村民自治运行中面临新的社会焦点问题研究

第一篇：村民自治运行中面临新的社会焦点问题研究

村民自治运行中面临新的社会焦点问题研究——对全国第一个村民自治示范县的实证分析

作者：尹焕三来源：《理论探讨》2011年第1期

摘 要：全国第一个村民自治示范县———山东莱西市(县)具有极强的典型意义和借鉴价值,调研发现,目前面临着村委会选举贿选泛滥“富人争权”、村“两委”交叉任职党政职责不清、村务公开流于形式、“村账镇管”监督主体模糊、“村企合一”加剧农村社会矛盾等新的社会焦点问题。应对社会焦点问题的思路和举措是,加强党对农村工作的领导,严格村委会选举操作规程,完善村民自治法律法规,厘清村“两委”权责的定位,构建科学高效的长效监督机制,努力发展壮大集体经济。

关键词：村民自治；社会焦点问题；全国第一个村民自治示范县；实证分析

我国的村民自治已走过20年的历程,对于推进农村的民主化进程,调动农民的政治热情,促进农村的改革与发展,发挥了重大的推动作用。但是,在目前的运行中又面临着一些新的社会焦点问题的困扰,对村民自治的健康发展和社会的稳定构成严峻挑战。为深入了解和掌握目前村民自治运行的真实状况,探索应对策略,笔者于2009年6月至2010年6月历时一年时间,对具有极强典型意义的全国第一个村民自治示范县———山东莱西市(县)进行了抽样调研分析,形成以下研究报告。

一、全国第一个村民自治示范县目前面临社会焦点问题的抽样调研

(一)全国第一个村民自治示范县确立的历史追踪

山东莱西市(县)位于胶东半岛中部,是隶属于山东青岛市的一个县级市,该市是国务院确定的沿海地区对外开放县市,也是中国农村综合实力百强县市之一,总面积1522平方公里,全市辖11个镇、5个街道办事处和1个经济开发区,862个村庄,总人口72·8万人。

1988年6月,我国颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,并要求在全国范围贯彻落实。山东莱西市牛溪埠镇(现改为沽河街道办事处)农村在贯彻《村民委员会组织法》探索实行“民主决策”发挥“民主代表”作用的做法,引起了山东省和国家民政部的重视[1]。1989年,山东省委、省政府在莱西召开了“村级组织建设现场会”,简称“莱西会议”。1990年中央组织部、国家民政部、国家体改委、全国妇联和团中央五部委在莱西市进行贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》的试点,民政部正式发文:民基发[1990]24号《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》中指出,“决定把山东省莱西县定为全国村民自治示范县”。莱西市作为全国第一个村民自治示范县,在实践中探索出一些成功的经验[2],该市于1995年、1999年、2003年连续三届被评为全国村民自治模范县。

(二)全国第一个村民自治示范县抽样调研的对象、内容和方法

为了搞好本次实证调研,我们通过莱西市民政局等有关部门的协助,选取了4个乡镇,3个街道办事处作为抽样调研的乡镇,又对每个镇或办事处分别选取5个村庄和社区,共计35个村庄和社区作为抽样调研对象,被调研的乡镇和办事处约占莱西市乡镇和办事处总数的42%;被调研村庄和社区约占莱西市村庄和社区总数的27·4%。本次调研设计了10个调研题目:(1)你村新一届村委会选举中是否存在贿选现象?贿选的主要形式有哪

些?(2)你村的党支书和村主任的家庭经济状况如何?(3)你对村支书、村主任“一肩挑”是否赞同?(4)你对本村的村务公开、财务公开满意吗?(5)你参加过村里的哪些“民主决策”活动?(6)你对村庄财务实行“村账镇管”了解吗?(7)你赞成“村企合一”体制吗?(8)你家庭的人口、性别、年龄和在家务农人口的年龄、文化程度情况。(9)你村的医疗站(卫生所)是什么性质?(10)你村集体组织对“五包户”有哪些照顾救助?

抽样调研主要采取三种方法:一是问卷调研。共设计了A、B、C三份问卷,分别针对务农村民、农村干部和农村从事工商业经营兼业农民的调查问卷。二是座谈调研。通过召开农村不同社会阶层的座谈会,进行较广泛深入的交谈获真实信息和数据。三是访谈调研。通过入户或深入田间、地头,与农民拉家常、交朋友、聊天来切入调研的主题,从而听到农民的真实话。

二、全国第一个村民自治示范县目前面临新的社会焦点问题

(一)村委会选举中贿选泛滥“富人争权”,破坏直选的科学公正问题

调查发现,目前村委会选举中不同程度地普遍存在贿选问题,并具有以下特点: 一是贿选的形式多样化。目前贿选的形式主要有:实物贿选,即给选民送物、送礼,物品的贵重程度和多少根据当地的经济状况不同,这种贿选方式是用实物换得选票;金钱贿选,即直接给选民送钱,用金钱买选票;感情贿选,通常用宗族关系、家族关系、同学朋友关系等,通过请客、打电话、发短信、“开小会”等联络选民,以感情拉拢的手段拉选票[3]。

二是贿选档次不断升级。目前贿选的势头有不断升级蔓延之势,前些年参选者给选民送钱、送物、请客的数额、档次比较低,而且贿赂选民的人数有限,近两届村委会直选中的贿选现象不仅较普遍,而且贿选层次不断升级,给选民送钱、送物、请客的数额越来越大,档次越来越高,贿赂人数几乎包括全部选民。

三是贿选表现为“富人争权”。调查发现,近两届参与竞选村主任的候选人,97%是农村先富起来的农村富人,特别是在一些农村经济比较发达的城郊村庄,出现了“贿选大PK”的丑恶现象,他们不惜拿出巨资来进行贿选,这些村庄的村主任直选已经演变成富人经济实力的较量。

四是贿选越来越具有隐蔽性。前些年贿选大都是自己跑,自己送,这种赤裸裸的贿选行为一方面使贿选人异常尴尬,另一方面会引起监督部门的重视和有正义感人的反感。现在的贿选逐渐变得具有隐蔽性,大部分是在暗地里操作,大都是通过亲人、亲戚、朋友等代理人、利益相关者代替跑,甚至搬动社会上有头有脸的人为其疏通。

(二)村“两委”交叉任职“一肩挑”,出现“家长制”和党政职责不清问题

一是“两委”成员实行交叉任职,“一套人马,两块牌子”出现党政职责不清的问题。推行村书记、主任“一肩挑”领导体制的一项制度创新,主要目的是想解决村级“两委”之间的不和谐、不信任、不配合的矛盾摩擦问题。但是实际并非如此,因为党的宗旨是以实现共产主义为目标,而村民自治以本村的利益为出发点,二者的领导之间存在较大差异,“一肩挑”很难做到向上负责和向下负责有机结合,在实际工作中如果强调党的领导往往会损害村民的切身利益,背离了村民自治的初衷;如果强调村民自治又会辜负了党组织的期望。

二是“一肩挑”集党政权力于一身,容易形成“家长制”的官僚作风,滋生权力腐败。按照权力运行理论,权力过于集中难以制约,缺乏制约的权力容易产生腐败和专权,从而

破坏民主。“一肩挑”后往往是个人凌驾于组织之上,形成个人说了算的家长习气和独断专行的官僚作风,村民的民主受到不应有的侵害,村民自治流于形式,民主决策、民主监督和民主管理形同虚设[4]。

三是“一肩挑”党政事务由一人担,精力和任务的矛盾突出。应该看到,“一肩挑”实现了减少村里的干部职数,精简人员,减轻农民的负担是有意义的,而且又容易使“两委”班子达成共识减少扯皮推诿。但“一肩挑”实际效果和理论的判断是有差距的,“一肩挑”尽管减少了村干部,工作量还是那么大,一人的精力和原有的任务之间的矛盾突出,必然要出现一个人忙不过来顾此失彼影响工作的问题。

(三)村务公开、财务公开不按法规办理,流于形式的问题

一是村务公开形式化。村务公开不仅是村民自治的重要制度,也是村民最关注的问题之一。目前许多村庄都不同程度地存在形式上村务公开问题,莱西市几乎所有的村庄都设置了公示栏,但公示的内容却有很多猫腻,一些非重要的村务活动,一般能够出现在公示栏上,而一些关键和重要的村务内容,往往是让你看不到、看不清、看不懂,村务公开实际上是走了形式,做了表面的文章。

二是村务公开不按法律规定办理。目前法律已明确规定了村务公开的期限及村务公开的主要内容,各省、市一级的法规又对公开的形式、地点、程序等作了更为详细的规定,但即使这样,一些村庄的村务公开尽管每年都搞,但是离规定的要求有差距;尤其是群众最为关心的财务收支情况没有严格按法律规定公开。

(四)“村账镇管”导致监督主体模糊,监督难度加大的问题

一是“村账镇管”模糊了审计监督对象,导致会计监督乏力。“村账镇管”最初目的在于村庄的财务委托上级政府管理,方便监督管理,但实行“村账镇管”制度后,在具体执行过程中,财务的审计监督对象模糊了,谁是监督的主体不清晰,镇级财务审计等于自己审计自己,审计部门难以真正发挥应有的审计监督作用,一旦出现违反财务纪律事件,就难以准确界定责任,追究责任,需要予以高度重视。

二是“村账镇管”在一定程度上造成会计信息的隐蔽性,增加了财务监督的难度。“村账镇管”初衷是增强农村财务公开的透明度,“给群众一个明白,还干部一个清白”,有利于群众的监督。但实行村账镇管制度后,使信息环节复杂,如果村镇合谋,可能提供更为隐蔽的虚假会计信息,形成事实上的监督虚无化。

(五)“富人掌权”及“老板村官”盛行,农村社会矛盾复杂化的问题

一是农村“富人掌权”导致社会阶层结构快速分化,加剧农村社会矛盾。在村民自治条件下,许多村办企业发达的农村大都通行着“村企合一”的管理模式,村干部和村企老板“一人兼”,形成“老板书记”和“老板村长”局面[5]。在“村企合一”体制下,农村的阶层结构可以区分农村干部、农民、村企业打工者、个体和工商经营者等,各阶层都有各自独立的经济、政治利益。由于各阶层的权益不同,必然导致农村社会群体的分化,农村有钱、有权的人有社会地位,左右农村的政治,控制农村经济,而普通农民被边缘化。“村企合一”在一定程度上加剧农村矛盾复杂化和干群关系的紧张。

二是“老板村官”造成集体资产和个人财产界分不清及管理的混乱。不可否认“老板村官”在农村社会的影响力大,号召力强,容易形成较强的村庄凝聚力,“老板村官”市场经验丰富,社会关系通达,有利于带动农村经济的发展,任用老板当村官,带领农民群众创业,能够产生“头羊效应”,形成较强的村庄凝聚力。但“老板村官”容易产生心

理和认识的误区,认为个人的贡献与集体资产密切相关,再加上村庄和企业的决策实际是“老板村官”“一人说了算”,缺乏制约和监督,在经济上必然造成集体资产和个人财产界分不清的问题,导致集体资产产权模糊和管理混乱。

三是“村企合一”管理模式难以界分政事和经济活动的界限,容易造成决策的偏差,导致矛盾摩擦升级。从管理视角看,“村企合一”在一定意义上能够实现经济和政治的有机结合,减少管理成本,提高管理的效率。但从经济视角看,“老板村官”容易混淆两个主体的关系,导致个人意志凌驾于组织之上,形成独断专行的官僚作风,如在土地承包、宅基地的分配、土地出让、土地流转及农村公益事业和集体福利事业的建设与享用方面,“老板村官”的立场会不自觉地倾向有利于自己一面,导致矛盾摩擦升级更加复杂化。

(六)人口流动导致农村劳动力素质整体下降,农村发展后继乏人的问题

村民自治客观推动了农村劳动力的全方位流动,从总体来看,人口流动会沿着比较利益的价值取向变动,农村年轻的、聪明灵活的、有文化有能力的,大都外出经商、求学、进城打工,在家务农的“留守人口”基本上是“六一”“三八”和“九九”人员,即孩子、妇女和老人。农村劳动力的流动不仅使农村孩子、老人缺乏情感交流非常寂寞,使他们的生活质量不高,更为严重的是年轻有文化的劳动力大量的流出农村,势必造成了农村劳动力素质整体下降,农村发展后继乏人,使新农村建设变得更加任重道远。据本次对莱西水集街道办事处的抽样调研显示,该街道办事处共计57个村(社区),总人口是12 230人,在家务农人口占总人口的20·7%,妇女占在家务农人口的61%,务农人口的平均年龄是49·7岁(不包括农村学生和学龄前孩子);务农人口的文化程度是,高中文化程度的占17·%,初中文化程度的占45·7%,小学和以下文化程度37·3%。

(七)农村集体经济实力薄弱,对鳏、寡、孤、独的救助艰难的问题

村民自治促进了农村市场经济的发展,农民的个人家庭收入和农民的生活水平都得到明显的提高。但是,许多农村的集体经济遭到不同程度的削弱也是不容忽视的事实。自实行家庭联产承包制以后,村里原有的固定资产大都拍卖给个人,村企业或者拍卖给个人,或转体公司化,许多村庄集体经济瓦解成了空壳,甚至债台高筑,必然减弱对鳏寡孤独、伤、老、病、残救助的能力。另外,村民自治的推行农村社会保障发展滞后,农村原有的公费医疗已不存在,新的农村合作医疗机构还没有发挥多大作用,农村的社会救助力量非常薄弱。还有,村民自治助推市场经济的发展,人们崇尚等价交换,更多的关注自身家庭的利益,在一定程度上冲淡了助人的社会风尚,弱化了农村社会对鳏寡孤独的关注。

（注：对原文作了适当删减，详细请参见原刊。）

作者简介：尹焕三(1949-),男,山东高密人,教授,青岛市市场经济研究会会长,从事经济社会学研究。

第二篇：村民自治运行中面临新的社会焦点问题研究

村民自治运行中面临新的社会焦点问题研究

——对全国第一个村民自治示范县的实证分析

摘要： 全国第一个村民自治示范县——山东莱西市(县)具有极强的典型意义和借鉴价值，调研发现，目前面临着村委会选举贿选泛滥、富人争权、村“两委”交叉任职党政职责不清、村务公开流于形式、“村账镇管”监督主体模糊、“村企合一”加剧农村社会矛盾等新的社会焦点问题。应对社会焦点问题的思路和举措是，加强党对农村工作的领导，严格村委会选举操作规程，完善村民自治法律法规，厘清村“两委”权责的定位，构建科学高效的长效监督机制，努力发展壮大集体经济。

关键词： 村民自治； 社会焦点问题； 全国第一个村民自治示范县； 实证分析

我国的村民自治已走过20 年的历程，对于推进农村的民主化进程，调动农民的政治热情，促进农村的改革与发展，发挥了重大的推动作用。但是，在目前的运行中又面临着一些新的社会焦点问题的困扰，对村民自治的健康发展和社会的稳定构成严峻挑战。为深入了解和掌握目前村民自治运行的真实状况，探索应对策略，笔者于2009 年6 月至2010 年6 月历时一年时间，对具有极强典型意义的全国第一个村民自治示范县——山东莱西市(县)进行了抽样调研分析，形成以下研究报告。

一、全国第一个村民自治示范县目前面临社会焦点问题的抽样调研

(一)全国第一个村民自治示范县确立的历史追踪

山东莱西市(县)位于胶东半岛中部，是隶属于山东青岛市的一个县级市，该市是国务院确定的沿海地区对外开放县市，也是中国农村综合实力百强县市之一，总面积1522平方公里，全市辖11 个镇、5个街道办事处和1 个经济开发区，862 个村庄，总人口72.8 万人。

1988 年6 月，我国颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，并要求在全国范围贯彻落实。山东莱西市牛溪埠镇(现改为沽河街道办事处)农村在贯彻《村民委员会组织法》探索实行“民主决策”发挥“民主代表”作用的做法，引起了山东省和国家民政部的重视[ 1]。1989 年，山东省委、省政府在莱西召开了“村级组织建设现场会”，简称“莱西会议”。

1990 年中央组织部、国家民政部、国家体改委、全国妇联和团中央五部委在莱西市进行贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》的试点，民政部正式发文“民基发[ 1990] 24 号”《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》中指出，决定把山东省莱西县定为全国村民自治示范县。莱西市作为全国第一个村民自治示范县，在实践中探索出一些成功的经验[ 2]，该市于1995 年、1999 年、2003 年连续三届被评为全国村民自治模范县。(二)全国第一个村民自治示范县抽样调研的对象、内容和方法

为了搞好本次实证调研，我们通过莱西市民政局等有关部门的协助，选取了4 个乡镇，3 个街道办事处作为抽样调研的乡镇，又对每个镇或办事处分别选取5 个村庄和社区，共计35 个村庄和社区作为抽样调研对象，被调研的乡镇和办事处约占莱西市乡镇和办事处总数的42%； 被调研村庄和社区约占莱西市村庄和社区总数的27.4%。本次调研设计了10 个调研题目：(1)你村新一届村委会选举中是否存在贿选现象？ 贿选的主要形式有哪些？(2)你村的党支书和村主任的家庭经济状况如何？(3)你对村支书、村主任“一肩挑”是否赞同？(4)你对本村的村务公开、财务公开满意吗？(5)你参加过村里的哪些“民主决策”活动？(6)你对村庄财务实行“村账镇管”了解吗？(7)你赞成“村企合一”体制吗？(8)你家庭的人口、性别、年龄和在家务农人口的年龄、文化程度情况。(9)你村的医疗站(卫生所)是什么性质？(10)你村集体组织对“五包户”有哪些照顾救助？抽样调研主要采取三种方法： 一是问卷调研。共设计了A、B、C 三份问卷，分别针对务农村民、农村干部和农村从事工商业经营兼业农民的调查问卷。二是座谈调研。通过召

开农村不同社会阶层的座谈会，进行较广泛深入的交谈获真实信息和数据。三是访谈调研。通过入户或深入田间、地头，与农民拉家常、交朋友、聊天来切入调研的主题，从而听到农民的真实话。

二、全国第一个村民自治示范县目前面临新的社会焦点问题

(一)村委会选举中贿选泛滥“富人争权”，破坏直选的科学公正问题调查发现，目前村委会选举中不同程度地普遍存在贿选问题，并具有以下特点：

一是贿选的形式多样化。目前贿选的形式主要有： 实物贿选，即给选民送物、送礼，物品的贵重程度和多少根据当地的经济状况不同，这种贿选方式是用实物换得选票； 金钱贿选，即直接给选民送钱，用金钱买选票； 感情贿选，通常用宗族关系、家族关系、同学朋友关系等，通过请客、打电话、发短信、“开小会”等联络选民，以感情拉拢的手段拉选票[ 3]。

二是贿选档次不断升级。目前贿选的势头有不断升级蔓延之势，前些年参选者给选民送钱、送物、请客的数额、档次比较低，而且贿赂选民的人数有限，近两届村委会直选中的贿选现象不仅较普遍，而且贿选层次不断升级，给选民送钱、送物、请客的数额越来越大，档次越来越高，贿赂人数几乎包括全部选民。

三是贿选表现为“富人争权”。调查发现，近两届参与竞选村主任的候选人，97% 是农村先富起来的农村富人，特别是在一些农村经济比较发达的城郊村庄，出现了“贿选大PK”的丑恶现象，他们不惜拿出巨资来进行贿选，这些村庄的村主任直选已经演变成富人经济实力的较量。

四是贿选越来越具有隐蔽性。前些年贿选大都是自己跑，自己送，这种赤裸裸的贿选行为一方面使贿选人异常尴尬，另一方面会引起监督部门的重视和有正义感人的反感。现在的贿选逐渐变得具有隐蔽性，大部分是在暗地里操作，大都是通过亲人、亲戚、朋友等代理人、利益相关者代替跑，甚至搬动社会上有头有脸的人为其疏通。

(二)村“两委”交叉任职“一肩挑”，出现“家长制”和党政职责不清问题

一是“两委”成员实行交叉任职，“一套人马，两块牌子”出现党政职责不清的问题。推行村书记、主任“一肩挑”领导体制的一项制度创新，主要目的是想解决村级“两委”之间的不和谐、不信任、不配合的矛盾摩擦问题。但是实际并非如此，因为党的宗旨是以实现共产主义为目标，而村民自治以本村的利益为出发点，二者的领导之间存在较大差异，“一肩挑”很难做到向上负责和向下负责有机结合，在实际工作中如果强调党的领导往往会损害村民的切身利益，背离了村民自治的初衷； 如果强调村民自治又会辜负了党组织的期望。

二是“一肩挑”集党政权力于一身，容易形成“家长制”的官僚作风，滋生权力腐败。按照权力运行理论，权力过于集中难以制约，缺乏制约的权力容易产生腐败和专权，从而破坏民主。“一肩挑”后往往是个人凌驾于组织之上，形成个人说了算的家长习气和独断专行的官僚作风，村民的民主受到不应有的侵害，村民自治流于形式，民主决策、民主监督和民主管理形同虚设[ 4]。

三是“一肩挑”党政事务由一人担，精力和任务的矛盾突出。应该看到，“一肩挑”实现了减少村里的干部职数，精简人员，减轻农民的负担是有意义的，而且又容易使“两委”班子达成共识减少扯皮推诿。但“一肩挑”实际效果和理论的判断是有差距的，“一肩挑”尽管减少了村干部，工作量还是那么大，一人的精力和原有的任务之间的矛盾突出，必然要出现一个人忙不过来顾此失彼影响工作的问题。

(三)村务公开、财务公开不按法规办理，流于形式的问题

一是村务公开形式化。村务公开不仅是村民自治的重要制度，也是村民最关注的问题之一。目前许多村庄都不同程度地存在形式上村务公开问题，莱西市几乎所有的村庄都设置

了公示栏，但公示的内容却有很多猫腻，一些非重要的村务活动，一般能够出现在公示栏上，而一些关键和重要的村务内容，往往是让你看不到、看不清、看不懂，村务公开实际上是走了形式，做了表面的文章。

二是村务公开不按法律规定办理。目前法律已明确规定了村务公开的期限及村务公开的主要内容，各省、市一级的法规又对公开的形式、地点、程序等作了更为详细的规定，但即使这样，一些村庄的村务公开尽管每年都搞，但是离规定的要求有差距； 尤其是群众最为关心的财务收支情况没有严格按法律规定公开。

(四)“村账镇管”导致监督主体模糊，监督难度加大的问题

一是“村账镇管”模糊了审计监督对象，导致会计监督乏力。“村账镇管”最初目的在于村庄的财务委托上级政府管理，方便监督管理，但实行“村账镇管”制度后，在具体执行过程中，财务的审计监督对象模糊了，谁是监督的主体不清晰，镇级财务审计等于自己审计自己，审计部门难以真正发挥应有的审计监督作用，一旦出现违反财务纪律事件，就难以准确界定责任，追究责任，需要予以高度重视。

二是“村账镇管”在一定程度上造成会计信息的隐蔽性，增加了财务监督的难度。“村账镇管”初衷是增强农村财务公开的透明度，“给群众一个明白，还干部一个清白”，有利于群众的监督。但实行村账镇管制度后，使信息环节复杂，如果村镇合谋，可能提供更为隐蔽的虚假会计信息，形成事实上的监督虚无化。

(五)“富人掌权”及“老板村官”盛行，农村社会矛盾复杂化的问题

一是农村“富人掌权”导致社会阶层结构快速分化，加剧农村社会矛盾。在村民自治条件下，许多村办企业发达的农村大都通行着“村企合一”的管理模式，村干部和村企老板“一人兼”，形成“老板书记”和“老板村长”局面[ 5]。在“村企合一”体制下，农村的阶层结构可以区分农村干部、农民、村企业打工者、个体和工商经营者等，各阶层都有各自独立的经济、政治利益。由于各阶层的权益不同，必然导致农村社会群体的分化，农村有钱、有权的人有社会地位，左右农村的政治，控制农村经济，而普通农民被边缘化。“村企合一”在一定程度上加剧农村矛盾复杂化和干群关系的紧张。

二是“老板村官”造成集体资产和个人财产界分不清及管理的混乱。不可否认“老板村官”在农村社会的影响力大，号召力强，容易形成较强的村庄凝聚力，“老板村官”市场经验丰富，社会关系通达，有利于带动农村经济的发展，任用老板当村官，带领农民群众创业，能够产生“头羊效应”，形成较强的村庄凝聚力。但“老板村官”容易产生心理和认识的误区，认为个人的贡献与集体资产密切相关，再加上村庄和企业的决策实际是“老板村官”“ 一人说了算”，缺乏制约和监督，在经济上必然造成集体资产和个人财产界分不清的问题，导致集体资产产权模糊和管理混乱。

三是“村企合一”管理模式难以界分政事和经济活动的界限，容易造成决策的偏差，导致矛盾摩擦升级。从管理视角看，“村企合一”在一定意义上能够实现经济和政治的有机结合，减少管理成本，提高管理的效率。但从经济视角看，“老板村官”容易混淆两个主体的关系，导致个人意志凌驾于组织之上，形成独断专行的官僚作风，如在土地承包、宅基地的分配、土地出让、土地流转及农村公益事业和集体福利事业的建设与享用方面，“老板村官”的立场会不自觉地倾向有利于自己一面，导致矛盾摩擦升级更加复杂化。(六)人口流动导致农村劳动力素质整体下降，农村发展后继乏人的问题

村民自治客观推动了农村劳动力的全方位流动，从总体来看，人口流动会沿着比较利益的价值取向变动，农村年轻的、聪明灵活的、有文化有能力的，大都外出经商、求学、进城打工，在家务农的“留守人口”基本上是“六一”“三八”和“九九”人员，即孩子、妇女和老人。农村劳动力的流动不仅使农村孩子、老人缺乏情感交流非常寂寞，使他们的生活质量不高，更为严重的是年轻有文化的劳动力大量的流出农村，势必造成了农村劳动

力素质整体下降，农村发展后继乏人，使新农村建设变得更加任重道远。据本次对莱西水集街道办事处的抽样调研显示，该街道办事处共计57 个村(社区)，总人口是12 230人，在家务农人口占总人口的20.7%，妇女占在家务农人口的61%，务农人口的平均年龄是49.7 岁(不包括农村学生和学龄前孩子)； 务农人口的文化程度是，高中文化程度的占17%，初中文化程度的占45.7%，小学和以下文化程度37.3%。

(七)农村集体经济实力薄弱，对鳏、寡、孤、独的救助艰难的问题

村民自治促进了农村市场经济的发展，农民的个人家庭收入和农民的生活水平都得到明显的提高。但是，许多农村的集体经济遭到不同程度的削弱也是不容忽视的事实。自实行家庭联产承包制以后，村里原有的固定资产大都拍卖给个人，村企业或者拍卖给个人，或转体公司化，许多村庄集体经济瓦解成了空壳，甚至债台高筑，必然减弱对鳏寡孤独、伤、老、病、残救助的能力。另外，村民自治的推行农村社会保障发展滞后，农村原有的公费医疗已不存在，新的农村合作医疗机构还没有发挥多大作用，农村的社会救助力量非常薄弱。还有，村民自治助推市场经济的发展，人们崇尚等价交换，更多的关注自身家庭的利益，在一定程度上冲淡了助人的社会风尚，弱化了农村社会对鳏寡孤独的关注。

三、应对新的社会焦点问题的思路与建议

(一)统一全党的思想认识，切实加强党对农村工作的领导

解决运行中出现的问题必须依靠和加强党的领导。一是要从共产党执政基础、中国社会稳定基础和国民经济发展基础的战略高度加强党的领导的认识，对村民自治要全程组织领导，创造性地开展工作，对出现的问题要脚踏实地的逐

一、具体研究分析，拿出应对各种社会焦点问题的政策措施。二是坚持农村党支部的领导核心地位不动摇。坚持农村党支部的领导核心地位就能保证党的路线、方针、政策在农村贯彻、执行，特别是村委会选举、村务公开、民主决策及农村集体福利事业的建设等问题，必须在党支部的正确领导下进行，并真正体现民意，才能赢得群众的信赖和支持。三是坚持县、乡党委、政府对村级组织的领导和指导。乡镇党委担负村级组织建设的直接责任，强化对村委会选举的领导和对村委会工作的指导。要配强配好乡镇党委书记，全力提高乡镇领导干部的素质，真正发挥好乡镇党委村级组织建设强有力的领导作用。

(二)严格选举操作规程，完善村民自治的法律规定

当前选举操作规程不严密和法律的不完善是贿选问题重要原因之一[ 6]。目前选举操作要经过选民登记、推选候选人、召开选举大会、当场公开唱票和计票、当场公布选举结果的程序，这从大环节看似乎比较严密，但在每一个具体环节却不同程度存在纰漏。如回避制度、监督制度落实得如何，谁具有解释权，具体工作人员如何产生，对工作人员有哪些要求等，不仅都应有明确具体的规定，而且要严格遵守，才能有效地防治选举中的内部人控制、造成的信息不对称和选举结果的违背民意。从相关法律视角看，《村民委员会组织法》虽然有关于警惕贿选发生的要求，但怎样就算是贿选，如何区别情感贿选和正常的感情沟通，实物贿选怎样认定，金钱贿选数额的界限等，缺乏具体、明确的贿选界定，因此，必须完善有关法律。建议在《村民委员会组织法》中对参选人员的年龄、学历、政治素质、健康状况等方面作出具体规定，并规定乡镇政府可以成立资格审核委员会，对村委会成员候选人进行审查把关。

(三)明确“两委”权责的界分与定位，理顺二者之间的工作关系

“一肩挑”出现的党政职责不清，根本原因在于权力集中条件下的“两委”权责的界分定位模糊，搞好“两委”权责的界分定位是关键[ 7]。第一，要合理分权，“一肩挑”是“两委”“一把手”一人兼，一个人处于两个组织之中，承担两个角色、两种职责。要从根本上对村党支部的政治领导和村委会的管理职能进行科学的划分，从而确立我国农村民主政治的基本框架，实现分工与分权的统一。第二，实行责权定位，党的领导主要是

政治、思想和组织领导，而把事务性、职能性、技术性的经济、社会、民间的事务管理，交给农村群众自治组织。第三，要理顺“两委”之间的决策机制，建立“两委”联席会议制度是一种比较有效的决策形式。第四，要理顺工作机制。“两委”要建立健全议事规则和工作制度，包括集体领导、分工负责制度，例会制度等。第五，要理顺管理机制。村级管理工作，要走制度化、民主化、法制化的路子，努力做到村里各项事务的管理都有章可循。特别是对村民普遍关注的村级财务，要通过建立村民理财小组实行会审联签制度等，使财务收支置于村“两委”共同管理和广大村民的有效监督之下。

(四)构建体系完善、科学高效、良性运转的长效监督机制

构建科学高效的长效监督机制是应对村务公开流于形式的重要举措[ 8]。目前对村民自治行使全程监督职能主要是乡镇机关，这种监督体系存在着监督主体单

一、监督链条过短的弊端，不可能发挥良好的监督效能。村民自治换届选举尽管有选举委员会，选举结果需要由委员会盖章确认，但实际上不少村庄并没有这么做，这个问题是与村党支部及乡镇党委政府的监督指导失职有关。必须在构建科学高效的长效监督机制上狠下工夫： 一是要拉长监督的链条，形成全方位的监督体系，要有多个监督主体的广泛参与，县党委政府、村党支部、广大村民，都应该是村民自治监督体系中的重要组成部分，并发挥积极的监督作用。二是要优化监督方法，要由过去习惯的行政监督方法更多转变为利用法律、制度的监督方法。三是要实行监督责任制、失误追究制和目标管理制。四是要把民主监督、民主管理等各项制度落实好，充分发挥群众监督的威力，形成科学高效良性运转的长效监督机制。(五)因地制宜，突出特色，努力发展壮大集体经济

发展壮大集体经济是做好农村公共事业和农村救助的物质基础。发展壮大农村经济要有新的思路，一是要引导农民因地制宜，挖掘自身潜力，走各具特色的经济发展的路子。二是强弱联合，以地域、产业等为纽带，由强村、强企与弱村联合，以强带弱，解决弱村调整结构无思路、开展工作无办法、启动经济无资金等方面的问题，带动和促进弱村调整结构、发展经济的步伐。三是扶贫攻坚，各级政府每年要选择部分经济欠发达乡镇和贫困村庄，采取财政拨、部门捐、银行贷等办法，从资金方面帮扶经济落后乡村启动经济，采取培训干部、提供信息、讲授技术、创新思路等措施，帮助村庄理清思路，走上迅速发展的轨道。四是典型引路，选择不同层次、不同类型的典型村庄，进行大力培育，发挥他们的示范作用，带动区域内农村经济的发展。

第三篇：村民自治中的贿选问题研究

村民自治中的“贿选”问题研究

——基于制度分析的视角

骆 苗 祝 军

 2013-02-28 14:59:33

来源：《中国青年政治学院学报》(京)2012年5期第98～

103页

【作者简介】骆苗，中国人民大学公共管理学院博士研究生，主要研究行政管理，中国人民大学公共管理学院，北京100872；祝军，中国青年政治学院人事处助理研究员，中国人民大学公共管理学院博士研究生，主要研究行政管理、人力资源管理，中国青年政治学院人事处，北京100089

【内容提要】 村民自治是我国重要的基层政治制度，但目前“贿选”现象严重，危害了这一制度并可能摧毁我国村庄基层民主的基础。应通过大力宣传选举政策、规章制度等提升村民认识，因地制宜地调整村民自治形式及增强惩罚机制等办法予以解决。

【关 键 词】村民自治/贿选/基层政治制度/制度分析框架

村民自治是我国基层民主发展的重要脉络，村委会选举作为村民自治的主要实践形式，其自身的科学性、公平性及公开性是衡量村民自治绩效的关键指标。我国的基层民主是一种自上而下的外生嵌入民主，尚未真正融入民众的公共生活领域，在公共精神和民主参与意识淡薄的农村，村民缺乏参与公共事务的积极主动性，为村委会选举出现“贿选”提供了广阔的操作空间。本文在借鉴传统的三条分析路径的基础上，试图构建一个更具解释力的制度分析框架来剖析我国村委会选举中的“贿选”问题。

一、村民自治中的“贿选”：三种传统分析路径

古希腊剧作家阿里斯托芬的《骑士》中就有关于候选人在乡村选举中向选民行贿的记载，而现代意义上的“贿选”是随着资本主义民主化的进程而逐步出现的。当前学者对村委会选举中的“贿选”问题主要按照以下三条路径进行研究。

(一)群体属性与熟人社会的逻辑

群体属性与熟人社会的逻辑对“贿选”问题的分析着眼于村委会选举的外生环境和村庄的内生传统文化。中国农村的基层民主不同于西方，长期处于以乡绅为代表的精英管理之下的村庄中的村民缺乏民主自觉性。所以在实行村民自治后，我国村庄基层民主仍然处于起步生长阶段。对于农村基层这种政府主导下建立的外生、植入型民主，处于成长期的农村基层民主仪式尚无法与长期以来在农村占统治地位的重义、尚礼、忍耐、顺从、崇拜权威等小农意识相抗衡，村民普遍无法深刻意识和理解自身的民主权利和民主责任[1]。该逻辑认为，“贿选”产生的原因包括：村民的整体知识文化层次不足以满足直接选举需要的条件，为“贿选”提供了空间；强烈的宗族意识环境下，候选人利用宗族之间的私人关系进行“情感”贿赂；在熟人、半熟人的农村社会，人际关系更多的是非正式的私人情感联系。村委会选举是嵌入在农民相互之间的私人关系网络中的，私人关系的规则是选举运作的现实逻辑，也在这个过程中形成了村庄的权威结构，很多选民为了情意的维系从而接受候选人的“礼物”。

该分析逻辑从农村特定的文化背景和社会现实对村委会选举中的“贿选”进行了系统的分析，但是对制度分析不足，缺乏对当前转型社会特定社会形态社会资本运作的系统研究。

(二)成本-收益分析的逻辑

新制度经济学将政治看作是类似于市场行为的复杂交易过程。因此，政治投票行为也被认为是一种交易[2]。成本-收益分析逻辑假设参与选举的选民和候选人都是理性的，在利益博弈过程中会采取能使自己收益最多的行为。选举本身就是一个政治-利益博弈的过程，候选人、选民和政府官员通过博弈实现自身利益最大化。在行贿成本明显小于当选收益的情况下，理性的候选人为了确保当选会采用“贿选”的最优竞选策略；选民为了确保自己的利益最大化，易于接受候选人的“好处”，最小化自己的投票成本，以维持“和谐”的村民关系；作为村委会选举的监督者的乡镇政府，他们最大的利益就是政治利益，为了维持选举秩序，避免出现群体性事件，往往默许“贿选”，避免因为“干预自治”可能出现的政治责任。该逻辑以博弈论为基础，强调理性人的行为选择，却忽视了制度约束以及制度在规范行动者行为中的作用。

(三)转型社会结构的逻辑

转型社会结构的分析逻辑对村民自治中的“贿选”的分析更多地从当前农村社会秩序的新特征着手。如大规模的农村人口流动、村委会与乡镇政府的关系异化以及农村社会的半熟人化，认为“贿选”出现的原因在于农村的传统秩序和信用规矩趋于瓦解，新的农村社会秩序尚未完全建立，人与人之间的行为方式更多地受制于理性的经济考虑，选民面对候选人提供的经济好处往往难以自制，人情规则让位于经济利益。该逻辑从当前农村社会的新特征分析村委会选举中的“贿选”，但是缺乏对于“贿选”问题产生环境的具体深入分析。

综上所述，以上三种分析逻辑为遏制“贿选”提供了非常好的研究视角，但是都存在“短板”。如群体属性与熟人社会的分析逻辑对当前农村特质和选民投票自利化倾向分析不足，对法制完善的研究不够清晰；成本-收益分析的逻辑更多地考虑参与主体的利益最大化倾向，忽视了农村特定的社会环境背景和制度约束；转型社会结构的分析逻辑对当前农村社会特质进行了系统分析，但是在解决“贿选”问题上强调修补，没有在深层次上为解决“贿选”问题提出建设性政策建议。笔者拟在借鉴三种分析逻辑框架的基础上，将规制村委会选举参与主体的制度规范作为核心要素对“贿选”进行分析，超越物质利益至上和人情关系的单一分析，强调制度的短板才是造成“贿选”恶化的根本原因并通过对参与主体的行动逻辑进行系统分析，构建监督机制、边界机制、过程机制和惩罚机制四位一体的制度分析框架，将“贿选”看作一种制度、行为的结果变量进行分析，进而提出防治“贿选”的政策建议。

二、村民自治中的“贿选”：一个制度分析的视角

村民在其选举中的行动选择有哪些？采取不同行动的原因是什么？不同的行动选择会对选举产生什么样的影响？基于这样的设问，本文构建了村委会选举的制度分析框架(见图1)，将选举的利益相关者的行动选择逻辑和选举机制的规范程度作为变量，分析不同行动者在选举中的多种行动路径。

图1村委会选举的制度分析框架

(一)利益相关者的行动逻辑

村民自治是将村民培养成民主行动者的重要机制，同时也是推进农村民主化的重要行动。

1.选民的行动逻辑

公正、合法的村委会选举不仅是民主实践的过程，更是对村民进行民主教育和训练的过程，对提升村民的民主意识和政治参与能力意义重大。随着改革开放的深入和市场经济在农村社会中的渗透，农村开始由传统秩序向现代秩序转变，过渡期的制度失范使很多村庄由于“适应不良”产生了村民自治的异化，出现了“贿选”的现象。面对选举中的“利益诱惑”，作为主体行动者，选民的行动有两种逻辑：积极行使权利或出卖选票。

积极行使权利。随着农村经济、文化等的快速发展，农民的民主权利意识和村务活动参与积极性明显提高，在选举的整个过程中，主动参与村民自治，认真行使自治权利，并寄望自己的行动能够影响选举结果。选民在选举过程中不但拒绝接受“好处”，并且对“贿选”的候选人进行精神谴责。选民拒绝出卖选票的行动最终确保了村庄自治精神的延续发展和集体利益的实现。

出卖选票。改革开放后，越来越多的农民通过不同方式进入城市，但是其中只有很少一部分人能真正融入城市，多数人在城乡间做候鸟式流动，高频率的人口流动使得农村选民的稳定性不足。对于投票人来说，只要他对当选者所采取的政策无异议，那么出卖选票总是比投票更理性一些[3]。此外，传统的宗族意识和人情意识在转轨期村民关系中仍占据重要位置，特别是在“差序格局”比较明显的地区，选民出于自身利益和维持家族关系的需要往往主动出售选票给本宗族的候选人或者与其关系密切的候选人，甚至充当其“选举动员团队”①的重要成员。

2.候选人的行动逻辑

从选举的实践来看，村民选举中的候选人一般是村庄能人，渴求通过进入村委会从而掌握村庄的管理权。不同村庄的选举环境不同，候选人在竞选中会综合各种因素采取不同的竞选策略，其行动策略主要有两种：合法竞选或违规“贿选”。

合法竞选。在一个村民自治意识浓厚、法制落实较好的村庄，候选人进行违法的选举面临很大的风险，不但有可能在竞选中失败，而且可能影响其在村庄中的声誉。“村民自治第一村”合寨村实行村民自治30年不曾出现“贿选”，关键在于村庄的民主习惯和法制意识。此外，村庄中参选的多为经济能人和政治能人，他们无需采取冒险策略。

违规“贿选”。候选人违规竞选多发生在民主意识薄弱或者法制落实比较差的地区，是候选人为确保自身当选成功而采取的竞选策略。选民短视的利益观、乡镇政府监督的失范以及有效的惩罚措施的缺乏，使得候选人选择“贿选”作为自己的最优策略。

3.乡镇政府官员的行动逻辑

自村民自治作为一项基本制度在农村中确立以来，乡镇政府和村委会的关系由领导与被领导变为监督与被监督、指导与被指导。乡镇政府官员根本的利益诉求是通过完成上级交给的任务实现职位晋升，村委会是其顺利完成政治任务的重要工具，因此，保持与村委会成员的密切关系非常必要。对于村庄“贿选”，负有维护村民自治秩序责任的乡镇政府，其行动有两种策略：漠视“贿选”结果或纠正违规“贿选”。

漠视“贿选”结果。由于人员有限，监督存在落实困难。同时为了避免“干涉村民自治”的政治风险，对村委会选举中的“贿选”，乡镇政府一般采取漠视态度，对村庄的选举结果不予干涉。

主动纠正“贿选”结果。乡镇政府与村委会的关系自实行村民自治之后有了很大的变化，但是乡镇政府对村委会仍然具有很大的影响力。“听话”的村委会有利于乡镇政府在村庄中维稳以及法制宣传工作的顺利开展。所以一旦不中意的候选人通过违规方式赢得选举，乡镇政府在衡量风险和收益之后，愿意主动纠正违法结果。

(二)村委会选举中的制度安排与行动者行为选择

本文通过构建制度分析的框架分析村委会选举的制度架构，从监督机制、边界机制、过程机制和惩罚机制四个层面对村委会选举中的制度进行分析，洞悉相关利益者的行动。

1.监督机制

上级政府的监督乡镇指导组检举违法候选人村民对选民的保障：人身和权利

监督选举程序的合法性监督候选人的竞选策略的合法性选举中监督候选人：是否存在违法行为选举后监督候选人：是否依法行使职权候选人：1.采取合法的竞选策略2.依法行使村庄资源的管理权

图2村委会选举的监督机制

村委会选举的监督指的是在村委会选举过程中，对选举利益相关者的行为进行密切关注，严格监视其行动，并督促其按照预定的合法程序采取行动。村委会选举的监督机制(见图2)包括一系列的监督规范。它不仅包括对候选人行为的监督，还包括对选民和乡镇政府这两个重要的利益相关者的监督；不仅包括选举前的监督，还包括选举过程中和选举之后的监督，监督机制贯穿于村委会选举的整个过程。

2.边界机制

图3村委会选举的边界机制

村委会选举中的相关利益者会根据自己所处的环境和条件采取行动，其行动要有明确的边界②予以规范。村委会选举的边界机制(见图3)主要包括三个层面：(1)乡镇政府的监督边界。应该界定乡镇政府在村委会选举中的作用，既不能干涉村民自治，也不能在维护合法秩序方面不作为。具体来讲，乡镇政府的作用应该更加强调对相关法规政策的宣传、对选举程序的监督，宏观上把握选举，避免“干预”选举程序、影响选举的正常进行、侵害村民的自治权。(2)候选人竞选策略的边界。应严格界定候选人的竞选策略：一是严格遵守选举的法律规定，不能依靠向选民提供物质或者其他方面的“好处”承诺获得选民的支持；二是候选人在竞选宣传演说过程中不能对其他候选人或者本村村民进行人身攻击或者其他方式的攻击。(3)选民行为的边界。村民对村委会选举的监督应该有一定的规范，不能恶意检举、诽谤候选人或村委会成员，影响整个村委会选举的正常秩序。

3.过程机制

村委会选举的过程机制主要强调的是选举的程序合法性和对村委会工作的长期性日常监督，包括两个层面的内容：(1)选举程序的合法性，村委会选举应该确保选举环节的公开性、合法性；(2)日常事务处理的监督。过程机制强调将村委会整个任期内的活动都看成是一个整体。对其选举后行为的监督能加强村委会运作的规范性，压缩滥用职权的空间，降低村官对某些自我利益导向的候选人的吸引力。

4.惩罚机制

村委会选举的惩罚机制主要是针对选举过程中的利益相关者包括：(1)对候选人以及村委会成员的惩罚。惩罚机制对候选人违反选举程序的行为应该严厉打击，不但要取消其竞选资格或宣布其当选无效，同时还应该从精神层面给予处罚，将惩罚机制与监督机制、过程机制有效结合，一旦违法则移送司法机关予以严惩。(2)对选民的惩罚。“面子”惩罚和物质惩罚相结合，对于没有按照选举法律、法规、政策进行公正投票的选民，不但要从舆论上和道德上予以谴责，还应施以一定的物质惩罚。(3)对乡镇政府的惩罚。对于科层制的乡镇政府官员而言，晋升是其行为的主要激励，在村委会选举中没有认真进行选举宣传工作以及后续没有及时处理村民申诉的乡镇政府官员都应该受到上一级政府部门的实质处罚，将对村委会选举秩序的维护作为考核其绩效的重要内容。

(三)“贿选”：作为制度-行为的结果变量

村民自治是一种内部取向的治理机制，是源于村庄内部的一种群众性的自我主动整合。制度的完善是村委会选举公正、公平、公开进行的重要条件，但在实践中，制度不完善、落实不彻底导致村委会选举中的利益主体各自谋利，出现“贿选”问题，其本质是公共权力的私人化[4]。

基于以上制度框架的分析，笔者认为村民自治出现“贿选”的原因在于以下几个方面。

1.监督机制不完善

一方面，乡镇政府的监督流于形式，在村委会选举中并没有真正起到监督指导的作用；另一方面，村民日常监督没有明确的规章制度，往往只是由村庄或乡镇政府根据本地区情况出台一些政策性文件，没有强制约束力，很多时候村民会议成了摆设。例如，陕西省岚皋县堰溪村原村支书王显正利用职权在缺乏科学监督的情况下将转让土地款据为己有。监督机制的缺位为“贿选”提供了操作空间。

2.边界模糊

边界机制是界定村委会选举中各个利益主体行为的重要标尺。在社会环境比较复杂的农村，利益相关主体行为的边界模糊。一方面，无法准确定义“好处”。熟人—半熟人的农村社会关联网的密度远高于城市，很多选民并不认为接受“好处”是违法行为，候选人网罗选民的行为也很难定性为违法。因为在农村人看来，这可能是正常的人际关系往来，如在“贿选重灾”镇——温州市龙湾区沙城镇，第一轮选举中“候选人给选民几盒中华烟，是平常事”。另一方面，实践中衡量候选人的竞选策略是真承诺还是虚伪的欺骗缺乏有效标准。此外，对乡镇政府维持村委会选举正常秩序行为的界定目前还较模糊。

3.过程机制缺位

过程机制对实行直选的农村而言是非常重要的，是制度环节的关键链条，但是在村民自治的实践中，过程机制往往缺位，尚未发挥其应有的作用。(1)选举流程缺乏规范性。乡镇政府由于人手有限，下派督导组难以全面宣传选举政策，很多选民对程序不甚了解，造成很多选民被动“接受好处”；同时，选举环节的透明度不高，选民对候选人的信息了解不充分，候选人利用信息优势收买选民选票。(2)日常监督缺位。在村庄管理的实践中，日常监督往往形同虚设，难以对村委会的治村过程进行有效的监督，使得村委会的权力被无限放大，如浙江省慈溪市界牌村原村支书朱晓其在任职的13个月时间里，由于缺乏对其行为的日常监督，他利用职务之便挪用村集体资金609.6万元。日常监督的缺位为村委会成员利用治村的公共权力谋取私人利益、攫取村庄资源提供了条件和空间。

4.惩罚威慑不足

当前村民自治的监督机制对参与主体威慑力比较小，同时在实践中的落实存在困难，进一步刺激了村委会选举中“贿选”的泛滥。具体来讲：(1)缺乏对选民出卖选票行为的有效惩罚机制。很多选民将村委会选举看作获利机会。(2)集体责任的惩罚对乡镇政府官员无实质影响。监督不力的乡镇官员要接受上级的批评教育，但缺少有效的检查，除非发生具有社会影响的群体事件。(3)对违规竞选者的惩罚不足。对“贿选”的候选人尚无威慑力很强的惩罚措施，主要是批评教育，严重者则取消竞选资格，很少上升到司法程序。

三、对策和建议

根据上述分析，笔者认为正是监督机制、边界机制、过程机制和惩罚机制在村委会选举中的缺位使得“贿选”成为村委会选举中候选人的惯常策略，严重影响了村庄的正常社会秩序。对于防治选举中的“贿选”问题，结合前面的分析框架，本文从制度角度提出以下几点建议。

第一，在边界制度和过程制度层面，可以采取有效的措施，提升村民对选举政策的认识。对民主意识的宣传教育应该贯穿于村民自治的全过程：首先，要通过边界机制明确选民在整个选举中行动的边界，避免出现诽谤候选人的行为。同时对候选人宣讲内容进行严格的界定，避免出现不实承诺或物质许诺。其次，要健全过程机制，不但要在选举前对选民进行政策教育，更要注重日常村民自治过程中对村民民主意识和政治参与能力的培养，构建支持民主制度的村庄政治文化，培育民主体制赖以生存的公民精神。

第二，在监督制度层面，可以不断调整村民自治的形式，因地制宜地推动村委会选举。国家对村民自治的规定多是宏观层面的，微观意义上的村民自治应该切实结合本村的实际在国家规定的大的制度背景下因地制宜地展开。首先，农村人口流动现象明显，应采取多种措施有效保证选举的质量，人口流动性比较大的农村应该创新形式保障选民的投票权。其次，监督机制对于村民自治制度在农村的建设和发展具有重要意义，应该建立更加明确的日常村务监督制度，保障治村过程的透明性。此外，村民对村委会的监督也需要有保障机制作为后盾，避免出现打击报复的情况，以提升村民政治参与的能力和积极性。

第三，在惩罚制度层面，需要进一步增强惩罚机制的效用。针对村委会选举中对违规行为惩罚威慑力小的问题，需要不断研究、创新惩罚机制，除了乡镇政府的监督和惩处之外，还可以根据本村庄的实际情况在《村民委员会组织法》的指导下制定相关的具体惩罚措施，适当加大对“贿选”的惩罚力度，不仅从物质上给予一定惩罚，同时还要充分利用农村社会特殊的治理背景给予违规人员其他有效的惩罚，让所有企图“贿选”的候选人远离雷区。

注释：

①当前的农村社会选举呈现出团队运作的特点，很多候选人在进行“贿选”的时候都会把自己信任的人联合起来组建选举团队，帮助其在村庄中挨家挨户对选民进行投票动员、发放好处。

②村委会选举中的“边界”的涵义与埃莉诺·奥斯特罗姆教授在《制度的语法》中提出的“道义”概念类似，指的是允许采取的行为和不允许采取的行为的界限。

【参考文献】

[1][4]董礼胜：《村民委员会选举中的贿选及其治理研究》，北京：中国社会科学出版社2005年版，第19、36页。

[2]肖立辉：《影响村民投票的因素分析》，载《理论参考》，2009年第4期。

[3]唐斯：《民主的经济理论》，上海：上海世纪出版集团2005年版，第171页。

第四篇：村民自治中的法制问题研究

村民自治中的法制问题研究

李志军张治荣

摘要:通过实地考察和思考，认为村民委员会的法律地位应由基层群众自治组织定位为村集体事务决策和执行机构；“两委”权责中关于党支部权责中的核心领导作用变为党支部只把握政治方向及在党内活动，不干预村民委员会的具体事务；乡镇政府对村民委员会的指导、支持和帮助应明确规定其具体内容为计划生育、征兵、公共设施及遵纪守法方面的监督。

关键词:村民自治；村民委员会；村民委员会组织法；法制

一、引言

村民自治是中国改革开放以来的新生事物，它源于20世纪70年代末广西宜山、罗城两县部分农民自发组建的村民委员会（以下简称村委会）。1982年通过的新宪法确认了村委会的法律地位，1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制在法律上正式确立，总结十多年的经验，1998年通过的《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）较以前的《村组法》（试行）更加完善，在推进村民自治方面起了重要作用。党的“十六大”报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式。扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”这昭示着中国基层民主特别是农村基层民主的发展将进入一个新的阶段。然而，笔者通过对陕北S县 W乡十个村庄的实地考察，并结合全国村民自治普遍存在问题的思考，发现村民自治推进中困难重重的一个很重要的原因就是相关法制不健全，尤其是与村委会相关的法制严重欠缺。鉴于此，本文从村委会的角度出发，对村民自治中的几个法制问题进行了探讨。

二、村委会的地位问题

从现有的法律来看，不管是1982年《宪法》第一百一十一条，还是1998年《村组法》第二条均将村委会定位为基层群众自治组织。笔者认为法律对村委会的这一定位过于笼统，因为自治组织的范围很大，它包括村民大会、村民代表大会、村委会以及农村的其他公民组织，这些组织之间是有很大区别的。法律的这一不科学规定，使得自治组织几乎成为村委会的代名词，部分人认为村委会是自治组织，它是一个独立的团体，村民自治就是村委会自治，有的地方甚至发展成为村委会主任自治。W乡龙尾村村委会主任就坦言；“法律规定我们单位（村委会）是自治组织，我们想干啥就可以干啥。” 将村委会定位为自治组织还使法院在受理村委会有关的案件是陷入尴尬的局面，因为按照《村组法》的规定村委会是自治组织，但依据《民法通则》的相关规定村委会不能成为 1

民事主体。笔者在走访W乡桃柳村时就遇到一起村委会未经村民大会决议便收回坝地承包权的案件,但法院最终以村委会不具备民事主体资格驳回起诉，结果承包人的权益没有得到相应的保护。类似的案件在现实中相当普遍。

村委会是由村民选举产生的村民大会的常设机构，负责执行村民大会的决议，处理村内的日常事务，其权力来自村民大会，与村民大会形成一种委托代理关系。村委会在处理日常事务的同时也行使村民大会授予的部分决策权，在这一层面上不能否认村委会在村集体中的决策机构地位。但是，我们不能就此简单地认为村委会是一个独立的团体。从民事责任能力上讲，村委会没有独立的财产，其所管理的财产属于村集体所有，因此，村委会不是一个独立的主体，不具备法律上的人格，不能独立承担责任。村民是通过村民大会或村民代表大会行使自治权的，村委会只是村民大会选举产生的代表村民执行具体事务的机关，就村委会本身而言，不享有任何权力。换言之，只有村集体才具有法律上的人格，村委会只是村集体的一个机构，准确地说村委会是村集体的代表兼执行机构。

笔者认为未来修订的村民自治相关法律法规应该明确规定村委会是村集体的代表兼执行机构。将村委会定位为村集体的代表兼执行机构，至少有两方面的意义：第一，明确了村委会的法律地位，理顺了村民大会与村委会的关系，有利于责任的追究。第二，法院在受理与村委会有关的案件时易于确定原被告主体资格。村委会的地位明确后，法院便可根据不同情况来受理与村委会有关的案件。以桃柳村坝地承包案为例，如果承包人要启动诉讼程序，有两种方式可供选择，第一种方式是以村集体为被告，村委会可以代表人的身份参加诉讼；第二种方式是分别起诉村委会的每一个成员，进行集体诉讼。需要注意的是，村委会还协助政府履行一定的行政职能，此时村委会就不是在执行村民大会的决议。如果村委会在履行这些行政职能时发生侵权事宜，则应按行政诉讼来处理，因为村委会是按照法律规定以自己的名义来协助政府履行行政职能的，可以看作法律法规授权的组织，符合行政主体资格，不应视为村委会与村民之间的一般的村务管理侵权案。[1]

三、村委会与村党支部的权责问题

关于村党支部的权责《村组法》第三条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动。从文本上看，此条既确立了党的核心领导地位，又规定了党的职责——支持和保障村民自治，似乎很完美，但实际操作起来难度很大。中国共产党的领导核心作用如何发挥？如何支持和保障村民自治活动？村党支部和村委会发生矛盾时如何处理？这些问题该法并未作出规定。由于受过去党的一元化领导的影响，实践中党支部往往包揽了一切，村党支部的权力极度膨胀，村委会成为村党支部的助手。笔者走访的十个村庄中有六个村庄就是村党支部说了算，民选出来的村委会反而没有实际权力，村党支书成了事实上的一把手。各村的党组织实际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者

和管理者，各村党组织负责人均是社区权力的核心人物。[2]

法律的模糊规定，使党支部成为农村事实上的领导者。党支部对村务动辄进行干预，村民大会授予村委会的权力不能有效发挥，村民自治失去自治性。在一些村委会比较强硬的村庄，为了争权村委会与村党支部长期进行所谓的“龙虎斗”，结果不但村务不能顺利完成，反而伤了“和气”，进一步激化了“两委”矛盾。有的村庄还出现“两不管”现象，即村委会不管，村党支部也不管，“两委”相互推卸责任。W乡白河村就出现了这样的一件事：雨季过后按惯例应该维修一段5公里长的山路，但因取土困难，须雇用拖拉机，大约需3500元，由于村财政上没钱，此事一拖再拖，无奈之下村民去讨“说法”。村支书说；“修路属于发展生产，由村委会管。”村委会主任却说：“党是领导核心，对我们村而言，修路是大事，自然由党支部管。”法律的模糊规定为村党支部和村委会互相踢皮球提供了可乘之机，出现了管理职能上的“空点”，严重影响着村民自治工作的开展。

从法律和制度上对村党支部与村委会的权责进行科学划分是解决“两委”矛盾的前提，也是重要途径。针对现行《村组法》的模糊规定，笔者认为，未来修订的村民自治相关法制应包括以下几层意思：第一，要肯定党的核心领导地位，不能违反坚持四项基本原则中的坚持党的领导；但党必须在宪法和法律范围内活动，此处的法律包括村民自治相关的法律在内，村党支部不能以发挥领导核心地位为由违反法律、践踏民主，尤其是违反村民自治的相关法律。第二，村党支部的领导应该是政治原则、政治方向、重大方针、政策的领导，对于村内的具体事务，如发展生产、修路架桥、教育卫生等事项，党支部应全面退出，交由村委会办理。“党支部要使自己真正成为村级组织的核心，应该避免行政化倾向，从大量日常事务中解脱出来，将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自己处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责的开展活动。” [3] 但同时必须加强党支部对村委会活动的监督，监督村委会是否依法办理村务、正确行使村民授予的权力。党在农村的领导核心地位主要通过党员的模范作用来发挥，而不是包揽村内大小事务。第三，“两委”发生矛盾时应该如何来解决？需要通过调查对矛盾进行归类，法制应根据不同情况做出相应的规定以防患于未然。如此规定后，党的领导作用发挥了，村委会的积极性提高了，“两委”关系融洽了，村民自治的绩效自然提高了。

四、村委会与乡镇政府的关系问题

村委会与基层政府的关系主要集中于《村组法》第四条、第二十条、第二十二条。《村组法》第四条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给与指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第二十条规定，村民会议可以制定和修改村规民约、自治章程，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。第二十二条第三

款规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其主管部门反映，有关机关应当负责调查核实，责令公布„„。法律将乡镇政府的行为规定为“指导”，其寓意是要求乡镇政府转变职能，与农村自治组织形成政府法人和农村社区治理法人之间的平等关系。[4]但该法并没有规定乡镇政府指导的内容、方式，更没有规定乡镇政府的责任，实践中很难操作，指导容易倾向于领导，尤其是在村民文化水平相对低的情况下，乡镇政府的指导往往转化为领导。

现实中乡镇政府频频侵权，甚至将村委会视为自己的下级机关，随意对其发号施令。当前乡镇政府侵权主要表现为三种：一是控制村委会的人事任免权，确保自己合意的人担任职务。为了达到此目的，乡镇政府或者直接操纵村委会选举，或者不经村民大会撤换自己不满意的村委会成员。如W乡胡塔村村委会主任因退耕还林亩数与一副乡长意见不一致，三天后乡政府直接下达文件免去该村委会主任的职务，同时任命另一村委会委员为主任。二是任意干涉村务，剥夺村民的民主管理权和民主决策权。如W乡大庄村经村民大会讨论，决定打一口水井用来灌溉，但乡政府不同意，理由是“此事不在本生产计划内”，打井事宜就此搁置。三是以监督村委会为名，暗中控制村委会。乡镇政府经常以检查工作为借口对村务进行“示意”，实则让村委会按其意愿来行事。在一些村委会威望较高的村庄，乡镇政府还通过村党支部来控制村委会，因为村党支书是由乡镇党委任命，按照下级服从上级的原则，村党支部必须接受乡镇党委的领导，乡镇政府通过乡镇党委将其意志传达到村党支部，村党支部再以发挥党的领导核心作用为由插手村务，最终使乡镇政府的意志得以实现。乡镇政府与村委会在事实上构成了行政上的上下级关系，即服从与命令的关系。

笔者认为，欲使村委会与乡镇政府的关系明确化，应从以下几个方面着手：第一，科学界定指导、支持和帮助的含义。指导，就是对村委会的工作进行指点，对他们的工作提出原则性意见，把握大的方向性问题，而不是对日常事务进行干预。支持和帮助就是对村委会依法所开展的各项工作，如举办公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、建立和完善生产及生活方面的社会化服务以及宣传宪法、法律、法规和国家方针政策，执行村规民约等方面，乡镇人民政府都要尽量给与实际支持和帮助。[5] 乡镇政府应该“有所为”、“有所不为”，具体说来，（1）乡镇政府对于法律规定属于自己职权范围内的事（政务）必须积极主动办理，如计划生育、征兵等。作为行政主体，完成法律规定得的行政任务是其职责所在（此时二者实际上是一种领导关系），体现为“有所为”；（2）对于法律没有明文规定属于乡镇政府办理的事项，主要指本村内的公共事务和公益事业以及其他涉及村民利益的事项，乡镇政府则不得干预，不能对村委会发号施令，体现为“有所不为”。当然不是纯粹的不作为，乡镇政府可以对村委会的工作进行指点，通过动员、宣传、培训等方式引导村委会依法办理村民授予的权力，但不具有决策权；（3）村委会在村民自治过程中遇到的一些困难，如道路建设、卫生教育的资金

筹集等，乡镇政府必须想方设法协助村委会解决困难，体现为“有所为”与“有所不为”的结合。简单地讲，“有所为”主要体现在政务中，“有所不为”主要体现在村务即村民自治范围内的事项中。第二，乡镇政府在指导村委会工作的过程中必须遵守合法原则。乡镇政府对村委会的指导属于具体行政行为，准确地说是一种助成性行政指导。所谓助成性行政指导是指为相对人即公民、法人和其他组织出主意的行政指导。[6]在指导过程中，乡镇政府不但要遵守实体法，如《宪法》、《村组法》以及其他相关法律法规，而且要遵守程序法，严格按照法定程序行事，如对村内重大事项的实施，必须经村民大会同意方可进行，否则就是程序不合法，行为无效。程序的严格性要求乡镇政权的指导以村民的民主自治权利为归宿。[7]乡镇政府对村委会工作的指导是一种非强制性的指导，它可以基于村委会的请求，也可以由乡镇行政机关根据形势的需要能动的实施，但无论源于哪一种方式实施指导，乡镇政府必须遵守合法原则。第三，增加乡镇政府及其工作人员承担法律责任的刚性规定。有权利必有救济，无救济的权利是没有保障的。乡镇政府与村委会的关系明确了，还应该规定乡镇政府侵犯村委会权益的法律责任及村民自治权的救济事宜。对于这一点应针对不同情况做出不同的规定：第一种情况是乡镇政府违法完成行政任务或者强制对村务进行指导，此种情形相对人可以直接提起行政诉讼，如果造成人身或财产损害的应承担相应的责任，构成犯罪的追究其刑事责任；第二种情况是乡镇政府合法完成行政任务或者指导行为合法，但依然造成了人身或财产损害，此种情形又可分为两种情形：（1）乡镇政府按照法律规定完成行政任务侵权，此时相对人可通过行政复议、行政诉讼或行政赔偿依法对乡镇机关及其工作人员追究法律责任；（2）乡镇政府按照法律规定对村委会的工作进行指导，造成了人身或财产损害，此种情形不属于行政复议和行政诉讼的范围，相对人只能通过行政赔偿来弥补损失。

参考文献

[1]黄彩丽.村委会主体资格辨析[J].广东行政学院学报，2004，（4）:48~52.[2]项继权.集体经济背景下的乡村治理[M].武汉：华中师范大学出版社，2002.315.[3]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社，1997.210.[4]刘娅.村民自治“制度—关系”解读[J].中国农村观察，2003，（5）:68~69.[5]张厚安.中国农村基层政权[M].成都：四川人民出版社，1992.389.[6]张正钊.行政法与行政诉讼法[M].中国人民大学出版社，2002.166~169

[7]王禹.我国村民自治研究[M].北京：北京大学出版社，2004.78.原载西北农林科技大学学报社会科学版2007年第1期

第五篇：村民自治问题研究大纲

《村民“自治”问题研究》提纲

摘要

自村民自治全面实施以来，各地农村基本实现了村民的自我管理，自我教育和自我服务，最重要的是在十七大报告中将“基层群众自治制度”首次纳入中国特色政治制度范畴，从而为村民自治的发展奠定了更好的发展条件。同时我们也应当看到村民自治，在实践中还存在一些值得思考的问题需认真研究，有待进一步的完善和规范。本文阐述我国村民自治的创建、发展进程,具体实践，分析制约村民自治有效运行的若干问题，以及民主自治良性发展的主要决策等四个方面。

关键词：村民自治,问题,对策

正文

一、引言

村民自治是中国农民符合探索民主发展之路的创造性实践，它有利于广大村民参与和自己利益密切联系的政治过程，有利于在中国农村形成良好的政治氛围，并塑造具有积极政治参与意识和认同感的现代公民。村民自治在甸农村的全面推行，树立了村民团结、祥和、民主、文明的村风，达到了自我发展、自我教育、自我服务的目的，意味着农村自主性得到进一步发展。实行村民自治，既是我们党历史经验的总结，也是顺应形势的重大决策，同时我们又必须看到，村民自治的实践中并不因为有了法律的规定就会完全进入正轨，而且随着市场经济体制的不断完善，村民政治文化素质的不断提高和村民自治的进一步推进，其实施过程中出现的各种问题需要我们不断地进行认真的思考。

二、村民自治的创建、发展进程和内涵

2.1 创建及发展进程

1980广西宜山，罗城两县的农村，为了应对混乱的治安局面，农民自发的创建了一种全新的基础性权力组织一一村民委员会，以取代处于瘫痪状态的生产

大队和生产队组织，以维持社会治安为初旨的村民委员会逐渐演变为对诸多事务的自我管理，变成了农民自治性组织。

2.2内涵

就是在党的领导和乡镇人民政府的指导下，村民群众按照党的方针政策和国家的法律法规，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动实现村民的自我管理，自我教育和自我服务。

三、村民自治的生动实践

3.1 助推社会主义市场经济的建立和发展

3.2 村民的民主理念升级转型

3.3 基层民主实现了跨越式的发展

3.4 理顺了乡村社会关系,促进了农村的和谐稳定

四、村民自治在实践中面临的困境

4.1 地方经济发展落后的制约因素

一定的集体经济，是村民自治组织的各项功能得以充分发挥的基础。村委会管理下的村集体组织只有通过履行其职能,为村民提供一定的物质利益，才能获得村民认同和支持。村集体经济薄弱，致使农民对村民自治兴趣不大。

4.2 行政体系的梗阻因素

法律将乡镇政府的行为规定为“指导”，其寓意是要求乡镇政府转变职能，但该法并法没有规定乡镇政府指导的内容、方式、更没有规定乡镇政府的责任乡镇政府将村行政上的上下级关系即服人与命令的关系，因党委会视为自已的下级机关，随意对其发号施令，在事实上构成了，此二者之间依然保持着一种行政领导关系，4.3 文化素质的制约因素

4.4 自身发展的局限性因素

4.5 法制建设的不健全因素

五、促进村民自治良性发展的相关对策

5.1 大力发展农村经济,奠定村民参与自治的物质基础

发达的商品经济能够导致人的领带关系的解体，造就出具有自主性的，独立性的人格主体而主体意识和相对独立的人格的形成。是现代民主政治得以产生，发展的先决条件。是任何性质的民主政府得以产生、发展和巩固的重要条件。

5.2 规范自治组织与乡镇政权的关系,营造良好的外部行政环境

5.3 加强自治组织的自身建设,不断强化内在服务品质

5.4 提高农村干群的文化素质,打造农村先进文化主阵地

目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。

5.5 健全法制建设,提供规范运行的制度环境

必须抓好制度落实，依法实践，使村民自治活动在制度化、规范化、程序化上取得新突破。

5.6 不断创新体制机制,实现自治的生态发展

5.6.1建立健全组织，优化村级治理结构。

5.6.2制定完善制度，规范运转程序。

5.6.3培训考核并举，系统深入推进。

六、结束语

村民自治是中国农民符合探索民主发展之路的创造性实践，它有利于广大村民参与和自已利益密切联系的政治过程，有利于在中国农村形成良好的政治环境，并塑造具有积极政治参与意识和认同感的现代化民主自治。当前，在深化农村改革、完善农村经济体制、增加农民收入和全面建设小康社会的历史进程中，加强农村村民自治问题研究，有利于加快建设社会主义新农村步伐，强化党的领导和促进基层民主建设，参考文献