村民自治在实践中面临的问题、价值与对策(大全五篇)

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第一篇:村民自治在实践中面临的问题、价值与对策

村民自治在实践中面临的问题、价值与对策

摘要:党的十九大报告提出振兴乡村战略,作为农村主体的村民是实践的主体,而村民自治是推动乡村健康发展的必要条件,本文从历史的演进、制度的变迁、当前村民自治中面临的突出问题以及村民自治的当代价值浅析坚持好这一制度的重要性,并提出解决村民自治的对策建议。

关键词:村民自治基层民主家族文化政治建设

中图分类号:D422 文献标识码:A 文章编号:1009-5349(2018)08-0060-04

村民自治始于1982年中华人民共和国修订颁布的《宪法》第一百一十一条规定:“村民委员会是基层群众自治性组织”。全国人大常委会法治工作委员会把它界定为:“村民自治的含义是自我管理、自我教育、自我服?铡!惫?务院法制办公室政法司解释:村民自治“是指在农村基层由群众按照法律规定设立村委会,自己管理自己的基层事务,它是我国解决基层直接民主的一项基本政策,是一项基层民主制度”。民政部基层政权建设司又解释:“我国的村民自治,是广大农村地区农民在基层社会生活中,依法行使自治权,实行自己的事自我管理的一种基层群众自治制度。”从宪法以及法条解释可以看出,村民自治是社会主义国家法定的一项制度,村民自治是基层民主政治进程中最集中的体现,结合十九大报告“振兴乡村战略”布局,研究当今村民自治存在的问题、价值与对策有着重大的现实意义。

一、村民自治历史的演进

费孝通在《乡土中国》提出古代基层政权是“乡绅治村”。梁漱溟先生在《中国乡村建设》提出“皇权不下县”。在中国几千年的历史长河中,建立在农耕文明基础上的氏族社会一直是基层政权的基础。鉴于村落家族文化的血族性与稳定性,依靠乡土社会族长自治一直是统治阶级优先选择的方案。但伴随着鸦片战争以及清政府的垮台,现代的工业文明对中国传统农业文明发起挑战,随之而来的是一系列革命,随着现代民主政治的发展,政党组织诞生打破了乡村古代自治的政治格局,中华民国时期农村经济遭到严重破坏,土地集中在少数地主资本家手里,由于没有解决好农民土地问题,国民政府垮台。取而代之是中国共产党建立的中华人民共和国,中共对土地进行了重新分配,在农村开展了农业合作社、人民公社化运动。这一时期的村民自治被政府行为取代,传统的家族文化以及乡绅自治遭到全面的禁止。20世纪80年代伴随着家庭联产承包责任制的推行,村民自治重新焕发出生机。进入新世纪,随着城乡二元结构的松动,农民进城务工导致村民自治在制度和实践中遇到困境。村民自治发展的障碍和问题主要在于村民群众的参与不足,致使群众自治和直接民主发生了不同程度的异变。[1]

二、村民自治存在的突出问题

村民自治存在的问题一直是学术界关注的热点,问题出现只是一个表象特征。困扰村民自治主要有几个方面:村落家族文化长期存在、村“两委”行政化呈强化态势、村民“务工”与“返乡”导致政治冷漠、村民自治中的“人情异化”现象严重、村民自治与农村集体经济之间的矛盾。上述问题在全国范围内普遍存在,有学者用“走出乡土”来表达村民对市民社会的向往,但就中国目前的国情现实,“走出乡土”只能是一个渐进的过程而非疾风暴雨式的突进,中共十九大报告提出“农村集体土地承包期再延长30年。”是对当前“圈地运动”式的冒进主义的回应。在做大做强农村集体经济和资本下乡的背景下,研究村民自治中存在的问题有利于理清基层政权建设问题。从比较政治角度来看,直接民主下的村民自治在实践中往往产生均分产品的决定,结果不利于农村集体经济再发展和资金积累。[2]因此在做大做强集体经济的同时又要确保基层民主政治得到健康发展,处理好民主与经济的问题应是关键。

(一)村落家族文化长期存在

村落家族文化是农耕文明时代的特有文明现象。过去其固有的封闭性、血族性、等级性、排外性造成了农村发展缓慢。当代村落家族文化发生了嬗变,由乡土社会转变为半乡半土社会,由家族性交往转变为功利性交往,由圣神化婚姻转变为祛魅化婚姻,家族性治理转变为“三位一体”小家庭治理。这些变化集中表现为:熟人村落变为半熟人村落,村民之间的人情异化交往,青年人闪婚到闪离,中老年人权威衰落,传统儒家文化已无法调节青年人与中老年之间的伦理关系。有学者提出“走出乡土”学说,认为市场经济下农村村落家族文化全面消退,应用市场经济条件下的民主与法律去治理农村,但现实却出现了法律与民俗的冲突。固有的村落家族文化不会因市场经济的发展而消失,追根溯源,以儒家思想为基础的村落家族文化将长期存在。例如,江苏省华西村是全国最富裕的村子,但其内部文化凝聚性却并未因经济原因而被冲淡,反而得到强化。爱德华?汤普森在《共有的习惯》中指出:现在“村落共同体”发生巨变,都不同程度上卷入到市场大潮之中,但是,村落依然是一个基于“守土”的“乡、土、人”三者之间紧密互动关系的共同体。[3]

(二)村“两委”行政化呈强化态势

马克思?韦伯指出现在政治组织朝着官僚科层制方向发展。亨廷顿指出:任何一个政治体系的稳定与否,取决于政治参与水平与政治制度化程度之间的相关关系。[4]p10-18 村民自治制度诞生是为了适应合作社、人民公社化运动失败所导致的农村治理主体缺失问题,另一方面被赋予繁荣农村经济、发展基层民主的使命。随着社会保障体系不断向基层组织推进,村“两委”被赋予了行政职能以便与上级政府组织职能部门进行业务对接。除了完成各自生产生活任务外,村“两委”要依法完成计划生育、社会保障金缴纳、村卫生室维护、村级小学的管理、土地生态保护、治安调节等上级政府赋予的职能,由于村级组织人才匮乏,很难适应政府工作要求,因此上级政府出台“大学生村官”计划以满足农村治理的需要,但这导致了一个问题,村“两委”自治权力被削弱,而行政权力则大大加强,因此全国各地农村普遍存在村“两委”行政化现象,村民自治成为一种上级政府的绊脚石,选出符合上级政府需要的人才是首要任务。

(三)村民“务工”与“返乡”导致政治冷漠

伴随着城乡二元体制的松动,村民在进城务工后收入提高,个人权利意识觉醒,村社的公共服务意识大大地降低了,人走茶凉的现象非常普遍,外出务工的村民逐渐失去了对村内公共事务的兴趣,丧失了在村庄集体事务中寻求自我价值的动力,导致了政治参与的冷漠。深究背后的原因是“新型农村社区居民生产共同体与生活共同体分离、集体成员身份与社区成员身份脱节的治理困局”[5],村民自治如何回应外出务工人员的政治冷漠?这也是新时代的重大课题。十九大报告提出“振兴乡村战略”有利于解决农村留不住人的问题。列宁指出:“政治是经济的集中表现。”扩大政治参与必须与村民的利益相挂钩,因此让留下的村民能致富,出去的村民能返乡是当前急需解决的问题。

(四)村民自治中的“人情异化”现象严重

从治理主体上看村民自治出现了新趋向,集中表现在人情异化。从自治主体上看分为五类:(1)经济能人。具有经济才能的村民,在本地或者外地拥有大量的财产,例如种粮大户、外出务工经商成功人士、企业类管理人员等。在市场经济的大潮中农村出现了“富人治村”的现象。(2)宗族势力人物。宗族势力是家族文化的表现形式,谁家兄弟多谁就是本村的老大,谁就是正义的代表,宗族势力往往打着公家的旗号为自家人谋私利。(3)名望家庭(族)代表。祖上均是本村中坚力量,带来了权威的认同,依靠恩荫获得统治的合法性。(4)乡村地痞。由于正式制度运营出现了失灵,取而代之的非正式制度便出现了,代表人物为黑恶势力,通过武力胁迫控制整个村子的政治生活,对外代表正义对内实行高压政策。村民敢怒不敢言。出现“恶人治村”现象。(5)信念型人物。代表人物为大学生村官、本村知识青年群体、带有罗曼蒂克情节的回乡人员。这类村干部在道德感召下奋发图强,但由于农村经济基础分散,农民文化素质不高,常常使其折戟沉沙。从治理的客体看,主要是普通村民,他们对村庄公共事务参与度较低,一方面害怕扩大政治参与承担责任损害自身利益,另一方面又有扩大参与的愿望。[6]以上的主体与客体的不对等导致了强者恒强、弱者恒弱的现象。村民为了获得经济利益要向村干部输送利益,而村干部认为为村民办事吃拿要是应该的。正常的组织关系变成非正常的利益关系,人情交往变成利益交往。在示范的作用下,村民之间的“红白喜事”变成了赤裸裸的敛财,有没有事情都要请客送礼,这导致了村民不信任感和被剥夺感加强。

(五)村民自治与农村集体经济之间的矛盾

民主政治与经济发展始终是发展中国家难以抉择的选择。村民自治代表基层民主,农村集体经济发展壮大是村民现实生活的物质保障。亨廷顿在《艰难抉择:发展中国家的政治参与》比较了100多个国家和地区,指出处在在发展中国家只能保持有序的政治参与,扩大政治参与要与经济发展水平相适应。当前中国广大农村地区生产力水平不高,农村市场化发展受农村人口数量的制约,十九大报告指出:“做大做强农村集体经济。”这又对村民自治赋予了新的内涵,怎样确保有限的资源集中,村集?w经济发展避免“公地悲剧”。用比较政治分析,被誉为直接民主的南斯拉夫的工人自治实践往往导致了生产的产品被均分,结果不利于集体经济再发展和资金积累。而西方乡镇民主会议的发展前景也绝非完美。例如澳大利亚,政府为节省开支,支持并强行推广基层政府裁减合并,乡镇社区规模变得更大,乡镇往往由官僚机构来领导,地方直接民主越变越少了。如何实现自上而下与自下而上的相结合的基层民主政治是当今村民自治要解决的难点。

三、村民自治和谐发展对策

一定的政治制度的形成有赖于一定的文化背景,一定政治体制的村子和运作也受到文化因素的制约,而客观政治过程在社会成员心理上的积累,包括政治认知、政治信念、政治感情、政治态度、政治价值观等,这便是政治文化。中国传统的政治文化与封建家国同构体制相联系,受三纲五常伦理影响,具有浓厚的家族文化特性和明显的权威主义倾向。农村的封闭性与传统村落家族文化的结合影响了村民自治的施行,因此必须破除村落家族文化的糟粕部分,培育村民的现代公民意识,加强顶层设计,理清村民自治与上级政府之间的关系,依法保护务工农民的利益,同时建立村规民约和谐人情关系。

(一)破除糟粕的村落家族文化价值取向,引导村民适应社会主义新文化

农村村落家族文化其封闭性与稳定性有利于基层社会的稳定。相对工业社会而言,村民在人身自由上能保持相对自在性与独立性。这也为农村自治提供了文化条件,很高的经济生活自给自足度使得乡村享有较高的自在性和独立性。[7] 从早期乌托邦到集体农庄再到人民公社的实践,说明农村有推行民主自治的基本要素,当然村落家族文化有其糟粕的一面,比如血族性不利于村民自治的发展,容易产生家族政治倾向,集体行动的逻辑容易牺牲个人的利益等,在新时代背景下应引导村落家族文化创造性的发展,以更加开放的姿态适应社会主义新文化的需求。

(二)加强顶层设计,理清“村两委”与乡政府的关系

新型农村社区是“现代化城镇体系的末端节点”。[8]由农民到农民工再到市民,这一过程的转变要求政府治理体系发生变革。尤其是基层政府与乡村社区之间的关系,多元主体治理是当今政治发展的趋势,乡政府首先要摆正与村级组织之间的关系,以往是上下级关系与人身依附关系,而今是平等法人主体间关系与契约合作关系,乡政府与村“两委”在业务上是合作关系,只有转变治理理念,村民自治主体地位才能落到实处。

(三)依法保障务工村民的政权权利与经济利益,加强村民的政治认同

现阶段中国出现了26亿农民工,熊易寒指出农民工出现了政治身份认同危机,“他们不是城里人,也不是村里人,而成了边缘人。”回不去故乡也融入不了城市,如何保障村民当家做主成为新时代的新课题。一般说来经济利益是决定一个农民参政热情程度的因素。[9]“外出务工的农民比呆在村里的农民收入高,但外出务工的农民在务工地的政治权利得不到保障,而留守农民又无力参与到政治生活中来。”这也是村民普遍政治冷漠的原因,政治身份的认同说到底是对正式制度信不信任的问题。因此依法保障外出务工村民的政治权利是保证村民自治制度正常运转的前提。

(四)建立村规民约,纯洁人际关系交往

“人情”异化问题由农村蔓延到城市,造成人情债、亲人债、道德绑架等一系列事件发生。传统的乡绅治村是建立在民风民俗基础上,民风淳朴是农村一直追求的主旋律。新时代应建立村规民约,进一步纯洁村民之间的关系交往,遏制人情异化现象。有些农村探索了“红白理事会”作为一个非正式制度的补充。“担任理事长的人一般都是负担不重的人”,负担不重的人指,完成了盖房娶媳妇任务,拥有一定文化知识的中老年人,他们就有精力来为集体做一些事业。[10]而青年人忙于自身事业没有更多精力献身集体事物,这种做法达到了代际之间的平衡。而非正式制度的安排相对正式制度更有利于村规民约的监督与执行。中老年人作为长辈相对晚辈有更丰富的人生阅历和经验。有利于克服年轻人因“面子”导致的人情异化问题,建立更和谐可持续的人际关系。

四、振兴乡村战略背景下村民自治的价值

振兴乡村战略是党中央依据我国城镇化进程作出的科学布局。根据专家预测,即使我国完成城镇化,但农村还将保有四五亿人口,怎么科学合理安排这几亿人口的生产生活问题成为农村治理重点关注问题。农村治理下的村民自治在当下城镇化进程中必须长久坚持下去,政治发展的历程告诉我们民主的发展是一个渐进的过程。政治参与是村民自治的前提,村民参与是村民自治制度发展完善的内在动力,没有村民的政治参与,村民自治就失去了灵魂,村民自治就会异化为他治,再完美的制度设计也只能流于形式,成为无源之水,无本之木。[11]所以在文章结尾一起探讨村民自治的当代价值。

(一)一切为了群众、一切依靠群众是村民自治的出发点

全能主义国家的治理模式尽管在一定时期内产生惊人的治理效力,但同时也导致了经济发展活力的窒息、国家对社会的严密管制等后果,造成社会自治组织秩序的彻底摧毁和对国家强制力的全面依赖。[12]因此一切依靠群众就要让群众拥有更多的政治权利,村民自治的出发点就是为了群众自身利益探求一条适合群众自己走的路。从村民自治的内涵历史演进看其合理性与科学性[13]P1-49,因此必须长期坚持。

(二)以人民为中心的发展理念是村民自治的必然结果

十九大报告指出:“践行以人民为中心的发展理论。”村民自治是人民当家做主的基础。回顾20世纪50年代到70年代共和国的历史,惨痛的教训历历在目,原因就是脱离群众以高速度、高指标发展经济而忽略了群众的现实需求。农业学大寨演进为人民公社,大跃进起到反作用,同样苏联的集体农庄亦犯冒进的错误。[14]P294-325因此村民自治是确保执政党践行发展为了人民、为了人民发展的政治保证。

(三)村民自治是健全人民当家做主的最好制度实践

农民作为整个阶层中最贫困的弱势群体,怎么保证农民当家做主是执政党一直探索的政治课题,从中共党员成分看农民党员占了超过半数,这也是以工农联盟为主体的社会主义国家践行的政治实践,新时代农民如何看待贫富差距,怎么确保不让农民成为权力的穷人?[15]P138-144 村民自治是农民成为自己主人的前提,因此应发挥中共执政党先锋队作用,积极践行村民自治的新时代价值。

参考文献:

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第二篇:村民自治存在的问题与对策

AA县村民自治存在的问题与对策

村民自治作为农村民主政治建设的核心内容,是社会发展的客观要求,符合广大村民的根本利益。《村民委员会组织法》实施后,通过多年的努力,我县村民自治取得了一定的效果,基层农民逐步实现自我教育、自我管理、自我服务,基层民主法制建设得到进一步加强,但目前还存在着一些不容忽视的问题,需认真研究并加以解决,村民自治有待进一步的规范和完善。

一、基本情况

2005年乡镇撤并调整后,全县辖7镇3乡,152个村(街)委会,4个社区居委会,2260个村民小组,总人口33万人,其中农业人口28万人。占总人口的85%。

二、存在的主要问题

(一)部分村民对农村民主政治建设的严肃性和重要性认识不高,参与基层民主自治的积极性不强。在第四届村委换届选举中,一些村民漠视村委会民主选举的重要性。对选谁当自己的村主任关心不够,持无所谓的态度,致使很多坚持原则、责任心强、有能力、素质高的干部落选。有的村之所以多次选举失败,如桥业片的21个村成为这次换届选举的重点村和难点村,就是由于部分村民的民主意识、法制观念淡薄、缺乏大局意识等造成的。由此可见,村民的积极性和参与性都直接影响到了换届选举的质量和效果。

(二)村委工作难度大,部分村干部无所作为。导致村干部完不成任期目标,难以有所作为的原因主要有以下几个方面:一是有的村干部以为工作越认真、越积极、越坚持原则、就越容易得罪人,因而工作消极,畏难情绪严重,得过且过,缺乏干事创业劲头。二是一些人竞选村干部动机不纯,存在私心杂念,担任村干部的目的就是为了捞一把,不能意识到自己所担负的重任。三是一些村干部不服从村 1

支部的领导和乡镇政府的指导,乡镇政府布臵工作时,有些村干部总以种种理由为借口,最后,工作都是乡镇政府包办。四是一些村委经济紧张,工作激励机制,干好干坏一个样,这也是影响村干部积极性的重要因素。

(三)村务公开不够规范。虽然今年我县头塘、田州、那坡、百育、五村等5个乡镇被评为“百色市村务公开民主管理示范乡镇”的称号,从整体上看存在的问题还很突出,一是有的村重视程度不够,村务公开工作的力度被弱化,谈不上规范化管理,与要求差距很大。二是畏难情绪明显,村干部怕麻烦,怕公开后产生新的矛盾,因而一部分村干部对村务公开不热心、不积极。三是公开的形式单调,内容简单,村务公开大多是通过公开栏来公开,但多数公开栏经常都是空白或是几年前的内容,没有按制度定期开放,要检查时才公开应付检查,工作很被动。

(四)大多数村委会集体经济薄弱,全面推进村民自治的能力有限。由于很多村委会集体经济空白,难以为村民提供良好的社会服务,缺乏凝聚群众的物质基础,村委会办理公共事务和公益事业,只能完全依靠村民出资出力。因此,村民自治运作效果不理想,村民参与自治的积极性不高。

三、对策与建议

村民自治,不是实行不实行的问题,也不是实行多久的问题,而是如何继续深入贯彻、完善提高的问题,针对当前我县村民自治工作存在的问题和不足建议采取如下对策:

(一)下届换届选举前,要对村委干部进行考核、审计。通过考核,将一些能力强、上任以来为村里作了大量工作、政绩显著的干部公之于众,大力宣传,以避免坚持原则、工作能力强的干部落选。同时要做好选前审计工作,对没有经济问题的干部,还他一个清白;对有经济问题的干部,给群众一个清楚的交待,从而防止把贪污腐败的村委干部再次选入村委班子。鉴于换届选举工作量大,在选前县委、县人民政府、乡镇人民政府应早部署、早动手、讲速度、讲实效,审计的重点应放在工作不力、群众反映强烈的重点村、难点村。

(二)把好村民委员会成员候选人的资格审查关。充分发挥村支部在农村的领导核心作用,村党支部书记应当成为村换届选举委员会的成员,担负起组织选举的重任。县、乡、村三级选举机构要配合好严格把关,制定好村委候选人的任职资格条件和资格审查办法,对不符合规定的候选人依法予以取消。一定要让村民选出的村官能真正代表广大人民群众的根本利益,成为带头执行各项政策、法律、法规的表率,成为带领群众致富奔小康的先锋,使基层民主政治建设成为推动我县农村经济发展的动力。

(三)加强民主决策、民主监督、民主管理,把工夫用在平时。重点是严格执行《村民委员会组织法》第十九条的有关规定,对涉及村民切身利益的重大事项必须召开村民会议讨论决定。各乡镇人民政府要指导各村建立适合村民实行民主监督的硬约束制度,比如按照有关规定应召开的村民会议、村民代表会议必须如期召开,村民对村财务状况的咨询,村委必须给予解释和答复。要制定村民维权的办法,追究行政不作为者的法律责任。乡镇要督促各村严格执行村务公开、民主管理的有关规定,该公开的必须及时、全面、彻底地进行公开,真正给群众一个明白,还干部一个清白。公开、公平、公正地管理村务,就能有效排除家族、宗派势力的干扰,村民的各项民主权利也才能落到实处。

(四)大力发展村级集体经济。村级集体经济是村民自治运作和发展的物质基础。实践证明,只有集体经济实力较强的村,村干部的报酬、村集体和乡镇政府要求农户提供的奖金和劳务,才能主要由集体组织承担,农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担,因而村民自治组织享有较高威信。由此可见,搞好村民自治,县、乡镇政府必须理清发展思路,为基层选准项目,大力发展农村集体经济,才能解决村委会无钱办事的困难,才能增强村委会的服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

(五)加强对村组干部和广大农民的教育培训,努力提高他们的思想政治素质和参与意识。由于我县农村经济文化较落后,村民的民主观念、主体意识不强,村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限;还因为农村封建家族意识的影响,使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作,不得不对乡镇政府产生依赖感;另外,许多村民包括村干部不能正确理解村民自治,或是自私狭隘,政治冷漠,缺少对公共生活、公共利益的热情和关注,或是认为自治就是想干什么就干什么,甚至把村民自治同国家法律和乡镇的管理对立起来。因此,要提高村民自治组织的自身建设,必须加强对村干部和广大农民的文化教育培训和引导,提高他们的文化水平和民主素养,使其学会行使民主权利,保证村民自治规范运作和健康发展。

总之,实行村民自治,是党领导农民建设有中国特色社会主义政治的伟大创造。我们必须不断为村民自治创造条件,营造氛围,真正实现村民自我教育、自我管理、自我服务,这样就一定会有效地促进我县农村经济的发展和社会的全面进步。

AA县民政局

2006年6月23日

第三篇:当前村民自治面临的问题

从一个村村委会的“难产”看待

当前村民自治面临的问题

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度,并且随着农村的经济发展、农民的综合素质的提高不断推进完善。1983年起,历时4年,经过三次全国人大常委会和一次全国人民代表大会审议,反复修改三十余次,我国于1987颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(以下简称《村民组织法》)。1994年重新加以修订,1998年正式在全国范围内正式实行。那么经过了二十多年的运行和发展,目前我国的村民自治目前面临着什么样的问题?下面就让我们从一个案例说起:

一、案件情况

2010年5月17日,某地区80人来上访反映经区、乡两级政府公告,两村分别于2010年5月13日和5月14日举行村委会换届选举,但在选举过程中因原村民与新(后移民落户)村民之间发生了冲突,区、乡两级政府暂缓了他们两个村的换届选举工作,上访要求尽快进行村委会换届选举。

后经调查了解,他们两个村都属于城中村,1989年以来,因为当地企业发展及城镇建设征用两村大量土地,两村大部分老村民被占地招工转变为非农业户口或迁出两村。此后,两村陆续迁入了大批的后落户村民。现两个村的老村民与后落户村民的比例为1比3,后落户成为多数。原本换届选举时,后落户村民基本上不关心,但随着近年来的征占地补偿不断提高,而后落户村民因没有分得承包地,导致在补偿分配上与老村民存在一定差距,所以他们极力想推选出代表自己利益的村主任;但老村民因人数比后落户村民少,害怕后落户村民的人当上村委会主任,使得他们的利益受到侵害,所以老村民极力反对换届选举。从2007年开始,两个村的换届工作就无法进行,到这次换届选举前仍处于无村委会状态。5月13日村委会选举时,部分70、80岁的老村民到会场搅闹,发生了老村民与后落户村民之间的冲突,当天区政府为了做好选举工作,特意调用50余名警力在现场维持秩序,但也没有制止住双方的冲突。为了避免矛盾激化,发生群体性流血事件,区、乡两级政府经请示市、省两级民政部门,宣布这两个村的换届选举工作被暂缓进行。

二、案例分析

两村村委会之所以“难产”,不仅是为了争夺村主任这一“官职”,究其原因主要在于以下几点:

(一)新老户村民在土地承包权的争议是引发纠纷的直接原因 后落户农民认为他们到该村落户后,参加了该村的生产活动,履行了相关村民义务,对农村集体经济组织有贡献。而老户则认为土地承包经营权是通过继承方式获得的,后落户人口的土地承包经营权应在其原籍解决。因为土地是农民主要的生产资料,农民的生产技能又相对单一,因此对土地的重视程度不言而喻。按照现行政策,后落户村民在现居住地如果得不到三分之二以上村民通过,就得不到承包地,遇到征地时得到的补偿费也少于原住村民,大部分地区的后落户村民数量远远少于原住户,导致此问题实际上并没有得到根本性解决,在全省农村普遍存在,条件越好的村问题越多。而该村由于后落户较多,要求落实承包权的呼声更加强烈,导致冲突程度较为激烈。

(二)新老户村民在选举资格认定上的不一致矛盾纠纷冲突加剧

《村民组织法》第十一条规定:“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。”而两村的老村民认为后落户不属于村集体经济组织成员,没有参选资格;后落户认为他们既然落户到该村,就成为了该村村民,自然有选举权和被选举权。因此,老村民和后落户在选举的态度上存在巨大争议,且互不让步。

(三)新老户村民选举力量上的差距导致村委会“难产” 《村民组织法》第十四条规定:“选举村民委员会,有 选举权的村民的过半数投票,选举有效;候选人获得参加投票的村民的过半数的选票,始得当选。”两村后落户的人数占到75%,在选举时的优势十分明显,其候选人很大程度上的代表了后落户的利益;而老村民认为其人数与后落户相比力量悬殊,选举必然失败,一旦后落户村民当选村干部,将会直接或间接地侵犯到了他们的利益,因此老村民极力反对选举。

三、村民自治目前面临的问题

村民自治制度实施二十多年来,以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度已经在我国农村初步建立,依法自治理念逐渐深入人心,广大农民群众的民主意识和法律素质得到了普遍提高。目前,村级民主选举和自治基本走上了正轨。但不可否认,目前仍存在一定的问题:

(一)选举过程中难以做到完全公开、公平、公正 一是当选人的素质难保证。《村民委员会组织法》第十二条规定:“年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权”。由于对候选人的标准规定不够细化,如没有明确的年龄限制、文化要求、遵纪守法的标准,也没有授权给县乡制定细则,造成当选人的素质难以保证。尤其是难以保证坚持原则、工作责任心强的干部和村级 后备干部当选。如在农村换届选举类信访问题中,有的反映当选的村委会主任是刑满释放刚刚出狱的人员,有的反映当选干部已经80多岁,还有的反映当选村委会干部是夫妻关系等。

二是村干部的力量难分配。现在农村村委会往往由几个自然村(屯)组成,特别是在村屯合并工作完成后,此类现象更多。虽然表面上几个自然村(屯)合并为一个,成为一个村的村民,但实际上受历史、地理、人文因素的影响,大部分农村的生产生活和组织活动仍是以自然村(屯)为单位进行。为了工作的便利,现在大部分存的选举是按自然村人口数量确定候选人比例,导致选举时自然村大的比自然村小的要占据优势。选举出的村干部难以在各自然村中进行合理分配,使村干部少或是没有村干部的自然村村民认为自身利益得不到保证,产生抵触情绪。

三是亲族派性难避免。以家族或宗族利益为中心的派性自古以来广泛存在,经过多年的演化发展,虽较古代的宗族门阀观念弱化了许多,但在广大农村依然存在“是亲三分像”的观念,靠血缘关系、宗族亲属拉票的现象在选举过程中依然屡禁不止。而个人通过寻求合法的权力手段(当选村干部)来为家族或利益集团谋取更大的利益也屡见不鲜。

四是违法行为难界定。在村委换届当中,部分候选人采用上门做工作、许愿或者说由其小团体出面做工作,但没有 用钱物进行贿;或用钱物贿选但金额很小,难以界定;或在选举成功后采取宴请答谢等方式贿选,难以取证,群众虽然反映强烈,但在实践中都很难查处。

五是上级插手现象难避免。客观上目前许多的村民自治范围内工作都必须依赖乡镇直接参预下才能完成。另一方面,现在乡镇有较多的硬任务需要村能按时完成,这就需要一个与乡镇保持一致的村级班子。乡镇往往在选举过程中,在合法的范围内利用自己的影响力来插手村民选举,往往是通过乡镇党委有效控制了村党支部成员的选免,实施对村党支部的领导,再由村党支部对村委会实施直接领导,有效地控制整个村级事务的决策权。

(二)村民自治管理中存在诸多难点

一是村民代表或村民会议决策难以产生执行。《村民组织法》第十七条规定:“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加,或者有本村三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过。”但在会议召集过程中,由于村民或村民代表到场数量不够,导致会议流产;或是赞成票不过半数,导致形不成决议;或是在实施村民会议决议时总有部分村民是反对或不支持的,如果村干部对这些村民做了大量的思想工作仍无效果,导致决议无法实施,影响了村务的正常开展,最终损害全体村民的利益。二是村干部素质有待提高。部分村干部由于政治和业务素质不适应工作要求,对事关农村的各项法律法规以及有关政策不熟悉,导致村务管理水平低。个别村干部用公款请客送礼,挥霍浪费;村干部收入不入账,私分、贪污公款问题一直存在。还有的是靠宗族宗派关系、贿选等手段而当选为村委会成员的,干群关系比较紧张,容易造成村两委班子不团结,村民自治不能真正取得实效。

三是村民意识的“二重性”依然存在。目前,仍有相当部分村民存在权利和义务的“二重性”。主动参与村民自治管理的积极性不高,表现在:关乎自身利益的事情积极参加,事不关己高高挂起,不参加村民大会、村民代表大会的现象时有发生;无论事务对全村有多大的长远收益,只要影响到自身利益就一律反对;注重既得利益,不愿承担相应的义务。如村里要进行村内部基础建设,以前有“三提五统”等农业税费,村里有一定的自由支配权,只要村民代表会议通过就能实施;但在税费取消后,村收入仅能维持在相当低的水平,一旦需要大家出工、出力、出钱,少有成功的现象,导致农村建设停滞不前。

四是对村干部违法违纪查处不力。虽然《村民委员会组织法》第二条规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第十九条规定了村民委员会必须提请 村民会议讨论界定后,方可办理的事项。但在实际工作中,由于制度的不规范,农民群众很难对村干部进行有效监督,虽然实行了村务公开,但信息的不对称使得农民很难获得全面、完整的信息。村干部在履行职务时,假公济私,或利用法律政策的空子,中饱私囊,并造成集体经济组织经济损失,因为村委会成员的行为代表了村集体,与其本人无关,所以目前法律规定了是由集体承担,最终是由村民承担。这就造成了村干部只有权力没有义务和责任,这种错位的认识造成了对村干部的职务违法违纪行为难以进行处罚,村干部也就可以逃避相应的处罚。

(三)传统管理观念和模式仍遗留一定的影响 一是传统管理观念仍未完全改变。部分乡镇领导对党提出的村民自治,对《宪法》、《村民委员会组织法》的刚性及精神实质缺乏应有的认识,对村务由过去的领导地位变成现在的“指导”地位转不过弯来,不习惯、不顺劲,对村民自治不重视、不支持,甚至认为“多此一举”,抱抵触情绪。有的干部表示“村民自治是由一群素质最低下的人采取最先进的管理方式”。部分村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位,如今被“解放”出来,自己管理自己,一时找不到应有的位置,对如何搞好村民自治心中也没章法,领导方式、工作方法还未转变,与民主自治的要求相差甚远。二是传统管理模式仍未完全改变。现在乡镇政府的职能已经逐渐转变,但“对上负责”的管理模式仍未完全改变,造成了部分乡镇领导只对上负责而不对下负责的局面,从而必然要求村干部也对乡负责,只要做到服从乡镇的指挥,完成乡镇的各项任务和指标就行,对农民的意愿考虑得较少,对农村的村民自治造成了阻碍。部分乡镇的职能没有转变到位。乡镇干部还没有从“收费收税”、行政管理中转变到“服务型”的工作中来,仍然用以前的老办法在工作,代办代决策的现象经常发生,村民民主管理的权利没有得到维护。

(四)配套法律政策还不健全

《宪法》、《村民委员会组织法》虽然对村民自治进行了法律规定,但是尚缺乏细致的可操作的统一的具体规范。地方出台的实施办法也不同程度地存在缺乏内在的科学性和合理性的缺陷,特别是对当前农村的具体实际情况只是作出了原则性的规定,没有作出合理可操作的规定,对一些关键的问题或是没明确或是不符农村的当前发展的现状,村级组织执行有关法律制度时缺乏有效的法律制度支持,如在村主任罢免方面。《村民组织法》中第十六条规定:“本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召 开村民会议,投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”看似解决了这一问题,但实际上,受农村由于亲戚、邻里、朋友甚至不同利益村民群体的影响,无论是五分之一村民联名、村民大会、还是半数投票表决都很难实际操作。

再如《村民组织法》规定三年进行一次换届选举,导致农村在选举后形成了“第一年还选举前人情,第二年适应工作,第三年准备再次选举”的现象,导致村干部时刻围绕选举转,难以真正刹下心来工作,周而复始形成恶性循环。

四、进一步推进村民自治的对策

村民自治实施以来,我国基层民主法治建设取得了重大进展,这是不容否定的。但从目前实际情况看,面临的问题多,面临的挑战也多,因此必须研究村民自治的对策。

一是加强和改善党的领导。中国村民自治的规模之大,范围之广,涉及的人数之多,堪称“世界之最”。这样一件关系全局、带根本性的大事,没有共产党的领导是不可想象的。一方面要毫不动摇地坚持党的领导,充分发挥农村基层党组织的领导核心作用,积极领导和推动村民自治,保证和支持农民群众依法行使民主权利;另一方面,又要改善党的领导,改变传统的思维模式、领导方式和工作方法,鼓励广大党员和党支部成员以平等的身份参加村委会竞选和村务管理,充分发挥党员的先锋模范作用,推动村民自治的不断 发展。

二是完善村民自治制度化建设。村民自治的制度化建设仍应围绕四个民主进行。从总体上看,村民直选的选举模式不容动摇,选举仍是重点,是全体村民关注的焦点。选举制度中存在的问题将直接影响整个村民自治制度的发展。同时,也要兼顾到其它三个方面的制度建设,尤其是村民代表会议、村务公开等制度的建设,要紧密结合村委会的选举,规范村民代表的选举,理清村民代表会议与村民会议及村委会的关系,把村民代表会议与村委会和村民会议有机地结合起来,形成村民会议或村民代表会议民主决策,村委会管理村务,村民积极参与的农村治理格局。

三是理顺与之相关的各种关系。一方面要理顺村与乡镇的关系,同时实现村务管理的制度化。要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式,改变传统的公共权力自上而下地单向式运行,还权于民,使村民自治名副其实。另一方面要理顺党支部与村委会的关系。村党组织 与村民自治组织的关系是否协调和规范,直接影响着村民自治能否正常有效地运作。要在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下,从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围,尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式,在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握,对其他村级组织建设的指导,对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情,应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理,以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。

四是培育农村村民自治民主意识。农民群众是村民自治的主体,他们能否参与村民自治,在村民自治中能否正确享受权利,履行义务,对村民自治的健康发展关系重大。要让群众在实践中锻炼,在实践中提高。通过民主选举,把选举村干部的自主权交给村民;通过民主决策,把村务大事的决策权交给村民;通过民主管理,把日常村务的参与权交给村民;通过民主监督,把对村干部的评议权和重要村务的知情权交给村民。在实践使农民群众逐步增强民主法制意识,逐步养成依法办事和依法维护自己合法权益的观念。并逐步创造出完善民主程序和民主制度的范例,从根本上推动村民自治日趋完善,进而加快整个基层民主政治建设的进程。

五是加强对农村两委班子成员的培训。当前农村村委会负责的事务较为杂乱,这就需要村委会成员有一定的业务素质。但村委会成员都是由村民直接选举产生,在上任前没有经过系统的培训,上任后平均每年只培训1-2次,特别是地处偏远的农村,受交通、信息传播等条件所限,培训指导更为困难。导致村干部的政治和业务素质不能适应村日常工作的需要,对一些新的法律法规、政策了解也不够。这就直接 影响到他们在村委会的工作。建议各有关部门加大对村委会成员的培训力度,特别是上任前的培训,以便于他们能够尽快进入角色,开展工作,以利于农村的正常发展。

第四篇:村民自治的主要问题及对策

村民自治的主要问题及对策

来源: 《前沿》2005年第三期 时间: 2011-11-16 21:40

现行村民自治制度存在的问题,既有制度本身的问题,也有实施和大环境的问题。

扩大基层民主,是发展社会主义民主的基础性工作,而推进农村基层民主建设的根本途径就是加强和完善农村村民自治制度。目前,我国的村民自治运作存在什么问题 ?应如何加强和完善?对这些问题的探讨无疑具有重要的现实意义和理论意义。

一、村民自治在运作中存在的问题

1、现行制度设计难以实现村民委员会与乡镇政府之间的较好衔接。《村组法 》第 2条规定: “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第 10条规定,村民委员会由村民直接选举产生。第 4条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项,村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这些规范只规定了村民委员会是基层群众性自治组织,由村民选举产生,对村民负责,并未明确规定其在政务方面对乡级政府负责;同时,乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予的 “指导、支持和帮助 ”,以及村委会对乡、民族乡、镇政府的工作 “协助 ”,其具体内容是什么均不够明确,这样,现实中乡镇与村民委员会之间的关系就很容易被扭曲。在很多情况下,乡镇政府仍然习惯于传统的命令式的管理方式,对村民委员会从产生到日常工作进行干预和控制,把村委会视同自己的行政下级或派出性机构,变 “指导 ”为事实上的 “领导 ”。其主要做法是:通过各种手段干预、操纵村民委员会选举,力求使“自己人 ”当选;通过村党支部事实上 “领导 ”而非 “指导 ”村委会;通过行政命令和资源优势,实现对村委会的控制;一些乡镇还借助于 “村财乡管 ”来加强对村委会的控制,也有一些村委会从本村利益出发,不愿接受乡镇政府的 “指导 ”,甚至力求摆脱乡镇政府 “指导 ”,出现了所谓村委会 “过度自治化 ”的倾向。

2、现行制度设计中村委会与村党支部之间的职权划分不明,使二者的冲突时有发生。《村组法 》第 3条规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”第 2条规定:“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这里,党的核心作用是什么并未细说,村民委员会办理本村的公共事务和公益事业是否在党的领导下亦未言明。1999年初,中共中央下发的 《中国共产党农村基层组织工作条例 》第 9条规定:本村经济建设和社会发展中的重要问题由村党支部 “讨论决定 ”。而第 19条规定的由村民会议 “讨论决定 ”、由村委会执行的八项事宜,却也都是关于本村经济建设和社会发展的重要问题。这样,村党支部与村委会在理解中央文件和 《村组法 》时,不免会各执一辞,使村委会与村党支部之间纠纷不断。当村委会主任力量较大时,则常出现村支书与村主任争雄的局面,导致二者 “同居 ”的危机。一般而言,是村支部权重,大事、小事 “村支部一切包揽 ”,村支书成了实质上的村委会主任,而村委会主任副主任则成了村支书的僚属。

3、村委会选举制度不完善。《村组法 》村委会选举的规定过于原则和抽象,且存在很多法律漏洞,即使各省自行制定的实施办法和选举办法也有很多规定不合理、不规范。主要问题是:

(1)关于候选人提名的程序不够具体、科学合理。《村组法 》虽然规定了由有选举权的村民直接提名村委会成员的候选人,但并未规定具体提名办法,更未规定候选人产生后,必须要过多少天后才能正式投票选举,以使候选人能有较充分的时间对选民进行演讲宣传,使选民能够较充分地了解候选人,避免盲目投票。目前实际情况是当选者往往是村里的知名人,使一些现任村干虽然任内政绩平平,甚至有严重问题,也能顺利被提名、被选上,而非知名人即使很有头脑、很想为村级治理做点事也很难当选。此外,《村组法 》并未规定如何直接提名候选人,也未规定候选人的名额比应选名额多多少。这样,在采用 “海选 ”的地方,通常由选民采用无记名投票的方式,直接选举候选人,同一个人可被选为村委会主任、副主任或村委会委员的候选人,同一个人在被选为多种候选人时,可选择其中的一个参选,如选择其中较低的一个职位参选,所获取较高职位的选票可以计作较低职位的选票。这就为各类领导展开“工作 ”、进行 “安排 ”提供了方便。

(2)对舞弊及破坏选举行为惩处不力。《村组法 》仅把村级民主权利的纠错渠道界定在群众举报和县乡人大、政府及有关部门的 “应当负责 ”调查处理上。对处理选举争议和纠纷的规定,大部分省都规定了县、乡两级人大和人民政府以及民政部门和其他 “有关部门 ”都有权处理。这种规定表面看来很详尽、很合理,但规定这么多部门都可以受理的结果却往往是各部门之间职责不明确、分工不细致,最后相互推诿,导致大家都不管,或者不同的部门处理结果也不同,使人无法适从。行政诉讼法、行政复议法主要侧重于公民财产权、人身权的保护,村级民主权利也不在它们的调整范围之内。由于法律对违反 《村组法 》的行为缺乏刚性的惩处规定,一些严重破坏村级民主的行为往往得不到及时、有力的惩处。法律法规的不完善和法律漏洞的大量存在,往往给乡镇政府在指导村委会选举中故意曲解法律提供一定的机会,从而导致大量侵害村民选举权利的选举纠纷和违法行为的出现。

4、有选举无监督,即使偶有好官,也难免变坏。《村组法 》第 18条规定村委会应向村民大会负责,第 19条规定与村民利益密切相关的 8大事项只有村委会才有决定权。但是实质上由于村民素质不高,村民大会事实上很难举行,因此 18条、19条中的这些切实捍卫村民权利的规定在很多地方皆形同虚设。于是第 21条中的规定就不免被滥用,一方面村委会、村支部常想方设法使自己满意的群众担任村民代表,另一方面所谓讨论决定村民会议授权的事项实际上就成了讨论决定第 19条其他条款中村民会议讨论决定的事项。更有甚者是,村党支部根据 1999年 《中国共产党农村基层组织工作条例 》第 9条的规定,对村内的上述大事径自做决定,连村民代表会议也不举行。此外,《村组法 》第 22条中关于村务公开的程序和内容的规定虽较具体,但是对于那些不公开或公开不实者的责任追究则语焉不详,久而久之,村务公开不公开,怎样公开,在很多地区似乎完全成了村干们自主的事了。

此外还存在以下问题:村级干部在政治上无升迁的可能性,且大多数地方村委会干部待遇都甚低(虽然他在很多时候都在为国家办公),所以不能吸引真正有抱负、有才干的人去竞选村委会干部。县乡体制改革滞后,县乡机构重床架屋,官僚主义十分严重,村干们整天疲于奔命,少有时间和精力为群众办事,也加重了村民的负担。民主环境较差,其突出表现是众多村民的民主意识相当淡薄,民主能力十分有限,不尊重手中“神圣一票 ”的权利,很多村民选举时连票都不愿意去投,致使许多地方连正常的换届选举工作都难以进行。

二、加强和完善村民自治制度的对策

1、改进乡镇工作的方式方法,建立服务型、指导型的基层政府。一是尊重村民自治的法律地位,尊重村民自治的权利,相信群众、依靠群众自己管好自己,逐步做到群众的事情由群众自己依法去办;二是放权。乡镇应从过去传统的统治型观念为主向现代的服务型观念转换,要从过去的政治经济社会合一,向以公共服务为主转变,从控制村级组织为主转到放手让村民自治,给予支持、帮助指导上来,凡属村民自治的事务,乡镇政府不越权、越位干预,不搞强迫行政命令;三是指导和引导管理。在村民自治制度下,政府对村的管理又是必要的,而且应该积极提倡中国农村发展的缓慢和停滞业已证明该体制的不足与局限,只不过管理的方式由计划经济时代政府对村内事物的直接管理,转为以村民自治为前提,依法定权限和程序进行的间接管理。政府与村民自治组织具有指导与被指导、管理与被管理的双重属性。乡镇政府要运用思想教育、法律手段、行政管理、经济管理和开展服务的方式指导、帮助村委会工作,不干涉属于村民自治范围内的事项。村民委员会则要自觉接受乡镇政府的指导,依法协助乡镇政府开展工作,保证完成各项工作任务。

2、解决两委关系不协调问题。要解决农村两委关系不协调的问题,必须坚持标本兼治。

(1)科学划分农村两委的权限,明晰两委班子的权责关系。农村工作是一个有机整体,作为农村工作的组织机构,村委会和党支部必须在整体利益的原则下形成高度的统一。明确规定村党支部与村委会的职责范围,使各自的工作职责与范围有清晰的界限,避免出现实际操作中的相互扯皮或相互推诿的现象。最重要的是确认村党支部和村委会之间的领导和被领导的关系。党支部是党在农村的基层组织,是党在农村的全部工作和战斗力的基础,是村级各种组织和各项工作的领导核心。在村民自治中坚持党的领导,主要体现在:首先是要村党支部在带领村民在对日常事务的处理中体现党的意志,按照国家政策办事,而不是要村党支部凌驾于村委会之上;其次是带领村民积极参与村内事务的民主管理,教育党员和村干部自觉遵守 《村组法 》及各种法律和政策规定;再次是搞好组织和监督,确保各项程序的合法,同时对村委会日常管理工作进行监督,建议把组织村务公开的权力交给党支部,让村党支部享有真正的监督,确保依法治村。党支部的领导应是一种宏观层面的指导和帮助,而不是对具体事务的包办和代替。村委会要依法接受村党支部的领导,在党的路线方针政策和国家法律、法规限定的范围内履行职责,开展工作,使村民自治在党组织的指导和支持下健康发展。

村委会行使的权力是广大村民通过选举后赋予的,村委会与村民的关系是代理与委托的关系。村民对自已的权力既拥有委托出去的自由,也有收回的自由。村委会应对村民负责。村党支部在领导村民自治中也要尊重村民的意志,尽最大的努力使党和国家的意志与村民的利益吻合起来。不能使国家利益和村民利益统一起来的村党支部和村委会是难以完成其使命的。

(2)加强制度建设,建立科学高效的村两委工作运行机制。在目前村两委组织自身发育尚不成熟,功能难以界定清楚的背景下,要确保两委班子工作的协调,必须建立一套合理的公共权力配置和运行体系。一是在法定程序上鼓励村党支部成员参与村委会竞选或村委会成员参与村党支部竞选,实现村两委成员交叉任职或 “一肩挑 ”。“一肩挑 ”的方式是一种大胆的、符合实际的选择;这一做法既为我党在乡村提供了寻求 “新的合法性 ”的机会,又与当代世界民主发展的潮流相一致。实践中有三种做法。一种是:在村委会选举中,能够获得大多数村民选票的党员,可以再由村党员大会选举为村党支部书,任村主任的年限与任村党支部书记的年限相同;第二种做法是,把时任村党支部书记的同志作为村主任的正式候选人向村民推出,若能被选上村主任,这也就合理合法的 “一肩挑 ”了;若不能选上,村党支部书记的位置也要空出来;第三种做法是,对选举产生的非党员村主任,上级党组织加快培养步伐,使其早日成为合格的党员。从必要性看,在做到民主选举的基础上,通过交叉任职或一肩挑;使村的各项大事与具体事务都能在一体化的组织里得到落实,可以避免彼此之间因为争权夺利或相互推诿而带来的功能浪费;从实际效用上看,既可以加强党的领导,提高村委会地位,有效避免党的领导地位被架空的可能以及村委会权力虚化的局面,又能使村民在更大的范围内筛选,真正实现好中选优。此外还有利于组织合力的形成,提高办事效率以及减少干部职数,减轻农民负担。二是规范两委的内部决策运行机制,建立党支部领导下的集体决策体制。凡涉及到村庄整体利益、长远利益和村民切身利益的重大问题,可以由村党支部或村委会提出初步议案,提交村两委联席会议讨论并拟定初步决策方案,然后将初步决策方案向群众公布,在广泛征求群众意见的基础上,由两委联席会议形成决议,最后召开村民大会或村民代表大会,经讨论、表决通过后付诸实施。

(3)积极推进领导创新,切实改善党支部的领导。村党支部在摒弃传统包揽型领导方式后,要坚持和加强党的领导,关键是推进领导创新。一是创新干部产生机制。村委会实行直选后,两委干部产生方式有了明显不同,因为直选,村委会的威信和群众基础相应提高,如果村党支部委员的产生还停留在“由少数人选人 ”、“在少数人中选 ”的模式中,那么虽然同样是村干部,但在群众心中就有了高下之别。要创新选举办法,把党员、群众公认的优秀党员选进村党支部班子,这是与村委会成员的直选相衔接,提高村党支部公认度和号召力的有效措施。二是实现工作方式创新。村党支部要有所为,有所不为,保证党组织的先进性。首先要把有知识、有能力、有奉献精神的农村青年团结在党组织周围,适时吸收进党员队伍,同时加强党员的教育和管理,健全激励和约束机制,在民主政治建设中发挥 “一个党员一面旗 ”的先锋模范作用。其次要改进思想政治工作,增强党组织的渗透力。在帮助村民释疑解惑、排忧解难、增收致富上下功夫,不断提高思想政治工作的针对性和影响力。

此外,应发挥上级党委和政府的引导功能,如确定正确的舆论导向,提供良好的服务环境,以促进两委的有机协调。

3、改革现行的村委会选举制度,变 “海选 ”为 “组合选举制 ”。所谓 “组合(阁)选举 ”是安微省社会科学院辛秋水研究员首次提出的。其主要做法是:

(1)提名。召开村民小组会议,采取无记名投票,由具有选举权的村民在全村范围内,分别按村委会主任、副主任和委员三个职位各提出一名候选人。村民选举委员会将各村民小组的提名票数进行汇总统计,以得票多少为序分别确定村委会主任、副主任和委员人选。然后,由每位村委会主任候选人,分别在得票较高的副主任和委员人选中,以差额的原则 “组合(阁)”各自的村委会 “竞选班子 ”。村委会主任候选人及其 “组合 ”名单,都必须在选举日之前张榜公布,让村民甄别、审查。

(2)竞选。一般要求在人口较易集中的村子里举行全村 “竞选大会 ”(只设一个主会场),在 “竞选大会 ”上各竞选班子轮流发表 “竞选演说 ”,当场回答村民问题,营造民主竞争氛围。而在人口较难集中的村子里(如偏远山区),各竞选班子则要分片开展竞选活动,发表 “竞选演说 ”,接受村民质询,增进村民对竞选班子的了解。

(3)投票。分两步进行,首先,由村民直接投票选举村委会主任;然后,由村民对当选村委会主任的组合班子进行投票选举,以得过半数票者当选为村委会副主任和委员。该做法较 “海选 ”是有较大的进步,但是仍有值得进一步完善的地方。可做以下调整: 一是变村民无记名投票推选村委会成员候选人为凡是有意竞选村委会主任者,首先必须要组建自己的竞选班子,包括副主任和村委会委员的人选和驻选举委员会的代表;规定只有获得村全体选民的 1/15———1/10以上联名支持,并且缴纳必要的选举经费者,才有资格参与竞选。二是规定正式候选班子确定与投票日必须相隔两个月,以便各路竞选班子能有充分时间进行各种合法形式的竞选活动,使选民能够充分了解自己的主张。三是选民只投票给某一竞选班子,不再投票给单个候选人。四是凡是竞选失败的竞选班子皆可选择 1———2名常年在本地务农或务工、有一定文化修养的人担任村务公开监督委员会委员,享有一定的物质补贴。村务公开监督委员会重点监督村级财务、村重点工作的落实情况等,凡发现重大问题,一经查实,基层政府必须严肃处理。

4、加强村民自治的法律、法规和规章制度建设,为村民自治提供可靠的法律与制度保障。民主政治的推进与法制的完善紧密相连,在依法治国的今天,也必须依法治村。首先,要通过立法、修法,使村民自治制度更加细化,更具有可操作性。健全的法律制度是村民自治合理运行的基本条件,法律制度的漏洞往往成为外来力量干扰村民自治的帮凶。现行的 《村组法 》较以前更贴近实际,但仍需要进一步修订和完善,如选民资格的认定、村民代表选举时间和方式、候选人条件的限制、辞退、违法选举的处理等问题都需要进一步明确。尤其是为真正更好地保障广大村民的选举权利,约束行政权力,及时处理好选举中出现的诸多问题和纠纷,我国应当尽快建立健全村民选举权利的法律救济制度,完善对村委会选举纠纷和违法行政行为的处理机制。具体说来,可以通过建立和完善下列制度来达到上述目标: 一是村委会选举的诉讼救济。应争取尽快制定统一的 《村委会选举法 》,并在该法中确立有关选举的行政诉讼救济制度,将现有的刑法和三大诉讼法加以修改,使其扩大并适用于村委会选举,尤其是将相关行为纳入现行刑法的破坏选举罪中,并规定行政机关应负相应的行政责任和行政赔偿责任;二是村委会选举的行政复议救济、信访救济、行政处分救济、人大监督救济。法律必须明确各救济的主体及其职责、工作程序和应承担的法律责任,以增强法律的可操作性,充分发挥救济的实效。其次,加强村委会日常工作制度的建设,从而实现对村委会成员的监督和制约。要根据法律、法规,加强村民委员会工作制度的建立,如建立健全议事制度、财务制度、村务公开制度、罢免制度等乡规民约,使村民委员会更好地为广大村民服务。

此外,应加快农村经济发展,提高农民的物质生活水平,为村民自治提供物质保证;加大对县以上党政机关、人民团体和事业单位的改革力度,将节省下来的财政资源以签定合同、责任状等方式来补贴经济来源较少、管理甚佳的村级机构,使其能有为民办事的必要经费。

第五篇:村民自治建设中存在问题和对策

村民自治制度建设中存在的问题与对策

浅谈村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度的确立,是中国农村经济体制改革的产物。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展,农民生活得到了极大的改善;二是村民自治的制度体系已基本确立,使村民自治活动的开展有了制度保障;三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视,它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立,到80年代中期,各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”,即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此,全面推进村民自治,也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布,村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因,村民自治在实践中也必然面临一系列 的问题和困难。

一是村民自治制度配套法规的欠缺,无法使之发挥最佳效应。村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化,在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定、权利、义务,村民对村务管理的参与途径和方式等等,缺乏明确具体的规定,在村民自治的实际运作过程中,乡镇管理与村民自治之间,村党支部与村主任之间的关系和权限不明,往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。随着农村流动人口增加(本地人口外流,外籍人口流入)导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实,需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。另外,在村委会中引进有志青年的机制,有些地方进行了有益的的尝试,囿于缺乏制度规范和保障,难于得到推广。

二是村民自治过程受观念意识上的阻碍,导致村民自治制度难以达到预期效果。中国有极为漫长的君主专制集权的历史,而无民主法制的传统与经验,农民习惯于被动接受“自上而下”的管理,并把自己的命运寄托于清官统治上,导致村民普遍自治意识不强。很多村干部素质较差,思想观念未跟上,致使村务公开不规范,甚至流于形式。加上村民自治政策宣传不到位,工作作风、工作方式转变不到位,群众与村干部的关系不太融洽,群众对村级事务的关心程度不够,不愿意参与管理和监督,缺少村务公开、民主管理的群众基础,使村务公开、民主管理工作难以深

入开展。

三是村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己,自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中,都自觉不自觉以行政手段安排工作,有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会,使村委会体现出强烈的行政化色彩,在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构,政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系,这些都弱化了村民自治的性质,与国家推行村民自治的本意不符。

四是乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权,村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”,严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构,仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式,对村委会从产生到日常工作进行行政干预。乡镇对村委会强有力的控制还表现在,乡镇党委(•目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的

有效领导,来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望,是为了管好村级财务,防止他们贪污腐败,以权谋私,但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系,强化了传统的领导关系,进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。另一方面,依据村委会自治权,存在少数村委会为了自己特定的利益,有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时,村委会就将全部责任推向乡镇,而当乡镇责怪村委会协助工作不力时,它们又把责任全部推给村民。在他们看来,村民自治就是本村村民想干什么就干什么,而村委会作为村民的合法代言人和代理人,有权决定自己的内部事务,没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是,他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责,抱着消极、冷淡的态度。

五是“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况:一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导,把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来,加上有的村党支部班子涣散,使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部,甚至集中在村支书个人手中,村委会和村民会议的自治

权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的,但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生,而村委会则由选举产生,于是便形成了“上级来人找支书,村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高,而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体,而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展,大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径,让村支书选上村委会主任,或让选上的党员村委会主任当选村支书,或培养新当选的非党员村委会主任为党员,再选任为村支书。这样,两委合二为一后,党组织对村委会的控制加强了,工作中的对立和摩擦也少了,上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说,村民自治事实上就大打折扣了。

另外,税费改革后,虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期,农民群众参与选举的积极性日益增长,但也面临一些新情况、新问题:如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并,干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。

二、村民自治制度中存在问题的对策

一是进一步加强村民自治制度规范配套。以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源,这也是导致农村各种矛盾根源。目前

国家取消了农业税,进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间,村民自治开始走出体制性困境。“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践,农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能,培育起自治的意识,开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。因此,进一步加强村民自治制度规范配套,完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套规范的过程中,还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素。随着国家改革开放的进一步深入,国民的流动导致智力的流动成为常态。现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。户籍制度改革势在必行。因此,村民的界定不应以户籍为唯一依据。愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入,对村民自治的长足发展会有很大的促进。在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。

二是加大对村民的民主意识的培养和强化。首先,必须在农村加强文化教育建设。目前在农村实行的免费九年制义务教育,将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育,以学校为依托,建立政府补贴型的分区式的文化活动室,既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。再次是提高县乡村干部素质,使他们能认真指导村委会

实施村民自治的各项制度,指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度,既可以启蒙大家的民主意识,也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处,从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础

三是理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。村委会与乡镇政府的关系,《村民委员会组织法》第四条做了明确规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府是国家设立在农村的基层政权组织,承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能,依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务。在这些职权范围中,不存在村民自治的问题,亦不属于村民自治的范畴,应当行使其领导职能,在所辖行政区域内依法开展法律规定的各项政务工作。村委会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。村委会办理本村的公共事务和公益事务,调节民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样,采用行政手段领导村里的工作,而是要从法律、政策、工作上给予指导。村民委员会也应当协助乡镇政府开展各项工作,教育和推动村民依法履行应尽的义

务。村党支部是党的基层组织,接受上级党委的领导。在村民自治活动中,村党支部是政治上、思想上进行领导,依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。村民自治是在党领导下有秩序、有计划进行的,是国家法律范围内的自治,而不是毫无约束的自治。对乡镇政府、村委会、村党支部三者之间的关系的正确处理,虽然各级党和政府下发了一些文件,在实践中仍然难以做到有效落实。

因此,要推行村民自治制度,首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位,某种程度上与乡镇政府平等的法律地位,否则难免又陷入控制依赖关系。

四是疏通信访渠道,认真接待处理群众来信来访。自新的《村委会组织法》颁布实施后,相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势,而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。有许多问题是农村基层管理中多年积累而成的,并不是村民自治本身造成的,长期以来农民找不到反映的渠道,有些问题即使反映了也没有得到解决。实行村民自治,特别是《村委会组织法》颁布实施后,给农村多年积累的矛盾找到了一个“出口”。这是村民自治上访增加的重要原因。农民上访说明农民群众还相信党和政府,相信相关部门会给他们一个公正的说法,也说明农民群众的民主意识在增强,法律意识在提高,以及对自身民主权利的重视。

因此,有关部门应相互配合,认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道,化解矛盾,维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度,对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处,以确保《村委会组织法》的顺利实施,依法维护农民群众的民主权利。

另外,实行村民自治和民主选举是有成本的,需要经费支持。因此,应该明确经费渠道,最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治,地方财政也应考虑给予适当补助。随着村干部职数精减后出现的工作量问题,可以通过大力发展农村经济组织进行分解,培育各种农村经济组织对农村经济的发展也会是很大的促进。目前,在我省部分城中村、贫困村、上访村、难点村、宗族房头问题突出村实行的选举观察员制度出发点不错,只是由于制度不完善,效果不明显。因此,要完善选举观察员制度,必须不断完善选举观察的内容、形式、观察员的选聘、培训、管理等方式。

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