村民自治中的法制问题研究

第一篇：村民自治中的法制问题研究

村民自治中的法制问题研究

李志军张治荣

摘要:通过实地考察和思考，认为村民委员会的法律地位应由基层群众自治组织定位为村集体事务决策和执行机构；“两委”权责中关于党支部权责中的核心领导作用变为党支部只把握政治方向及在党内活动，不干预村民委员会的具体事务；乡镇政府对村民委员会的指导、支持和帮助应明确规定其具体内容为计划生育、征兵、公共设施及遵纪守法方面的监督。

关键词:村民自治；村民委员会；村民委员会组织法；法制

一、引言

村民自治是中国改革开放以来的新生事物，它源于20世纪70年代末广西宜山、罗城两县部分农民自发组建的村民委员会（以下简称村委会）。1982年通过的新宪法确认了村委会的法律地位，1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制在法律上正式确立，总结十多年的经验，1998年通过的《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）较以前的《村组法》（试行）更加完善，在推进村民自治方面起了重要作用。党的“十六大”报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式。扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”这昭示着中国基层民主特别是农村基层民主的发展将进入一个新的阶段。然而，笔者通过对陕北S县 W乡十个村庄的实地考察，并结合全国村民自治普遍存在问题的思考，发现村民自治推进中困难重重的一个很重要的原因就是相关法制不健全，尤其是与村委会相关的法制严重欠缺。鉴于此，本文从村委会的角度出发，对村民自治中的几个法制问题进行了探讨。

二、村委会的地位问题

从现有的法律来看，不管是1982年《宪法》第一百一十一条，还是1998年《村组法》第二条均将村委会定位为基层群众自治组织。笔者认为法律对村委会的这一定位过于笼统，因为自治组织的范围很大，它包括村民大会、村民代表大会、村委会以及农村的其他公民组织，这些组织之间是有很大区别的。法律的这一不科学规定，使得自治组织几乎成为村委会的代名词，部分人认为村委会是自治组织，它是一个独立的团体，村民自治就是村委会自治，有的地方甚至发展成为村委会主任自治。W乡龙尾村村委会主任就坦言；“法律规定我们单位（村委会）是自治组织，我们想干啥就可以干啥。” 将村委会定位为自治组织还使法院在受理村委会有关的案件是陷入尴尬的局面，因为按照《村组法》的规定村委会是自治组织，但依据《民法通则》的相关规定村委会不能成为 1

民事主体。笔者在走访W乡桃柳村时就遇到一起村委会未经村民大会决议便收回坝地承包权的案件,但法院最终以村委会不具备民事主体资格驳回起诉，结果承包人的权益没有得到相应的保护。类似的案件在现实中相当普遍。

村委会是由村民选举产生的村民大会的常设机构，负责执行村民大会的决议，处理村内的日常事务，其权力来自村民大会，与村民大会形成一种委托代理关系。村委会在处理日常事务的同时也行使村民大会授予的部分决策权，在这一层面上不能否认村委会在村集体中的决策机构地位。但是，我们不能就此简单地认为村委会是一个独立的团体。从民事责任能力上讲，村委会没有独立的财产，其所管理的财产属于村集体所有，因此，村委会不是一个独立的主体，不具备法律上的人格，不能独立承担责任。村民是通过村民大会或村民代表大会行使自治权的，村委会只是村民大会选举产生的代表村民执行具体事务的机关，就村委会本身而言，不享有任何权力。换言之，只有村集体才具有法律上的人格，村委会只是村集体的一个机构，准确地说村委会是村集体的代表兼执行机构。

笔者认为未来修订的村民自治相关法律法规应该明确规定村委会是村集体的代表兼执行机构。将村委会定位为村集体的代表兼执行机构，至少有两方面的意义：第一，明确了村委会的法律地位，理顺了村民大会与村委会的关系，有利于责任的追究。第二，法院在受理与村委会有关的案件时易于确定原被告主体资格。村委会的地位明确后，法院便可根据不同情况来受理与村委会有关的案件。以桃柳村坝地承包案为例，如果承包人要启动诉讼程序，有两种方式可供选择，第一种方式是以村集体为被告，村委会可以代表人的身份参加诉讼；第二种方式是分别起诉村委会的每一个成员，进行集体诉讼。需要注意的是，村委会还协助政府履行一定的行政职能，此时村委会就不是在执行村民大会的决议。如果村委会在履行这些行政职能时发生侵权事宜，则应按行政诉讼来处理，因为村委会是按照法律规定以自己的名义来协助政府履行行政职能的，可以看作法律法规授权的组织，符合行政主体资格，不应视为村委会与村民之间的一般的村务管理侵权案。[1]

三、村委会与村党支部的权责问题

关于村党支部的权责《村组法》第三条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动。从文本上看，此条既确立了党的核心领导地位，又规定了党的职责——支持和保障村民自治，似乎很完美，但实际操作起来难度很大。中国共产党的领导核心作用如何发挥？如何支持和保障村民自治活动？村党支部和村委会发生矛盾时如何处理？这些问题该法并未作出规定。由于受过去党的一元化领导的影响，实践中党支部往往包揽了一切，村党支部的权力极度膨胀，村委会成为村党支部的助手。笔者走访的十个村庄中有六个村庄就是村党支部说了算，民选出来的村委会反而没有实际权力，村党支书成了事实上的一把手。各村的党组织实际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者

和管理者，各村党组织负责人均是社区权力的核心人物。[2]

法律的模糊规定，使党支部成为农村事实上的领导者。党支部对村务动辄进行干预，村民大会授予村委会的权力不能有效发挥，村民自治失去自治性。在一些村委会比较强硬的村庄，为了争权村委会与村党支部长期进行所谓的“龙虎斗”，结果不但村务不能顺利完成，反而伤了“和气”，进一步激化了“两委”矛盾。有的村庄还出现“两不管”现象，即村委会不管，村党支部也不管，“两委”相互推卸责任。W乡白河村就出现了这样的一件事：雨季过后按惯例应该维修一段5公里长的山路，但因取土困难，须雇用拖拉机，大约需3500元，由于村财政上没钱，此事一拖再拖，无奈之下村民去讨“说法”。村支书说；“修路属于发展生产，由村委会管。”村委会主任却说：“党是领导核心，对我们村而言，修路是大事，自然由党支部管。”法律的模糊规定为村党支部和村委会互相踢皮球提供了可乘之机，出现了管理职能上的“空点”，严重影响着村民自治工作的开展。

从法律和制度上对村党支部与村委会的权责进行科学划分是解决“两委”矛盾的前提，也是重要途径。针对现行《村组法》的模糊规定，笔者认为，未来修订的村民自治相关法制应包括以下几层意思：第一，要肯定党的核心领导地位，不能违反坚持四项基本原则中的坚持党的领导；但党必须在宪法和法律范围内活动，此处的法律包括村民自治相关的法律在内，村党支部不能以发挥领导核心地位为由违反法律、践踏民主，尤其是违反村民自治的相关法律。第二，村党支部的领导应该是政治原则、政治方向、重大方针、政策的领导，对于村内的具体事务，如发展生产、修路架桥、教育卫生等事项，党支部应全面退出，交由村委会办理。“党支部要使自己真正成为村级组织的核心，应该避免行政化倾向，从大量日常事务中解脱出来，将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自己处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责的开展活动。” [3] 但同时必须加强党支部对村委会活动的监督，监督村委会是否依法办理村务、正确行使村民授予的权力。党在农村的领导核心地位主要通过党员的模范作用来发挥，而不是包揽村内大小事务。第三，“两委”发生矛盾时应该如何来解决？需要通过调查对矛盾进行归类，法制应根据不同情况做出相应的规定以防患于未然。如此规定后，党的领导作用发挥了，村委会的积极性提高了，“两委”关系融洽了，村民自治的绩效自然提高了。

四、村委会与乡镇政府的关系问题

村委会与基层政府的关系主要集中于《村组法》第四条、第二十条、第二十二条。《村组法》第四条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给与指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第二十条规定，村民会议可以制定和修改村规民约、自治章程，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。第二十二条第三

款规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其主管部门反映，有关机关应当负责调查核实，责令公布„„。法律将乡镇政府的行为规定为“指导”，其寓意是要求乡镇政府转变职能，与农村自治组织形成政府法人和农村社区治理法人之间的平等关系。[4]但该法并没有规定乡镇政府指导的内容、方式，更没有规定乡镇政府的责任，实践中很难操作，指导容易倾向于领导，尤其是在村民文化水平相对低的情况下，乡镇政府的指导往往转化为领导。

现实中乡镇政府频频侵权，甚至将村委会视为自己的下级机关，随意对其发号施令。当前乡镇政府侵权主要表现为三种：一是控制村委会的人事任免权，确保自己合意的人担任职务。为了达到此目的，乡镇政府或者直接操纵村委会选举，或者不经村民大会撤换自己不满意的村委会成员。如W乡胡塔村村委会主任因退耕还林亩数与一副乡长意见不一致，三天后乡政府直接下达文件免去该村委会主任的职务，同时任命另一村委会委员为主任。二是任意干涉村务，剥夺村民的民主管理权和民主决策权。如W乡大庄村经村民大会讨论，决定打一口水井用来灌溉，但乡政府不同意，理由是“此事不在本年度生产计划内”，打井事宜就此搁置。三是以监督村委会为名，暗中控制村委会。乡镇政府经常以检查工作为借口对村务进行“示意”，实则让村委会按其意愿来行事。在一些村委会威望较高的村庄，乡镇政府还通过村党支部来控制村委会，因为村党支书是由乡镇党委任命，按照下级服从上级的原则，村党支部必须接受乡镇党委的领导，乡镇政府通过乡镇党委将其意志传达到村党支部，村党支部再以发挥党的领导核心作用为由插手村务，最终使乡镇政府的意志得以实现。乡镇政府与村委会在事实上构成了行政上的上下级关系，即服从与命令的关系。

笔者认为，欲使村委会与乡镇政府的关系明确化，应从以下几个方面着手：第一，科学界定指导、支持和帮助的含义。指导，就是对村委会的工作进行指点，对他们的工作提出原则性意见，把握大的方向性问题，而不是对日常事务进行干预。支持和帮助就是对村委会依法所开展的各项工作，如举办公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、建立和完善生产及生活方面的社会化服务以及宣传宪法、法律、法规和国家方针政策，执行村规民约等方面，乡镇人民政府都要尽量给与实际支持和帮助。[5] 乡镇政府应该“有所为”、“有所不为”，具体说来，（1）乡镇政府对于法律规定属于自己职权范围内的事（政务）必须积极主动办理，如计划生育、征兵等。作为行政主体，完成法律规定得的行政任务是其职责所在（此时二者实际上是一种领导关系），体现为“有所为”；（2）对于法律没有明文规定属于乡镇政府办理的事项，主要指本村内的公共事务和公益事业以及其他涉及村民利益的事项，乡镇政府则不得干预，不能对村委会发号施令，体现为“有所不为”。当然不是纯粹的不作为，乡镇政府可以对村委会的工作进行指点，通过动员、宣传、培训等方式引导村委会依法办理村民授予的权力，但不具有决策权；（3）村委会在村民自治过程中遇到的一些困难，如道路建设、卫生教育的资金

筹集等，乡镇政府必须想方设法协助村委会解决困难，体现为“有所为”与“有所不为”的结合。简单地讲，“有所为”主要体现在政务中，“有所不为”主要体现在村务即村民自治范围内的事项中。第二，乡镇政府在指导村委会工作的过程中必须遵守合法原则。乡镇政府对村委会的指导属于具体行政行为，准确地说是一种助成性行政指导。所谓助成性行政指导是指为相对人即公民、法人和其他组织出主意的行政指导。[6]在指导过程中，乡镇政府不但要遵守实体法，如《宪法》、《村组法》以及其他相关法律法规，而且要遵守程序法，严格按照法定程序行事，如对村内重大事项的实施，必须经村民大会同意方可进行，否则就是程序不合法，行为无效。程序的严格性要求乡镇政权的指导以村民的民主自治权利为归宿。[7]乡镇政府对村委会工作的指导是一种非强制性的指导，它可以基于村委会的请求，也可以由乡镇行政机关根据形势的需要能动的实施，但无论源于哪一种方式实施指导，乡镇政府必须遵守合法原则。第三，增加乡镇政府及其工作人员承担法律责任的刚性规定。有权利必有救济，无救济的权利是没有保障的。乡镇政府与村委会的关系明确了，还应该规定乡镇政府侵犯村委会权益的法律责任及村民自治权的救济事宜。对于这一点应针对不同情况做出不同的规定：第一种情况是乡镇政府违法完成行政任务或者强制对村务进行指导，此种情形相对人可以直接提起行政诉讼，如果造成人身或财产损害的应承担相应的责任，构成犯罪的追究其刑事责任；第二种情况是乡镇政府合法完成行政任务或者指导行为合法，但依然造成了人身或财产损害，此种情形又可分为两种情形：（1）乡镇政府按照法律规定完成行政任务侵权，此时相对人可通过行政复议、行政诉讼或行政赔偿依法对乡镇机关及其工作人员追究法律责任；（2）乡镇政府按照法律规定对村委会的工作进行指导，造成了人身或财产损害，此种情形不属于行政复议和行政诉讼的范围，相对人只能通过行政赔偿来弥补损失。

参考文献

[1]黄彩丽.村委会主体资格辨析[J].广东行政学院学报，2004，（4）:48~52.[2]项继权.集体经济背景下的乡村治理[M].武汉：华中师范大学出版社，2002.315.[3]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社，1997.210.[4]刘娅.村民自治“制度—关系”解读[J].中国农村观察，2003，（5）:68~69.[5]张厚安.中国农村基层政权[M].成都：四川人民出版社，1992.389.[6]张正钊.行政法与行政诉讼法[M].中国人民大学出版社，2002.166~169

[7]王禹.我国村民自治研究[M].北京：北京大学出版社，2004.78.原载西北农林科技大学学报社会科学版2007年第1期

第二篇：村民自治中的贿选问题研究

村民自治中的“贿选”问题研究

——基于制度分析的视角

骆 苗 祝 军

 2013-02-28 14:59:33

来源：《中国青年政治学院学报》(京)2012年5期第98～

103页

【作者简介】骆苗，中国人民大学公共管理学院博士研究生，主要研究行政管理，中国人民大学公共管理学院，北京100872；祝军，中国青年政治学院人事处助理研究员，中国人民大学公共管理学院博士研究生，主要研究行政管理、人力资源管理，中国青年政治学院人事处，北京100089

【内容提要】 村民自治是我国重要的基层政治制度，但目前“贿选”现象严重，危害了这一制度并可能摧毁我国村庄基层民主的基础。应通过大力宣传选举政策、规章制度等提升村民认识，因地制宜地调整村民自治形式及增强惩罚机制等办法予以解决。

【关 键 词】村民自治/贿选/基层政治制度/制度分析框架

村民自治是我国基层民主发展的重要脉络，村委会选举作为村民自治的主要实践形式，其自身的科学性、公平性及公开性是衡量村民自治绩效的关键指标。我国的基层民主是一种自上而下的外生嵌入民主，尚未真正融入民众的公共生活领域，在公共精神和民主参与意识淡薄的农村，村民缺乏参与公共事务的积极主动性，为村委会选举出现“贿选”提供了广阔的操作空间。本文在借鉴传统的三条分析路径的基础上，试图构建一个更具解释力的制度分析框架来剖析我国村委会选举中的“贿选”问题。

一、村民自治中的“贿选”：三种传统分析路径

古希腊剧作家阿里斯托芬的《骑士》中就有关于候选人在乡村选举中向选民行贿的记载，而现代意义上的“贿选”是随着资本主义民主化的进程而逐步出现的。当前学者对村委会选举中的“贿选”问题主要按照以下三条路径进行研究。

(一)群体属性与熟人社会的逻辑

群体属性与熟人社会的逻辑对“贿选”问题的分析着眼于村委会选举的外生环境和村庄的内生传统文化。中国农村的基层民主不同于西方，长期处于以乡绅为代表的精英管理之下的村庄中的村民缺乏民主自觉性。所以在实行村民自治后，我国村庄基层民主仍然处于起步生长阶段。对于农村基层这种政府主导下建立的外生、植入型民主，处于成长期的农村基层民主仪式尚无法与长期以来在农村占统治地位的重义、尚礼、忍耐、顺从、崇拜权威等小农意识相抗衡，村民普遍无法深刻意识和理解自身的民主权利和民主责任[1]。该逻辑认为，“贿选”产生的原因包括：村民的整体知识文化层次不足以满足直接选举需要的条件，为“贿选”提供了空间；强烈的宗族意识环境下，候选人利用宗族之间的私人关系进行“情感”贿赂；在熟人、半熟人的农村社会，人际关系更多的是非正式的私人情感联系。村委会选举是嵌入在农民相互之间的私人关系网络中的，私人关系的规则是选举运作的现实逻辑，也在这个过程中形成了村庄的权威结构，很多选民为了情意的维系从而接受候选人的“礼物”。

该分析逻辑从农村特定的文化背景和社会现实对村委会选举中的“贿选”进行了系统的分析，但是对制度分析不足，缺乏对当前转型社会特定社会形态社会资本运作的系统研究。

(二)成本-收益分析的逻辑

新制度经济学将政治看作是类似于市场行为的复杂交易过程。因此，政治投票行为也被认为是一种交易[2]。成本-收益分析逻辑假设参与选举的选民和候选人都是理性的，在利益博弈过程中会采取能使自己收益最多的行为。选举本身就是一个政治-利益博弈的过程，候选人、选民和政府官员通过博弈实现自身利益最大化。在行贿成本明显小于当选收益的情况下，理性的候选人为了确保当选会采用“贿选”的最优竞选策略；选民为了确保自己的利益最大化，易于接受候选人的“好处”，最小化自己的投票成本，以维持“和谐”的村民关系；作为村委会选举的监督者的乡镇政府，他们最大的利益就是政治利益，为了维持选举秩序，避免出现群体性事件，往往默许“贿选”，避免因为“干预自治”可能出现的政治责任。该逻辑以博弈论为基础，强调理性人的行为选择，却忽视了制度约束以及制度在规范行动者行为中的作用。

(三)转型社会结构的逻辑

转型社会结构的分析逻辑对村民自治中的“贿选”的分析更多地从当前农村社会秩序的新特征着手。如大规模的农村人口流动、村委会与乡镇政府的关系异化以及农村社会的半熟人化，认为“贿选”出现的原因在于农村的传统秩序和信用规矩趋于瓦解，新的农村社会秩序尚未完全建立，人与人之间的行为方式更多地受制于理性的经济考虑，选民面对候选人提供的经济好处往往难以自制，人情规则让位于经济利益。该逻辑从当前农村社会的新特征分析村委会选举中的“贿选”，但是缺乏对于“贿选”问题产生环境的具体深入分析。

综上所述，以上三种分析逻辑为遏制“贿选”提供了非常好的研究视角，但是都存在“短板”。如群体属性与熟人社会的分析逻辑对当前农村特质和选民投票自利化倾向分析不足，对法制完善的研究不够清晰；成本-收益分析的逻辑更多地考虑参与主体的利益最大化倾向，忽视了农村特定的社会环境背景和制度约束；转型社会结构的分析逻辑对当前农村社会特质进行了系统分析，但是在解决“贿选”问题上强调修补，没有在深层次上为解决“贿选”问题提出建设性政策建议。笔者拟在借鉴三种分析逻辑框架的基础上，将规制村委会选举参与主体的制度规范作为核心要素对“贿选”进行分析，超越物质利益至上和人情关系的单一分析，强调制度的短板才是造成“贿选”恶化的根本原因并通过对参与主体的行动逻辑进行系统分析，构建监督机制、边界机制、过程机制和惩罚机制四位一体的制度分析框架，将“贿选”看作一种制度、行为的结果变量进行分析，进而提出防治“贿选”的政策建议。

二、村民自治中的“贿选”：一个制度分析的视角

村民在其选举中的行动选择有哪些？采取不同行动的原因是什么？不同的行动选择会对选举产生什么样的影响？基于这样的设问，本文构建了村委会选举的制度分析框架(见图1)，将选举的利益相关者的行动选择逻辑和选举机制的规范程度作为变量，分析不同行动者在选举中的多种行动路径。

图1村委会选举的制度分析框架

(一)利益相关者的行动逻辑

村民自治是将村民培养成民主行动者的重要机制，同时也是推进农村民主化的重要行动。

1.选民的行动逻辑

公正、合法的村委会选举不仅是民主实践的过程，更是对村民进行民主教育和训练的过程，对提升村民的民主意识和政治参与能力意义重大。随着改革开放的深入和市场经济在农村社会中的渗透，农村开始由传统秩序向现代秩序转变，过渡期的制度失范使很多村庄由于“适应不良”产生了村民自治的异化，出现了“贿选”的现象。面对选举中的“利益诱惑”，作为主体行动者，选民的行动有两种逻辑：积极行使权利或出卖选票。

积极行使权利。随着农村经济、文化等的快速发展，农民的民主权利意识和村务活动参与积极性明显提高，在选举的整个过程中，主动参与村民自治，认真行使自治权利，并寄望自己的行动能够影响选举结果。选民在选举过程中不但拒绝接受“好处”，并且对“贿选”的候选人进行精神谴责。选民拒绝出卖选票的行动最终确保了村庄自治精神的延续发展和集体利益的实现。

出卖选票。改革开放后，越来越多的农民通过不同方式进入城市，但是其中只有很少一部分人能真正融入城市，多数人在城乡间做候鸟式流动，高频率的人口流动使得农村选民的稳定性不足。对于投票人来说，只要他对当选者所采取的政策无异议，那么出卖选票总是比投票更理性一些[3]。此外，传统的宗族意识和人情意识在转轨期村民关系中仍占据重要位置，特别是在“差序格局”比较明显的地区，选民出于自身利益和维持家族关系的需要往往主动出售选票给本宗族的候选人或者与其关系密切的候选人，甚至充当其“选举动员团队”①的重要成员。

2.候选人的行动逻辑

从选举的实践来看，村民选举中的候选人一般是村庄能人，渴求通过进入村委会从而掌握村庄的管理权。不同村庄的选举环境不同，候选人在竞选中会综合各种因素采取不同的竞选策略，其行动策略主要有两种：合法竞选或违规“贿选”。

合法竞选。在一个村民自治意识浓厚、法制落实较好的村庄，候选人进行违法的选举面临很大的风险，不但有可能在竞选中失败，而且可能影响其在村庄中的声誉。“村民自治第一村”合寨村实行村民自治30年不曾出现“贿选”，关键在于村庄的民主习惯和法制意识。此外，村庄中参选的多为经济能人和政治能人，他们无需采取冒险策略。

违规“贿选”。候选人违规竞选多发生在民主意识薄弱或者法制落实比较差的地区，是候选人为确保自身当选成功而采取的竞选策略。选民短视的利益观、乡镇政府监督的失范以及有效的惩罚措施的缺乏，使得候选人选择“贿选”作为自己的最优策略。

3.乡镇政府官员的行动逻辑

自村民自治作为一项基本制度在农村中确立以来，乡镇政府和村委会的关系由领导与被领导变为监督与被监督、指导与被指导。乡镇政府官员根本的利益诉求是通过完成上级交给的任务实现职位晋升，村委会是其顺利完成政治任务的重要工具，因此，保持与村委会成员的密切关系非常必要。对于村庄“贿选”，负有维护村民自治秩序责任的乡镇政府，其行动有两种策略：漠视“贿选”结果或纠正违规“贿选”。

漠视“贿选”结果。由于人员有限，监督存在落实困难。同时为了避免“干涉村民自治”的政治风险，对村委会选举中的“贿选”，乡镇政府一般采取漠视态度，对村庄的选举结果不予干涉。

主动纠正“贿选”结果。乡镇政府与村委会的关系自实行村民自治之后有了很大的变化，但是乡镇政府对村委会仍然具有很大的影响力。“听话”的村委会有利于乡镇政府在村庄中维稳以及法制宣传工作的顺利开展。所以一旦不中意的候选人通过违规方式赢得选举，乡镇政府在衡量风险和收益之后，愿意主动纠正违法结果。

(二)村委会选举中的制度安排与行动者行为选择

本文通过构建制度分析的框架分析村委会选举的制度架构，从监督机制、边界机制、过程机制和惩罚机制四个层面对村委会选举中的制度进行分析，洞悉相关利益者的行动。

1.监督机制

上级政府的监督乡镇指导组检举违法候选人村民对选民的保障：人身和权利

监督选举程序的合法性监督候选人的竞选策略的合法性选举中监督候选人：是否存在违法行为选举后监督候选人：是否依法行使职权候选人：1.采取合法的竞选策略2.依法行使村庄资源的管理权

图2村委会选举的监督机制

村委会选举的监督指的是在村委会选举过程中，对选举利益相关者的行为进行密切关注，严格监视其行动，并督促其按照预定的合法程序采取行动。村委会选举的监督机制(见图2)包括一系列的监督规范。它不仅包括对候选人行为的监督，还包括对选民和乡镇政府这两个重要的利益相关者的监督；不仅包括选举前的监督，还包括选举过程中和选举之后的监督，监督机制贯穿于村委会选举的整个过程。

2.边界机制

图3村委会选举的边界机制

村委会选举中的相关利益者会根据自己所处的环境和条件采取行动，其行动要有明确的边界②予以规范。村委会选举的边界机制(见图3)主要包括三个层面：(1)乡镇政府的监督边界。应该界定乡镇政府在村委会选举中的作用，既不能干涉村民自治，也不能在维护合法秩序方面不作为。具体来讲，乡镇政府的作用应该更加强调对相关法规政策的宣传、对选举程序的监督，宏观上把握选举，避免“干预”选举程序、影响选举的正常进行、侵害村民的自治权。(2)候选人竞选策略的边界。应严格界定候选人的竞选策略：一是严格遵守选举的法律规定，不能依靠向选民提供物质或者其他方面的“好处”承诺获得选民的支持；二是候选人在竞选宣传演说过程中不能对其他候选人或者本村村民进行人身攻击或者其他方式的攻击。(3)选民行为的边界。村民对村委会选举的监督应该有一定的规范，不能恶意检举、诽谤候选人或村委会成员，影响整个村委会选举的正常秩序。

3.过程机制

村委会选举的过程机制主要强调的是选举的程序合法性和对村委会工作的长期性日常监督，包括两个层面的内容：(1)选举程序的合法性，村委会选举应该确保选举环节的公开性、合法性；(2)日常事务处理的监督。过程机制强调将村委会整个任期内的活动都看成是一个整体。对其选举后行为的监督能加强村委会运作的规范性，压缩滥用职权的空间，降低村官对某些自我利益导向的候选人的吸引力。

4.惩罚机制

村委会选举的惩罚机制主要是针对选举过程中的利益相关者包括：(1)对候选人以及村委会成员的惩罚。惩罚机制对候选人违反选举程序的行为应该严厉打击，不但要取消其竞选资格或宣布其当选无效，同时还应该从精神层面给予处罚，将惩罚机制与监督机制、过程机制有效结合，一旦违法则移送司法机关予以严惩。(2)对选民的惩罚。“面子”惩罚和物质惩罚相结合，对于没有按照选举法律、法规、政策进行公正投票的选民，不但要从舆论上和道德上予以谴责，还应施以一定的物质惩罚。(3)对乡镇政府的惩罚。对于科层制的乡镇政府官员而言，晋升是其行为的主要激励，在村委会选举中没有认真进行选举宣传工作以及后续没有及时处理村民申诉的乡镇政府官员都应该受到上一级政府部门的实质处罚，将对村委会选举秩序的维护作为考核其绩效的重要内容。

(三)“贿选”：作为制度-行为的结果变量

村民自治是一种内部取向的治理机制，是源于村庄内部的一种群众性的自我主动整合。制度的完善是村委会选举公正、公平、公开进行的重要条件，但在实践中，制度不完善、落实不彻底导致村委会选举中的利益主体各自谋利，出现“贿选”问题，其本质是公共权力的私人化[4]。

基于以上制度框架的分析，笔者认为村民自治出现“贿选”的原因在于以下几个方面。

1.监督机制不完善

一方面，乡镇政府的监督流于形式，在村委会选举中并没有真正起到监督指导的作用；另一方面，村民日常监督没有明确的规章制度，往往只是由村庄或乡镇政府根据本地区情况出台一些政策性文件，没有强制约束力，很多时候村民会议成了摆设。例如，陕西省岚皋县堰溪村原村支书王显正利用职权在缺乏科学监督的情况下将转让土地款据为己有。监督机制的缺位为“贿选”提供了操作空间。

2.边界模糊

边界机制是界定村委会选举中各个利益主体行为的重要标尺。在社会环境比较复杂的农村，利益相关主体行为的边界模糊。一方面，无法准确定义“好处”。熟人—半熟人的农村社会关联网的密度远高于城市，很多选民并不认为接受“好处”是违法行为，候选人网罗选民的行为也很难定性为违法。因为在农村人看来，这可能是正常的人际关系往来，如在“贿选重灾”镇——温州市龙湾区沙城镇，第一轮选举中“候选人给选民几盒中华烟，是平常事”。另一方面，实践中衡量候选人的竞选策略是真承诺还是虚伪的欺骗缺乏有效标准。此外，对乡镇政府维持村委会选举正常秩序行为的界定目前还较模糊。

3.过程机制缺位

过程机制对实行直选的农村而言是非常重要的，是制度环节的关键链条，但是在村民自治的实践中，过程机制往往缺位，尚未发挥其应有的作用。(1)选举流程缺乏规范性。乡镇政府由于人手有限，下派督导组难以全面宣传选举政策，很多选民对程序不甚了解，造成很多选民被动“接受好处”；同时，选举环节的透明度不高，选民对候选人的信息了解不充分，候选人利用信息优势收买选民选票。(2)日常监督缺位。在村庄管理的实践中，日常监督往往形同虚设，难以对村委会的治村过程进行有效的监督，使得村委会的权力被无限放大，如浙江省慈溪市界牌村原村支书朱晓其在任职的13个月时间里，由于缺乏对其行为的日常监督，他利用职务之便挪用村集体资金609.6万元。日常监督的缺位为村委会成员利用治村的公共权力谋取私人利益、攫取村庄资源提供了条件和空间。

4.惩罚威慑不足

当前村民自治的监督机制对参与主体威慑力比较小，同时在实践中的落实存在困难，进一步刺激了村委会选举中“贿选”的泛滥。具体来讲：(1)缺乏对选民出卖选票行为的有效惩罚机制。很多选民将村委会选举看作获利机会。(2)集体责任的惩罚对乡镇政府官员无实质影响。监督不力的乡镇官员要接受上级的批评教育，但缺少有效的检查，除非发生具有社会影响的群体事件。(3)对违规竞选者的惩罚不足。对“贿选”的候选人尚无威慑力很强的惩罚措施，主要是批评教育，严重者则取消竞选资格，很少上升到司法程序。

三、对策和建议

根据上述分析，笔者认为正是监督机制、边界机制、过程机制和惩罚机制在村委会选举中的缺位使得“贿选”成为村委会选举中候选人的惯常策略，严重影响了村庄的正常社会秩序。对于防治选举中的“贿选”问题，结合前面的分析框架，本文从制度角度提出以下几点建议。

第一，在边界制度和过程制度层面，可以采取有效的措施，提升村民对选举政策的认识。对民主意识的宣传教育应该贯穿于村民自治的全过程：首先，要通过边界机制明确选民在整个选举中行动的边界，避免出现诽谤候选人的行为。同时对候选人宣讲内容进行严格的界定，避免出现不实承诺或物质许诺。其次，要健全过程机制，不但要在选举前对选民进行政策教育，更要注重日常村民自治过程中对村民民主意识和政治参与能力的培养，构建支持民主制度的村庄政治文化，培育民主体制赖以生存的公民精神。

第二，在监督制度层面，可以不断调整村民自治的形式，因地制宜地推动村委会选举。国家对村民自治的规定多是宏观层面的，微观意义上的村民自治应该切实结合本村的实际在国家规定的大的制度背景下因地制宜地展开。首先，农村人口流动现象明显，应采取多种措施有效保证选举的质量，人口流动性比较大的农村应该创新形式保障选民的投票权。其次，监督机制对于村民自治制度在农村的建设和发展具有重要意义，应该建立更加明确的日常村务监督制度，保障治村过程的透明性。此外，村民对村委会的监督也需要有保障机制作为后盾，避免出现打击报复的情况，以提升村民政治参与的能力和积极性。

第三，在惩罚制度层面，需要进一步增强惩罚机制的效用。针对村委会选举中对违规行为惩罚威慑力小的问题，需要不断研究、创新惩罚机制，除了乡镇政府的监督和惩处之外，还可以根据本村庄的实际情况在《村民委员会组织法》的指导下制定相关的具体惩罚措施，适当加大对“贿选”的惩罚力度，不仅从物质上给予一定惩罚，同时还要充分利用农村社会特殊的治理背景给予违规人员其他有效的惩罚，让所有企图“贿选”的候选人远离雷区。

注释：

①当前的农村社会选举呈现出团队运作的特点，很多候选人在进行“贿选”的时候都会把自己信任的人联合起来组建选举团队，帮助其在村庄中挨家挨户对选民进行投票动员、发放好处。

②村委会选举中的“边界”的涵义与埃莉诺·奥斯特罗姆教授在《制度的语法》中提出的“道义”概念类似，指的是允许采取的行为和不允许采取的行为的界限。

【参考文献】

[1][4]董礼胜：《村民委员会选举中的贿选及其治理研究》，北京：中国社会科学出版社2005年版，第19、36页。

[2]肖立辉：《影响村民投票的因素分析》，载《理论参考》，2009年第4期。

[3]唐斯：《民主的经济理论》，上海：上海世纪出版集团2005年版，第171页。

第三篇：村民自治问题研究大纲

《村民“自治”问题研究》提纲

摘要

自村民自治全面实施以来，各地农村基本实现了村民的自我管理，自我教育和自我服务，最重要的是在十七大报告中将“基层群众自治制度”首次纳入中国特色政治制度范畴，从而为村民自治的发展奠定了更好的发展条件。同时我们也应当看到村民自治，在实践中还存在一些值得思考的问题需认真研究，有待进一步的完善和规范。本文阐述我国村民自治的创建、发展进程,具体实践，分析制约村民自治有效运行的若干问题，以及民主自治良性发展的主要决策等四个方面。

关键词：村民自治,问题,对策

正文

一、引言

村民自治是中国农民符合探索民主发展之路的创造性实践，它有利于广大村民参与和自己利益密切联系的政治过程，有利于在中国农村形成良好的政治氛围，并塑造具有积极政治参与意识和认同感的现代公民。村民自治在甸农村的全面推行，树立了村民团结、祥和、民主、文明的村风，达到了自我发展、自我教育、自我服务的目的，意味着农村自主性得到进一步发展。实行村民自治，既是我们党历史经验的总结，也是顺应形势的重大决策，同时我们又必须看到，村民自治的实践中并不因为有了法律的规定就会完全进入正轨，而且随着市场经济体制的不断完善，村民政治文化素质的不断提高和村民自治的进一步推进，其实施过程中出现的各种问题需要我们不断地进行认真的思考。

二、村民自治的创建、发展进程和内涵

2.1 创建及发展进程

1980广西宜山，罗城两县的农村，为了应对混乱的治安局面，农民自发的创建了一种全新的基础性权力组织一一村民委员会，以取代处于瘫痪状态的生产

大队和生产队组织，以维持社会治安为初旨的村民委员会逐渐演变为对诸多事务的自我管理，变成了农民自治性组织。

2.2内涵

就是在党的领导和乡镇人民政府的指导下，村民群众按照党的方针政策和国家的法律法规，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动实现村民的自我管理，自我教育和自我服务。

三、村民自治的生动实践

3.1 助推社会主义市场经济的建立和发展

3.2 村民的民主理念升级转型

3.3 基层民主实现了跨越式的发展

3.4 理顺了乡村社会关系,促进了农村的和谐稳定

四、村民自治在实践中面临的困境

4.1 地方经济发展落后的制约因素

一定的集体经济，是村民自治组织的各项功能得以充分发挥的基础。村委会管理下的村集体组织只有通过履行其职能,为村民提供一定的物质利益，才能获得村民认同和支持。村集体经济薄弱，致使农民对村民自治兴趣不大。

4.2 行政体系的梗阻因素

法律将乡镇政府的行为规定为“指导”，其寓意是要求乡镇政府转变职能，但该法并法没有规定乡镇政府指导的内容、方式、更没有规定乡镇政府的责任乡镇政府将村行政上的上下级关系即服人与命令的关系，因党委会视为自已的下级机关，随意对其发号施令，在事实上构成了，此二者之间依然保持着一种行政领导关系，4.3 文化素质的制约因素

4.4 自身发展的局限性因素

4.5 法制建设的不健全因素

五、促进村民自治良性发展的相关对策

5.1 大力发展农村经济,奠定村民参与自治的物质基础

发达的商品经济能够导致人的领带关系的解体，造就出具有自主性的，独立性的人格主体而主体意识和相对独立的人格的形成。是现代民主政治得以产生，发展的先决条件。是任何性质的民主政府得以产生、发展和巩固的重要条件。

5.2 规范自治组织与乡镇政权的关系,营造良好的外部行政环境

5.3 加强自治组织的自身建设,不断强化内在服务品质

5.4 提高农村干群的文化素质,打造农村先进文化主阵地

目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。

5.5 健全法制建设,提供规范运行的制度环境

必须抓好制度落实，依法实践，使村民自治活动在制度化、规范化、程序化上取得新突破。

5.6 不断创新体制机制,实现自治的生态发展

5.6.1建立健全组织，优化村级治理结构。

5.6.2制定完善制度，规范运转程序。

5.6.3培训考核并举，系统深入推进。

六、结束语

村民自治是中国农民符合探索民主发展之路的创造性实践，它有利于广大村民参与和自已利益密切联系的政治过程，有利于在中国农村形成良好的政治环境，并塑造具有积极政治参与意识和认同感的现代化民主自治。当前，在深化农村改革、完善农村经济体制、增加农民收入和全面建设小康社会的历史进程中，加强农村村民自治问题研究，有利于加快建设社会主义新农村步伐，强化党的领导和促进基层民主建设，参考文献

第四篇：村民自治研究

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村民自治研究

摘要 随着国家政策构建和谐社会主义新农村的不断深入，村民自治制度的实施越发显现出举足轻重的地位。为了将村名自治工作落到实处，很多学者开始探讨关于村民自治的有关问题，想集群策群力发掘出更新的观点，更科学的方法。通过参考文献和查阅资料进行分析总结，认为对村民自治的研究，应该从理解村民自治的理论认识入手，追叙村民自治的历史和近代发展的总结入手，认清村民自治对构建新农村起动的作用。为了能够对实施村民自治工作时有所借鉴，还应该分析村民自治的现状，发现现存的问题，思考对策。同时应该进一步研究村名自治的发展趋势，才能有的放矢的做好村民自治工作。

关键词

村民自制 理论 现状 问题 对策 趋势

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引言

村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于九十年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员；自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区；自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。

一、村民自治的理论认识

（一）、村民自治的发展史

村名自治的历史传统在中国十分久远，自秦始皇以来，中央集权的封建专制国家的行政体系仅至于县一级，县以下的地方政治保持着很大的自主性。告老还乡的朝廷官员，没有官职的秀才举人，及地方豪门大户，把持着乡村事务的管理权。科举制和对儒家文化的尊奉成为协调地方自治和政府行政的主要手段。历朝历代，在中央集权和地方自治之间总保持着高度紧张的关系，这是因为中央集权依靠的是小块土地所有制和自耕农，地方自治则以靠兼并土地维系的大土地所有制和上述所谓“乡绅”和豪门大户为基础。朝廷反对土地兼并的斗争和农民的反抗，使中国古代地方自治具有极大的不稳定性。

废除科举制后，乡绅素质大幅度下降，土豪劣绅把持乡村事务情况屡见不鲜。民国时期，国民党政府努力将行政权力触角伸到乡村，建立了所谓的区公所和村公所，但在土地占有高度不均的情况下，区公所和村公所往往成为地方上地主恶霸欺压贫困农民的工具。

新中国成立后，消灭了土地私有制和地主阶级，农民阶级和工人阶级一道成为国家的主人。但随后实行的“一大二公”做法，以及政社合一的管理体制，限制了农民在农村行使当家作主的权利。只是到了改革开放以后，摈弃了“一大二公”的做法和政社合一的管理体制，农民才重新获得了行使当家做主权利的机会，专业定制各类文章，淘宝ID：华中秘书网

村民自治随之获得逐步发展。[1] 注[1]:对于村民自治的总结，主要是参考中国乡村政治文化变迁的主要脉络，总结而来，出自骆正林.中国乡村政治文化变迁的主要脉络[J].探索.2008.(6)

（二）、近代村民自治的发展

改革开放后村民自治的发展可以划分为以下三个阶段：

1、萌芽时期：中国农民自己发明了民主选举产生村民委员会这种群众性自治组织形式，随后得到中央政府的认可从而获得了合法性，但各级地方政府的认识并不统一，因而各地进展差别很大发展很不平衡。这一时期的村民自治实践仅局限于少数农村地区。[2]

2、试验时期：村民自治开始走上制度化的轨道，同时村民自治的内容得到进一步丰富和发展，具体表现为村民委员会选举更加民主，村民代表会议应运而生并在保证民主决策、民主管理、民主监督方面发挥了重要的作用。这一时期村民自治开始在更多的农村地区得到实行。

3、普及时期：村民自治制度进一步推广和完善的时期。总结过去十年来各地村民自治实践经验的基础上，将村民自治的内容概括为“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等。村民代表会议获得了正式的法律地位，该法对村务公开也提出了更为明确的要求。同时，该法还首次明确了村党组织支持和保障村民实行自治的作用，规定党组织在村级组织中所处的领导核心地位。

总之，在这三个阶段的发展，尽管遇到了挫折和挑战，但村民自治的发展始终没有偏离最初的方向，始终没有中断或推倒重来，在渐进积累中取得了重大进展，具有强大的内在生命力。致使村民自治在中国特色社会主义事业中的地位不断提高。已初步形成了层次多样、形式灵活、内容广泛、规范性与多样性相结合的村民自治制度体系。初步构建了以农民为主体，把党的领导、依法办事、人民当家作主相统一的新型治理机制。让村委会换届选举在广大农村划出了一条逐步迈向法治型选举的轨迹。全国农村选举逐步实现了从点到面、从指定到选举、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变，平均参选率保持在80%左右，“海选”（选民一人一票推荐候选人的直接选举）在全国普遍推广，选举的自由度、公开性、竞争性有所增强，总体进展有序，效果良好。

（三）、实行村民自治的作用

村民自治，为维护社会稳定、促进农村经济发展和推动农村基层民主政治建

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设发挥了积极的作用。表现在以下方面：

注[2]:根据对村民自治的发展史，总结了村民自治的萌芽过程，出自徐勇著.中国农村村民自治[J].华中师范大学出版社.1997.1、村委会选举拓展和完善了农村选人、用人的渠道，使村委会干部的整体素质有了较大的提高。新当选村委会干部普遍出现了“三高一低”的现象。即党员比例高、致富能手比例高、文化程度高、平均年龄低。全国新当选的村委会干部，党员比例约占70％，文化程度大都在初中以上，平均年龄在40岁左右。据19个省（区、市）的统计，具有高中及以上学历村委会成员的比例为41.7％。各地普遍反映，绝大多数民选的村委会干部责任感强，工作干劲大，群众威信高。

2、实行村民自治密切了干群关系，促进了农村社会稳定。村民直接选举的村干部，村干部没有了铁交椅，如果工作中不努力实干，不走群众路线，就会在下次落选。因此，他们比较主动与群众建立互相信任、互相支持的关系。同时，群众也有了监督干部的权利。如果少数村干部当选后工作方法简单、粗暴，或办事不公、以权谋私，广大村民可以通过民主测评对其进行警示；问题严重的，可以在届期内通过召开村民会议依法将其罢免。实践证明，凡是村民自治搞得好的地方，农村社会风气好转，社会矛盾化解得好，人与人之间的关系向着平等、互助、友好、合作的良性互动方向转化，社会自身化解矛盾、调适冲突的机能大大增强，社会比较稳定。

3、实行村民自治调动了农民群众的政治参与热情，增强了他们的民主法制观念。村民自治极大调动了广大村民的政治热情，各地参选率普遍达到90％以上。农民群众在参与活动中、在民主实践中，培养了民主习惯，提高了民主素质。农村形成了学法、知法、懂法、守法和依法办事、依法自治的好风气。

4、村民自治的推行引起了国际社会的广泛关注，树立了我国良好的国际形象。近年来，许多国家的著名政治家、政府官员、驻华使节、世界各大新闻媒介的记者、研究中国问题的学者了解、考察了我国村委会选举工作后，给予了客观评价，认为选举工作组织严密、程序民主、人民群众积极参与，是世界一流水平的民主选举。许多人改变了以前对中国民主政治建设的不正确看法及偏见。[3]

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二、我国实行村民自治的现状分析

（一）、民主选举扎实推进

自1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中

注[3]: 根据村民自治的意义，总结了村民自治的作用，出自张小劲.中国农村的村民自治再思考[J].中国书评.1998(5).华人民共和国村民委员会组织法》试行草案后，湖北省宜昌市村民委员会的民主选举从1989年开始进行，到2005年已选举了6届村民委员会。村委会干部经历了由乡镇任命到村民代表选举到村民直接选举的过程；村民委员会候选人提名经历了村党支部和上级提名推荐到村民海选提名产生的过程;村民委员会主任、副主任和委员的产生经历了先选举村民委员会再在委员中分工到直接选举主任、副主任和委员的过程;村党支部书记、村委会主任经历了由分设到“一肩挑”的过程。目前，村级民主选举基本走上了正轨。[4]

（二）民主决策、民主管理、民主监督有了进步

村级民主决策机构目前主要是村民代表大会。民主决策的主要内容是涉及村民利益的重大事项，如土地承包经营责任制、集体财产处理、“一事一议”筹资筹劳项目等内容,大部分村能按照民主决策的程序运行。

村级民主管理和民主监督工作，主要是在村级制度、村级财务、村级干部的管理和监督。目前各村普遍建立了村规民约及各项管理制度，建立了财务监督小组，规范了财务管理和监督，实行了村务公开和财务公开，坚持了民主评议村干部制度，乡镇加强了对村级财务的审计监督,民主管理和民主监督也有长足的进步。

（三）、我国实行村民自治存在的问题分析

1、认识不到位，行为不适应

一些党政机关及其工作人员，还没有认识到“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”；对党的十五届三中全会明确提出的村民自治、对《中华人民共和国宪法》、《组织法》的刚性及精神实质缺乏应有的认识；对这一历史性的变革认识不足。因此，对村民自治不重视、不支持，甚至认为“多此一举”，抱抵触情绪。特别是有的乡镇政府的领导同志，对村务由过去的领导地位变成现在的“指导”地位转不过弯来，不习惯、不顺劲。二是部分农村党支部没有认识

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到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展。觉得过去是“一统天下”，现在竟然“一分为二”，会“天下大乱”，抱怨上头乱搞“名堂”，心里很不舒服，行动上很不适应。即使是身兼村委会主任的村支书，对如何搞好村民自治心中也

注[4]:根据对村民选举的发展研究，总结了村民选举的推进过程，参考了席远科.透视现行村民选举资格制度 [N].江淮论坛.2005(4).没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。三是村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从。甚至认为这是上头“糊弄人”，“什么不是上头说了算？”，自治不过是“口号”。[5]

2、工作力度不够，进展不平衡

虽然目前全国各地村级换届选举工作已经基本结束，但据调查，目前存在两种情况，一是有的县市还有百分之几的村庄没有建立起村委会；8%左右的村委会的成员还没有选足选全。二是村委会的工作开展不平衡。县市与县市、乡镇与乡镇、村庄与村庄之间差距甚大。就乡镇来讲，至今还有1/4左右的停留在一般号上；就村庄来讲，1/3的流于形式。

3、个别村委会难以胜任

3.3.1、因下列情况而当选为村委会主任的：靠宗族宗派关系；采取贿选手段；许诺不交提留、不搞计划生育；干群关系紧张，村支部班子弱；乡镇不重视，执法不严等。

3.3.2、村委会组成人员特别是主任委员，年老体弱，文化水平低而又不注重学习，工作能力差，“老好人”。以上两种情况都不称职，有待于依法予以调整。

4、规章制度不完备、不落实

《宪法》、《组织法》虽然为村民自治制订了法律法规，但是可操作的细则还待完善：一是作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范；与推动民主法制密切相关的自治章程普遍未有制订，“自治”形同虚设；村务公开和上墙的制度及村规民约多数是几年前订立的，未作相应修改。某些规定已过时，个别条文与现代法律法规相抵触。二是还没有制订发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划。三是村级财务制度、村民参与民主监督、村委会加强自身建设等尚无章法，缺乏制约机制，或者制度已经写在纸上，落实乏力。[6]

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5、有的“两委”两股劲，工作难以协调

注[5]:根据对村民自治的思想研究，总结了思想认识上的缺陷，参考了曹利.村民自治的困境与出路[J].广东社会科.2010(4).注[6]:根据对村民自治国家政策的全过的论述，总结村民自治存在存在的规章制度问题，马苹.中国村民自治30年 [J].求实.2010(2).3.5.1、村党支部委员会认为我是“大哥大”，我说了算，情况不沟通，工作下命令，处处刁难村民委员会，不支持其工作。

3.5.2、村委会觉得自治了，“独立了”，村里的事你支部管不着。双方矛盾表面化，严重地影响了工作。

四、村民自治的对策

（一）、要协调好村党支部与村民自治委员会工作

在村民自治的组织建设方面，要统筹兼顾，“两委”适当兼职。德才兼备、政治、经济、科技、民主法制等素质高的又深孚众望的村支书可兼任村委会主任。但这种兼职不可过多；过多，则又回到过去的旧体制，“自治”将成为一纸空文。素质高的又有办事能力的党员村委会主任也可到村支部兼职，但也不可过多。在村委会成员中，要注重培养、发展党员，增加党在农村基层的力量。

（二）、建章立制，纳入制度化、规范化的轨道：

1、建立健全村民自治的系列章法。如村委会、村民会议、村民代表会议制度及程序；干部述职评议、财务、村务公开、民主监督、村规民约等制度。

2、村支部要制订“支持和保障”民主自治的规章制度。

3、两委要统筹制订发展经济、增加农民收入及两个文明建设的规划和计划，要壮大集体经济，做到“有人管事，有钱办事，有章理事”。四是乡镇、县市也要制订相应的制度及实施细则，但不可过多过滥过繁琐，以免束缚农民的手脚。并要抓好督促落实，搞好调查研究，发现问题及时解决。

（三）、村民自治组织要正确处理三个关系

1、与乡镇政府的关系：乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，乡镇政府对村民自治要切实尽到指导、支持和保障的责任与义务，村委会要自觉接受。主动争取乡镇政府的指导，积极完成乡镇政府布置的各项任务，保证法令、政令的畅通。

2、与村支部的关系：村支部和村委会是领导和被领导的关系。村支部是党

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在农村的基层组织，要积极支持和保障村民开展自治活动和按其章程充分行使职权，村委会要自觉接受村支部的领导，坚决执行支部的决定并向支部请示汇报工作，“两委”要明确职责范围，建立约束机制，形成工作合力。

3、与“两会”的关系，村民会议和村民代表会议与村委会是决定与执行、监督与被监督的关系，“两会”拥有决策权、立约权、组织权和监督权，“两会”要从村民整体利益出发，及时正确地作出决定，支持和监督村委会的工作，村委会既要负起召集“两会”的责任，又要对两会作出的决定认真组织实施，并实事求是地报告工作，自觉接受监督。

（四）提高素质，肩负起使命

这一届村委会村支部成员是我国村民自治的领导者、组织者和实践者，因此，提高自身素质，行使好职权，已摆到了议事日程。

1、村委会成员要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素质，加强思想修养，增强党的观念，按照党的路线、方针、政策办事，自觉地置于村支部的领导之下，作风民主，依法办事，联系群众，培养民主自治、开拓创新的思维方式和实际工作能力，要严于律已，为政清廉，用高尚的品格作出表率，增强凝聚力和感召力，要提高市场经济、文化、科技方面的素质，三管齐下，努力发展农村经济，提高村民生活水平，壮大集体经济，向农业现代化迈进。

2、提高村支部成员的素质，支部要加强自身建设，迅速适应新形势、新特点，发挥核心领导和先锋模范作用，贯彻《组织法》，支持和保障村民依法自治，与村委会要互相信任、互相支持，齐心协力地将民主自治工作做好。

3、提高村民素质，村民是实行自治的主体，其素质如何，直接涉及到民主自治的成败兴衰，加之历史遗留下来的种种惰性的因素，目前严重的问题仍是教育农民，这是摆在村委会、村支部面前的一项经常的、大量的、长期的工作，要采取多种形式，提高农民方方面面的素质，既要有长远的规划，又要从眼前出发扎扎实实的做好，使这个庞大的群体为自治作出应有的贡献。

五、村民自治的发展趋势

（一）、从制度变迁的路径依赖观点来看

中国村民自治的未来发展将会继续遵照上述特点沿着这条民主治理的道路前进。村级民主选举将进一步得到普及和推广，村民委员会和村民代表会议等村民自治组织在民主决策、民主管理、民主监督方面作用将得到进一步加强，村民

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自治的规范化程度将会进一步提高。尽管中国走向民主治理之路仍将是漫长的，但村民自治已经开启了民主治理的进程。

（二）、由村民自治向居民自治过渡

随着我国经济社会的发展，特别是城市化进程的有力推进，一些原来的村庄被纳入城市区域，演变为城市的一部分；另有一部分村庄在自身经济社会发展过程中实现社区形式的创造性转换，即由过去的乡村成长为现代农村小城镇。相应地，社区内的居民也将随着户籍制度等的配套改革逐步由原来的村民变成为城镇居民。一旦条件成熟，这些社区将逐渐与城市一样实行居民自治。

（三）、由村民自治体制向社区和公司相对独立的治理体制转变 在改革以来的农村发展过程中，一些村通过村办集体企业的迅速发展实现了社区经济和村民的工业化、再集体化。随着村办集体企业的发展，村社区的经济结构由家庭承包农业为主逐渐转向以集体非农产业为主，相应地，原来的家庭承包农民也通过身份转换变成为集体企业工人；以传统农业为主的农村社区变为以现代工业或第三产业为主的社区。村民实现了非农化和再集体化，并与村集体经济组织联系紧密。这些村虽然也按有关国家法律规定建立了村民自治组织，但其功能和作用微弱。按法律规定本应由村民自治组织承担的社区公共决策和管理功能，相当一部分已由村集体经济组织所取代。在这一背景下，一方面，这些村已难以像其他大多数农村那样实行完全意义上的村民自治；另一方面，它又不能像城市那样实行居民自治，造成了经济社会结构与政治结构的错位。这种错位现象势必影响村庄的管理和发展，迫切要求实现村级治理模式的突破，对治理结构和运行机制进行适应性调整。比如：实行村、企财务分开。企业有独立的经营权和财权，向村庄交纳一定费用，由村委会统一兴办社区公共福利事业和管理公共事务。村党组织按企业和社区分别设置，分别以企业和社区为载体开展活动，行使领导权，等等。可以预见，随着村办集体企业的进一步发展，社区与企业将进一步分开，各自成为相对独立的农村公共权力组织。

（四）、由封闭型的村民自治向开放型的村民自治转换

在现有的农村基层政治体制下，村民自治具有一定的封闭性，村民自治是由本村村民按照法律规定在农村基层社会事务中实行自我管理、自我教育和自我服务。然而，改革以来，随着限制农民流动的制度闸门的打开，农民的社会流动日益增多，传统封闭的农村社区开始出现了村民的流出或外来人员的流入，对村民

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自治的现行治理方式形成了冲击。

结论

在村民自治发展历程中出现这样那样的问题，甚至倒退和反复都是可能的，也是正常的。但是，这些问题，甚至倒退和反复并没有从根本上改变村民自治的上述发展趋势。这些发展趋势表明村民自治正在由形式民主迈向实质民主，民主政治正在内化为亿万农民的心理结构和生活习惯，村民自治已经成为亿万农民政治生活中的一项基本权利和自己创造幸福生活的制度平台。

参考文献

[1] 骆正林.中国乡村政治文化变迁的主要脉络[J].探索，2008，(6).[2]徐勇著.中国农村村民自治[J].华中师范大学出版社.1997.[3]张小劲.中国农村的村民自治再思考[J].中国书评.1998(5).[4]席远科.透视现行村民选举资格制度 [N].江淮论坛.2005(4).[5]曹利.村民自治的困境与出路[J].广东社会科.2010(4).[6]马苹.中国村民自治30年 [J].求实.2010(2).

第五篇：村民自治问题调查报告

村民自治问题调查报告

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。党要领导人民,当好家、作好主，必须进一步发扬民主。为进一步对农村民主建设问题进行调查，充分了解农村村民自治现状，我利用暑期社会实践时间到莱阳市古柳树村展开以村民自治为主题的社会调查。现将对古柳树村村民主选举、民主管理、民主决议、民主监督四方面情况的调查总结如下：一、民主选举是村民自治的基础问题，关键要克服瓶颈制约，找准平衡基点。

村委会民主选举是一个复杂的系统工程，诸如选举的理念、选举的功能、选举的技术、选举的程序等构成了一系列民主选举中的理论和实践网络。据古柳树村村委会领导介绍，古柳树村委会由全体村民选举产生，经海选产生候选人，然后进一步选举出村委会领导班子成员。但是，调查问卷显示，村民虽然都对民主选举这一举措表示赞成和肯定，但村民的法律意识普遍较差，民主选举的主动性和优越性并没有完全体现出来。在调查过程中，该村表现出来的问题主要反映在以下几个方面：

1、民主选举中的瓶颈制约：

（1）法律规定的前瞻性与文化传统的滞后性矛盾。一般说来，法律规定总是建立在社会实践基础之上的，与客观现实需求相适应。我国的村级民主选举，本身是一种法治民主的助推剂，它既是对广大农民的培训，也是对整个社会的培训。正是这种自下而上的、带有一定超前性的民主选举制度，推动着我国社会的民主进程。然而，这种推动作用是个渐进过程。一方面，在我国，农村政治、经济和社会结构发生重大变革的情况下，客观形势亟需法治民主的深化；另一方面农民的民主参与意识的滞后性有着较深的传统文化根基。反映在村委直选中，不少选民对村委班子成员的选择并非出于他们的主动，而往往是被塑造出来的。对候选人要素重要性的认识远远低于对利益分配的关注或者政治象征背景的联系和与自己的亲疏远近。

（2）法律规定的有限性与实际操作的复杂性矛盾。我国农村的民主法治化进程与改革开放同时起步，各种社会关系处于不断变化之中，具有不确定性，这一环境下形成的民主选举制度还是初步的，它需要一个逐步完善的过程。因此，《村委会组织法》对民主选举的条文规定不可能顾及全面。虽然地方法规的《选举办法》能给一定配套，但也有不少局限性。在法律法规与实施细则，原则规定与具体措施之间的空隙较大，有的规定过于原则，不便操作；有的虽有行为模式，但没有法律后果；有的内涵模糊，不好统一理解等。这里仅列举几点，以见一斑：一是村委会成员候选人标准难把握。《村委会组织法》十二条规定年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。但是，依照法律被的人除外。《村委会选举办法》

第十三条对候选人的推选条件作了细化。如果选举委员会资格审定时，认为虽有被选举权但不符合推选条件的人被海推为候选人后，他可否被确定为正式候选人就比较难把握，尤其是在选举委员会与选民有较大意见分歧的情况下更是如此。二是选举中的拉票现象难处理。拉票行为，既有正常、合理的行为，也有不合理，甚至带有贿选等痕迹的行为，同时又会有两者兼之的。如何界定它们之间的区别加以妥善处理，法律依据不足就带来了选举中的杂音。三是选举结果的有效性难认定。在一些细小环节上难免出现偏差或不妥，有的可以即时得到纠正，有的却事后难以操作，一旦选举结果产生后，如何认定其有效性就缺乏明确的法律依据。

2、民主选举中的平衡基点：

村民直选法律运行的整体功能的有效发挥，关键在于其在适应社会发展的变化中求得自身内部结构的相互协调。因而，在实际中应重点把握以下几个方面的关系：

（1）需求与可能。任何社会关系都需要相应的社会规范加以调整，以维护正常秩序。村委直选的有序性也必须根据农村的客观需要，在收支平衡的运行中加以实现。一方面，村委直选具有通过一定法律规范实现广泛的利益需要。另一方面，乡村客观现实应具有支付法律运行成本的能力。因此，在规范民主选举过程中，应当充分考虑农村社会需求的各个要素对法律规定的制约作用及相互关系。

（2）效益与成本。在社会支付能力相对不变的情况下，法律的运行成本越低，那么它的效率越高。村级民主选举的法律效益，应以最低的运行成本来获取最佳的选举目的。使一大批素质较好、群众信赖的农民走上村委会工作岗位，是民主选举最直接的目的，从而来辐射农村经济的发展、社会的稳定，以实现长远的整体效益。

（3）周密与简便。于法周密和于法简便相结合的原则，是农村民主选举中法律运行的内在要求。村级民主选举的整个过程必须一环扣一环，法定的程序不能变，规定的步骤不能少，不能怕麻烦，图省事，更不能走过场。但是受农村客观环境和村民文化心理素质的影响，从选举实践看，能达到同一选举目标，村民更乐于接受简单易行的选举方法。在有些地方推行的无候选人直选，之所以受到农村群众的欢迎，并且取得成功，组织严密、形式简便是一个重要的原因。

二、对于实行民主管理，首先要坚持和完善村民会议或村民代表会议制度。

通常人口少且居住集中的村采用村民会议，而人口多且居住分散的村采用村民代表会议。明确规定村民代表会议的人员组成及其条件、职责、权利制定议事内容和议事规则，确定活动方式，活动程序和活动时间，并按规定严格执行。其次，要按照国家的法律法规和政策，结合本地实际，明确规定民主议事的内容，凡属村务管理的重大事项以及农民关注的热点、难点问题的处理，都应先召集党员大会讨论，再分别提交村民会议或村民代表会议讨论，征求党内外群众意见，按大多数人的意见实行民主决策，坚决纠正不顾群众意愿而由几个干部自行其是的做法。要实行民主管理，还要切实加强群众对村干部的民主监督。

调查中发现，古柳树村在自治方面做得比较好。一走进他们村委会的办公室，就能看到整整齐齐挂在墙上的各种规章制度，就如治保调节委员会成员，治调干部规定，治保调节信息员职责、帮教小组及其职责、护村队及其职责、禁毒禁堵宣传小组及其职责等等。从这上面来看，确实古柳树村的自治制度是比较完善的，而且操作起来还是比较规范。村里的负责人对我们介绍了他们平常的工作方式，方法。古柳树村是一个很大的村，总共有600多户，共2800多人，整个村的座落是比较狭长的。正是由于这个原因，要召开村民大会是很不容易实现的，因此村里决定什么大事情就通过召开村民代表大会来参考。三官村总共分成16个小分队，每一个小分队的队长要管理人员几十致上百人不等。队长是从他们队下由村民推选上来的，这点做得很民主。村里决定或是传达事情就是通过村长，书记等向队长们来共同探讨，具体的再由队长去负责实施他们队里的细节工作。在古柳树村村委会的外面有一个醒目的村务公开栏，上面详细具体的把村里的各项计划以及许多村里的开支，收入公布在上面。