低了公共设施投资效益，难以形成规模消费人口，难以
积聚一定规模的生产要素与人流，难以发挥基础设施和工业发展的规模优势。以
乡村工业企业的分布为例，据市统计局统计介绍，到2003年底，全市共有乡镇
企业21702家，从业人员529211人。但其中乡镇建成区仅有工业企业7046家，占32.47%，从业人员234217人，占44.26%；乡镇建成区以外的村庄有工业企业
14656家，占67.53%，从业人员294994人，占55.74%。乡镇企业中近30万的从业人员连同其供养的亲属，至少50万人离土不离村，严重阻滞了我市农村的城市化进程。
二、是小城镇的发展目标不够明确，缺乏对全市农村城市化发展的战略研究与指导。多年来，作为城市化进程中的两个重要方面：即城市的现代化和农村的城市化。各地普遍存在着一头硬一头软的现象。近几年，随着城市化建设进一步向纵深发展，小城镇建设逐渐提上了议事日程。但总体来看，我市对小城镇建设仍然重视不够，发展的目标也不够明确。在发展战略上，缺少相应的配套政策，各自为政，各显神通；在组织领导上，没有专门的班子和强有力的组织机构来进行必要的指挥与协调，许多问题往往得不到及时有效的解决；在规划建设上，城镇规划大多以乡镇为单位独立完成，区域总体上缺乏整体性、科学性与前瞻性。如城镇污水集中处理、垃圾规范化处理以及市域范围内的产业布局规划等均是薄弱环节，是未来城市化发展的极大隐患。此外，由于各县（市）的城镇体系规划滞后于各乡镇的小城镇建设规划且指导性不强，各乡镇限于自己的镇域范围来进行规划，规划等级层次不够鲜明，视野不够开阔，不少乡镇规划缺乏个性和特色，结果形成了镇镇雷同，镇像村、村像镇的局面。规划的滞后性与雷同性也给小城镇建设和资源的整合利用带来了一定的负面影响，制约着农村城市化的进程。
三、是小城镇的规划建设与管理工作亟待加强。一方面，由于村镇建设管理的法律法规不健全，县（市）以下村镇规划建设管理机构无法到位，执法主体难以明确，管理工作难上加难。特别是小城镇集体土地上的拆迁等问题常常因为矛盾突出，一拖再拖，旷日持久，严重挫伤乡镇干部小城镇建设工作的积极性。与此同时，由于管理与监督不力，小城镇建设的随意性也是一些乡镇建设中不容忽视的一个问题。另一方面，小城镇的管理队伍不健全，人手严重不足，手段缺乏，致使多数集镇的环境卫生、违章建筑以及交通和流动摊贩、镇容镇貌管理不到位，不少小城镇的脏乱差问题突出，既影响集镇形象，更制约着小城镇的健康发展。
（三）率先建成全面小康社会、率先基本实现现代化，这是党中央对安徽加快发展的鼓励和要求，也是安庆提出的2010年的战略目标。城市化以建设小康社会和实现现代化为目标，是确保“两个率先”的重要支撑。因此，在实施“两个率先”的过程中，城市化建设显得尤其重要。而目前决定着扬州城市化发展水平的农村小城镇建设相对滞后，长此以往，势将成为制约我市城市化整体进程、影响“两个率先”目标顺利实现的直接瓶颈，亟需引起足够的重视。为加快推进我市的小城镇建设工作，我们建议：
一、提高认识，加强领导，建立健全小城镇建设的工作机制。
二、突出重点，科学规划，优先发展一批重点小城镇。
三、扬长避短，做强产业，尽快找准各自的功能定位。
四、多元投入，自主性、开发性建设并重，努力加快小城镇建设步伐。
五、完善政策，积极扶持，切实为小城镇建设提供更好的保障。要研究制定鼓励和推进重点小城镇向小城市发展的扶持政策。
六、重视环境，加强管理，不断提升小城镇的城市化建设水平。
总之，要按小城市的标准，积极探索城镇管理的有效模式，加强小城镇的净化、美化、亮化、绿化工程建设，努力营造良好的人居环境，不断提高我市农村的城市化水平。
参考文献：
《安庆规划书》
安庆百度百科
第四篇：关于保险合同纠纷案件中法律适用问题的调查报告
关于保险合同纠纷案件中法律适用问题的调查报告
第九届全国人大常委会第三十次会议通过了对《中华人民共和国保险法》的修改，自2003年1月1日起施行，为人民法院充分发挥审判职能，依法促进我国保险事业健康发展，保护人民群众的合法权益，维护社会生活秩序具有十分重要的意义，新保险法的施行必将促进我国保险事业的迅猛发展。由于新保险法的实施以来和社会经济生活的不断发展变化，保险合同出现许多新的情况、新的问题，在法律适用上如何认识这些问题和情况，成为人民法院在处理保险合同纠纷案件中必须面临和解决的问题。对此，我们课题组专题主要就保险合同纠纷案件中法律适用问题展开了调查研究，为司法实务中正确适用法律处理此类纠纷提供意见和对策，以期起着抛砖引玉的作用。
一、调查基本情况
我们就修正后的保险法在司法实践中的法律适用情况进行了调研，课题组深入到宜宾、乐山、遂宁、自贡、巴中等五个中级法院所辖中级和基层法院，有选择性地召集承办保险合同纠纷案件的法官进行座谈，到四川省保险行业协会分别参加寿险会员单位、财险会员单位的征求意见会，听取意见和了解情况，到成都、乐山、宜宾等地的三家保险公司进行座谈，并对各地法院报送的50件典型案例进行重点分析，以及对全省法院五年来审理的保险合同纠纷案件的统计情况及表现出的特点进行分析研究。
1999年至2003年，我省法院共受理民商事案件1150175件，审结1141758件，结案率为99.27%,其中,受理保险合同纠纷案件1028件，占民商事案件受案的0.89‰,审结995件，占民商事案件结案的0.87‰，解决争议金额3227.21万元，为国家和当事人挽回经济损失810余万元。受理的保险合同纠纷案件呈现四大特点：
1、撤诉的多、驳回起诉的少。五年来，人民法院审结的案件中原告撤诉的有251件，占审结的995件的25.2%，接近四分之一，据统计，它是法院受理除离婚案件之后的，撤诉案件最多的民事案件，且撤诉案件由1999年的30件逐年增多至2003年的90件。驳回起诉的案件五年共有43件，占审结的4.3%，驳回起诉结案的少。统计表明，通过人民法院的公开开庭审理，查明了事实，分清了责任，一方面，原告知道诉讼无理主动撤诉的多了，当事人坚持要求起诉的少了；另一方面，保险公司为维护和树立企业形象，加大了与对方当事人的协调力度，通过双方主动友好协商达成调解意愿撤诉的多了。
2、判决的多、调解的少。审结的保险合同纠纷案件调解结案的138件，占审结的13.9%，虽调解案件从1999年的27件上升到2003年的40件，但仍然所占比例很低，低于民事案件平均调解率20多个百分点，审结的案件判决的531件，占审结995件的53.4%。判决的多，体现在两个方面：一是判决案件在保险合同案件中最多；二是判决结案的逐年增多，从1999年的72件逐年上升至2003年的205件。这表明，保险合同纠纷案件一旦进入诉讼程序，除少数自行和解的外，由于法庭上的对抗性较强，双方在法庭上和解的难度增大。
3、简易程序审理的多、普通程序审理的少。五年来审理的案件中，按照简易程序审结的案件695件，占审结的995件的69.9%。按普通程序结案的300件，占审结的995件的30.1%。根据人民法院适用简易程序的受案范围可以看出，我省近七成的保险合同纠纷案件是事实清楚，权利义务关系明确，标的金额较小，争议不大，由基层人民法院在管辖。加上基层法院审结的保险合同纠纷案件上诉由中级法院审判的部分，全省绝大多数保险合同纠纷案件都是由基层法院和中级法院审结。
4、争议金额逐年增多、超审限逐年减少。根据统计数据，人民法院受理的保险合同纠纷案件，1999年审结133件解决争议标的金额为221.97万元，至2003年审结383件解决争议标的金额增加到1038.78万元，上升幅度达到了368.9%，保险合同纠纷案件争议标的金额越来越大，显现逐年大幅增多趋势。与此同时，人民法院受理的保险合同纠纷案件也越来越多，相反的则是超审限现象却逐年减少，从1999年批准延长审限6件、超审限5件，逐步压缩到2001年批准延长审限1 件，直至发展到近两年来没有保险合同纠纷案件超审限情况出现。体现了人民法院近年来在各类案件审理中，严格执行法律规定，保证案件的及时审结，加大了对案件审理期限监督、管理和规范的力度。
总的来看，保险合同纠纷案件的办案质量和效果较好。但调研中仍发现存在两个问题：一是法官的保险法相关业务知识有待提高。座谈走访中，部分中、基层法院特别是基层法院的一些法官对保险法和保险专业知识只有一般性的了解和掌握，从而在审理保险合同纠纷案件中对争议的问题就存在着相当多的理解和认定上的误区，导致处理存在失误，影响了案件的质量。一些边远山区的基层法院法官受理案件后，由于与熟悉保险法及专业知识的保险代理人相比，业务素质相差甚远，认为保险公司提出的拒赔理由言之凿凿、言之有理，无法在专业上超越和审查出拒赔是否存在问题，只能以保险公司的理由为理由作出判定，未能充分保护投保人的合法利益，法官的保险法律专业知识亟待进一步提高。二是执法尺度极不统一。从调研的情况以及对典型案例的重点分析来看，我省存在着在保险合同纠纷案件中对证据采信的标准和法律适用的执法尺度，在裁判过程中极不统一的情况，特别是举证责任和证明程度及证明力大小的确认上问题较为突出，存在着同样的事实和情节，在适用法律上，不同的法院作出迥然不同的判法。
二、保险实务中存在的主要问题
1、投保人、保险人存在缺乏“最大诚信”的现象。
保险实务中，保险合同纠纷很大一部分集中在双方对投保人的“如实告知”义务和保险人的“明确说明”义务的争论上。保险合同是“最大诚信”合同，“最大诚信”原则贯穿于保险合同的始终。但据调查反映，在缔结、履行保险合同过程中，投保人、保险人最缺乏的就是“诚信”。①投保人缺乏诚信，不愿履行如实告知义务。在人身保险中，有相当一部分投保人、被保险人往往是患病以后才意识到参加保险的重要性，于是投保，但在投保申请书上并未如实写明病史，出险后，保险公司通过各种渠道了解到投保人、被保险人的既往病史而拒赔。如发生在遂宁市的一起保险合同纠纷，一个10岁小孩在95年时做脾脏切除手术，后于98年投保，但保单上没有注明。后该小孩死亡，但死亡原因不清楚，保险公司以投保人未履行如实告知义务而拒赔，形成诉讼。另外，在财产保险中，高额投保现象较突出，出险后不及时通知导致出险原因无法查明。特别是在农村，低价购买二手车，高额投保，故意将车出险的现象为数不少。②保险人为多发展客户，不情愿履行明确说明义务。为了更好的保护被保险人的利益，保险法要求保险人做到向投保人明确说明保险合同的主要条款和责任免除内容。但为了能“拉”到更多的客户，保险代理人只说明对投保人有利的内容和解释，不利的不说或轻描淡写的进行解释，不能让客户正确认识和知晓合同内容，从而无法作出正确判断的现象普遍存在。
2、关于保险合同条款存在的问题。
这主要表现在以下几个方面：①条款语言不通俗易懂，内容复杂，合同附件太多，有保险陷阱。从我们调研的情况看，现行的保险合同普遍让老百姓不易看懂，在对保险合同的理解上，投保人、被保险人以及受益人均有一定困难，法官也要对保险合同条款前后对照阅读方能理解合同内容。有些合同保险人故意设有陷阱。如有一份人寿保险合同，前面约定“肢体高度残疾”属于可赔范围，但在合同末尾的小型黑体字注释中则解释：“高度残疾是指功能完全、永久丧失”。在一般人看来，“高度”是“量”的概念，功能丧失三分之二以上就可称为高度残疾，而“完全、永久”是“质”的概念，该保险索赔案件，被保险人因保险事故导致左手功能丧失达70%，保险人以高度残疾是指功能完全、永久丧失，从而给予拒赔酿成纠纷。②格式条款安排不合理、不完善。保险合同相关内容分散在不同地方约定，而不是集中在一起表述，容易误导投保人。一是保险人把自己所负保险责任的除外情形制订在合同免责事由的附带条款中，在合同的结构上影响对方的注意重点，使真正的免责意图不容易被发现；二是以格式附件在形式上履行提醒对方注意免责情形的义务，实质上却不能真正达到提醒对方注意的目的。如有一份保险合同第5条第5款承诺“投保人在被保险人年满18周岁以前身故而被保险人生存，免交以后的保险费，本合同继续有效”。对该条的理解并无任何除外免责情形,而在合同第6条免责条款中却又列举9种致被保险人死亡的免责情形，并最后规定，“无论上述何种情形发生导致投保人身故，本公司不负第5条第5款责任。”，这就完全推翻了第5条第5款的承诺内容。所以，许多投保人在保险人拒赔时都感到有种被欺骗的上当感觉，这应当引起足够的反思。
3、保险人理赔审查过严，手续烦琐。
国际保险理念是“核保从严，理赔从宽”，但我国目前不能做到这一点，主要是成本问题，对出险的少部分人和保险事故进行调查，总比对大部分人和保险事故调查要轻松的多。因此，保险人往往在未认真审核的情况下即承保，出险后却想尽一切办法进行审查拒赔。一方面以内部严格的审批程序和设置繁琐的理赔手续来拖延时间，另一方面花费大量人力去调查与免责相关的事项，动辄提出免责。保险人在投保人投保时，应当审核保险标的是否符合保险范围，只要签单，即认可保险标的符合保险人的要求，保险人不能事后轻易拒赔，签订合同的严肃性、不轻易无效性应该得到重视和保障。
4、保险人普遍对追偿权不重视。在调查的几家财产保险公司中，几乎没有保险人主动行使代位追偿权的，普遍存在行使追偿权的意识淡薄，因而，保险人也就没有设立相关的机构，也没有相应的制度，来重视和开展这方面的工作，达到降低经营风险或成本减少经济损失的目的。究其原因，主要是保险人考虑到：一是不愿失去一些大客户，如货运险中的承运人是铁路部门的，保险事故发生理赔后，不愿向铁路部门进行货物损害追偿，因为害怕丢掉了这个大客户；二是有些造成保险事故发生的侵权人的确没有赔偿能力，认为行使追偿权没有价值和实际意义。
三、保险法律适用中存在的主要问题
1、保险合同条款的解释。
保险人为了提高工作效率等目的，一般将投保单及正式保单等保险合同单据格式化，这种格式化合同在符合现代社会规模交易的同时也存在许多弊端。最明显的一点就是在缔约自由的合法外衣内，掩藏着保险人利用自身强势“压榨”处于劣势的投保人，导致合同实质上的不公平。因此，法官在处理案件中，对一般合同与格式合同的内容的注意程度及肯定标准是不一样的。对于保险合同这样的格式合同，应当主动介入对合同内容的合法性、合理性的认定。最主要的是在对合同条款产生争议时，应当依据合同法、保险法的相关规定予以认定。首先应当按照通常理解予以解释，即按保险合同的有关词句、有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思，并可以按照以下规则予以认定：书面约定与口头约定不一致时，以书面约定为准；投报单与保险单或者其他保险凭证不一致的，以保险单或者其他保险凭证载明的内容为准；对格式条款与非格式条款不一致的，应当采用非格式条款；保险合同的条款内容因记载方式或者时间不一致的，按照“批单”优于“正文”、“后批注”优于“前批注”、“加贴批注”优于“正文批注”、“手写”优于“打印”的规则解释。按照通常理解仍然有两种以上理解的，则应当作有利于被保险人、受益人的解释。
2、关于保证保险合同。
保证保险是近年来保险行业主要适用于消费者购房和购车等领域而新开设的保险业务。信用保证保险，是指保险人为投保人向被保险人提供担保的保险，当投保人不能履行与被保险人签订合同所规定的义务，给被保险人造成经济损失时，由保险人按照其对投保人的承诺向被保险人承担代为补偿的责任。在审判实践中,不能将保证保险合同理解为是被保证人与被保险人之间的基础民事合同的从合同。被保证人与被保险人之间的基础民事合同的权利义务虽然是保险人确定承保条件的基础，基础民事合同与保证保险合同有一定的牵连性，但其并不能改变两个合同在实体与程序上的独立性，它们之间并不存在主从关系。所以，在保证保险合同中，当被保证人逾期不履行合同义务时，被保险人不能同时要求作为基础民事合同一方当事人的被保证人和保证保险合同的保险人互负连带责任，保险人只能按照保证保险合同的约定，当保险事故发生后独立承担保险责任。对于基础民事合同中设立有抵押权的，权利人是先行使抵押权后，不足部分方才依据保证保险合同要求保险人承担保险责任，这在实务中存在分歧。保险人认为，只有当被保证人穷尽其财产仍不能履行其债务时，保险人始得承担保险责任。故在绝大多数情况下，保证保险合同的保险人具有类似一般保证下保证人的先诉抗辩权，即在被保险人尚未向民事合同的对方当事人即被保证人提起诉讼并被依法强制执行情况下，不得先向保证保险合同的保险人提起诉讼。这一观点值得商榷。但是，有一点是明确而无争议的，当保证保险合同约定在基础民事合同债务履行期届满或其后的宽限期届满，作为债务人的被保证人未向被保险人履行债务，得由保险人负责向被保险人赔偿，若发生争议被保险人即可直接依保证保险合同向保险人提起理赔诉讼，并依合同相对性原则和保证保险合同独立性原则，作为基础民事合同债务人的被保证人在该诉讼中只有充当证人，不能成为该诉讼中保险人一方的共同当事人，也不是第三人。因此，法院在处理该类诉讼时，应根据保证保险合同的法律特征，将保证保险合同与保证合同严格区分开来，不能将二者混为一诉。
3、关于不定值保险金额与保险赔偿金额。
在不定值保险中，保险金额与保险赔偿金额的关系问题，存在着法律适用上未弄清二者关系的情况。一种意见认为，在保险标的发生全损时应当按照“保险金额”赔偿。其理由是，根据保险法第40条规定：“保险标的的保险价值，可以由投保人和保险人约定并在合同中载明，也可以按照保险事故发生时保险标的的实际价值确定。”保险人自保险合同签订之日起，一直是按照双方约定的保险金额收取保费，而不是按照财产的实际价值收取。如果发生全损，却按出险时的实际价值进行赔偿，明显是权利和义务不对等。另一种意见认为，应该按照“出险时的实际价值”赔偿。我们认为这种意见是正确的，其理由是，从保险原理上看，保险的基本功能在于补偿被保险人的财产损失，保险法律制度的设计都是围绕这个大的原则。在保险合同中，保险金额是投保人对保险标的的实际投保金额，也是保险人计算保费的主要依据和承担赔偿责任的最高限额。财产保险合同的保险目的在于补偿遭受的实际损失，保险金额一般不得高于保险财产的实际价值。根据保险金额和保险财产的实际价值关系，一般可将保险金额分为三种情况：其一为足额保险，又称为全额保险，被保险人财产所具有的保险标的的价值，可以得到完全的保护，财产部分损失，就损失部分可以得到全额赔偿，但财产全损时，则只能得到财产出险时的价值。其二为不足额保险，又称低额保险，是指保险金额低于保险财产的实际价值的保险，其不足部分应看做被保险人自保，出险时可从保险人那里获得有比例的赔偿。第三种情况是超额保险，即保险金额大于保险价值的保险，根据保险法的相关规定，保险金额超过保险价值的，超过的部分无效。在不定值保险中，足额保险的全损按照出险时保险标的实际价值的损失计算赔偿，虽表面上看，保险理赔对投保人有失公平，但是在局部损失理赔中，保险人为修复会更换新的发动机等所需部件，不会修复时按折旧赔付更换一个旧发动机等所需部件，并且这种局部损失理赔允许存在多次重复，从此角度分析，全损按照出险时保险标的实际价值的损失计算赔偿，并不失公平。当然，合同约定是定值保险的，定值保险事故发生后，应当按照定值保险金额进行赔付。
4、关于投保人如实告知义务的问题。
保险法第17条规定：“订立保险合同，保险人应当向投保人说明保险合同的条款内容，并可以就保险标的或者被保险人的有关情况提出询问，投保人应当如实告知”。“如实告知”是投保人在订立保险合同时应承担的法定义务，是诚实信用原则这一民法基本原则在保险合同法律关系中的体现。该义务要求投保人在订立保险合同时应主动、如实告知保险人与保险标的或被保险人有关的情况。投保人的如实告知义务，以保险人询问事项为限。告知义务主体不仅限于投保人，如果投保人与被保险人不是同一人，被保险人自己对自己健康状况最了解，被保险人也应当如实告知。对于企财险而言，根据会计法规定，帐册的真实性和合法性是体现投保人诚信而无须保险人询问。对于人寿险而言，我们认为，体检是保险人内部核定是否承保的一个依据，体检只能代表当时的健康状况，结论只能作为参照。如实告知义务是投保人的法定义务，体检不能代替也不能免除投保人的告知义务。
5、关于保险人明确说明义务的问题。
保险法第18条规定：“保险合同中规定有关于保险人责任免除条款的，保险人在订立保险合同时应当向投保人明确说明，未明确说明的，该条款不产生效力。”那么，如何认定保险人是否已经尽到了“明确说明”的义务？最高人民法院的一个批复中提到：“明确说明”是指保险人对于免责条款，除了在保险单上提示投保人注意外，还应当对有关免责条款的概念、内容及其法律后果等，以书面或者口头形式向投保人作出解释，以使投保人明了该条款的真实含义和法律后果。保险合同纠纷中，因保险人未履行明确说明义务而败诉的比较多。保险人如何证明已经尽到说明义务，是一件不易解决的事情。比如合同条款中用黑体标明、投保单上被保险人签字能不能视为已经履行说明义务。口头说明在只有利益关系相对的双方在场的情况下，很难举证证明和认定。有的保险合同采取在合同上单独印刷一行字，即“保险人已将保险合同的内容，包括责任免除部分向我做了说明，我也充分了解，同意该保险合同的内容，同意按该保险合同的内容，订立合同。”然后由投保人签字，是不是保险人尽到了说明义务。我们认为，仅凭此种形式不能说明保险人已尽说明义务，条款本身的说明，不能说明保险公司履行了明确说明义务。如何才算履行了说明义务，我们将在对策中提出具体意见。
6、关于出险原因不明或多因一果的赔付问题。
近因原则是民法中因果法律关系在保险理赔过程中的具体体现，在理赔中是关键性的原则之一，但在实务中把握困难，存在的问题较多。保险损失的近因，是指在保险事故发生的最直接、最有效、起主导作用或支配作用的因素，并非指时间上、空间上的最近原因。近因在确定由于多种原因造成损失的事故是否属于保险事故，能否获得赔偿，起着至关重要的作用。如果多种原因相对独立，无法分清哪一个原因起主要作用，那么保险标的的损害无法分清，保险人则不承担赔偿责任。如果是多因一果，比如超载、刹车不灵、采取措施不当等原因引起车辆倾覆，据近因原则则不应赔，但我们认为，在当前保险法未明文确立该原则的情况下，超载属于合同约定的保险人免责范围，由于刹车不灵等原因不属免责范围，从公平原则出发，保险人不能全部免除保险责任，应当按比例赔付比较公平。
7、关于社保报销额能否冲抵健康险中保险人应付保险金。
调研中发现，保险人与被保险人对社保报销额能否冲抵健康险中保险人应给付的保险金不能达成一致。保险人的做法是，扣除后才给付余下的医疗费用。我们认为，健康险作为人身保险，不适用损失补偿原则。投保人有了社保还投商业保险的目的不是为保险公司减少损失，而是为自己的权益设定保护。试想一名公务员与一名普通农民都以相同的保费投同一种健康险，一若他们同时出险，均花去医疗费3万元。公务员在社保报销2万元。此时，保险人给付二人保险金分别是1万元、3万元，还是都为3万元。我们认为应当都为3万元。社保作为公务员的一种福利待遇，不应当冲抵商业保险金。人身保险的标的是人的寿命和身体，被保险人发生死亡、伤残等事故，对其本人及家庭所带来的损失不仅是经济上的，更重要的是精神上的，不适用损害补偿原则。保险法第68条规定：“人身保险的被保险人因第三者的行为而发生死亡、伤残或者疾病等保险事故的保险人向被保险人或者受益人给付保险金后，不得享有向第三者追偿的权利，但被保险人或者受益人仍有权向第三者请求赔偿”。从这一规定不难看出，人身保险合同不是补偿性合同，而是给付性合同，不适用损失补偿原则。值得注意的是，意外险造成伤害的赔偿问题，与健康险应当同样如此。除非这类保险合同中另有明确约定，方才应当按照合同另有的约定计算支付保险赔偿金。
五、对策和建议
（一）对保险行业监管的建议
1、完善保险合同格式条款的内容和形式。
保险合同格式条款的内容，表现出条款的设计者从拓展保险业务，宣传保险有益的一面出发，更多的是体现如何保护保险人的利益，弱化了对投保人的说明和解释义务，并存在希望通过合同尽量地减少这种说明和解释义务的倾向。调研中发现，在保险合同结构上，把特别说明或声明的拒赔内容用很小的字体表现在合同最后或附单上不容易引人注意的地方。把格式条款内容分为几大块，有投保人的义务、保险人的义务、被保险人的义务、免责条款、特别声明等内容，每一块内容中都有保险人不予赔偿或免责的内容，分散排列使非保险专业人士的投保人很难彻底地理解合同内容，而根据保险法的规定，只有保险人对免责条款未尽说明和解释义务的才不受其限制，而其他部分的“免责”不予赔偿的内容就没有规定说明和解释义务，这种格式条款的不予赔偿内容普遍设计为分散、零星的单独表述，要完全读懂保险合同内容，必须反复的前后对照合同条款的内容进行仔细理解，才能完全读懂和掌握合同的意思和内容，这种设计无法让投保人正确理解和知晓合同的全部内容，也为这种理解和知晓设置了障碍。格式条款的这种设计存在规避法律的嫌疑。许多当事人说，从前面的合同条款看，保险人对许多保险事故都应当赔付，但后面的分散、零星的解释、说明和不引人注意的小字却完全推翻了前面承诺的赔付，让人有一种上当受骗的感觉。因此，要消除投保人上当受骗的感觉，保险合同格式条款应当尽快地进行完善。一是保险人免责的范围和不予赔偿的内容，应当集中表现，便于投保人一目了然；二是保险事故不予赔付的内容，应当与其基本事实内容集中表述，不再采用分散的、零星的、不对应的表述方式，便于投保人真正了解哪些事故不属于赔偿范围，从而决定是否投保和投何险种。
2、加强保险代理人行为的规范和管理。近年来，我国保险行业有了长足发展，这里面有保险代理人为保险事业的拓展所付出的功劳和贡献，但对于保险代理人的管理也存在一些问题。相当部分的保险代理人为了揽保取得佣金，向投保人介绍保险险种过程中，报喜不报忧，过分夸大保险的范围和好处，对保险人免责和不赔付情形不作说明和解释，有的不符合投保条件也同意签订保险合同，有的随意约定费率，有的随意出具白条代为收取保费，更有甚者骗取保费，从而引发不少纠纷，严重损害了保险人的信誉。要让保险事业健康有序地发展，提高人们对保险行业的信任度，必须要加强对保险代理人的管理。一是要提高保险代理人的报考任职条件，提高其文化和业务素质；二是规范保险代理人行为，提高保险代理人的职业道德和业务素质，以忠实和诚信行为取信于民，尽到保险人的说明义务，并做到对缔约前调查的重视，不能因保险事故发生才再去调查收集证据，找来借口拒赔损害保险信誉，对于严重违反行业规范行为的代理人实行“禁入制度”；三是加强代理制度建设和票据管理，杜绝诈骗行为的发生，从而禁止唆使、误导保险代理人进行违背诚信义务的活动，保障保险事业快速健康的发展。
3、进行探索和研究保险人说明义务的方式。
说明义务是指保险人在订立保险合同时，就保险合同的内容向投保人进行说明的义务。由于投保人对保险条款内容往往不甚了解，因此，为保护被保险人利益，我国保险法规定，保险人应当就保险合同的条款向投保人尽说明义务。当前保险合同纠纷案件中，保险人是否依法履行了说明义务是当事人之间争议较多的问题。如何才算依法履行了保险人的说明义务，长期困扰着保险人，也是法官在办案中必然面临和必须加以判断的问题。由于说明义务的判断标准，牵涉到保险合同中约定的保险人责任免除问题，主要的判断标准应该是保险人在保险单上或者其他保险凭证上对有关免责条款做出能够足以引起投保人注意的提示，并且应当对有关免责条款的内容以书面或口头形式向投保人做出解释。一是继续完善保险人现行普遍采用的在合同格式条款中表述投保人对下列条款已阅读知晓的做法，让当事人首先知晓合同条款的内容，二是实行保险合同内容的说明义务多样化。对保险合同条款的说明义务可以继续采取传统的口头方式进行说明；对于口头说明不足以引起当事人理解的，可以针对不同的险种制定规范的书面说明内容作为合同的附件进行说明；对合同条款的重要内容和意思的说明和解释，还可以采取使用“说明笔录”的方式，把说明和解释工作情况记录在卷由当事人签字；对重要客户的说明义务可以采用录音录像方式进行，把履行说明义务的工作情况用音像制品方式固定下来，从而证明保险人履行了自己的说明义务。
4、规范解除保险合同的程序。
规范解除保险合同问题涉及到投保人的告知义务问题，投保人的告知义务主要存在于合同订立之前，如实对保险人的询问予以回答或者说明，供其决定是否接受承保或决定费率的高低。保险合同成立后，投保人不再负有告知义务，但对合同条款进行修正时，或保险合同有必要续展效力时，有任何影响风险的新的事实存在，投保人仍应就有关事实向保险人诚实告知。从我国保险法第17条规定来看，我国采取询问回答主义，投保人应如实告知的以保险人在投保书中列明或者在订立保险合同时询问的事项为限。对告知义务的违反主要有两种类型，一是告知不确定，二是未告知。对于违反告知义务的法律后果，根据保险法的相关规定，投保人违反告知义务，并不产生保险合同无效的后果，保险人只是有条件地取得解除保险合同的权利。这就涉及到保险人解除权的正当行使问题。对各地报送的50件典型案例重点分析来看，保险人往往在投保人或受益人提出索赔时，才以享有保险合同解除权为由，拒绝对发生的保险事故进行赔付，这就存在一定问题。从法理上讲，当事人可以放弃权利而不能放弃义务，保险人有权解除合同是享有权利，而保险人不行使解除权，保险合同不是当然的就被解除，此时，由于保险人未及时行使合同解除权，在合同未依法解除期间所发生的保险事故，保险人是不得全部免责的，不得以享有解除权而来对抗拒赔。因而，要防止不必要的纠纷，保险人就应当根据保险法及合同法关于合同解除的相关规定，重视和规范解除保险合同的程序性工作，按照法定的合同解除程序行使解除权，才能在拒赔时合法有理，得到法院的认可和支持。
5、加强追偿工作。
在财产保险合同中，根据保险法第45条的规定，因第三者对保险标的的损害而造成保险事故的，保险人自向被保险人赔偿保险金之日起，有权在赔偿金额范围内代位行使被保险人对第三者请求赔偿的权利。但从我省法院五年来受理的保险合同纠纷案件1028件的统计分析来看，绝大部分案件都是投保人、被保险人或受益人作为原告起诉保险人要求赔偿支付保险金，保险人作为原告起诉的就比较少，而对于保险人已就财产保险理赔后，代位行使对造成保险事故的第三者请求赔偿权利的案件，更是少之又少。这表现出保险人对理赔后的财产代位追偿权的工作，没有引起足够的重视。实际上，造成保险事故的许多第三者是有能力或有部分能力赔偿的，这部分赔偿款追索回来全部是保险人的利润。保险人在这方面的工作，应当借鉴银行部门成功的经验，成立专门的机构和人员，加强和重视追偿工作，对保险人享有的代位追偿权的情况进行清理归类，负责和决定对那些有赔偿能力的第三者依法行使追偿权，为国家、企业挽回和减少经济损失。
（二）审理保险合同纠纷案件应当把握的几个问题。
1、关于投保人违约的认定问题。
这次调研和对重点案件的分析看，保险合同纠纷案件的处理中，存在着对待投保人违约行为的法律适用上，投保人违约一律认定保险人拒赔有理的情况。我们认为，保险合同成立后，投保人违约的，应当承担违约责任，发生保险事故的，应当区分不同情形进行处理，而不是保险人对于投保人违约行为就当然的免除保险责任。正确的认识是，是否构成保险人拒赔的理由，应当看保险法如何规定和保险合同是否另有约定，以及投保人违约的程度是一般性违约还是根本性违约，分别进行判定和处理。投保人构成根本性违约的，根据保险法的规定或者保险合同的约定，保险人可以免除保险责任或拒赔保险金，但对一般性违约则不然。如汽车保险事故发生后，投保人未在约定的48小时内报案的，属于一般性违约，保险人不得以此拒赔保险金；又如保险事故的发生并非投保人未告知的重大事项引起，可以认定该未告知的事项对保险事故的发生没有“严重影响”，保险人不得以投保人未告知为由解除保险合同或者不承担保险责任。
2、关于保险人解除保险合同的认定问题。保险法第16条的规定，对保险人解除保险合同进行了比投保人解除保险合同更为严格的限制，保险人只有在保险法另有规定或者保险合同另有约定外，方可解除保险合同。根据保险法的相关规定，保险人解除保险合同的情形有以下几种：①投保人故意隐瞒事实，不履行如实告知义务，或者因过失未履行如实告知义务，足以影响保险人决定是否同意承保或者提高保险费率的，保险人有权解除保险合同；②被保险人或者受益人谎称发生了保险事故，向保险人提出给付保险金，或者故意制造保险事故的，保险人有权解除保险合同；③投保人、被保险人未按照约定履行其对财产保险标的安全应尽的责任，或者在保险合同有效期内财产保险标的危险程度增加的，保险人有权要求增加保险费或者解除合同；④投保人申报的被保险人年龄不真实，并且其真实年龄不符合人身保险合同约定的年龄限制的，保险人可以解除合同；⑤投保人支付首期人身保险费后，超过规定的期限60日未支付当期保险费的，人身保险合同效力中止，自合同效力中止之日起二年内经保险人与投保人协商未达成协议的，保险人有权解除合同。法律对保险人有权解除或可以解除保险合同而未行使解除权和未按程序行使解除权的法律后果未作明确规定。保险事故发生后，投保人或受益人前来索赔要求支付保险金的，保险人才以有权解除合同的理由拒赔，在司法实务中不应当一律认定保险人拒赔理由成立，应当区分不同情形处理：一是保险合同没有约定和保险法没有规定保险人不承担赔偿或给付保险金的，保险人应当承担保险责任。如投保人、被保险人未按照约定履行其对保险标的安全应尽的责任，保险人不行使要求增加保险费或者解除合同的，除非保险合同另有约定，否则发生保险事故，保险人仍应负责赔偿。二是保险合同约定和保险法规定保险人不承担赔偿或给付保险金的，保险人则不承担保险责任。如保险法第17条3款规定，投保人故意不履行如实告知义务，保险人对于保险合同解除前发生的保险事故，不承担赔偿或者给付保险金的责任。
3、侵权损害赔偿案件中不轻易追加保险人为被告或者第三人。
我们认为，在侵权损害赔偿案件中，应当以不追加保险人作被告或者第三人为原则，以追加为例外。在人身侵权损害赔偿纠纷案件的司法实务中存在着两种情况。一种情况是机动车主作为侵权人向保险人就第三者责任险投保的，保险事故发生后，被侵权人为了获得赔偿起诉要求追加保险人或者法院依职权通知保险人作为被告或第三人参加诉讼，从而直接判决赔偿保险人向被侵权人进行赔偿，这种情况的存在不在少数。另一种情况是被侵权人自己进行人身意外伤害保险的，保险事故发生后，侵权人要求追加保险人作为被告或者第三人参加诉讼，扣除被侵权人在保险人应当获得的保险金后，由侵权人再来赔偿不足部分的损失，个别案件仅支持了侵权人的请求并作出判决。在侵权损害赔偿案件中，追加保险人作为被告或者第三人来直接承担侵权人的赔偿责任，存在法律冲突，原因在于：侵权损害的法律关系与保险合同的法律关系是不同的两种法律关系，它们的构成要件不同，适用的法律不同，认定责任的方式不同，保险人向侵权人给付保险金是依据的保险合同约定和保险法的有关规定，而不是按过错责任来确定，侵权损害赔偿则是按行为人的过错责任来确定的。若追加保险人为被告或者第三人，保险人提出既然根据保险合同追加为被告或者第三人，要求在侵权损害赔偿纠纷案件中一并审理和解决保险合同纠纷，这就偏离了追加保险人的本意，不审理又与追加保险人为当事人在法律适用上采取双重标准而相冲突，但是同意审理又脱离了本诉，且审理起来对于财产损害赔偿的，保险人又享有追偿权，要求向同为当事人的侵权人直接追偿，就应该予以支持，否则显失公正。前述第二种情况的处理，没有注意区别财险（赔偿）与寿险（给付）原则的区别。财产保险实行的是损失补偿原则，人身保险实行的是损害赔偿原则。被保险人对于财产保险的赔偿只能获得一次保险金，在侵权人处已得到的赔偿，应当扣减保险人应当支付的保险金，获得保险金赔偿后对财产的追索权转移给了保险人。被保险人或受益人对于人身保险的赔偿，在保险事故发生后，保险人应当支付保险赔偿金，同时法律不禁止被保险人或受益人向侵权人请求人身损害赔偿，即被保险人或受益人有权要求侵权人支付人身损害赔偿金。在寿险中，侵权人不能因保险人向受害人给付保险金而扣减自己应当承担的赔偿责任；保险人也不能因侵权人已向受害人赔偿而扣减或免除自己应当承担的保险责任，受害人自行投保的利益应当归于自己享有。
4、应当暂不受理第三人要求保险人支付抢救费的案件。
《中华人民共和国道路交通安全法》于2004年5月1日起施行，该法第75条规定：医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治，肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用。现行做法是，交警部门在发生车祸后，对肇事车辆参加机动车第三者责任险的，向保险人发出支付伤员抢救费用通知书，而当前保险人的第三者责任险为商业保险，我国第三者责任强制保险条例还未出台与道路交通安全法配套，保险人没有支付不是强制保险的抢救费用的法定义务。目前，保险人支付抢救费用的情况很不统一，仅仅有部分保险人接到通知书后，根据保险合同的约定进行审查，认为必须支付保险金的，方同意先行支付抢救费用。正因为如此，保险人接到交警部门发来的支付抢救费用通知书不予支付抢救费用的情况时有发生，作为保险合同以外第三人的受害人一旦以此将保险人为被告直接提起诉讼的，人民法院在国家没有相关配套法律法规出台前，受理案件既没有法律规定，又没有合同约定，因此应当暂不受理此类纠纷。
5、保险合同纠纷案件中医疗费用赔偿数额的认定问题。
保险人对保险合同涉及医疗费用的数额赔偿问题的审查，目前参照的是社会保险体系中的医疗保险标准来进行审查和确定赔偿的数额。而社会保险体系中的医疗保险是实行的最基本的医疗保险水平和标准，有许多的治疗费用和药品费用不属于社会医疗保险支付的范围，属于自费范围。在机动车第三者责任险和寿险等商业保险合同中发生保险事故后，救治受伤人的医疗费用的数额确定上，许多自费范围的治疗和药品费用是救治病人必须开支的费用，若将这部分剔除不予赔偿，明显有失公正与公平。调研中，保险人也承认存在这种不公正性，认为为防止乱用药乱治疗，目前只能参照医疗保险标准作为保险人对应当支付医疗费的数额审查标准来执行较为适宜。我们认为，人民法院在保险合同纠纷案件中医疗费用赔偿数额的认定上，仍应当参照医疗保险标准来确定赔偿的医药费用，但在具体确定上应当从宽把握。对于抢救期间的医疗费用，无论是医疗保险标准应当支付的费用还是自费，除保险合同另有明确约定的外，应当是一律纳入保险赔偿范围予以确定；对于非抢救的医药费用，医生证明是必须用的自费药物的费用，也应当纳入保险赔偿范围予以确定；其他自费药物的费用，可以剔除在保险赔偿的范围内。还需注意的是，在人身损害保险赔偿中没有精神损害的保险赔偿责任规定，也就不存在要求保险人支付精神损害保险赔偿金的问题。
（三）立法建议
1、关于保证保险的法律建议。
保证保险合同的性质是担保的一种方式，还是保险的一个险种,在审理保证保险合同纠纷时是否应将基础民事合同与保险合同合并审理，由于没有法律具体规定，司法实践对此的认识不一致。我们认为，保证保险合同是保险人为被保证人向权利人以保险合同的方式提供担保，当被保证人的行为致使权利人遭受经济损失时，保险人依据保险合同承担责任的一种财产保险合同。它具有担保合同的性质，但不是担保合同，而是一个保险险种。保证保险法律关系的当事人为保险人、债权人或受益人、投保人。在消费者购买房屋或车辆签订按揭合同时，往往要求消费者对银行的按揭借款进行保证保险，以消费者为投保人、按揭银行为受益人与保险公司签订保证保险合同。投保人违反按揭合同约定的付款义务就是保险事故的发生，由保险人按照保证保险合同约定向受益人予以赔偿，保险人承担保险责任后，有权依照合同向投保人追偿。现在存在的主要问题是，按揭合同与保证保险合同是两个不同的民事法律关系，消费者未履行按揭合同义务造成保险事故发生时，银行作为消费者指定的保证保险受益人有权要求保险公司理赔消费者所欠按揭借款债务，保险公司向银行理赔后，消费者和银行的债权债务关系就应当解除，而现在的银行按揭合同和保证保险合同都没有明确这一点。从法律意义上讲，保证保险合同的履行，不等于按揭合同的消费者债务的履行，因为受益人是可以变更指定的，于是并不当然的消费者借款债务消灭，银行从理论上讲还可以继续要求消费者偿还按揭借款，这就构成对消费者潜在的重大危害。因此，对于保证保险而言，没有相关的法律法规的适用和规定，应当从立法上明确保证保险的性质、适用条件及范围和法律责任等方面的内容，从而加强和规范对消费者在此方面的法律保护。
2、尽快制定强制保险法律法规。
《道路交通安全法》从2004年5月1日施行以来，人们越来越关心影响生活和工作的该法第75条的执行情况。该条涉及肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险人在责任限额范围内支付抢救费用。由于我国没有出台强制保险条例与之配套，当前保险人的险种大都是自愿投保的商业保险，法律规定的是参加机动车第三者责任强制保险的，才应当由保险人在责任限额范围内支付抢救费用，而现行的机动车第三者责任险不是强制保险险种，所以，保险人没有支付不是强制保险的抢救费用的法定义务。当事人要求保险人支付抢救费的，人民法院还不便给予支持，这就会导致损害国家的法律权威和保险行业的信誉。立法机关应当尽快出台机动车第三者责任强制保险条例等法律法规规定，与《道路交通安全法》第75条的规定配套起来，明确保险人支付抢救费用的具体情形，达到执法的统一。在未出台强制保险的法律法规规定之前，可由保监会与最高人民法院、公安部等相关单位先行协调，出台一个规范性文件来统一执法尺度。以健全的法律规定来维护人民群众的合法权益。
3、完善和规范机动车第三者责任险条例。
保险人在机动车第三者责任险的格式条款中，设计的第三者范围是不包括被保险人本人和家属成员在内的第三者。换句话说，机动车行驶途中将本人或者本人的家属成员撞伤亡的，保险人是不予赔付保险金的，而撞伤亡的其他人却能得到保险人的赔付，同样的人、同样的生命、同样的车祸，得到的却是不同的结果，违反了社会生产生活中基本的公平、公正原则。实际上，保险条款这种设计存在逻辑错误，机动车第三者责任险中的第三者，普遍认识是针对机动车上的人而言的第三者，即在行驶车辆外的所有路人为第三者；而除本人和其家属成员以外的第三者是针对签订合同双方当事人本人而言的第三者，保险合同格式条款在逻辑上偷换概念，错误的将本人和其家属成员排除在机动车第三者责任险的第三者之外，因此，应当从立法上进一步完善和规范机动车第三者责任险条例，纠正本人和其家属成员不是机动车第三者责任险的第三者的错误规定。
四川省高级人民法院课题组
中国人民财产保险股份有限公司四川省分公司课题组
（课题组成员：杨丽、栾黎、邱隆芬、彭世隆、朱艳、游杰、丁三旺）
文章来源：中国法院网
第五篇：关于保险合同纠纷案件中法律适用问题的调查报告（模版）
关于保险合同纠纷案件中法律适用问题的调查报告 第九届全国人大常委会第三十次会议通过了对《中华人民共和国保险法》的修改，自2003年1月1日起施行，为人民法院充分发挥审判职能，依法促进我国保险事业健康发展，保护人民群众的合法权益，维护社会生活秩序具有十分重要的意义，新保险法的施行必将促进我国保险事业的迅猛发展。由于新保险法的实施以来和社会经济生活的不断发展变化，保险合同出现许多新的情况、新的问题，在法律适用上如何认识这些问题和情况，成为人民法院在处理保险合同纠纷案件中必须面临和解决的问题。对此，我们课题组专题主要就保险合同纠纷案件中法律适用问题展开了调查研究，为司法实务中正确适用法律处理此类纠纷提供意见和对策，以期起着抛砖引玉的作用。
一、调查基本情况
我们就修正后的保险法在司法实践中的法律适用情况进行了调研，课题组深入到宜宾、乐山、遂宁、自贡、巴中等五个中级法院所辖中级和基层法院，有选择性地召集承办保险合同纠纷案件的法官进行座谈，到四川省保险行业协会分别参加寿险会员单位、财险会员单位的征求意见会，听取意见和了解情况，到成都、乐山、宜宾等地的三家保险公司进行座谈，并对各地法院报送的50件典型案例进行重点分析，以及对全省法院五年来审理的保险合同纠纷案件的统计情况及表现出的特点进行分析研究。
1999年至2003年，我省法院共受理民商事案件1150175件，审结1141758件，结案率为99.27%，其中，受理保险合同纠纷案件1028件，占民商事案件受案的0.89‰，审结995件，占民商事案件结案的0.87‰，解决争议金额3227.21万元，为国家和当事人挽回经济损失810余万元。受理的保险合同纠纷案件呈现四大特点：
1、撤诉的多、驳回起诉的少。五年来，人民法院审结的案件中原告撤诉的有251件，占审结的995件的25.2%，接近四分之一，据统计，它是法院受理除离婚案件之后的，撤诉案件最多的民事案件，且撤诉案件由1999年的30件逐年增多至2003年的90件。驳回起诉的案件五年共有43件，占审结的4.3%，驳回起诉结案的少。统计表明，通过人民法院的公开开庭审理，查明了事实，分清了责任，一方面，原告知道诉讼无理主动撤诉的多了，当事人坚持要求起诉的少了；另一方面，保险公司为维护和树立企业形象，加大了与对方当事人的协调力度，通过双方主动友好协商达成调解意愿撤诉的多了。
2、判决的多、调解的少。审结的保险合同纠纷案件调解结案的138件，占审结的13.9%，虽调解案件从1999年的27件上升到2003年的40件，但仍然所占比例很低，低于民事案件平均调解率20多个百分点，审结的案件判决的531件，占审结995件的53.4%.判决的多，体现在两个方面：一是判决案件在保险合同案件中最多；二是判决结案的逐年增多，从1999年的72件逐年上升至2003年的205件。这表明，保险合同纠纷案件一旦进入诉讼程序，除少数自行和解的外，由于法庭上的对抗性较强，双方在法庭上和解的难度增大。
3、简易程序审理的多、普通程序审理的少。五年来审理的案件中，按照简易程序审结的案件695件，占审结的995件的69.9%.按普通程序结案的300件，占审结的995件的30.1%.根据人民法院适用简易程序的受案范围可以看出，我省近七成的保险合同纠纷案件是事实清楚，权利义务关系明确，标的金额较小，争议不大，由基层人民法院在管辖。加上基层法院审结的保险合同纠纷案件上诉由中级法院审判的部分，全省绝大多数保险合同纠纷案件都是由基层法院和中级法院审结。[!--empirenews.page--]
4、争议金额逐年增多、超审限逐年减少。根据统计数据，人民法院受理的保险合同纠纷案件，1999年审结133件解决争议标的金额为221.97万元，至2003年审结383件解决争议标的金额增加到1038.78万元，上升幅度达到了368.9%，保险合同纠纷案件争议标的金额越来越大，显现逐年大幅增多趋势。与此同时，人民法院受理的保险合同纠纷案件也越来越多，相反的则是超审限现象却逐年减少，从1999年批准延长审限6件、超审限5件，逐步压缩到2001年批准延长审限1 件，直至发展到近两年来没有保险合同纠纷案件超审限情况出现。体现了人民法院近年来在各类案件审理中，严格执行法律规定，保证案件的及时审结，加大了对案件审理期限监督、管理和规范的力度。
总的来看，保险合同纠纷案件的办案质量和效果较好。但调研中仍发现存在两个问题：一是法官的保险法相关业务知识有待提高。座谈走访中，部分中、基层法院特别是基层法院的一些法官对保险法和保险专业知识只有一般性的了解和掌握，从而在审理保险合同纠纷案件中对争议的问题就存在着相当多的理解和认定上的误区，导致处理存在失误，影响了案件的质量。一些边远山区的基层法院法官受理案件后，由于与熟悉保险法及专业知识的保险代理人相比，业务素质相差甚远，认为保险公司提出的拒赔理由言之凿凿、言之有理，无法在专业上超越和审查出拒赔是否存在问题，只能以保险公司的理由为理由作出判定，未能充分保护投保人的合法利益，法官的保险法律专业知识亟待进一步提高。二是执法尺度极不统一。从调研的情况以及对典型案例的重点分析来看，我省存在着在保险合同纠纷案件中对证据采信的标准和法律适用的执法尺度，在裁判过程中极不统一的情况，特别是举证责任和证明程度及证明力大小的确认上问题较为突出，存在着同样的事实和情节，在适用法律上，不同的法院作出迥然不同的判法。
二、保险实务中存在的主要问题
1、投保人、保险人存在缺乏“最大诚信”的现象。
保险实务中，保险合同纠纷很大一部分集中在双方对投保人的“如实告知”义务和保险人的“明确说明”义务的争论上。保险合同是“最大诚信”合同，“最大诚信”原则贯穿于保险合同的始终。但据调查反映，在缔结、履行保险合同过程中，投保人、保险人最缺乏的就是“诚信”。①投保人缺乏诚信，不愿履行如实告知义务。在人身保险中，有相当一部分投保人、被保险人往往是患病以后才意识到参加保险的重要性，于是投保，但在投保申请书上并未如实写明病史，出险后，保险公司通过各种渠道了解到投保人、被保险人的既往病史而拒赔。如发生在遂宁市的一起保险合同纠纷，一个10岁小孩在95年时做脾脏切除手术，后于98年投保，但保单上没有注明。后该小孩死亡，但死亡原因不清楚，保险公司以投保人未履行如实告知义务而拒赔，形成诉讼。另外，在财产保险中，高额投保现象较突出，出险后不及时通知导致出险原因无法查明。特别是在农村，低价购买二手车，高额投保，故意将车出险的现象为数不少。②保险人为多发展客户，不情愿履行明确说明义务。为了更好的保护被保险人的利益，保险法要求保险人做到向投保人明确说明保险合同的主要条款和责任免除内容。但为了能“拉”到更多的客户，保险代理人只说明对投保人有利的内容和解释，不利的不说或轻描淡写的进行解释，不能让客户正确认识和知晓合同内容，从而无法作出正确判断的现象普遍存在。[!--empirenews.page--]
2、关于保险合同条款存在的问题。
这主要表现在以下几个方面：①条款语言不通俗易懂，内容复杂，合同附件太多，有保险陷阱。从我们调研的情况看，现行的保险合同普遍让老百姓不易看懂，在对保险合同的理解上，投保人、被保险人以及受益人均有一定困难，法官也要对保险合同条款前后对照阅读方能理解合同内容。有些合同保险人故意设有陷阱。如有一份人寿保险合同，前面约定“肢体高度残疾”属于可赔范围，但在合同末尾的小型黑体字注释中则解释：“高度残疾是指功能完全、永久丧失”。在一般人看来，“高度”是“量”的概念，功能丧失三分之二以上就可称为高度残疾，而“完全、永久”是“质”的概念，该保险索赔案件，被保险人因保险事故导致左手功能丧失达70%，保险人以高度残疾是指功能完全、永久丧失，从而给予拒赔酿成纠纷。②格式条款安排不合理、不完善。保险合同相关内容分散在不同地方约定，而不是集中在一起表述，容易误导投保人。一是保险人把自己所负保险责任的除外情形制订在合同免责事由的附带条款中，在合同的结构上影响对方的注意重点，使真正的免责意图不容易被发现；二是以格式附件在形式上履行提醒对方注意免责情形的义务，实质上却不能真正达到提醒对方注意的目的。如有一份保险合同第5条第5款承诺“投保人在被保险人年满18周岁以前身故而被保险人生存，免交以后的保险费，本合同继续有效”。对该条的理解并无任何除外免责情形，而在合同第6条免责条款中却又列举9种致被保险人死亡的免责情形，并最后规定，“无论上述何种情形发生导致投保人身故，本公司不负第5条第5款责任。”，这就完全推翻了第5条第5款的承诺内容。所以，许多投保人在保险人拒赔时都感到有种被欺骗的上当感觉，这应当引起足够的反思。
3、保险人理赔审查过严，手续烦琐。
国际保险理念是“核保从严，理赔从宽”，但我国目前不能做到这一点，主要是成本问题，对出险的少部分人和保险事故进行调查，总比对大部分人和保险事故调查要轻松的多。因此，保险人往往在未认真审核的情况下即承保，出险后却想尽一切办法进行审查拒赔。一方面以内部严格的审批程序和设置繁琐的理赔手续来拖延时间，另一方面花费大量人力去调查与免责相关的事项，动辄提出免责。保险人在投保人投保时，应当审核保险标的是否符合保险范围，只要签单，即认可保险标的符合保险人的要求，保险人不能事后轻易拒赔，签订合同的严肃性、不轻易无效性应该得到重视和保障。
4、保险人普遍对追偿权不重视。
在调查的几家财产保险公司中，几乎没有保险人主动行使代位追偿权的，普遍存在行使追偿权的意识淡薄，因而，保险人也就没有设立相关的机构，也没有相应的制度，来重视和开展这方面的工作，达到降低经营风险或成本减少经济损失的目的。究其原因，主要是保险人考虑到：一是不愿失去一些大客户，如货运险中的承运人是铁路部门的，保险事故发生理赔后，不愿向铁路部门进行货物损害追偿，因为害怕丢掉了这个大客户；二是有些造成保险事故发生的侵权人的确没有赔偿能力，认为行使追偿权没有价值和实际意义。[!--empirenews.page--]
三、保险法律适用中存在的主要问题
1、保险合同条款的解释。
保险人为了提高工作效率等目的，一般将投保单及正式保单等保险合同单据格式化，这种格式化合同在符合现代社会规模交易的同时也存在许多弊端。最明显的一点就是在缔约自由的合法外衣内，掩藏着保险人利用自身强势“压榨”处于劣势的投保人，导致合同实质上的不公平。因此，法官在处理案件中，对一般合同与格式合同的内容的注意程度及肯定标准是不一样的。对于保险合同这样的格式合同，应当主动介入对合同内容的合法性、合理性的认定。最主要的是在对合同条款产生争议时，应当依据合同法、保险法的相关规定予以认定。首先应当按照通常理解予以解释，即按保险合同的有关词句、有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思，并可以按照以下规则予以认定：书面约定与口头约定不一致时，以书面约定为准；投报单与保险单或者其他保险凭证不一致的，以保险单或者其他保险凭证载明的内容为准；对 格式条款与非格式条款不一致的，应当采用非格式条款；保险合同的条款内容因记载方式或者时间不一致的，按照“批单”优于“正文”、“后批注”优于“前批注”、“加贴批注”优于“正文批注”、“手写”优于“打印”的规则解释。按照通常理解仍然有两种以上理解的，则应当作有利于被保险人、受益人的解释。
2、关于保证保险合同。
保证保险是近年来保险行业主要适用于消费者购房和购车等领域而新开设的保险业务。信用保证保险，是指保险人为投保人向被保险人提供担保的保险，当投保人不能履行与被保险人签订合同所规定的义务，给被保险人造成经济损失时，由保险人按照其对投保人的承诺向被保险人承担代为补偿的责任。在审判实践中，不能将保证保险合同理解为是被保证人与被保险人之间的基础民事合同的从合同。被保证人与被保险人之间的基础民事合同的权利义务虽然是保险人确定承保条件的基础，基础民事合同与保证保险合同有一定的牵连性，但其并不能改变两个合同在实体与程序上的独立性，它们之间并不存在主从关系。所以，在保证保险合同中，当被保证人逾期不履行合同义务时，被保险人不能同时要求作为基础民事合同一方当事人的被保证人和保证保险合同的保险人互负连带责任，保险人只能按照保证保险合同的约定，当保险事故发生后独立承担保险责任。对于基础民事合同中设立有抵押权的，权利人是先行使抵押权后，不足部分方才依据保证保险合同要求保险人承担保险责任，这在实务中存在分歧。保险人认为，只有当被保证人穷尽其财产仍不能履行其债务时，保险人始得承担保险责任。故在绝大多数情况下，保证保险合同的保险人具有类似一般保证下保证人的先诉抗辩权，即在被保险人尚未向民事合同的对方当事人即被保证人提起诉讼并被依法强制执行情况下，不得先向保证保险合同的保险人提起诉讼。这一观点值得商榷。但是，有一点是明确而无争议的，当保证保险合同约定在基础民事合同债务履行期届满或其后的宽限期届满，作为债务人的被保证人未向被保险人履行债务，得由保险人负责向被保险人赔偿，若发生争议被保险人即可直接依保证保险合同向保险人提起理赔诉讼，并依合同相对性原则和保证保险合同独立性原则，作为基础民事合同债务人的被保证人在该诉讼中只有充当证人，不能成为该诉讼中保险人一方的共同当事人，也不是第三人。因此，法院在处理该类诉讼时，应根据保证保险合同的法律特征，将保证保险合同与保证合同严格区分开来，不能将二者混为一诉。[!--empirenews.page--]
3、关于不定值保险金额与保险赔偿金额。
在不定值保险中，保险金额与保险赔偿金额的关系问题，存在着法律适用上未弄清二者关系的情况。一种意见认为，在保险标的发生全损时应当按照“保险金额”赔偿。其理由是，根据保险法第40条规定：“保险标的的保险价值，可以由投保人和保险人约定并在合同中载明，也可以按照保险事故发生时保险标的的实际价值确定。”保险人自保险合同签订之日起，一直是按照双方约定的保险金额收取保费，而不是按照财产的实际价值收取。如果发生全损，却按出险时的实际价值进行赔偿，明显是权利和义务不对等。另一种意见认为，应该按照“出险时的实际价值”赔偿。我们认为这种意见是正确的，其理由是，从保险原理上看，保险的基本功能在于补偿被保险人的财产损失，保险法律制度的设计都是围绕这个大的原则。在保险合同中，保险金额是投保人对保险标的的实际投保金额，也是保险人计算保费的主要依据和承担赔偿责任的最高限额。财产保险合同的保险目的在于补偿遭受的实际损失，保险金额一般不得高于保险财产的实际价值。根据保险金额和保险财产的实际价值关系，一般可将保险金额分为三种情况：其一为足额保险，又称为全额保险，被保险人财产所具有的保险标的的价值，可以得到完全的保护，财产部分损失，就损失部分可以得到全额赔偿，但财产全损时，则只能得到财产出险时的价值。其二为不足额保险，又称低额保险，是指保险金额低于保险财产的实际价值的保险，其不足部分应看做被保险人自保，出险时可从保险人那里获得有比例的赔偿。第三种情况是超额保险，即保险金额大于保险价值的保险，根据保险法的相关规定，保险金额超过保险价值的，超过的部分无效。在不定值保险中，足额保险的全损按照出险时保险标的实际价值的损失计算赔偿，虽表面上看，保险理赔对投保人有失公平，但是在局部损失理赔中，保险人为修复会更换新的发动机等所需部件，不会修复时按折旧赔付更换一个旧发动机等所需部件，并且这种局部损失理赔允许存在多次重复，从此角度分析，全损按照出险时保险标的实际价值的损失计算赔偿，并不失公平。当然，合同约定是定值保险的，定值保险事故发生后，应当按照定值保险金额进行赔付。
4、关于投保人如实告知义务的问题。
保险法第17条规定：“订立保险合同，保险人应当向投保人说明保险合同的条款内容，并可以就保险标的或者被保险人的有关情况提出询问，投保人应当如实告知”。“如实告知”是投保人在订立保险合同时应承担的法定义务，是诚实信用原则这一民法基本原则在保险合同法律关系中的体现。该义务要求投保人在订立保险合同时应主动、如实告知保险人与保险标的或被保险人有关的情况。投保人的如实告知义务，以保险人询问事项为限。告知义务主体不仅限于投保人，如果投保人与被保险人不是同一人，被保险人自己对自己健康状况最了解，被保险人也应当如实告知。对于企财险而言，根据会计法规定，帐册的真实性和合法性是体现投保人诚信而无须保险人询问。对于人寿险而言，我们认为，体检是保险人内部核定是否承保的一个依据，体检只能代表当时的健康状况，结论只能作为参照。如实告知义务是投保人的法定义务，体检不能代替也不能免除投保人的告知义务。[!--empirenews.page--]
5、关于保险人明确说明义务的问题。
保险法第18条规定：“保险合同中规定有关于保险人责任免除条款的，保险人在订立保险合同时应当向投保人明确说明，未明确说明的，该条款不产生效力。”那么，如何认定保险人是否已经尽到了“明确说明”的义务？最高人民法院的一个批复中提到：“明确说明”是指保险人对于免责条款，除了在保险单上提示投保人注意外，还应当对有关免责条款的概念、内容及其法律后果等，以书面或者口头形式向投保人作出解释，以使投保人明了该条款的真实含义和法律后果。保险合同纠纷中，因保险人未履行明确说明义务而败诉的比较多。保险人如何证明已经尽到说明义务，是一件不易解决的事情。比如合同条款中用黑体标明、投保单上被保险人签字能不能视为已经履行说明义务。口头说明在只有利益关系相对的双方在场的情况下，很难举证证明和认定。有的保险合同采取在合同上单独印刷一行字，即“保险人已将保险合同的内容，包括责任免除部分向我做了说明，我也充分了解，同意该保险合同的内容，同意按该保险合同的内容，订立合同。”然后由投保人签字，是不是保险人尽到了说明义务。我们认为，仅凭此种形式不能说明保险人已尽说明义务，条款本身的说明，不能说明保险公司履行了明确说明义务。如何才算履行了说明义务，我们将在对策中提出具体意见。
6、关于出险原因不明或多因一果的赔付问题。
近因原则是民法中因果法律关系在保险理赔过程中的具体体现，在理赔中是关键性的原则之一，但在实务中把握困难，存在的问题较多。保险损失的近因，是指在保险事故发生的最直接、最有效、起主导作用或支配作用的因素，并非指时间上、空间上的最近原因。近因在确定由于多种原因造成损失的事故是否属于保险事故，能否获得赔偿，起着至关重要的作用。如果多种原因相对独立，无法分清哪一个原因起主要作用，那么保险标的的损害无法分清，保险人则不承担赔偿责任。如果是多因一果，比如超载、刹车不灵、采取措施不当等原因引起车辆倾覆，据近因原则则不应赔，但我们认为，在当前保险法未明文确立该原则的情况下，超载属于合同约定的保险人免责范围，由于刹车不灵等原因不属免责范围，从公平原则出发，保险人不能全部免除保险责任，应当按比例赔付比较公平。
7、关于社保报销额能否冲抵健康险中保险人应付保险金。
调研中发现，保险人与被保险人对社保报销额能否冲抵健康险中保险人应给付的保险金不能达成一致。保险人的做法是，扣除后才给付余下的医疗费用。我们认为，健康险作为人身保险，不适用损失补偿原则。投保人有了社保还投商业保险的目的不是为保险公司减少损失，而是为自己的权益设定保护。试想一名公务员与一名普通农民都以相同的保费投同一种健康险，一若他们同时出险，均花去医疗费3万元。公务员在社保报销2万元。此时，保险人给付二人保险金分别是1万元、3万元，还是都为3万元。我们认为应当都为3万元。社保作为公务员的一种福利待遇，不应当冲抵商业保险金。人身保险的标的是人的寿命和身体，被保险人发生死亡、伤残等事故，对其本人及家庭所带来的损失不仅是经济上的，更重要的是精神上的，不适用损害补偿原则。保险法第68条规定：“人身保险的被保险人因第三者的行为而发生死亡、伤残或者疾病等保险事故的保险人向被保险人或者受益人给付保险金后，不得享有向第三者追偿的权利，但被保险人或者受益人仍有权向第三者请求赔偿”。从这一规定不难看出，人身保险合同不是补偿性合同，而是给付性合同，不适用损失补偿原则。值得注意的是，意外险造成伤害的赔偿问题，与健康险应当同样如此。除非这类保险合同中另有明确约定，方才应当按照合同另有的约定计算支付保险赔偿金。[!--empirenews.page--]
五、对策和建议
（一）对保险行业监管的建议
1、完善保险合同格式条款的内容和形式。
保险合同格式条款的内容，表现出条款的设计者从拓展保险业务，宣传保险有益的一面出发，更多的是体现如何保护保险人的利益，弱化了对投保人的说明和解释义务，并存在希望通过合同尽量地减少这种说明和解释义务的倾向。调研中发现，在保险合同结构上，把特别说明或声明的拒赔内容用很小的字体表现在合同最后或附单上不容易引人注意的地方。把格式条款内容分为几大块，有投保人的义务、保险人的义务、被保险人的义务、免责条款、特别声明等内容，每一块内容中都有保险人不予赔偿或免责的内容，分散排列使非保险专业人士的投保人很难彻底地理解合同内容，而根据保险法的规定，只有保险人对免责条款未尽说明和解释义务的才不受其限制，而其他部分的“免责”不予赔偿的内容就没有规定说明和解释义务，这种格式条款的不予赔偿内容普遍设计为分散、零星的单独表述，要完全读懂保险合同内容，必须反复的前后对照合同条款的内容进行仔细理解，才能完全读懂和掌握合同的意思和内容，这种设计无法让投保人正确理解和知晓合同的全部内容，也为这种理解和知晓设置了障碍。格式条款的这种设计存在规避法律的嫌疑。许多当事人说，从前面的合同条款看，保险人对许多保险事故都应当赔付，但后面的分散、零星的解释、说明和不引人注意的小字却完全推翻了前面承诺的赔付，让人有一种上当受骗的感觉。因此，要消除投保人上当受骗的感觉，保险合同格式条款应当尽快地进行完善。一是保险人免责的范围和不予赔偿的内容，应当集中表现，便于投保人一目了然；二是保险事故不予赔付的内容，应当与其基本事实内容集中表述，不再采用分散的、零星的、不对应的表述方式，便于投保人真正了解哪些事故不属于赔偿范围，从而决定是否投保和投何险种。
2、加强保险代理人行为的规范和管理。
近年来，我国保险行业有了长足发展，这里面有保险代理人为保险事业的拓展所付出的功劳和贡献，但对于保险代理人的管理也存在一些问题。相当部分的保险代理人为了揽保取得佣金，向投保人介绍保险险种过程中，报喜不报忧，过分夸大保险的范围和好处，对保险人免责和不赔付情形不作说明和解释，有的不符合投保条件也同意签订保险合同，有的随意约定费率，有的随意出具白条代为收取保费，更有甚者骗取保费，从而引发不少纠纷，严重损害了保险人的信誉。要让保险事业健康有序地发展，提高人们对保险行业的信任度，必须要加强对保险代理人的管理。一是要提高保险代理人的报考任职条件，提高其文化和业务素质；二是规范保险代理人行为，提高保险代理人的职业道德和业务素质，以忠实和诚信行为取信于民，尽到保险人的说明义务，并做到对缔约前调查的重视，不能因保险事故发生才再去调查收集证据，找来借口拒赔损害保险信誉，对于严重违反行业规范行为的代理人实行“禁入制度”；三是加强代理制度建设和票据管理，杜绝诈骗行为的发生，从而禁止唆使、误导保险代理人进行违背诚信义务的活动，保障保险事业快速健康的发展。
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