当前村民自治面临的问题5篇

第一篇：当前村民自治面临的问题

从一个村村委会的“难产”看待

当前村民自治面临的问题

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度，并且随着农村的经济发展、农民的综合素质的提高不断推进完善。1983年起，历时4年，经过三次全国人大常委会和一次全国人民代表大会审议，反复修改三十余次，我国于1987颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村民组织法》）。1994年重新加以修订，1998年正式在全国范围内正式实行。那么经过了二十多年的运行和发展，目前我国的村民自治目前面临着什么样的问题？下面就让我们从一个案例说起：

一、案件情况

2010年5月17日，某地区80人来上访反映经区、乡两级政府公告，两村分别于2010年5月13日和5月14日举行村委会换届选举，但在选举过程中因原村民与新（后移民落户）村民之间发生了冲突，区、乡两级政府暂缓了他们两个村的换届选举工作，上访要求尽快进行村委会换届选举。

后经调查了解，他们两个村都属于城中村，1989年以来，因为当地企业发展及城镇建设征用两村大量土地，两村大部分老村民被占地招工转变为非农业户口或迁出两村。此后，两村陆续迁入了大批的后落户村民。现两个村的老村民与后落户村民的比例为1比3，后落户成为多数。原本换届选举时，后落户村民基本上不关心，但随着近年来的征占地补偿不断提高，而后落户村民因没有分得承包地，导致在补偿分配上与老村民存在一定差距，所以他们极力想推选出代表自己利益的村主任；但老村民因人数比后落户村民少，害怕后落户村民的人当上村委会主任，使得他们的利益受到侵害，所以老村民极力反对换届选举。从2007年开始，两个村的换届工作就无法进行，到这次换届选举前仍处于无村委会状态。5月13日村委会选举时，部分70、80岁的老村民到会场搅闹，发生了老村民与后落户村民之间的冲突，当天区政府为了做好选举工作，特意调用50余名警力在现场维持秩序，但也没有制止住双方的冲突。为了避免矛盾激化，发生群体性流血事件，区、乡两级政府经请示市、省两级民政部门，宣布这两个村的换届选举工作被暂缓进行。

二、案例分析

两村村委会之所以“难产”，不仅是为了争夺村主任这一“官职”，究其原因主要在于以下几点：

（一）新老户村民在土地承包权的争议是引发纠纷的直接原因 后落户农民认为他们到该村落户后，参加了该村的生产活动，履行了相关村民义务，对农村集体经济组织有贡献。而老户则认为土地承包经营权是通过继承方式获得的，后落户人口的土地承包经营权应在其原籍解决。因为土地是农民主要的生产资料，农民的生产技能又相对单一，因此对土地的重视程度不言而喻。按照现行政策，后落户村民在现居住地如果得不到三分之二以上村民通过，就得不到承包地，遇到征地时得到的补偿费也少于原住村民，大部分地区的后落户村民数量远远少于原住户，导致此问题实际上并没有得到根本性解决，在全省农村普遍存在，条件越好的村问题越多。而该村由于后落户较多，要求落实承包权的呼声更加强烈，导致冲突程度较为激烈。

（二）新老户村民在选举资格认定上的不一致矛盾纠纷冲突加剧

《村民组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”而两村的老村民认为后落户不属于村集体经济组织成员，没有参选资格；后落户认为他们既然落户到该村，就成为了该村村民，自然有选举权和被选举权。因此，老村民和后落户在选举的态度上存在巨大争议，且互不让步。

（三）新老户村民选举力量上的差距导致村委会“难产” 《村民组织法》第十四条规定：“选举村民委员会，有 选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”两村后落户的人数占到75%，在选举时的优势十分明显，其候选人很大程度上的代表了后落户的利益；而老村民认为其人数与后落户相比力量悬殊，选举必然失败，一旦后落户村民当选村干部，将会直接或间接地侵犯到了他们的利益，因此老村民极力反对选举。

三、村民自治目前面临的问题

村民自治制度实施二十多年来，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度已经在我国农村初步建立，依法自治理念逐渐深入人心，广大农民群众的民主意识和法律素质得到了普遍提高。目前，村级民主选举和自治基本走上了正轨。但不可否认，目前仍存在一定的问题：

（一）选举过程中难以做到完全公开、公平、公正 一是当选人的素质难保证。《村民委员会组织法》第十二条规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。由于对候选人的标准规定不够细化，如没有明确的年龄限制、文化要求、遵纪守法的标准，也没有授权给县乡制定细则，造成当选人的素质难以保证。尤其是难以保证坚持原则、工作责任心强的干部和村级 后备干部当选。如在农村换届选举类信访问题中，有的反映当选的村委会主任是刑满释放刚刚出狱的人员，有的反映当选干部已经80多岁，还有的反映当选村委会干部是夫妻关系等。

二是村干部的力量难分配。现在农村村委会往往由几个自然村（屯）组成，特别是在村屯合并工作完成后，此类现象更多。虽然表面上几个自然村（屯）合并为一个，成为一个村的村民，但实际上受历史、地理、人文因素的影响，大部分农村的生产生活和组织活动仍是以自然村（屯）为单位进行。为了工作的便利，现在大部分存的选举是按自然村人口数量确定候选人比例，导致选举时自然村大的比自然村小的要占据优势。选举出的村干部难以在各自然村中进行合理分配，使村干部少或是没有村干部的自然村村民认为自身利益得不到保证，产生抵触情绪。

三是亲族派性难避免。以家族或宗族利益为中心的派性自古以来广泛存在，经过多年的演化发展，虽较古代的宗族门阀观念弱化了许多，但在广大农村依然存在“是亲三分像”的观念，靠血缘关系、宗族亲属拉票的现象在选举过程中依然屡禁不止。而个人通过寻求合法的权力手段（当选村干部）来为家族或利益集团谋取更大的利益也屡见不鲜。

四是违法行为难界定。在村委换届当中，部分候选人采用上门做工作、许愿或者说由其小团体出面做工作，但没有 用钱物进行贿；或用钱物贿选但金额很小，难以界定；或在选举成功后采取宴请答谢等方式贿选，难以取证，群众虽然反映强烈，但在实践中都很难查处。

五是上级插手现象难避免。客观上目前许多的村民自治范围内工作都必须依赖乡镇直接参预下才能完成。另一方面，现在乡镇有较多的硬任务需要村能按时完成，这就需要一个与乡镇保持一致的村级班子。乡镇往往在选举过程中，在合法的范围内利用自己的影响力来插手村民选举，往往是通过乡镇党委有效控制了村党支部成员的选免，实施对村党支部的领导，再由村党支部对村委会实施直接领导，有效地控制整个村级事务的决策权。

（二）村民自治管理中存在诸多难点

一是村民代表或村民会议决策难以产生执行。《村民组织法》第十七条规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。”但在会议召集过程中，由于村民或村民代表到场数量不够，导致会议流产；或是赞成票不过半数，导致形不成决议；或是在实施村民会议决议时总有部分村民是反对或不支持的，如果村干部对这些村民做了大量的思想工作仍无效果，导致决议无法实施，影响了村务的正常开展，最终损害全体村民的利益。二是村干部素质有待提高。部分村干部由于政治和业务素质不适应工作要求，对事关农村的各项法律法规以及有关政策不熟悉，导致村务管理水平低。个别村干部用公款请客送礼，挥霍浪费；村干部收入不入账，私分、贪污公款问题一直存在。还有的是靠宗族宗派关系、贿选等手段而当选为村委会成员的，干群关系比较紧张，容易造成村两委班子不团结，村民自治不能真正取得实效。

三是村民意识的“二重性”依然存在。目前，仍有相当部分村民存在权利和义务的“二重性”。主动参与村民自治管理的积极性不高，表现在：关乎自身利益的事情积极参加，事不关己高高挂起，不参加村民大会、村民代表大会的现象时有发生；无论事务对全村有多大的长远收益，只要影响到自身利益就一律反对；注重既得利益，不愿承担相应的义务。如村里要进行村内部基础建设，以前有“三提五统”等农业税费，村里有一定的自由支配权，只要村民代表会议通过就能实施；但在税费取消后，村收入仅能维持在相当低的水平，一旦需要大家出工、出力、出钱，少有成功的现象，导致农村建设停滞不前。

四是对村干部违法违纪查处不力。虽然《村民委员会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第十九条规定了村民委员会必须提请 村民会议讨论界定后，方可办理的事项。但在实际工作中，由于制度的不规范，农民群众很难对村干部进行有效监督，虽然实行了村务公开，但信息的不对称使得农民很难获得全面、完整的信息。村干部在履行职务时，假公济私，或利用法律政策的空子，中饱私囊，并造成集体经济组织经济损失，因为村委会成员的行为代表了村集体，与其本人无关，所以目前法律规定了是由集体承担，最终是由村民承担。这就造成了村干部只有权力没有义务和责任，这种错位的认识造成了对村干部的职务违法违纪行为难以进行处罚，村干部也就可以逃避相应的处罚。

（三）传统管理观念和模式仍遗留一定的影响 一是传统管理观念仍未完全改变。部分乡镇领导对党提出的村民自治，对《宪法》、《村民委员会组织法》的刚性及精神实质缺乏应有的认识，对村务由过去的领导地位变成现在的“指导”地位转不过弯来，不习惯、不顺劲，对村民自治不重视、不支持，甚至认为“多此一举”，抱抵触情绪。有的干部表示“村民自治是由一群素质最低下的人采取最先进的管理方式”。部分村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，对如何搞好村民自治心中也没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。二是传统管理模式仍未完全改变。现在乡镇政府的职能已经逐渐转变，但“对上负责”的管理模式仍未完全改变，造成了部分乡镇领导只对上负责而不对下负责的局面，从而必然要求村干部也对乡负责，只要做到服从乡镇的指挥，完成乡镇的各项任务和指标就行，对农民的意愿考虑得较少，对农村的村民自治造成了阻碍。部分乡镇的职能没有转变到位。乡镇干部还没有从“收费收税”、行政管理中转变到“服务型”的工作中来，仍然用以前的老办法在工作，代办代决策的现象经常发生，村民民主管理的权利没有得到维护。

（四）配套法律政策还不健全

《宪法》、《村民委员会组织法》虽然对村民自治进行了法律规定，但是尚缺乏细致的可操作的统一的具体规范。地方出台的实施办法也不同程度地存在缺乏内在的科学性和合理性的缺陷，特别是对当前农村的具体实际情况只是作出了原则性的规定，没有作出合理可操作的规定，对一些关键的问题或是没明确或是不符农村的当前发展的现状，村级组织执行有关法律制度时缺乏有效的法律制度支持，如在村主任罢免方面。《村民组织法》中第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召 开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”看似解决了这一问题，但实际上，受农村由于亲戚、邻里、朋友甚至不同利益村民群体的影响，无论是五分之一村民联名、村民大会、还是半数投票表决都很难实际操作。

再如《村民组织法》规定三年进行一次换届选举，导致农村在选举后形成了“第一年还选举前人情，第二年适应工作，第三年准备再次选举”的现象，导致村干部时刻围绕选举转，难以真正刹下心来工作，周而复始形成恶性循环。

四、进一步推进村民自治的对策

村民自治实施以来，我国基层民主法治建设取得了重大进展，这是不容否定的。但从目前实际情况看，面临的问题多，面临的挑战也多，因此必须研究村民自治的对策。

一是加强和改善党的领导。中国村民自治的规模之大，范围之广，涉及的人数之多，堪称“世界之最”。这样一件关系全局、带根本性的大事，没有共产党的领导是不可想象的。一方面要毫不动摇地坚持党的领导，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，积极领导和推动村民自治，保证和支持农民群众依法行使民主权利；另一方面，又要改善党的领导，改变传统的思维模式、领导方式和工作方法，鼓励广大党员和党支部成员以平等的身份参加村委会竞选和村务管理，充分发挥党员的先锋模范作用，推动村民自治的不断 发展。

二是完善村民自治制度化建设。村民自治的制度化建设仍应围绕四个民主进行。从总体上看，村民直选的选举模式不容动摇，选举仍是重点，是全体村民关注的焦点。选举制度中存在的问题将直接影响整个村民自治制度的发展。同时，也要兼顾到其它三个方面的制度建设，尤其是村民代表会议、村务公开等制度的建设，要紧密结合村委会的选举，规范村民代表的选举，理清村民代表会议与村民会议及村委会的关系，把村民代表会议与村委会和村民会议有机地结合起来，形成村民会议或村民代表会议民主决策，村委会管理村务，村民积极参与的农村治理格局。

三是理顺与之相关的各种关系。一方面要理顺村与乡镇的关系，同时实现村务管理的制度化。要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，改变传统的公共权力自上而下地单向式运行，还权于民，使村民自治名副其实。另一方面要理顺党支部与村委会的关系。村党组织 与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。要在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。

四是培育农村村民自治民主意识。农民群众是村民自治的主体，他们能否参与村民自治，在村民自治中能否正确享受权利，履行义务，对村民自治的健康发展关系重大。要让群众在实践中锻炼，在实践中提高。通过民主选举，把选举村干部的自主权交给村民；通过民主决策，把村务大事的决策权交给村民；通过民主管理，把日常村务的参与权交给村民；通过民主监督，把对村干部的评议权和重要村务的知情权交给村民。在实践使农民群众逐步增强民主法制意识，逐步养成依法办事和依法维护自己合法权益的观念。并逐步创造出完善民主程序和民主制度的范例，从根本上推动村民自治日趋完善，进而加快整个基层民主政治建设的进程。

五是加强对农村两委班子成员的培训。当前农村村委会负责的事务较为杂乱，这就需要村委会成员有一定的业务素质。但村委会成员都是由村民直接选举产生，在上任前没有经过系统的培训，上任后平均每年只培训1-2次，特别是地处偏远的农村，受交通、信息传播等条件所限，培训指导更为困难。导致村干部的政治和业务素质不能适应村日常工作的需要，对一些新的法律法规、政策了解也不够。这就直接 影响到他们在村委会的工作。建议各有关部门加大对村委会成员的培训力度，特别是上任前的培训，以便于他们能够尽快进入角色，开展工作，以利于农村的正常发展。

第二篇：村民自治问题调查报告

村民自治问题调查报告

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。党要领导人民,当好家、作好主，必须进一步发扬民主。为进一步对农村民主建设问题进行调查，充分了解农村村民自治现状，我利用暑期社会实践时间到莱阳市古柳树村展开以村民自治为主题的社会调查。现将对古柳树村村民主选举、民主管理、民主决议、民主监督四方面情况的调查总结如下：一、民主选举是村民自治的基础问题，关键要克服瓶颈制约，找准平衡基点。

村委会民主选举是一个复杂的系统工程，诸如选举的理念、选举的功能、选举的技术、选举的程序等构成了一系列民主选举中的理论和实践网络。据古柳树村村委会领导介绍，古柳树村委会由全体村民选举产生，经海选产生候选人，然后进一步选举出村委会领导班子成员。但是，调查问卷显示，村民虽然都对民主选举这一举措表示赞成和肯定，但村民的法律意识普遍较差，民主选举的主动性和优越性并没有完全体现出来。在调查过程中，该村表现出来的问题主要反映在以下几个方面：

1、民主选举中的瓶颈制约：

（1）法律规定的前瞻性与文化传统的滞后性矛盾。一般说来，法律规定总是建立在社会实践基础之上的，与客观现实需求相适应。我国的村级民主选举，本身是一种法治民主的助推剂，它既是对广大农民的培训，也是对整个社会的培训。正是这种自下而上的、带有一定超前性的民主选举制度，推动着我国社会的民主进程。然而，这种推动作用是个渐进过程。一方面，在我国，农村政治、经济和社会结构发生重大变革的情况下，客观形势亟需法治民主的深化；另一方面农民的民主参与意识的滞后性有着较深的传统文化根基。反映在村委直选中，不少选民对村委班子成员的选择并非出于他们的主动，而往往是被塑造出来的。对候选人要素重要性的认识远远低于对利益分配的关注或者政治象征背景的联系和与自己的亲疏远近。

（2）法律规定的有限性与实际操作的复杂性矛盾。我国农村的民主法治化进程与改革开放同时起步，各种社会关系处于不断变化之中，具有不确定性，这一环境下形成的民主选举制度还是初步的，它需要一个逐步完善的过程。因此，《村委会组织法》对民主选举的条文规定不可能顾及全面。虽然地方法规的《选举办法》能给一定配套，但也有不少局限性。在法律法规与实施细则，原则规定与具体措施之间的空隙较大，有的规定过于原则，不便操作；有的虽有行为模式，但没有法律后果；有的内涵模糊，不好统一理解等。这里仅列举几点，以见一斑：一是村委会成员候选人标准难把握。《村委会组织法》十二条规定年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。但是，依照法律被的人除外。《村委会选举办法》

第十三条对候选人的推选条件作了细化。如果选举委员会资格审定时，认为虽有被选举权但不符合推选条件的人被海推为候选人后，他可否被确定为正式候选人就比较难把握，尤其是在选举委员会与选民有较大意见分歧的情况下更是如此。二是选举中的拉票现象难处理。拉票行为，既有正常、合理的行为，也有不合理，甚至带有贿选等痕迹的行为，同时又会有两者兼之的。如何界定它们之间的区别加以妥善处理，法律依据不足就带来了选举中的杂音。三是选举结果的有效性难认定。在一些细小环节上难免出现偏差或不妥，有的可以即时得到纠正，有的却事后难以操作，一旦选举结果产生后，如何认定其有效性就缺乏明确的法律依据。

2、民主选举中的平衡基点：

村民直选法律运行的整体功能的有效发挥，关键在于其在适应社会发展的变化中求得自身内部结构的相互协调。因而，在实际中应重点把握以下几个方面的关系：

（1）需求与可能。任何社会关系都需要相应的社会规范加以调整，以维护正常秩序。村委直选的有序性也必须根据农村的客观需要，在收支平衡的运行中加以实现。一方面，村委直选具有通过一定法律规范实现广泛的利益需要。另一方面，乡村客观现实应具有支付法律运行成本的能力。因此，在规范民主选举过程中，应当充分考虑农村社会需求的各个要素对法律规定的制约作用及相互关系。

（2）效益与成本。在社会支付能力相对不变的情况下，法律的运行成本越低，那么它的效率越高。村级民主选举的法律效益，应以最低的运行成本来获取最佳的选举目的。使一大批素质较好、群众信赖的农民走上村委会工作岗位，是民主选举最直接的目的，从而来辐射农村经济的发展、社会的稳定，以实现长远的整体效益。

（3）周密与简便。于法周密和于法简便相结合的原则，是农村民主选举中法律运行的内在要求。村级民主选举的整个过程必须一环扣一环，法定的程序不能变，规定的步骤不能少，不能怕麻烦，图省事，更不能走过场。但是受农村客观环境和村民文化心理素质的影响，从选举实践看，能达到同一选举目标，村民更乐于接受简单易行的选举方法。在有些地方推行的无候选人直选，之所以受到农村群众的欢迎，并且取得成功，组织严密、形式简便是一个重要的原因。

二、对于实行民主管理，首先要坚持和完善村民会议或村民代表会议制度。

通常人口少且居住集中的村采用村民会议，而人口多且居住分散的村采用村民代表会议。明确规定村民代表会议的人员组成及其条件、职责、权利制定议事内容和议事规则，确定活动方式，活动程序和活动时间，并按规定严格执行。其次，要按照国家的法律法规和政策，结合本地实际，明确规定民主议事的内容，凡属村务管理的重大事项以及农民关注的热点、难点问题的处理，都应先召集党员大会讨论，再分别提交村民会议或村民代表会议讨论，征求党内外群众意见，按大多数人的意见实行民主决策，坚决纠正不顾群众意愿而由几个干部自行其是的做法。要实行民主管理，还要切实加强群众对村干部的民主监督。

调查中发现，古柳树村在自治方面做得比较好。一走进他们村委会的办公室，就能看到整整齐齐挂在墙上的各种规章制度，就如治保调节委员会成员，治调干部规定，治保调节信息员职责、帮教小组及其职责、护村队及其职责、禁毒禁堵宣传小组及其职责等等。从这上面来看，确实古柳树村的自治制度是比较完善的，而且操作起来还是比较规范。村里的负责人对我们介绍了他们平常的工作方式，方法。古柳树村是一个很大的村，总共有600多户，共2800多人，整个村的座落是比较狭长的。正是由于这个原因，要召开村民大会是很不容易实现的，因此村里决定什么大事情就通过召开村民代表大会来参考。三官村总共分成16个小分队，每一个小分队的队长要管理人员几十致上百人不等。队长是从他们队下由村民推选上来的，这点做得很民主。村里决定或是传达事情就是通过村长，书记等向队长们来共同探讨，具体的再由队长去负责实施他们队里的细节工作。在古柳树村村委会的外面有一个醒目的村务公开栏，上面详细具体的把村里的各项计划以及许多村里的开支，收入公布在上面。

第三篇：当前村民自治存在的问题及其解决途径

河北大学2013届本科生学年论文

当前村民自治存在的问题及其解决途径

摘要

村民自治是我国基层民主的重要组成部分，是农民“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的重要的自我管理形式。现阶段，我国的村民自治制度已基本建立，但还存在着些许的问题。要在解决村“两”委班子矛盾、国家行政权与农村自治权之间的矛盾、村务不公开等方面做出制度上和观念上的调整，以培养村民的参与意识、公共精神，维护整个社会的安定，促进中国的民主化进程。

关键词：村民自治；乡村民主；中国的民主政治；乡镇政府

河北大学2013届本科生学年论文

The Problems of The Villager Autonomy and Its Solution

ABSTRACT

Coupled with an important part of democracy of the grass-roots level,the villagers autonomy is a kind of important farmers '“democratic elections, democratic decision-making, democratic management and democratic supervision” form of self management.At present, the villager autonomy system in our country has basically established, but also exists some problems.In order to solve these problems ,we have to take a close look at the contradictions of the village's two committees , the contradictions of state executive and village autonomy, village affairs public and its like.We have better make adjustment of system and idea, which will cultivate the public spirit of villager , maintain the whole society's stability, and promote China's democratization process.Key words：The villagers autonomy;Village democracy;China's democratic politics;Township government

河北大学2013届本科生学年论文

村民自治制度是当前我国农村治理的基本制度，它是伴随着农村经济体制改革而出现的乡村治理体制。它的出现弥补了由于人民公社制度解体而导致的农村管理真空，重建了基层权威。如果从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》① 的颁布算起，村民自治作为国家法定制度已20多年。经过20多年的发展演进，中国村民自治的运行机制已基本建立，并深深的影响着亿万农民的政治实践和日常行为。但从实际的运行状况来看，还存在很多的问题。本文通过对村民自治的具体分析，试图说明村民自治的发展依赖于实践中暴露出的问题的解决。当前村民自治存在的问题

1.1 村党支部和村委会矛盾突出

通过观察我国的农村村民自治现实可以发现，农村中实际上存在着两个进行村级管理的组织，即村党支部和村委会。根据我国的最新的《村民委员会组织法》② 规定，村党支部发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。但又根据《中国共产党基层组织工作条例》③ 规定，村党支部受乡镇党委领导，村党支部成员由党员大会选举产生，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。《村组法》又规定，村委会由村民选举产生。在实际运行过程中，由于授权来源的不同，受乡镇领导的村党支部与受农民监督制约的村委会的矛盾愈发突出。尤其是村民自治还不太成熟的地方，村党支部的权力大大超过村委会的权力，村委会成为它的附属机构，村支书掌握着全村最重要的资源和最大的权力，比如管理集体企业，批租承包地等。农民对掌握着本村重要资源而又非经农民选举产生的党支部缺乏相应的法律监督权利，村民自治的效力也就大打折扣。

1.2 国家行政权和村民自治权的冲突

村民的自治权力并没有完全避免来自国家权力的影响，这种影响主要表现在乡镇基层政权的对农村的干预。因为乡镇行政工作直接面向的是农村和农民，尤其是近年来，随着国家对“三农”问题的高度重视以及农村各项社会保障制度的实施，乡镇政权手中掌握了更多关系农村和农民的切身利益的资源，出于“官僚政治”的需要，他们自然不会放弃这种寻租的机会，于是在农村社会出现了村民自治权和国家行政权并存的局面。乡镇基层官员往往随意指派村党支书记，越过村党组织来控制农村，以及配套的村干部工资制等措施，肢解了村民自治的政治实践。这样就加剧了国家行政权与农民自治权的紧张关系，村民自治往往流于形式，成为空谈。

1.3 村务公开成为盲点，村干部腐败频发

村务公开是实现村级事务民主决策、民主管理和民主监督的重要保障，有利于村民自 ①《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，http://，2006年8月8日 ② 《中华人民共和国村民委员会组织法》http:// ③ 《中国共产党农村基层组织工作条例》http://baike.baidu.com/view/3133529.htm

河北大学2013届本科生学年论文

村治理和变革的增量基础。结语

虽然现实的村民自治还存在诸多问题，但依然表现出其在国家治理中的巨大作用：作为一种制度存在，有效保证了农村社会政治稳定，存进农民向公民的转变，是中国民主发展的新的增长点和突破点。站在中国民主政治发展的高度来看，村民自治作为一种底层的民主化尝试，展现的是一种自下而上的推进方式。它的完善和发展必须依赖于有利的外部制度和法律支持，实现村民探索与国家支持的合理互动。因而，我们必须从国家宏观发展的角度来大力推动，丰富中国特色社会主义政治的内涵。

第四篇：当前中国村民自治的现状

文章标题：当前中国村民自治的现状

【内容提要】20多年中国的村民自治在经济建设、建章立制和民主意识自觉等方面都获得了长足发展，但也面临巨大的难点和困境，这主要表现在：一是过于依赖西方的自治理论及模式，而忽略中国的历史经验和特殊文化语境；二是权力与自治间充满强烈的矛盾冲突；三是过于重视“硬件”而忽视“软件”建设。因此应注

重研究和理论创新，加强系统细致的立法建设，并将文化发展作为重中之重。

中国的改革开放取得了巨大成就，而“中国最大的变化在乡村”[1]。其中，村民自治发挥着相当重大的作用，这既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

在笔者看来，当前的中国村民自治面临着亟须解决的三大问题。

第一，过于依赖西方的自治理论及其模式，而忽略中国的历史经验和特殊的现实文化语境。应该承认，几千年的中国政治为我们提供的民主和自治经验是较少的，而西方的民主传统和自治历史却很长，经验丰富。所以，当前的中国村民自治确实不能忽视甚至无视西方的自治资源，因为不管在理论还是实践上，西方自治都可为我们提供可靠的参照坐标和经验教训。正因为直接取法于西方的自治，中国的村民自治才能建立在自觉、系统和理论化的基础上。但西方的自治经验只能成为我们的一个参照，决不能成为生搬硬套的摹本，否则，中国的村民自治就难逃“桔在北则为枳”的结局。以此来观照中国的村民自治，有些问题颇值得我们注意。

一是独立的村民自治理论话语体系的欠缺。中国村民自治与西方民主之路有一个很大的区别，就是我们的自治是在缺乏民主经验和民主理论准备的情况下进行的，这就不可避免带来理论发展的滞后。因此，借鉴西方现成的民主理论和学术规范分析中国问题，对开阔我们的学术视野，创建我们自己的理论研究体系是必要的。但西方民主理论的产生和运用有其独特的文化语境，我们在运用这些规范时不能不考虑中国的文化和历史特点。目前中国的村民自治正处于重“西方术语的转移”而轻从中国“内部的发生和发展”的阶段，这在理论探讨和活动实践上都有明显的表现。如“平等”、“精英”、“治理”、“选举式民主”、“参与式民主”等西方术语在村民自治研究中运用得比较随意、混乱，缺乏认真的甄别和确定，尤其缺乏中国社会文化语境的重新厘定与使用。这就造成了必然的局限：这些西方术语到了中国，许多内容在不知不觉中就流失掉了，用它们解释中国的问题常有似是而非之感，难以真正反映中国村民自治的精神实质。比如，有农民这样理解民主：“民主，民主，就是人民当家做主。”这看似荒唐的笑谈却内含着西方话语在中国语境的尴尬。其实，正如“当‘平等’和‘参与’的概念应用于中国时，它可能产生不同的意义”[2]一样，“治理”、“选举式民主”、“参与式民主”这些西方术语也有其独特的内涵特征、生成语境，我们在运用它们时必须经过语境转换或者说中国化的过程。另外，当前理论界在村民自治研究中还存在对西方的各种理论重借鉴而缺乏理论创新的问题。如西方新制度主义、委托代理理论、公民社会理论、组合主义（法团主义）及公共选择理论等西方的政治、经济和社会学理论被中国学者大量运用于村民自治研究，取得了不少的成果，一定程度上提高了村民自治研究的学术性，对我们理解中国村民自治也不无启示意义。但整体而言，运用这些理论解释中国农村问题显得多有表面化和牵强之处，有学者就指出：“没有深入到田野调查，运用所谓经济人和公共选择等通用武器来解剖中国农村的状况，很容易流于表面且无关农村与中国现代化的痛痒。”[3]所以，不能忽略一个根本问题，即结合中国尤其是农村的实际情况建构我们自己的话语理论体系。

二是村民自治实践重西方民主模式的模仿而轻中国民主制度的创新。中国村民自治之初借鉴西方的民主模式是必要的，但当它发展到一定阶段就应考虑自己的创建，因为中国有自己的特殊国情。在这方面，尽管我们已取得一些成绩，如实行“海选”和建立村民代表会议制度等，但需要做的工作还很多，这在当前村民自治困难重重而西方模式对之感到“失语”时显得尤为突出。比如，在村委会选举中，按程序办事对培育村民的民主意识、保障其各项权利是必不可少的，这也是中国传统所缺乏的；但过于遵从整体划一的程序规则，不从实际出发的形式主义造成的资源浪费和低效率等弊端，却也应引以为戒。当前中国的村委会选举程序就存在着繁琐化、机械化和表面化的倾向。2002年，浙江省宁海县第六届村委会换届选举就出现了“无候选人”产生村委会的选举程序创新。这不仅方便了选民，减少了选举经费支出，也提高了村委会选举的工作效率。[4]可见，在借用西方民主程序时，制定出符合中国农村实际的程序规则至为重要。

三是对中国传统的乡村自治资源的忽视。当前中国村民自治明显存在忽视甚至否定中国传统乡村自治资源的倾向，如对中国家族文化的态度即是如此。应该说，传统的家族文化特别是家族制度在本质上是专制性的，是与现代民主精神不兼容的，因而在村民自治活动中有必要对其进行批判和扬弃

。但任何制度都不能有利无弊，也不能有弊无利。在中国存在几千年之久的家族制度也是如此，如果我们能够避免中国家族文化中的“家族本位”观念等消极因素，而把传统家族重德治和互助合作等合理因素纳入法治的框架，使其充分发挥作用，那幺，中国的村民自治就会受益不浅。如1990年5月22日《农民日报》载：在河南省浙川县的张港村，村民发生纠纷时，村民调解委员会便找村中德高望重者参与评判是非曲直，从而收到了很好的效果，这被村民称为“道德法庭”。对此，有人说：“由这些人组成的自治组织，具有道德权威和舆论权威，对上可有效地制约村干部，对下则约束村民的不轨行为，他们所依据的是传统的纲常伦理，也乐于接受'官面上'派下来的任务，是一支保持农村稳定的力量。”[5]

第二，权力与自治的矛盾冲突。自古以来，中国农村一直处于权力的最底层，尽管农村社会具有某种程度的自主性，但从根本上说它要受国家专制权力的渗透和统治，因而处于被管制和服从的地位，缺乏现代意义上的民主与自主性。这种状况在新中国建立后有所改变，不过真正意义上的改变还是在村民自治活动开展之后。农村再也不是权力之下的一个符码，而是具有自主性和自治意义的地域，中国农村以前所未有的内涵与姿态呈现出鲜活的力量。但当前主要存在两种倾向：一是强调农村与农民的绝对自由与自治，二是自觉不自觉地利用行政权力干预村民的自由与自治。

在笔者看来，以上这两种意识与做法都是有问题的，是造成当前中国村民自治难以向纵深发展的主要障碍。中国的村民自治必须考虑两个因素：一是政府权力的制约；二是要逐渐加大村民自治的力度。前者是手段，后者是目的。如果只讲前者不讲后者，所谓村民自治就无从谈起；而如果只讲后者不讲前者，村民自治就会失范。对于限制权力的滥用，给农村和村民更多的自治权，这一点容易理解，但难以实行，因为毕竟在中国大地上实行村民自治还为时不久，它需要制度完善和民主意识提高的过程；对于给村民自治一定的限制，发挥政府权力的指导监督作用，这一点恐怕难以理解，因为许多人不理解“自由也不是毫无限制的”，否则就会走向它的反面。尤其对中国农民来说，缺乏自由自治的历史传统，文化素质较低，思想保守落后，有时还缺乏公众、公德意识，没有一定的限制，后果不堪设想。因此，要使中国的村民自治得到健康发展，必须既发挥政府权力的积极作用，使之逐渐走上正轨，又要使农民得到充分的自治，充分发挥他们的创造性。只有在二者的合力下，中国的村民自治才能是健康合理的。

第三，过于重视“硬件”建设，忽视“软件”建设。“硬件”是指有形可循的东西，主要指经济发展、建章立制等方面；“软件”即是不易量化的思想、文化、精神、伦理道德、心理等。当村民自治向纵深发展时，就不能仅仅停留在“物质制度”层面，而应考虑文化心理等方面的建设了，否则，村民自治就是建于沙滩上的空中楼阁。科恩说得好：“只有设施而无精神，不能取得效果，只有精神而无设施，不能取得效率。”[6]

“软件”应成为村民自治的重要内容。与对经济、制度的强调相比，我国的村民自治缺乏对文化建设的重视，比如现有的村民自治法律制度、示范达标活动等都明显存在重经济指标而轻文化教育等的倾向，村民自治的文化建设是一个提高整体文化素质的系统工程，这包括文化程度、教育状况、心理素质、公德意识、平等观念、民主思想与自由精神等内容。当前的村民自治对此关注得还不够。这也反映了当前中国村民自治过于注重功利性的缺失。“软件”建设有利于“硬件”的实施和进一步发展。邓小平说：“我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量。”[7]同样，规则制度的实行离不开高素质的人。更好地实行村民自治制度，使经济可持续发展，显然离不开文化素质与自治精神的支撑。“软件”的建设还会提高农村的吸引力。农民向都市大迁移的一个重要原因就是乡村经济与文化的双重贫困。从这方面说，如果村民自治不重视文化建设，即使农村富可比国，它也没有吸引力。因此，农村的文化建设不仅具有村民自治的意义，它还具有乡村都市文化选择的意义。二

笔者认为，可从以下几点考虑解决当前中国村民自治存在的诸多难题。

第一，加大对村民自治的研究力度，从理论与实践双向对流的角度，从学习借鉴西方与中国历史文化传统相结合的角度，从立足中国的实际情况和解决中国的问题着眼，创造性地提出具有指导意义的理论框架和基本理路，这是中国村民自治活动继续深入下去的关键。如果说中国村民自治的产生缺乏必要的理论准备，以致于20年的村民自治主要依重西方的民主模式，而缺乏自己的理论构建，那幺，未来我们需要打破这一格局，进行多元整合；如果说我们过去更强调实践的操作层面，今天就应该在不断的实践探索中加强理论的深入研究与探讨；如果说以往对中国的本土经验与问题有所忽略，现在就该立足本土，实事求是，将解决中国问题作为目的。中国村民自治的理论设计应注意三个层面：一是加大对中国尤其是村民自治实际情况考察的力度，也就是要深入进行田野调查和实证研究。二是加强对村民自治与社会、政治、经济、思想、文化之间的关系研究。因为中国的村民自治并非孤立进行的，它离不开各方面的制约，因此如何理顺村民自治与其它各方面的关系就是一个十分重要和迫切的问题。三是加强对中西自治理论资源的研究，将中国的村民自治建立在开放的基础上，从而走出一条中国式的道路。

第二，国家权力与村民自治的关系一直存在着困惑与矛盾之处，这一点在乡镇、村党支部与村民自治的关系中表现尤其突出。这主要在于目前我们的有关法律规定还不完善，特别是缺乏明确的职权划分和可行的权力监督制约机制。当务之急是进一步健全有关法律，首先要明确村“两委”各自的权责范围，要特别注意法律规定的可操作性。必要时需要国家立法，以保证村委会与村党支部及乡镇领导关系的合理和顺畅。这里有一个原则非常重要，那就是要立法贯彻权力限制原则。如在处理乡、村关系问题上，法律的有关条款既不能忽略发挥政府权力的参与、引导、调节、监督功能，也要防止政府违法侵犯村民的自治权。应鼓励各地进行制度创新，积极探索处理村“两委”关系的有效路径。如一些地区实行村“两委”联席会议集体决策制度，既可避免村党支部或村委会任何一方的权力集中，又有利于培育村干部的相互合作意识，还有助于村务决策的科学化。但有两点需要特别注意：一是参加联席会议的各方坚持平等的原则，不能是一方控制另一方，否则联席会议会有名无实；二是要坚持村民自治的原则，村民是村民自治的主体，联席会议不能替代村民会议和村民代表会议。总之，制度创新既要合理有效，又要合法，二者不可偏废。

第三，从战略高度重视农村文化教育事业，使之成为村民自治活动的重中之重。从长远来看，文化教育是村民自治的根本。我们的村民自治设计必须考虑到这一点，不仅将文化教育建设和发展作为村民自治成绩评估的一个重要指标，而且还要将之作为一种价值观渐渐深入人心。世界上一些发达国家都比较重视文化教育，有学者这样谈到美国的乡村教育：“美国的乡村人民从最早期就把教育看成民主生活中的重要柱石。必须全社会的人民都受到相当程度的教育，这个社会才能有真正的民主生活。因此，基本的教育必须是免费的，使任何人不必因经济的困难而没有受初级教育的机会，教育必须是独立的，不受政治上的干涉。”[8]发达国家的农业劳动力具有较高的知识素质。如在法国、加拿大等国，要想成为农民，必须经过三年学习并取得两年制农学院的毕业证书；瑞士、丹麦、荷兰等国家要求农民通过学习和培训取得“绿色证书”，才能有经营农场的权利，它们特别重视对农场主和准备当农场主的青年进行培训。日本农业行政人员都已达到大学水平。这些事例启示我们：农民有较高的文化素质是实现农村现代化的前提和关键。

事实上，中国乡村的文化教育建设和发展早在20世纪上半叶就有人提出，并进行了实验。梁漱溟曾说：以文化本位为前提对中国农民进行人伦本位的重组。[9]晏阳初则提出：“我们觉得要创办一种人民生活的教育，非先了解人民生活的实况不可。因此，我们就跑到乡下，从人民的实际生活去找。结果，觉得一般人民最感困难的四个问题：一是愚，二是穷，三是弱，四是私。”[10]我们这里所谈的乡村“文化教育建设和发展”既有“道德教育”，也包括文化基础知识、基本技能的教育，还特别强调“人文教育”。科恩指出，“人文教育，最不普遍，也最不受重视”，但却是构成民主智力条件的重要内容之一，“民主社会，不仅要选择目的，并且要选择手段，而要明智地作出这种选择，社会成员即使不是所有至少也应是多数的，必须具有高度的人文教育的陶冶。经费与技术人才只能使用于公民直接认为或其代表认为值得使用的项目。技术专家是重要的，使用技术专家的人以及选择与影响那些使用技术专家的人更为重要。民主国家中，智能与高超的政策归根到底要取决于确定政策的公民是否智能与高超”。[11]此外，文化教育建设和发展还应包括建立一系列的教育保障制度，包括建立教育实施规划、奖惩制度和文化基础设施的建设等。如无锡市郊区南站乡前进村，重视发展村庄的教育事业，不仅拨出大笔资金改建教学设施，还免费实行九年制义务教育，对大学生给予奖励和资助；对达不到初中毕业的学生家庭实行经济处罚。这些制度的建立促使该村农民的文化素质大为提高，由此也带动了村庄经济的良性发展。[12]当然，像前进村这样的村庄在目前中国农村还不多见。值得提及的是，辽宁省朝阳市实施的一项教育计划很有创意。该市针对当地农村村干部文化素质偏低，尤其缺乏农业专业技术人才的实际，与沈阳农业大学联合举办大专班，学制两年，设农学、园艺、畜牧3个专业，从农村招收贫困家庭的优秀高中毕业生进入大专班学习，学费、书费由市政府全部负担，毕业后“村来村去”，从事农业开发，带领乡亲致富，优秀者充实村级班子。大专班从2001年开始举办，每年招收农村应、往届优秀高中毕业生300名，预计到2008年培养学生1800人，以实现“一村一名大学生”的教育目标。[13]这一教育举措启示我们：在目前中国农村大部分地区经济还不富裕、社区办学力量较弱的情况下，充分发挥政府的优势和作用，无疑是解决农村文化落后状况的一个切实可行的有效办法。

中国的现代化离不开更广大的农村现代化，而农村如何现代化，村民自治活动开展得好坏是关键。从历史上看，中国农村发生巨变最突出的有两次：一次是1949年中华人民共和国成立，广大农民摆脱了几千年受压迫、受剥削的低下地位，以主人翁的身份精神焕发；第二次就是1980年以来的村民自治，农民不仅在法律而且在实践中真正享有管理自身事务的民主权利，其民主意识和自治能力都有很大提高。20年的中国村民自治为我国的现代化建设，特别是民主政治建设提供了重要的经验和借鉴；它的发展状态与方向也关系到整个中国的民主进程和现代化建设，这就要求我们确立独立的精神、整体的眼光、开阔的视野，从根本上解决当前村民自治所面临的难题。

【参考文献】

[1][7]　邓小平文选：第三卷[M].北京：人民出版社，1993.117,120.

[2]　费正清，等.剑桥中华人民共和国史(1949-1965)[M].上海：上海人民出版社，1992.26.

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[6][11]　科恩.论民主[M].北京：商务印书馆，1988.109,167.

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[10]　晏阳初全集：第1卷[M].长沙：湖南教育出版社，1989.175.

[12]　中国社会科学院经济研究所“无保”调查课题组.中国村庄经济--无锡、保定22村调查报告(1987-1998)[M].北京：中国社会科学出版社，1999.367.

[13]　光明日报，2003-07-13.

《当前中国村民自治的现状》来源于xiexiebang.com，欢迎阅读当前中国村民自治的现状。

第五篇：浅析我国当前村民自治发展中存在的问题及对策

浅析我国当前村民自治发展中存在的问题

及对策

引言

关于村民自治，1982年宪法修订确立以来，是历届中央政府十分关注的基层民生问题，每年的中央农村工作会议一号文件都把农村发展当做重点难点来抓。村民自治是广大农民群众参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，其主要包括：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。它不是简单的农村群众自治，它需要国家政策的扶持和帮助，更需要发挥乡政府领导班子的带头作用。中共十五大报告指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使权力，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义最广泛的实践。”所以，村委会要做到积极放权，不要将权力集中在领导手中，要时时想着村民的利益，急群众之所急，想群众之所想，处处为民。积极听取群众意见，结合农村实际情况，发展农村特色产业，这样才能把我国农村建设的更加美好。因此，发展我国农村村民自治，必须从群众的利益出发，坚持以村民为本的原则，积极听取农民群众的意见和好建议，结合农村实际情况，针对不同村民的不同情况，具体问题具体分析，采取不同的发展措施。

一、我国村民自治的起源及演变过程

村民自治就是农村农民可以自己亲自行使民主权利、根据我国法律办理自己的事情、让自己的生活变得更加美好，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。中国村民自治的起源广义的来说，应该是发起于晚清改制中的“乡镇自治”。狭义的来说村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。这种替代是历史性的，它将原来的人民公社体制“拦腰截断”，公社一级恢 1

复为国家政权建制即乡政府，纳入单一制的国家行政体制内；公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权，以“自治民主”重建乡村秩序。这就是村民自治的起源。

（一）人民公社体制的历史回顾

新中国成立时并不是马上就实行了人民公社。1949年成立新中国以后，我党废除国民党时期的保甲制度，县级以下的行政区域有两种政权设置形式：东北、华北地区设的区、乡两级制，还有其他地区设的区乡建制等，两制主要区别就是“区”是否是独立的一级政权组织，但是乡以下都是行政村建制。我国1954年的宪法确定了县级以下区域只设乡、民族乡和镇基层政府，非正常情况下可设区公所。在县级以下区域也就是农村基层可以设乡—村—组。新中国成立的第一阶段主要是稳定国内政治秩序和恢复经济工作，而较大的工业化和农业化并没有开始。从1953年中央政府宣布了过渡时期的总路线以后，我国农业的集体化才不断加速。到1956年后农业化达到了高潮。1958年开始的“大跃进”致使中央对于农村形势的评估太高，于是开始大力推行农业合作社的并社运动，就是所谓的人民公社运动。社会主义整体建设方案的重要组成部分—对农村进行人民公社化改造，是社会主义公有制在程序上的必然结果。人民公社就是“一大二公”和政社合一。“一大二公”显然是人民公社规模大、公有化程度高。“政社合一”就是建立统一的公社管会。原来的农业合作社变成了生产大队，由公社领导。生产大队下面还设生产队，只能生产组织。1962年的《农村人民公社工作条例》（简称“农业六十条”）的通过，“三级所有、队为基础”的人民公社体制正式形成。

（二）人民公社的退场与村民自治的兴起

“重工业优先发展”被作为国家战略确定以后，显然人民公社本身的经济自主和政治民主的空间受到很大的挤压。而且基层的集体经济组织本来就没有生产经营的自主权。经济与政治权力都被集中到公社一级，农民们并没有从这种表面很美好的体制中获得归属于个体的经济与政治利益。“实践是检验真理的唯一标准”，人民公社并没有经住实践的真正考验就被逐渐冲淡，尽管理论是如此的完美，但历史限定的时空下和文革十年的影响下，它已经很难甚至根本可能继续维持下去了。国家的改革都是从农村的土地开始。于是安徽的“小岗村”被首当其冲的作为试验地。“小岗村”点燃了全国性的家庭联产承包制度的火焰，要有新的政治经济体制与之相适应。承认了个体的生产经营自主权之后原来人民公社的“三级体制”受到致命性的冲击。农民长期受到压制都渴望“去集体化”。由于种种原因而兴起了村民自治，它不仅要解决原来留下的烂摊子而且要维护村庄秩序。农村秩序问题在村民自治的制度起源上很大的作用。也就是说，在人民公社

退场和“经济小岗村”的定型后，“政治小岗村”成为农村的真正需要，需要一个村庄秩序重建的治理模式—那就是村民自治。

（三）村民自治的正式实行

1982年我国村民自治才有最初的提法。1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》通过，村民自治才以法律的形式被确定下。1988年6月，第一次乡村选举由我国民政部组织，从此村民自治进入了制度化运作阶段。1990年以来，全国村级选举的示范活动被广泛开展。1992年全国各省都实行了农村基层选举。到1997年底，全国绝很多省份都已进行了两届选举，更有甚者已进行了四届选举。时至如今我国的农村已经普遍的建立了村民自治制度。

二．我国村民自治在发过程中存在的问题

20世纪80年代以来，我国农村的村民自治在实践探索中确实取得了重大成就，它对于促进农村经济社会发展、政治稳定和现代化建设，也起了重大的促进作用。并且开辟了一条乡村民主建设的新道路。但是我国正处于社会和经济转型阶段，在这种背景下的村民自治，不可避免的会存在一些问题。

（一）乡镇政府与村民委员会的关系不明确

《村民委员会组织法》第4条规定：乡镇政府指导、支持和帮助村民委员会的工作，而不是干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会应该协助乡、镇人民政府开展工作。这就是所说的“乡镇村治”的宪法格局。就目前的成文法律制度来说，村委会与乡政府的关系是相当模糊的：即没有明确规定“指导、支持和帮助”的任何内容，也没有清楚的确定“协助”的范围和形式。这就为乡政府与村委会提供了很大的矛盾与冲突。

现在的乡镇政府对村级部门更多的不是指导，而是控制和干涉。主要表现为以下三个方面：

1.命令式的间接行政干预

乡镇政府对村委会永远都是下达各种指标，必须无条件的完成任务，要不然就不能被评委先进村或者惩罚村干部等。乡政府经常会在村干部中培养自己的代理人从而可以间接控制村里的一切事务。

2.无条件的对村务进行监控和控制

监控的话首先就是财政监控，本来农村的集体经济就比较薄弱，但是乡镇政府总是凭借自己政府的身份对村级财务进行管理，整个村的管理形式被不时的打乱。没有钱的村委会只能无辜的听任。乡镇对村干部的工资和奖励标准提出指导性意见，进行间接控制；借助“村财乡管”来强化对村委会的控制—这就是乡镇

对村级财务进行监督和控制的方式。还有乡镇对村委进行价值的控制，主要是国家各种救济的分配、优秀村的评定等。这些会从无形中给村干部们造成影响和压力，这也成为诱导和控制村委会治理的重要手段。

3.中国传统社会观念对村级治理的影响

自古以来中国都是人情社会，在信息时代的今天也没有受到影响，这种“人情社会”仍是当今社会人际关系的主体形式，自然农村也不例外。村民自治的实施，村级治理的自主性增强，于是乡镇政府对村委会也亲近了许多。如通过对村干部的种种许诺和一些实际的好处，让村干部对乡镇政府的工作给予大力的支持。这样有利于开展工作。但是村民会争取更多的自主管理，于是出现了“过分自治化”，即力求摆脱乡镇管理的倾向。并且有些村干部认为村民自治就是自己想干什么就干什么，村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己村的事情，根本没有必要接受乡政府的管理和监督。于是，他们与本来应该协助的乡政府明争暗抗，如对本村村民的未成年结婚生娃不闻不问，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。

（二）村党支部与村民委员会的关系不协调

我国村党支部与村民委员会没有明确的分工，并且由于村里人的文化不高，对国家的政策方针不理解，于是出现很多问题。“两委”关系不正常主要有以下三种：

1.村委会一揽所有村政事务，村党支部没有任何作用价值

村委会的领导都是全村村民选举的，而且是村民们心中得意、放心的对象，于是得到了大部分村民的支持和拥护，在村级的权力结构中占有很强的优势，在与村党支部的权力对决中居于绝对优势。这样的话由少数党员中产生并由上级任命的村党支部就受到了强烈的排挤，在村民哪里没有任何的信任感。于是很难与村委会进行上抗衡，使得党支部的核心地位不复存在，村务完全由村委会把持，党支部也无法对村委会进行有效的领导和监督。2.党支部凭借权利包办村务导致村委会自治功能弱化

村党支部由上级任命的于是忘掉职权掌握着村中政治和经济上的绝大部分权力，由于历史的影响形成的权威和意识，在村民自治中，村党支部不但是领导核心，而且处于绝对领导地位，村党支部书记通常都是村里的“一把手”，总揽包办村中的一切大小事务，村委会只能听命办事。帮党支部支配的村委会只是跑腿的，村委会的管理权利都被剥夺。3.村党支部与村委会明争暗斗、互不相让

在我国的村民自治中，总有一些村是有两派的，分别是党支部与村委会，并且双方的关系非常紧张，各自为政，公开对立，各自组织自己的班子，在政治上互相抗衡，工作上互相拆台。

（三）村民委员会选举中存在很多问题

1.村民委员会选举的法律规定不完善

《村民委员会组织法》对农村民主选举的条文规定太粗略。虽然各地都有《选举办法》等操作性规定，但是也是不全面的。规定不是过于原则话，不便操作；就是有操作要求没规定违背操作要求所需承担的法律责任；或者是内涵模糊、不易理解等。如有在选民登记中出现了对个别选民的漏登、误登问题，一旦选举结果产生后，怎样认定其有效性就缺乏明确的法律依据。

2基层政府在村民委员会选举中的不负责行为

由于受种种社会因素的影响，基层政府不是依法组织村委会选举而是非法干预村委会选举事务、侵害村民选举权利等。有些地方的基层政府在选举中出现的违法行为是相当严重。基层政府没有认真学习领会上级有关选举精神，对选举中的各种违规行为视而不见，置之不理，放任作弊选举、违规违法选举的发生。并且基层政府违反法律、法规的相关规定，随意扩大自己的权限，在选举的各个环节，直接干预、控制选举，侵犯公民的合法权益，使选举活动按自己的意图发展。如在确定正式候选人时，会将有条件有能力但是自己不喜欢的人排除在，为自己的亲人或者候选人拉票等。

（四）村民自治中存在的其他问题

1.村民民主素养存在较大的差异

由于我国农村地区农民的文化水平还较低，政治科学知识在农村很难传播。农民的思想意识和价值观念还是处在自我意识上，比较自私狭隘、政治冷漠、缺乏对公共生活、公共利益的热情和关注。农村地区受历史的影响缺乏民主传统，等级观念依然较大。政治活动中平等的主体间的互动关系往往变为上下级间的不平等关系。而普通的农民大多不敢或不愿表达自己的意愿，去实现自己的利益和行使民主权利。他们缺乏作为民主政治主体的主体意识、平等意识、权利意识和竞争意识，政治责任感不强。

2.缺乏对村委会工作的监督

村委会的权力是全村人民授予的，他们代表村民的利益，理应为村民的利益服务。然而在现实生活中，村委会凭借群众给的权利，不为农民办事儿，而是自己谋取私利。政府拨给村里的财物，大部分到村委会就没有了，许多村干部上任几年就能买上好车，盖上好房，这难免有点儿让人匪夷所思。所以缺乏对村委会监督的农村，其带来的后果是非常严重的，它不仅会滋生腐败、阻碍我国农村经济的发展，而且还会导致我国农村贫富差距的进一步扩大。

四．村民自治中存在问题的对策

（一）让乡镇管理与村民自治合理的连接在一起

乡镇管理与村民自治本来就是一个有机的整体，是相互联系的，不可分割的，谁离开了谁都不能正常发展我国农村地区的经济。所有说不能把它们分开管，也不能单独就管一方。我们应该坚持“乡政村治”把乡镇管理和村民自治有机的链接在一起，让村委会和村党支部合理的协助乡政府的任务。乡政府也“放任”村委会去自治。

1.清晰划分出乡政管理和村民自治的三八线

根据《村民委员会组织法》原则，明确制定乡人民政府指导村委会工作的内容、方法、方式、范围等规则，并且村民委员会也应该协助乡政府做好工作的规则，将乡政府对村委会的指导，村委会协助乡政府工作的内容和范围做出明确的规定，这样更利于操作。而且从制度上清晰划分乡政府和村委会各自的权限，有利于乡政管理与村民自治在制度规范基础上的有机衔接。

2.对乡政府政绩考核制度进行改革、规范其行为

以前我国对政府政绩考核都是上级制定的指标下级按照吩咐完成了，并且是优秀的完成了，那么考核肯定就是合格的。这种由上级单纯制定的数字化指标考核乡镇领导的做法是不合理的。上级政府在制定乡级发展指标时要遵从中央政策精神还要从乡镇实际出发，并且要充分考虑乡镇的意见和要求。这些考核指标都是要落实到每个村民哪儿，因此事先应与村民委员会进行协商，广泛征求村民的意见。这样制定的考核指标才是合理的，更容易赢得村委会和村民的理解和支持，也才切实可行。乡镇政府有权管理本区域的事务，村委会亦有权自主处理本村范围的事务。

3.根据社会的进步逐步完善、改进乡镇政府的工作方式

不管是国家、政府还是村民们都是在随着社会的进步在不断变化的，因此乡镇政府传统的管理方式—行政管理手段也是有待改进的。规范乡镇政府行为，首先要改进其工作方式。然而随着农民民主意识的不断增强和依法要求自主管理农村事务愿望的日益迫切，这种手段已经对村民们不管用了。所有说乡政管理除采取必要的行政管理方式外，还要应用法律、经济和教育等管理方式，在尊重农民和村民自主权的基础上实现有效管理。

（二）改善村党支部与村民委员会的关系

党支部和村民委员会紧张的关系主要是两者分工不明、权限混乱等。要协调“两委”的矛盾可从这几个方面入手：

1.对基层干部加强教育转变其思想观念

目前我国大部分农村地方的教育水平还发展很落后，村委会主任及其成员往往就是本村有点威望的人，他们的知识文化水平、创新意识、政治理念等整体素质都很低。缺乏管理意识，在这样的村干部带领下很难使我国农村取得较好的发展，因此要改变这种落后状态，必须大力发展农村教育，积极引导大学生到农村工作，努力提高村干部的素质，对村干部不定期的开展学习培训课。“两委”都是农民们发展经济的希望。所以说不要有传统的“官本位”思想，高高在上，而是要把农民放在第一；把农民的利益放在第一位；把责任放在第一位，把为人民服务的宗旨装在心中，而不是只想着谁说了算，有了矛盾通过加强沟通解决。

2.规范乡镇和“两委”的组织行为、完善相关法律制度

明确划分“乡镇”和“两委”各自的权益边界。综观世界各国，不论是地方自治还是社区自治，一个共同的前提是对事权的明确划分，即明确各类组织的“固有权力”和双方的“共享权力”以及争端的调解仲裁方法，并以法律法规的方式确定下来。

（三）从过去的实践中规范村民委员会选举

我国村民选举的有关规则尚不完备，时常有在选举中出现违法案例，因此选举的实际运作和成效未达到理想的状态。规则上各行其是，运作上流于形式等现象颇为普遍，这些问题都需要作出进一步的探索和努力。

1.规范基层政府在村民选举中的领导行为

我国乡镇基层政府是直接领导村委会选举的国家基层政权机关，在村民选举中居于主导地位，其主要负责宣传、发动、组织、仲裁、监督，几乎扮演了一种全职全能的角色。但是在选举实践中，基层政府在村委会选举中也存在着种种问题，可归纳为消极选举和操作选举，这些行为破换了村民自治、民主选举的宗旨和精神，阻碍了村委会直选的顺利开展和有序进行，照成选举负面效果的出现。因此，我认为政府应是立法者，制定一系列健全的、避免与其他部门法冲突的操作性强的选举办法和实施细则，做到选举有法可依。并且政府应是村委会选举的监督者，宏观指导村委会的各项操作而不是操作者。

2.制定村民选举配套法规，提高选举质量

村委会是最底层、最接地气的组织。这样组织的选举具有很强的技术性，没有配套的选举法规是很难保证其选举质量的。因此，国家应针对各地村委会选举中、选举后出现的新情况、新问题，尽快制定一部全国统一的村委会选举法，统一、规范选举工作。

（四）解决影响村民自治的其他措施

1.大力发展农村文化教育

由于受历史影响，中国农村人口的整体文化素质很低。目前，我国的文盲主要集中在农村。村民的整体文化素质还很低，政治参与意识也缺乏。这必然导致村民自治不能有效的进行。因此发展农村文化教育是有效村民自治的基础。努力提高农民文化思想水平和政治参与意识，是保证村民自治规范运行、健康发展的一个重要条件和必要的前提。

2.完善对村委会的监督工作

我国村民自治的内部监督相当乏力，村民和政府权力机关应充分发挥他们的作用，对村委会的选举、日常工作（尤其是财务开支）等进行监督。在文化和民主底蕴薄弱的中国农村，完善对村委会的监督将会对村民自治起的有效运行起到非常关键的作用。由于村委会不是基层政权，而且数量巨大等特性，设一专门机关对村委会选举过程进行引导和监督，还有对村委会的日常工作进行监督等是十分必要的。

五．村民自治的意义

我国仍是农村地区多余城市地区，由此可见，我国农村人口肯定比城市人口多。而村民自治正是农村农民自己的自治，依法保障自己的权利。所有说村民自治对我国政治、经济、文化的发展有着非常重大的意义。主要表现在以下几个方面：

（一）村民自治有效的推动国家与农村社会良性互动

在以前的社会制度里，农民没有权利参与政治，国家政治对农民来说只能遵守，不能参与。于是政府和基层是脱节的。怎样调动农村社会资源，即实现国家意志，又维护村民利益，从而实现政府与农村社会的良性互动是一个棘手的问题。而村民自治正是兼顾国家和农村地区的利益，确保国家与农村地区的利益平衡、良性互动的有效形式。所以说，村民自治有效的推动国家与农村社会良性互动，从而推动了现代化目标的实现。

（二）村民自治为推动了中国农村民主政治的发展

目前我国村民自治虽然还有很多的不足，但是我认为它是中国历史上第一次真正的民主实践。农民第一次真正有权亲自参与从提名候选人到最终选出村干部的全部过程。

（三）村民自治有力的提高了农民的民主素养

中国农村的文化较低甚至相当一部分人还是文盲，所以说村民自治的实行激发了广大村民的政治积极性，和参与政治的主动精神。有利于提高村民的平等、契约、权力、义务、法律意识，增强村民积极参与民主管理的才能和素养。就这样潜移默化的提高了村民的民主素养。

总结

我国农村村民自治发展的良好局面才是个开始，我们也不能太乐观。所以本文认为，现在我国村民自治就是要回首历史、总结经验，把好的，切实可行的继续发扬，把不好的舍弃掉。从实践中探索村民自治的方法和途径。怎样把好的政策落实好。把政策在执行过程中走着走着就没了，还有以开会和以发文件代替落实，这些地方政府在工作中存在不称职行通通改掉。根据当前的时代背景联系农村工作的具体实际去完成相应的政策制度。我们都有切身体会，中央的扶贫款在流到贫困农户的过程中，就从大象变成猴子了，政府专项资金在落实到具体项目的过程中，钱是到工程上了，但是工程很少有合格的。这些相当困扰的问题都是值得大家深思的。这些看是不想干的问题也会困扰村民自治的正常运行。目前我国的农村村民自治发展的还不够完善，一定要处理好村民自治过程中产生的一系列问题。不管是政府还是“两委”都要坚持从村民的最大利益出发，保护村民的权利。