关于深化我国户籍制度改革的调研报告

第一篇：关于深化我国户籍制度改革的调研报告

关于深化我国户籍制度改革的调研报告

党的十六届三中全会明确提出了深化户籍制度改革的要求，这是贯彻落实科学发展观的必要举措，对逐步改变我国城乡二元结构、缩小城乡差距、实现城乡统筹发展具有重要意义。为深入了解当前户籍制度改革的进展状况及存在的问题，全国政协社会和法制委员会组成“深化户籍制度改革”专题调研组，于2006年和2007年先后赴河北、北京、陕西、四川进行了广泛深入的调研，全国政协副主席李兆焯参加了河北的调研。现将有关情况和建议报告如下：

一、当前户籍制度改革进展情况

我国现行户籍制度是在1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》基础之上形成的，是我国计划经济体制时期特殊经济、政治条件的产物，从上世纪50年代形成后一直沿用至今，成为我国一项基本社会管理制度，在当时社会主义制度初步确立、财富尚不充裕的历史条件下，这种户籍制度在分配社会资源、维护社会秩序等方面起到了积极作用。但随着改革开放的深化，社会主义市场经济体制建立并逐步完善，植根于计划经济体制的现行户籍制度已经越来越不适应新的经济社会现实的要求，其所体现的城乡居民二元管理、区别对待的模式，与社会主义市场经济体制下劳动力资源合理有序流动的要求相脱节，与我国当前统筹城乡发展的科学发展道路背道而驰，人为制造了公民在法律地位和现实利益方面的不平等，违背了人人平等的宪法精神，成为我国实现经济科学发展、社会和谐有序的制度性障碍，已经到了非改不可的地步。

近年来，随着改革开放的深入和社会结构转型的加速，各界要求深化户籍制度改革的呼声越来越强烈，有关部门也在不断加大户籍制度改革的工作力度。从上世纪90年代开始，国务院连续发布多个意见或方案，指导户籍制度改革稳步推进，并提出了取消农业、非农业二元户口以统一城乡户口登记制度的目标，一些地方政府也纷纷采取措施，积极推进户籍管理制度改革。

从户籍制度改革的进展情况来看，在中央层面，公安部作为户籍管理的职能部门，近年来逐渐加快了步伐。在连续派出工作组赴各地进行调研考察的基础上，已形成了深化改革的初步方案，同时还在抓紧新户籍立法的准备工作。在地方层面，大部分省市区对户籍制度改革的必要性有充分认识，但各地改革力度和步伐却很不一致。截至2006年底，已有河北、山东、广西、重庆等12个省、自治区、直辖市先后取消了二元户口划分，统称为居民户口；还有一些地方，正在抓紧推进相关工作，准备在近期取消二元户口划分；也有少数地方，考虑到各种现实情况的制约，改革步伐较为谨慎。以调研组先后考察的河北、北京、陕西、四川四省市为例，河北和四川省步伐较快，已经基本取消二元户口划分，实现了全省范围内统一的居民户口登记制度；陕西省计划从2005年起用五年时间逐步实现户口一元化管理；而北京市作为有上千万人口的特大型城市，考虑到人口、资源、环境等方面的承载能力和特殊的政治因素，在户籍改革方面较为稳妥，改革方案和措施还在积极酝酿阶段。

从户籍制度改革的内容来看，当前的重点在于改革户籍登记制度和迁移制度。国务院关于户籍制度改革的目标是取消农业、非农业二元户口划分，实行统一的户口登记，统称为居民户口，一些省区市目前已经完成了这一转变。在户口迁移制度方面，一些地方逐步放宽了居民由农村迁往城镇以及由小城镇迁往大中城市的条件，不少地方取消了“农转非”以及户口迁移的计划指标，规定凡是在城市有合法固定住所或有稳定职业、生活来源的，就可以根据本人意愿办理当地户口；一些地方还放宽了亲属投靠及大中专毕业生、有关技术人才在当地落户的条件。也有一些地方，如北京这样的特大型城市，由于顾及到城市的承受能力，在户口迁移方面仍然较为谨慎，从严控制外来人员取得本市户口的条件。总体来看，户籍登记制度改革要比户籍迁移制度改革顺利一些，而在户籍迁移制度改革方面，小城镇、中小城市的改革要比大城市、特大城市的改革顺利一些。

二、户籍制度改革中存在的问题

当前户籍制度改革总体上在平稳推进，但改革过程中也存在一些问题，值得注意。第一，思想认识不统一。大多数地方对户籍制度改革的必要性都有正确的认识，但对于如何改革却有不同看法。有的地方同志对户籍制度改革的重要性认识不够，看不到城乡二元对立的格局已经成为制约发展的重要瓶颈，认为户籍制度改革对解决现实问题没有什么意义；也有的地方对户籍制度改革有畏难和观望情绪，想等待中央明确的政策出台以后，或者等社会经济发展到一定程度以后，再着手进行改革；还有的地方在工作中有简单冒进的倾向，对户籍制度改革的复杂性认识不够，在没有进行深入调查研究、试点实践的情况下，就盲目地加以快速推进。

第二，立法滞后。至今我国户籍制度的法律依据仍是1958年颁布的《中华人民共和国

户口登记条例》，而这一条例在很多方面与当今市场经济的发展要求和人民生产生活的实际需要已经相差甚远。事实上，这一条例已成为深化改革的障碍，亟需废止并重新立法。

第三，附加在户籍制度之上的各项社会管理政策太多，是当前深化户籍制度改革的难点所在。在现行户籍制度之下，人民在教育、医疗、计生、土地占用等诸多方面享有的福利待遇都简单地以户籍性质为依据进行差别性的分配，甚至在同一起交通事故中，户籍性质不同的受害人得到的赔偿数额都有极大差别。这不但人为制造了城乡居民之间法律地位和社会待遇的不平等，而且也使户籍制度承担了许多本来不应该承担的社会功能，增加了改革的难度。不少地方反映，户口迁移条件放松之后，城镇户籍人口逐渐增多，使得原本就有限的城镇教育、医疗、交通等公共资源更趋紧张，难以承受；另一方面，随着新农村建设的推进，国家的支农惠农政策不断出台，农村居民在土地、计划生育等方面的福利已经在一定程度上优于城镇居民，一部分在改革开放初期办理了“农转非”户口手续的居民，现在又希望重新获得农村户口，享受农村福利待遇，这也给地方政府带来新的压力。

第四，户籍制度改革缺乏合力。户籍制度改革牵涉城乡居民多方面利益，与多个政府职能部门相关，深化户籍制度改革，绝不是仅仅从名义上取消城乡居民户口的差别，还要逐渐消除附加在户籍制度之上的各种不平等待遇。当前的户籍制度改革主要由公安部门推进，在公安部门采取取消城乡二元户口、放宽户口迁移条件等改革措施的同时，其他相关职能部门却没有同步进行配套改革，不仅造成各项政策之间的不衔接，而且使得户籍制度改革流于形式，无法收到实质性的成效，广大人民难以实际享受到户籍制度改革的好处。

第五，户籍登记及管理手段落后。调研中了解到，各地普遍存在着一部分居民无户口、重复户口、空挂户口、人户分离等现象；居民更改姓名和出生日期的管理不够严格，流动人口和婴儿出生的登记和管理不够规范；在信息统计方面，各职能部门都掌握着一部分人口统计数据，但各部门之间的统计口径不一致，且缺乏必要的交流和沟通，导致各项数据之间出现不一致。上述问题已经严重影响到人口信息的准确性，既给人民生活带来不便，也不利于为户籍制度改革提供真实准确的统计资料和依据。

三、深化户籍制度改革的建议

第一，进一步统一思想，充分认识户籍制度改革对促进经济发展和构建和谐社会的战略意义。户籍制度改革是我国社会管理体制的一项重大改革，事关人民群众的社会福利、迁徙自由等基本权利；同时也是经济体制改革的重要内容，有利于合理调配人力资源、劳动力资源，促进人口合理有序流动。户籍制度改革是打破城乡二元对立的突破口，实现城乡居民在法律制度上的形式平等，会为将来经济高度发达、物质资料高度丰富条件下实现城乡居民的实质平等奠定基础。在改革过程中，一方面要克服畏难情绪，不能因为面临诸多困难就因噎废食、望而却步，而应该以改革的办法解决改革过程中出现的问题，在经济社会逐步发展的同时，总结经验，吸取教训，不断解决现行户籍制度存在的各种问题；另一方面要防止急躁冒进倾向，改革要稳步推进，在充分扎实的调查研究基础上开展。同时，要注意加强对户籍制度改革重大意义的宣传，让所有居民都认识到这是一项关系全民切身利益的重大改革，并主动积极地参与到户籍改革过程中来。

第二，加紧制定适合社会主义市场经济体制的户籍法律法规，将户籍制度改革纳入法制化轨道。1958年制定并沿用至今的《户口登记条例》已经与当前经济社会发展现状严重不相适应，各地普遍要求尽快修订户口登记条例并出台《户籍法》，认为这是深化户籍制度改革的法律基础，也是推动户籍制度改革的强大动力。考虑到短期内出台新户籍法的难度较大，应该鼓励有立法权的地方人大或政府，根据当前经济社会发展现状和当地具体情况，先行制定地方性法规，在地方层面解决现存的突出问题，同时积累立法经验，待到将来条件成熟时，再由全国人大制定全国统一的新户籍法。

第三，充分调动各相关职能部门的改革积极性，出台配套政策措施。户籍制度改革的广度、深度、难度都很大，只依靠公安机关一家之力难以将其深化下去。建议由国务院成立专门领导小组或办公室，协调各部门联合拟订户籍制度改革总体方案，形成以公安为主体，各相关职能部门齐抓共管、综合治理的局面，分部门、分阶段推进改革。成都市在这方面有好的经验，由市委、市政府统领改革步伐，提出了“整体规划是前提、产业发展是基础、身份转变是重点、政策配套是关键”的改革思路，各相关职能部门如公安、财政、劳动、教育、卫生、规划、房管等均出台了配套政策和改革措施来支撑户籍制度改革的深入进行，取得了明显效果。

第四，将户籍制度改革纳入统筹城乡发展、推进城乡一体化的整体战略之中。党的十六大以来，党中央陆续提出了统筹城乡发展的科学发展观、建设社会主义新农村等一系列重大战略举措，这为深化户籍制度改革提供了坚实的政策和理论依据。户籍制度城乡二元对立实际上是经济社会结构城乡二元对立的反应，因此，必须把户籍制度改革纳入到

推进城乡一体化的整体战略之中，否则户籍制度改革有可能只停留在表面层次。在这方面，成都市的改革经验值得借鉴。成都市把深化户籍制度改革与城乡统筹发展以及新农村建设战略很好地结合起来，发挥城市反哺农村的作用，不仅在名义上实现了城乡户口的一元化管理，而且从推进城乡一体化的高度，出台了五大系统支撑户籍制度改革。即：以城镇体系规划为基础的空间支持系统；以新型公共财政制度为支撑大幅度增加城市对农村反哺投入的财政转移支持系统；以打破城乡分割、建立全市统一劳动力市场为依托的失地农民培训、就业、居住与保障支持系统；以公共服务均等化为基本原则的乡村医疗卫生、义务教育、文化事业和社会保障支持系统；以改善农村生产条件和人居环境为目标的农村三大重点工程建设(农业产业化经营工程、农村发展环境建设工程和农村扶贫开发工程)支持系统。这一改革模式实际上是从财政中拿出较大资金，按照统一标准规划和发展城乡教育、医疗、社会保障体系等事业，实行城乡统筹规划与发展，建立城乡一体化的社会体系，不仅大大缩小了城乡差别、促进了城乡共同发展，而且也给成都市的快速发展注入了活力。

第五，逐步剥离附加于户籍制度之上的各项社会管理政策。取消城乡差别、实现城乡一体化是我国社会主义建设的一项重要目标，但这需要长期不懈努力才能实现，在城乡差别事实存在的情况下，当前还难以实现城乡居民在社会福利上的完全平等，但是，简单地以户籍为依据来分配利益的方法已经不合时宜。在深化户籍制度改革的过程中，一方面必须剥离现行附加在户籍制度之上的各项社会管理政策；另一方面，有关部门在出台新的社会管理政策时，要尽量避免与户籍制度改革的大方向相背离，避免继续让一些新的社会管理政策与户籍制度相挂钩。

第六，充分考虑各地不同情况，在认真调查研究基础上分地区、分步骤推进改革。城乡、区域发展不平衡是我国社会主义初级阶段的一项基本国情，我国的城市与农村之间、东中西部地区之间，在经济、社会、文化等各方面的发展上存在巨大差异，各地进行户籍制度改革的客观条件和环境各不相同。具体来说，东部地区的特大城市如北京、上海、广州等地，经济社会发展程度和城市化水平较高，社会福利水平好，人口高度密集，有的城市人口已经超过千万，这些城市在进行户籍制度改革时，要充分考虑户口迁移管制放松之后，大量外来人口涌入而带来的土地、资源、环境以及社会管理的压力；而广大中西部地区和中小城市，经济社会发展和城市化水平还不高，客观上需要将农村剩余劳动力转移到城市，推进户籍制度改革的有利条件较多。因此，户籍制度改革不能搞一刀切，要充分考虑各地的实际情况，改革条件成熟的地方，要加快推进改革步伐；改革条

件还不具备的地方，要进行深入的调查研究，在充分了解现实情况的前提下，采取有针对性的措施，稳步推进改革。

第七，增加投入，建立健全户籍管理网络，提高人口户籍管理的科学化水平。增加财政投入，实行户籍网络化管理，建立和完善人口基本信息网络管理和公民信用信息管理系统，这将有利于提高户籍管理人员和机构的工作效率，提高社会管理和治安水平，准确获取基本的人口户籍资料信息，加强对婴儿出生、人口流动等各种情况的管理，既可以为户籍制度改革提供准确依据，同时也为公民遵纪守法、诚实守信提供基础管理平台，从而惠及全社会。

第二篇：关于深化户籍制度改革

关于深化户籍制度改革

推进新市镇建设的实施意见

深化户籍管理制度改革，是统筹城乡综合配套改革、加快新市镇建设发展的重要内容。根据市委、市政府《关于加快推进新市镇建设的意见》（镇发〔2010〕18号）精神，结合我市实际，特制定以下实施意见。

一、指导思想

坚持以人为本，深入贯彻落实科学发展观，以新市镇建设为契机，以打造城乡一体化为总目标，以建立城乡统一的新型户籍管理制度和城乡一体的社会保障体系为重点，加强政策配套衔接，加快推进新市镇建设，形成以城带乡、城乡互动的发展新机制和发展新格局。

二、工作目标

建立以公民经常居住地登记户口为基本形式，以具有合法固定住所、稳定职业（或生活来源）为户口迁移条件、实行城乡统一的户口登记制度、建立按居住地划分的人口统计制度，促进农民向城镇居民的身份转换。

三、改革重点

（一）实行城乡统一的户口登记制度。

按照公民经常居住地登记户口，统称为“居民户口”。居民在现居住地居住达到一年以上的应将户口迁至现居住地。

（二）实行按居住地划分的人口统计制度。

实行按居住地划分统计城镇人口和农村人口，并逐步实现按公民职业区分统计农业人口和非农业人口，以如实反映公民的居住、职业状况和城市化水平。

（三）进一步放宽新市镇户口迁移政策。

1、改革新市镇户口迁移条件准入制度。实行以具有合法固定住所、稳定职业（或生活来源）为户口迁移条件为基本条件的户口迁移条件准入制，凡符合上述基本条件的申请人，准予其本人或整户把户口迁移至合法固定住所落户。

2、改革农村居民户口迁往新市镇的规定。对已在新市镇居住或就业的本市农村居民，凭居住房屋的相关证明，准予其本人或整户把户口迁移至实际居住地或工作所在地。

本市居民因新城镇建设需要重新安置，尚未有稳定住房的，在同一辖市、区范围内亲友处寄住或租、借房居住的，可将户口迁至亲友处或租、借房所在地落户。凭房屋产权所有人入户申请、申请迁入人户口簿、身份证，在迁入地派出所办理。待有稳定住房后，凭相关证明将户口迁至稳定住房所在地。

3、在新市镇逐步实行外来人口申领暂住证向居住证过渡管理制度。新市镇外来务工人员，可根据自愿的原则，申领居住证；在新市镇有稳定职业且有固定住所，申领居住证（暂住证）满5年、缴纳社会保险满5年以上的，准予其将本人户口迁至工作单位所在地或合法固定住所。凭本人申

请、居住证（暂住证）满5年、缴纳社会保险满5年以上的证明、用工单位证明、本人身份证到相关派出所办理，报各辖市局、分局审批。男满50周岁、女满40周岁以上人员原则上不再按上述条件办理落户手续、特殊情况需办理落户的，须报市局审批。

4、新市镇范围内各类用人单位招用非本地户籍的普通高校专科及以上学历的毕业生，取消落户限制，对接收高校毕业生3人以上的各类用人单位，允许其在所在地设立集体户口。

（四）进一步简化户口办理程序。

除公民出生日期、民族等项目变更、更正和国内公民私自收养子女户口以及其他疑难户口迁移由市公安局审批外，公民的其他户口项目变更、更正和户口迁移由各辖市局、分局或派出所直接办理。

四、实施时间

这次户籍管理制度改革的实施的时间为2010年月日。

五、工作要求

（一）加强领导。全市公安机关要高度重视这次改革的重要性，加强领导、密切配合，确保户籍管理制度改革的稳步推进。公安机关的户政部门在市推进新市镇建设联席会议办公室的指导下，负责研究制定具体户籍管理制度改革实施

方案和综合协调工作。

（二）精心实施。各地公安机关要根据本实施方案要求，认真制定具体工作方案。要对照这次改革内容，对以前出台的相关户口登记管理规定进行清理。认真组织相关部门、公安派出所负责人、民警进行业务培训，熟悉掌握政策规定，确保改革顺利实施。

（三）加强协调。各地公安机关要主动加强与有关部门的沟通联系，密切与有关部门的协调配合，及时研究解决改革衔接方面的相关问题，确保户籍制度改革取得预期成效。

（四）广泛宣传。要充分利用新闻媒体，大力宣传户籍管理制度改革的意义、目的、内容等，同时要通过政府网站、警务公开栏、宣传橱窗等广泛开展宣传，营造良好舆论氛围。

第三篇：我国的户籍制度改革

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我国的户籍制度改革

作者：崔俊枫

来源：《新农村》2011年第06期

摘 要：长期以来,在我国城乡二元户籍制度下,城乡经济社会发展形成了严重的二元结构,重城市、轻农村,“城乡分治”的观念和做法,以及农民进城难,已经成为城乡统筹发展中最大的障碍。现行户籍制度的种种弊端日渐凸现,废除户籍制度、实现城乡统一的户籍管理制度,代之以身份证管理,建立国民信息系统等有关户籍制度改革的呼声也一浪高过一浪。重庆市户籍制度改革的举措对我国户籍制度改革加快城市化建设具有借鉴和参考作用。

关键词：户籍制度 改革 探索 重庆市 新举措

随着市场经济的发展,由于土地不足和劳动生产率提高,大量农村剩余劳动力涌向城市。在农村人口向城市转移过程中,有关农民工子女入学和大学生就业,尤其是在人身损害赔偿方面,因受害人户籍问题所引申出的“同命不同价”等各种社会热点难点问题,更是引起社会各界人士的广泛关注,也引来愈来愈广泛的争议与指责。户籍管理制度的弊病日益凸现,要求改革现行城乡二元户籍管理制度的呼声也此起彼伏。

一、重庆市户籍制度改革的背景

2009年中央经济工作会议上胡锦涛总书记指出：“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。”今年的政府工作报告中，温家宝总理也强调“要推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件”。这表明户籍制度改革已被提上国家议事日程，并且指明了户籍改革的方向。重庆推进户籍制度改革，是贯彻落实中央决策部署的具体体现。直辖以来，重庆市常住人口城镇化率从31％上升到51.6％；户籍人口城市化率仅从19.5％上升到29％，两者差距从11.5个百分点扩大到22.6个百分点。这种状况，反映出重庆市城乡二元构架并未实现本质性的转变，现行户籍制度已不适应城乡统筹发展、实现全面建设小康社会等战略目标的需要，阻碍了城乡一体化和现代化进程，必须尽快加以改革和破解。推进户籍制度改革，对于促进重庆经济社会发展，构建和谐社会具有十分重要的意义。

二、户籍制度改革的总体目标

根据规划，重庆市户籍制度改革分两个阶段进行：

2010~2011年，将符合条件的农民工及新生代登记为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，新增城镇居民300万人，使重庆非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%。

2012~2020年，力争每年转移80至90万人，到2020年新增城镇居民700万人，将非农户籍人口比重提升至60%。届时，重庆主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民

600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成自由互通、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。

结合全市主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划，综合考虑经济发展、自然环境、资源承载等因素，分阶段推动人口向小城镇、区县城、主城区1000平方公里区域内聚集，实现市域内户籍合理转移，逐步建立城乡人口和资源要素自由流动的制度体系。

三、重庆户籍制度改革的新举措

重庆开展的城乡户籍制度改革中，农民转为城市居民的门槛并不高，只要满足以下三个条件中的任意一项：（1）购买商品住房；（2）务工经商五年以上，具有合法稳定住所；（3）投资兴办实业，三年累计纳税 10 万元或一年纳税 5 万元以上的，具有合法稳定住所，就可以将配偶、子女和父母一并转为主城区户口，如果转为远郊区县或其他乡镇的户口，则条件更为宽松。一旦转为城市居民，立刻纳入城市的公共服务，就业、社保、住房、教育、医疗保障体系，实现一步到位。而对于属于他们的农村土地，允许自转户之日起3 年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权，也给农民留了退路，如果不想保留的，则按标准给予征地补偿。

四、重庆户籍改革的几个问题

1.农民转户过程中能否保全土地利益

对此重庆市一方面让农民转市民时穿上“五件衣服”，就是保证在城市享受养老保险、医疗保险、教育、住房、就业方面的同等待遇；另一方面，对于农民在农村所拥有的宅基地、承包地及林地这“三件衣服”，重庆市发布的《户改意见》里明确规定了三年的缓冲期，是充分尊重农民意愿的规定。但对于农民关心的退地能否得到合理补偿，重庆市还应明确相关补偿标准，妥善处理好退地补偿问题。

2.能否解决转户农民工子女的上学问题和农民工自身的就业问题

户籍转变必然会增大城市的教育压力，需要增加相应的财政投入，而就业岗位则有赖于重庆产业结构调整和持续健康的经济发展。这将是户改后持续的两大考验。

3.重庆籍在外农民工怎么办

就中国总体而言，户籍制度改革急需破题的重要内容就是如何实现跨省流动农民工的户籍改革。而本次重庆户籍改革规定的受益者只集中于在市区工作的本市户籍农民工，来自外省市的农民工，以及外出打工的近400 万重庆籍农民工均未包括在改革范围之内。我们也期待中国的户籍改革能更进一步，关注跨省流动农民工及其家属如何实现农民变市民、让他们在城市中找到自己的家，而不是将他们遗忘。

五、对户籍制度改革推进的几点建议

重庆的户籍制度改革正在如火如荼的展开，相信在不远的将来，越来越多的农民会转为城市居民，在这项改革推进过程中，我认为应该坚持以下几方面工作：

1.将农民进城后腾退出来的土地收益用于新转户居民的各项保障工作

农民失去土地后，要完全依靠各种城市社会保障，而且，其保障体系还相对薄弱，政府在取得土地收益后，第一优先的是投入到进城农民的保障中去，扩大保障范围，提高保障质量，在保障制度上有所倾斜，才能免除进程农民的后顾之忧，使之真正融入到城市中。

2.加强对新转户居民和农民工的职业技能培训

很多农民工在城市中从事的是一些简单体力劳动，缺乏社会竞争力，转为城市居民最重要的是要有一份稳定的收入，只有加大对农民工的培训力度，探索更为科学有效的培训内容和方式，授人以渔，才能巩固已有的城市化进度，吸引更多的农民。

3.继续深入调研完善相关配套政策

虽然重庆的户籍制度改革取得了一定的效果，但是作为一项创新型的工作，还有大量的问题需要研究解决。重庆市委市政府要继续开展研究，充分利用各种社会资源，以人民群众的切身利益为出发点，推动城乡经济社会的协调发展。

参考文献：

[1]王嘉.重庆户籍改革—争议中向前推进.中国人大,2010年11月.[2]重庆市发改委.重庆户籍改革基本情况.四川改革,2010年11期.

第四篇：六盘水市户籍制度改革情况调研

六盘水市户籍制度改革情况调研

联合调研组

〔内容摘要〕 我市户籍制度改革在出台政策门槛、降低相关配套政策、新增城镇落户人口等方面取得了明显成效。本文就目前存在的城镇人口增长缓慢、农转非积极性不高、外迁入户人数不多等问题提出建议。

〔关 键 词〕 户籍制度 改革 建议

〔作者简介〕 市委政研室、市公安局、市农办

一、户籍制度改革的基本情况

我国从建国初期到1958年，是户籍制度形成阶段。1951年7月公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，全国城市户口管理基本得到统一，1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，统一了全国城乡的户口登记工作；1958年1月，全国人大常委会以主席令的形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。从1958年到改革开放初期，是我国户籍管理制度最严格的时期。国家为了执行好计划经济政策，先后出台多个文件，实行最严格的户籍管理制度，并将有关政策附加到户籍管理制度之中。从改革开放初期到1996年，各地纷纷开展试点，户籍管理政策不断放宽。我市户籍制度改革取得重大进展，是从1997年6月国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》和1998年8月国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》的两个文件开始的。2000年市人民政府办公厅转发市公安局《关于改革现行户籍制度加快城镇化进程意见的通知》，2002年市人民政府办公室转发《市公安局关于进一步深化现行户籍制度改革的意见（试行）的通知》，为推进我市户籍制度改革奠定了政策基础。

两个文件下发后，我市户籍改革取得了明显成效。

一是政策门槛逐步降低。通过比较，我市政策门槛最低，主要体现在其他地方政策门槛底线为“有房”，而我市底线为有固定居所，具体规定为：租房落户的规定，凡城市、城镇租住房屋二年以上，租住房屋面积20平方米以上的住户，具有稳定职业或生活来源（家庭成员人均年收入在城市最低生活保障线以上），持公安机关出具的房屋租赁手续、《工商营业执照》或《劳动用工合同》、所在单位证明、居（村）委会证明、居民身份证、原籍派出所等有效证件，办理本人、配偶及子女的落户手续。经商落户的规定，凡在城市、城镇投资经商、办企业的个体工商户或私营业主，在我市经营二年以上，申请人持工商营业执照、税务登记证、居民身份证、原籍派出所证明等有效证件，办理本人、配偶及子女的落户手续。

二是相关配套政策有所松动。凭证购粮、购肉、购物早已取消；城镇转业军人安置由就业安置转变为货币化安置；农村低保全面铺开，与城镇低保也只有数额上的差距；农村合作医疗普遍建立，比城镇医疗政策更优惠；厂矿企业招工和公务员招录已经取消了户口限制；义务教育农村子女就学比城镇更优惠。

三是城镇新增落户人口增加。2002年到2007年我市户籍制度改革新增落户人数累计137812人，年均增长27562人。其中，非农业人口迁入85431人，占新增落户的62%；占地农转非23537人，占新增落户的17%；招生7686人，占新增落户的5.57%；聘用1014人，占新增落户的0.74%；投靠亲属9680人，占新增落户的7.02%；落户小城镇2579人，占新增落户的1.87%；投资、购房6432人，占新增落户的4.67%；其它1488人, 占新增落户的1.79%。

二、户籍制度改革存在的困难和问题

（一）城镇人口增长缓慢。我市2008年总人口为306万，其中，非农业人口69万人，城镇化水平22.55%，若加上10万的流动人口，城镇化水平也只达到25.81%。按照“十一五”规划，2010年城镇化水平达到35%左右的目标，每年要增加15万人，从我市2003年到2007年新增落户情况来看，每年新增不到3万人，2010年要达到35%的目标显然是不可能的。以市中心城区为例，2007年常住人口37.8万人，流动人口8万人，近46万人，按2002年至2007年，市中心城区常住人口总共增加了4.69万人，年均增长0.94万人计算，未来3年将增长近3万人，中心城区2010年达到50万人的目标基本可以实现，但是市心城区规划区内的居住人口还有相当一部分是农民，要提高城镇化水平，仍然需要努力。

（二）农转非积极性不高。中心城区符合户籍政策而没有落户的约4-5万人，因城市建设、经济社会发展征地3.8万人，人均耕地不足0.2亩的农户约7-8千人，2002年以来，办理农转非人数为566人，只占应转数的7.1%。农民普遍不愿农转非的原因主要有：一是非农业人口户籍越来越失去吸引力。附加在非农业人口户籍上的优惠政策逐步取消，现在仍然保留的有城镇低保标准高于农村低保；非农业人口退伍军人安置一次性安置费士兵为当地城镇居民可支配收入的3倍，士官5倍，按城镇低保标准支付半年的补贴；另外还有交通事故的处理赔偿、经济适用房和廉租房的优惠政策，这些政策只针对部分人群，对多数常住户意义不大。二是计划生育政策是影响征地农户不愿农转非的主要因素。农转非后如第一胎是女孩的不能再生第二胎，育龄夫妇无论如何做工作都不愿农转非。三是被征地农户普遍担忧农转非后就没有了宅基地，不能保留承包地，失去了土地方面的政策优惠。四是一些非农人口享受优惠政策没有宣传到位。由于公安机构、人员变动比较大，执行户籍制度政策的时间跨度比较长，一些业务人员对户籍制度改革政策学习不够、宣传不够、服务不够，一些农户对农转非后享受的优惠政策不了解，导致相当部分农户可转可不转的都不转。由于上述因素的影响，农户对待农转非的态度是“趋利避害”，老年人由于要享受城市低保，多数愿意转；应征入伍的青年由于要享受货币化安置政策普遍愿意转；育龄夫妇由于第一胎是女孩的可以享受第二胎生育指标，坚决不愿意转；面临征地农户由于担心享受土地的政策优惠被剥夺，也不愿意转；其他农户由于城市低保与农村低保区别不大，农村合作医疗比城镇医疗保障更优惠，城镇困难群众的住房补贴政策、经济适用房和廉租房政策等政策宣传不够、落实不好，而且相当部分农户比较富裕，这些政策对农户的吸引力不大，多数农户的态度是可转可不转。

（三）外迁入户人数不多。2008年省内迁入31500人，省外迁入4690人，省内迁出25941人，省外迁出8752人，人口净增长1506人。2003年到2007年新增落户人口137812人，年均增长不足3万人。其中，征地、招生、落户小城镇合计33802人，绝大多数为原住居民，占24.53%，非农人口迁入、聘用、投亲靠友、投资购房合计102557人，多数为外来居民，占74.42%，从以上数据可以看出，一般来说，人口流动绝大部分在非农之间进行，支撑我市人口增长的主要因素是人口自然增长，支撑我市非农业人口增长的主要因素是农转非和外来人口增加，特别是外来人口增加。但是从数量上看，迁入迁出相抵后，非农人口数量实际增长不大。从质量上看，迁入迁出情况大致相同，主要区别是迁入的来自周边地区较多，迁出的往发达地区较多，值得注意的是迁出的人口中高考迁出和小孩读书占有相当比重，多数为经济条件较好、素质较高的人员。形成这种迁入人数不多、迁出人数不少的状况，原因是多方面的，根本原因是城市发展水平不高，吸纳辐射不强。

三、几点建议

（一）提高城市发展水平。我市户籍制度改革的主要任务与沿海城市、特大城市有本质上的区别，特大城市是控制、限制人口增长，提高人口质量，而我市的主要任务是提高非农业人口数量，增加城市人气。鉴于当前城镇人口增长缓慢、非农业人口增加不多的实际，根本上的问题还是城市发展水平不高，吸纳辐射功能不强的问题。一是加大城市水电路等城市基础设施建设，为城市发展提高良好的基础。二是要提高公共产品和公共服务的水平，完善城市功能，提高吸纳辐射的能力。三是要培育城市产业，发展城市经济，创造就业岗位，提高城市人口容量。户籍制度改革已经不是推进城镇化进程的决定因素，重要的是城市人口增加。

（二）提供均衡的公共资源。均衡的户籍政策必须以均衡的公共政策为条件。从长远来看，一种户籍是发展方向，在目前不能实现均衡的公共政策，一次性取消附属在两种户籍制度背后的不同政策的情况下，应以积极的态度从先易后难入手，逐步取消两种政策区别，首先要逐步提高农村低保标准，向城市低保看齐；其次逐步统一城乡医保标准；第三逐步提高农村退伍军人货币化安置标准，或国家可能统一从大中专院校中征召军人。第四其他政策也应根据先易后难的原则和形势发展逐步实现无区别对待。对当前城镇人口不愿落户，非农业人口增加缓慢的问题，原则上可以采取权宜之计，实行一种户籍两种政策，分期过渡，逐步解决。对老年人愿意享受城镇低保的优先办理；对应征入伍的优先办理；在加大落实经济适用房和廉租房政策的前提下愿意享受政策的优先办理；对失地农民优先办理；对农户愿意转为农转非的其既得利益包括计划生育政策、土地承包经营权和宅基地使用权等政策一律不变；在有条件的地方可以实行宅基地置换城镇住房等政策；对已农转非的其房屋无条件登记发证。

（三）落实好外来人员落户政策。对外来务工、经商人员、投靠亲属等符合落户政策的，与城镇原住居民享受同等政策待遇。对整户迁入或单个迁入的要一视同仁。对长期居住或“空挂户”一视同仁。对长期居住又不愿意转为当地户口的，加强暂住管理，来去自由。居住一年以上的，视为城镇人口进行统计，愿意迁入的，优先办理。

（四）加强户籍制度改革宣传力度，提高服务质量。户籍管理部门要加强对户籍管理政策的学习，加大对户籍管理制度的政策宣传。要不断改革工作，简化办证程序。继续落实市府办发[2002]87号文件，并根据形势发展需要，适时公布可简化的程序和手续，探索网上办证等新形式和新方法，不断推进户籍制度改革。各有关部门要加强勾通协调，适时通报情况，共同推进工作。

调研组成员：赵

曹正喜刘春雷 尹端仪李金国 略

第五篇：成都户籍制度改革的调研报告

成都户籍制度改革的调研报告

时间：2011-01-10 16:36来源：中国城市和小城镇发展网 点击：

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2010年11月9日，成都市颁布了《关于全域成都城乡统一户籍，实现居民自由迁徙的意见》，开展了户籍制度改革的探索，并提出到2012年实现全域成都城乡统一户籍的改革目标。为此，国家发改委城市和小城镇中心针对户籍制度改革问题对成都市进行了专题调研，现将有关情况整理

2010年11月9日，成都市颁布了《关于全域成都城乡统一户籍，实现居民自由迁徙的意见》，开展了户籍制度改革的探索，并提出到2012年实现全域成都城乡统一户籍的改革目标。为此，国家发改委城市和小城镇中心针对户籍制度改革问题对成都市进行了专题调研，现将有关情况整理如下。

一、成都户籍制度改革的基本情况

成都市已经提出了户籍制度改革的基本框架，但是各部门的配套落实政策还在制定之中，实施细则暂未出台。从已经推出的各项具体政策来看，成都户籍制度改革主要是针对成都市域范围内现有户籍居民开展的一项改革，对成都市域内的外来人口涉及较少；这项改革寄希望通过逐步实现城乡居民基本公共服务的均等化和平等地参与社会管理的手段，达到统一城乡户籍的目标。成都市户籍制度改革主要包括以下内容：

1、实行居住登记制度。成都户籍制度改革文件中提出建立户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的统一户籍管理制度，实现居民户口登记地与实际居住地一致。并且建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、社会保险等一系列人口相关基本信息的人口信息管理系统。通过改革，户籍成为居住登记管理的一种手段，城乡居民可以根据合法固定住所证明进行户口登记，户口登记时不但购房可以落户，而且租房同样可以落户，早在2008年4月成都市就已提出租住私人住房也可实现落户。这样农村居民可以通过在城镇购房或者租房的方式落户城镇，同样城镇居民也可以迁徙到农村。户口也随着居民的居住地变动而变动，实现了居住和户口登记一元化管理的目标。

2、统一了部分城乡公共服务政策。成都户籍制度改革文件中提出建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准；并提出统一中职学生资助政策，对就读中等职业学校的本市所有户籍学生统一助学标准。要求各区（市）县对城乡居民符合住房保障条件的家庭，统一纳入城乡住房保障体系。并要求各区县首先统一城乡“三无”人员供养标准，对有条件的区县，建立城乡统一的低保标准；对暂不具备条件的区县，要求在2015年之前实现统一城乡低保标准。在社会保险方面，进行了较大地改进，将已有的非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险。

3、统一了部分城乡管理措施。成都市户籍制度改革文件在计划生育、义务兵家庭优待和退役安置、政治权利等方面进行统一管理措施。在计划生育方面，实现独生子女父母奖励政策城乡全覆盖；要求各区县实现统一城乡义务兵家庭优待紧政策，并对入伍前没有土地承包经营权和林地使用权的退役士兵享受同等安置政策；并提出城乡居民在户籍所在地享有平等的政治权利和民主管理权利，平等享有选举权、被选举权和民主管理权利。

二、对成都户改的几点思考

1、成都户籍制度改革是一项积极地探索。成都市户籍制度改革的突破体现在两个方面：一是农民进城落户可以继续保留农村的土地权利。成都市在本次户籍制度改革中明确提出农民进城落户后可以继续保留其在农村的承包地、宅基地及其它土地资产。自2008年初开始，成都市就通过农村产权制度改革，将农民的承包地经营权、林地使用权和宅基地使用权基本确权到户。农户的土地权利也不会随着居住地的迁徙和就业状况的改变而改变，农民在城镇所享受的诸多基本公共服务，也不以放弃农村土地财产权利作为基本前提。二是全面放开了本地农民进城落户的限制。改革后，成都市户籍农民进城落户的限制已经基本取消，居住地登记将会取代户籍管理。

当然改革中也有一些问题需要突破，主要有两个方面：一是对解决外来人口的问题还没有明确的政策。从调研了解情况来看，成都市户籍并未对外来人口放开，相关落户政策并未提出，各部门也未就放开外来人口落户问题做出充分的准备，特别是对大量举家迁徙的外来人口没有提出针对性政策。二是改革没有完全摆脱对农村土地的依赖关系。在城镇保障性住房和失业保险等方面，还是根据居民是否拥有农村土地进行了区别对待：比如居民如果在农村仍然拥有宅基地和相应的房产，那么在城镇就不能享受保障性住房；居民在农村仍然拥有承包地和林地，就不能享受到基本的失业保险。

2、户籍制度改革不会带来农民大规模进城落户。放开户籍制度会不会引起大量农民涌入城市，从而造成城市政府公共服务的巨大压力，一直以来这是城市政府对深化户籍制度改革的主要顾虑。成都的经验显示，农民做出离开农村落户城市的决定必然是理性的，他们不仅需要考虑在城市的就业和生活等多方面的实际问题，还需要对城市生活的成本和原来的状态进行仔细对比，才会有做出自已的决择。例如，2003－2009年，成都市温江区开展了一项农民以放弃农村宅基地和承包地换取城镇户籍、住房和公共服务的一项改革探索，在这项改革中，第一批自愿报名参加的农户多达4300户，但经过反复比较，很多农户还是选择了退出，到最终实施时，参与的农户仅有257户。另据成都市的调查，不愿放弃农村资产移居城镇的农民工和农村居民分别占到了总数的65.99%和64.15%。

城市生活成本也是影响农民工做出落户城镇选择的重要因素。数据显示，离城市主城区越近，生活成本也越高。以住房为例，成都市一圈层的购房平均价格约为8000元/米2，租房价格为500-600元/间•月，而在二圈层分别约为5000元/米2，200-300元/间•月，在三圈层价格又进一步下降约为3000元/米2，100-200元/间•月。在城市主城区较高的生活消费、居住等方面的成本支出将直接降低农民工落户的意愿。综上所述，放开户籍制度限制，并不会引发大量农民涌入城镇的现象。即使农民愿意进城，他们也会选择生活成本较低的城镇，据成都市调查，在愿意移居城镇的农民和农民工中，58.02%的选择愿意移居到小城镇。

3、逐步缩小城乡公共服务差距是户籍制度改革的前提。成都市作为国家综合配套改革实验区，在推进城乡一体化方面进行了一系列重要的探索，“三农”投入资金逐年递加。2009年市县两级财政对“三农”投入达192.3亿元，较2002年增长了26倍，6年来累计投入达594.8亿元。随着对“三农”投入的增加，城乡之间基本公共服务差距在逐渐拉平。一是完善城乡基本公共服务供给体制。比如成都市率先在全国将新农合、城镇居民基本医疗保险、市属大学生基本医疗保险合为一体，实现了城乡居民医疗保险制度一体化；推动城乡教师、医务人员互动交流，促进优质教育、卫生资源向农村倾斜，逐步缩小了城乡之间在教育、医疗卫生等公共服务方面的差距。二是促进城乡公共服务设施一体化建设。成都市实施了410所农村中小学、223个乡镇卫生院、2396个村卫生站标准化建设，全面推进广播电视“村村通”工程、信息网络“校校通”工程和乡镇文化活动中心建设，构建了覆盖城乡的文化设施网络。三是建立村级公共服务管理的财政保障机制。成都市把村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，按每个村年均不少于20万元水平拨付，形成了公共财政投入机制。随着对“三农”投入的增多，农村发展速度增快，农民收入增长开始快于农村，城乡收入差距开始慢慢缩小，已经从2002年的2.66：1变为2009年的2.62：1，这为户籍制度改革奠定了基础。

4、推进户籍制度改革需要积极稳妥。2009年中央经济工作会议提出深化户籍制度改革以来，如何从实际层面推进户改已经成为各级政府面临的一项重要任务。当前，我国外出农民工总量已达1.45亿，如何更好帮助这些外来人口融入城镇，事关整个国民经济的基本面的改善；另外，随着“民工荒”的出现也迫使城市政府重新审视农民工问题，因此当前推行户籍制度改革符合经济社会形势发展的需要，要适应发展需要，积极推进。推进户籍制度改革，在大城市和特大城市的难度相对要更大一些，因此在成都这样一个特大城市推行户籍制度改革对全国也具有重要的借鉴意义。

当然我们也应当看到，成都市在当前阶段提出实现城乡统一的户籍管理方式还具有不少理想主义的色彩，改革中也还有不少问题需要进一步深入探讨。比如，如何妥善解决外来农民工融入成都市的问题还需要有前瞻性的考虑。目前成都市有150万左右外来人口，根据成都市有关部门的测算，城镇人口增加所带来的社保成本是0.84万元/人•年，如果全部解决外来人口的问题，需要政府每年需要增加投入126亿元，这无疑会给成都市政府带来较大财政压力。再比如，如何在户籍制度改革过程中妥善处理农村土地的后续问题也必须慎之又慎，一旦处理不当，很有可能影响农村社会的稳定。我国宪法规定农村土地归集体所有，如果统一了城乡户籍，那么农村集体以何种形式存在，农村土地归哪一级集体所有等问题都需要进行仔细地研究。因此，当前阶段推行户籍制度改革，必须稳妥有序，切忌盲目冒进。

三、完善户籍制度改革的政策建议

1、允许进行户籍制度改革探索实验。户籍制度改革涉及长期二元分割累积利益矛盾的调整，不可能一蹴而就，不同类型地区所面临的问题也不一致，需要分类解决。当前宜于允许各地根据自身不同的情况针对户籍制度进行探索实验，不断总结各地改革中的经验，逐步规范，最终上升为指导性的政策意见。

2、要把举家迁徙农民工作为户籍制度改革的重点。大量举家迁徙在城市就业的农民工，他们在城市一般具有稳定的就业，已经具备了城市生活的能力，成为了城市人口的有机组成部分。放开他们的落户限制，对城市的冲击很小，甚至不会带来任何冲击。然而目前各地在户籍制度改革中并没有明确针对举家迁徙农民工的专门政策，建议当前各类城市在户籍制度改革时，应该明确针对举家迁徙农民工制定专门政策，全面放开举家迁徙农民工的落户限制。

3、放开大城市周边中小城市和小城镇的落户限制。虽然大城市在吸纳就业、集聚经济方面具有优势，承担了解决农村人口进城就业的重要职能，但是生活成本也更高，农村人口难以完全融入其中。而且大城市中心城区人口集聚的增多，也带了交通拥挤、房价高企等“城市病”，然而特大城市和大城市周边的小城市和小城镇并不存在这些问题，要创造条件促进大城市周边城镇产业的发展，全面放开落户限制，分流大城市和特大城市中心城区的人口。

4、要充分尊重农民意愿。户籍制度改革中要充分尊重农民的意愿，严格坚持农民自愿原则，循序渐进，逐步推进；政府主要是为农民进城落户提供条件，绝不能采取强制性措施来转变农民户口，避免通过行政性“村改居”等手段实现“农转非”。户籍制度改革中，要切实保障农民的基本权益不受损害，特别是要保护农民的基本土地财产权益，在进城落户农民的农村土地如何退出的问题上一定要谨慎。

5、加强对户籍制度改革的规范。户籍制度改革的核心应该在于逐步消除城乡居民的公共服务差距，各类城镇要放宽对自愿进城落户农民的限制，降低农民落户门槛，而不在于形式上是否取消农业和非农业户口。当前户籍制度改革的重点在于两个方面，一是进城就业的本地农民，需要完全放开对他们的落户限制；二是举家在城镇就业生活的外来农民工，需要中央和省政府负责解决其落户的问题。