村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突与对策分析

第一篇：村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突与对策分析

村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突与对策分析

摘要：村民自治是农村基层民主的重要形式，在村民自治飞速发展的同时，受体制等因素的影响，不少地区村委会的运行存在一定程度的偏差，村委会面临一定的矛盾冲突。文章通过对村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的分析，提出了相应地解决矛盾冲突的对策。

关键词：村民自治；村委会；矛盾冲突；对策

当前，中国农村的村民自治取得了长足的发展。然而，受体制、观念等方面的影响，部分地区村民自治的运行往往偏离了有序规范的运行轨道，村委会面临一定的矛盾冲突。本文通过对村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的分析提出了相应的解决矛盾的对策，以期推动中国农村基层民主的有序发展。

一、村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突

村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突主要包括村委会与乡镇政府的矛盾冲突、村委会与村党支部的矛盾冲突、村委会与村民的矛盾冲突。

（一）村委会与乡镇政府的矛盾冲突

乡镇政府为达到控制村委会的目的往往通过多种方式来干预村委会的活动。有的干预村民选举，保证政府“信得过”的干部当选；有的采取间接手段，如“村财乡管”来干预村委会工作；有的公然以乡镇政府的行政权取代村委会的民主自治权，干预村委会的自主管理。在分税制的背景下，乡镇政府的财力主要来源于对乡村资源的汲取，从部门利益出发，乡镇政府的“行政权”往往干预村委会“自治权”的运行，影响村级治理的良性运行。

（二）村委会与村党支部的矛盾冲突

在特定情势下，村委会的“自治权”与党支部的“政治控制权”之间也可能出现冲突，村党支部很可能干预村委会的运作。随着“两票制”的广泛实施，这种集中于党支部书记与村委会主任之间的冲突虽有所改善，但是在部分地区两种权力体系的冲突仍不可回避，加之人的利己性，两种权力体系的冲突很可能加剧。

（三）村委会与村民的矛盾冲突

在信息不对称、人性利己的条件下，作为“委托人”的村民大众与作为“代理人”的村委会之间仍存在冲突的可能，这主要体现为村官腐败。据不完全统计，仅2007年全国就发生了几百起村委会罢免事件。伴随着农村经济的分化，村干部阶层的发展，若不及时、有效地规范村委会的“代理”行为，那么村委会与村民的矛盾很可能进一步激化。

二、村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的原因分析

村委会在村民自治中处于矛盾的核心地位。而村民自治中诸多问题的症结在于“系统内部分歧和冲突”，它源于主体的利益趋向以及力量对比的不同。需要指出，在中国，村民、政府、党支部的根本利益是一致的，当前村委会在运行中出现的困境，主要是由于体制尚未理顺所造成，但这种矛盾冲突并不是不可协调的。

（一）村委会与乡镇政府矛盾冲突的原因分析

在村民自治中乡镇政府可能成为积极推动者，也可能成为消极阻碍者。从地方政府权力角度而言，村民自治是对乡村政府权力的重新划分，不仅是地方政府管理方式的变革，而且是对地方政府利益的重新分割。它在一定程度上意味着村民从政府手中“夺取”了管理权，意味着乡镇政府对乡村“池塘资源”处置权的丧失。为了保持对农村强大的控制能力，乡镇政府会想方设法干预村民自治的运行。从地方财政角度而言，分税制的实施使中央政府的财政状况得到了明显好转，而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者，乡镇政府不但要完成上级政府下达的各项经济社会发展任务，要负责辖区内的各种社会公共事务及自身运行所需要的大量行政费用，结果往往是入不敷出。正是出于财政压力及对农村资源的渴求，乡镇政府试图凭借行政权控制支配村委会，使之成为其汲取农村经济资源的工具，有的乡（镇）权力组织行为既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内的资源，为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。

从地方政府行为理念而言，当前不少地方政府仍将完成上级目标、计划和任务的完成情况作为考核乡镇领导“工作实绩”以及决定其升降去留的一项主要指标。当前若仅仅依靠《村组法》所规定的指导或协商方式，乡镇政府是很难支配作为自治组织的村委会，更无力通过村委会对村民完成各种征收计划。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实，由此也产生了激烈冲突。

（二）村委会与党支部矛盾冲突的原因分析

村委会是村民自我管理的群众自治机构，而党支部则是中国共产党在乡村的基层组织机构。在中国，村委会与党支部两者本无根本冲突。然而村两委在权力资源配置模式、权力合法性来源渠道、权力的制度规范、权力的影响力四方面具有不同的特征，有时也会导致冲突。对于党在村民自治中如何“发挥领导核心作用”，同时又不干涉村民自治正常进行的内容、方式与方法等方面，《村组法》没有做出明确规定。这就为党支部与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍生出种种矛盾和冲突。特别是计划经济体制形成的“以党代政”使农村党组织实际上成为党政一体的行政组织，体制惯性作用使得党支部“控制”村委会的现象在部分地区十分突出，加之有些党支部书记权力欲过重，进一步加剧了两者冲突的可能。

（三）村委会与村民矛盾冲突的原因分析

村民与村委会之间可能出现矛盾的主要原因在于村委会不能为老百姓办实事，损害了村民的意愿。

首先，无论是村民、村委会成员、乡镇政府领导，他们都是理性的“经济人”，他们会尽可能地追求自身利益最大化。村民通过选举产生自身利益的代言人以期实现自身收益最大化的目标，同样村委会成员也有谋求自身经济利益、政治前途等方面要求。当前村民与民选村官的关系实际上是一种“委托-代理”关系。在两权分离、信息不对称、激励不相容的条件下，具有风险规避性的村官很可能采取非合作性博弈行为，如败德行为、短期牟利行为、共谋行为，来危害委托人的合法权利。

其次，在“乡政村治”格局下，村委会对于作为基层政权的乡镇政府本无行政隶属关系，而只是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，但是由于乡村关系尚未理顺，村委会实际上承担着双重角色：它不仅要作为民选的合法组织对本地区公共事务进行管理，是民意的代表；还要接受政府的指导，承担一系列“准政府”的工作，如收取各种税费等。这使得村委会背离了村民的意志，成为乡镇政府在乡村的“一条腿”。

三、解决村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的对策

（一）加强制度化建设，规范各方行为

首先，对于这些相关权限，我们应该通过法律、法规的健全来加以确立和规范，明确乡镇政府与村委会、党支部与村委会的职责权限。当前造成村委会与党支部、村委会与乡镇政府之间矛盾冲突的直接原因在于《村民委员会组织法》以及《中国共产党农村基层组织工作条例》等法律制度关于此项规定都十分笼统，两者之间缺乏具体明确的划分。为此要进一步细化村民委员会组织法及其他相关法律制度，特别是对于有关财务、人事任免等权力都应该做出明确的划分，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来。应进一步明确党支部在村民自治中的“领导”应是一种宏观层次的指导和帮助，而不是对具体事务的包办和代替。党支部的领导不能妨碍村委会职能作用的发挥。

其次，建立和完善利益惩戒机制。村民自治中村委会通过集体决策、执行和监督能有效的降低制度“真空”所带来的高额交易费用问题，但是建立在“委托-代理”关系上的村委会在其成员求“利”欲望及信息不对称的客观条件下很可能损害村民的利益。因此，我们不能仅仅渴求通过政治教育来减少个体犯错的可能性，而应该将对村干部的腐败行为纳入到法制轨道上来。这将有助于提高其腐败的惩罚成本，有效防止代理人的违法行为。另外，要加快村务公开制度的建设。村民自治从本质上来说是一种间接民主形式。由于代理人拥有“私人信息”，易采用欺骗手段危害委托人（村民）利益，为此从规范村务公开的内容、程序、时间等方面着手，健全和完善相关制度，可以减少村委会成员对村民利益的损害。

（二）加快政府职能转变，规范地方政府行为

切实转变地方政府职能。首先要明确地方政府职责范围。对于政府不能管、管不好的领域要充分利用市场机制，地方政府不应该越俎代庖，要进一步明确地方与中央、地方与市场的权限范围。其次要在“事权”明晰的前提下应给乡镇政府配置相应的“财权”，要通过建立合理的转移支付制度，保障乡镇政府合理的支出。最后，地方政府作为现行利益格局下的既得利益者，它很难对自身进行变革，为此中央政府不仅应加强对乡镇政府的管理和约束，规范其行政行为，更要通过对村民自治制度的完善，充分发挥村民自治对乡镇政府的牵制作用。

改革乡镇政府政绩考核机制。各级政府应树立“责任”意识、“指导”意识、“服务”意识，变主动领导转变为主动服务，时刻关注农民的需要，推动村民自治发展。在政府政绩考核方面，过去我们常常以增长速度、经济总量和上级政府满意为关键指标。十六届二中全会提出了全面的科学发展观要求我们在进行政绩考核时也应做到从乡镇实际出发，将群众的满意纳入到对地方政府领导的评价体制中去。只有这样才易于赢得村委会和村民的理解和支持，有助于推动村民自治的良性健康发展。

（三）构建良好的大环境，推动村民自治有序发展

加快农村经济环境建设。经济基础决定上层建筑，农村经济的发展不仅有利于各种社会群体的出现和集团利益的分化，也有助于村民自身民主意识的增进。当前村民自治中公民自我管理、自我监督意识还有待强化。大力发展市场经济，加快培育农村市场体系，使农民成长为成熟的市场主体，对于发挥村民在村民自治中的主体地位具有重要作用。

推动农村法制环境建设。村民自治应是依法管理过程。针对部分地区乡镇政府干预村委会正常运作的现实，中央政府作为制度的设计者和推行者，应采取多种方式强化人民的权利意识，在全社会范围内树立“法律至上”观念。这不仅有助于充分保障公民的合法权利与利益要求，而且有助于以法律制约权力的运作，防止权力的滥用。

加快农村文化环境建设。当前贿选等一系列问题在村民自治中时常发生，这虽有很多深层次原因，如体制、社会风气等，但是村民理性精神的缺失也是其中一项重要原因。因此，我们必须大力发展农村基层教育，提高村民的科学文化水平和思想文化素质，使农民在村民自治中真正成为能维护自身利益的“理性行动者”。

第二篇：试论村民自治中“两委”矛盾的现状与对策

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试论村民自治中“两委”矛盾的现状与对策 作者：冯国卿 何乐嫔

来源：《沿海企业与科技》2008年第10期

［摘要］在实施村民自治的过程中，如何正确处理好农村党支部与村委会的关系，是乡村治理的一个重要课题。因此正确处理好农村党支部与村委会的关系,既是全面加强农村党组织建设,推进农村民主建设的需要，也是新形势下促进农村经济和社会和谐发展的必要条件。文章着重从农村党支部与村委会矛盾关系的现状出发，通过对存在的问题及造成问题的原因进行分析，提出正确处理好村党支部与村委会关系的对策及建议。

［关键词］村民自治；党支部；村委会；矛盾；对策

［基金项目］广西研究生教育创新计划资助项目，编号：A32060

［作者简介］冯国卿，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：政府行为与公共政策分析，广西南宁，530004；何乐嫔，广西大学新闻传播学院硕士研究生，研究方向：网络传播，广西南宁，53000

4［中图分类号］ D638 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2008）10-0082-000

2一、当前“两委”矛盾冲突的状况

在实行村民自治的过程中，村党支部与村委会的不和谐或多或少都存在着，其主要表现在以下三个方面：

（一）党支部大权独揽，村委会形同虚设

村级党组织对于村民委员会的越权往往表现为党支部书记个人的越权和集权，事无巨细都大包大揽。不仅冲击了村民委员会的正当职权和村民的民主权利，限制了村委会作用的发挥，而且也破坏了党内的民主。有的村支书独揽村里的财务，财务收支不仅不与村民或其他村干部讨论决定，而且还自己同时兼任会计和出纳，自己一人收取现金、保管现金、支付现金；或者尽管会计出纳由他人担任，但仍然是支书自己收钱、自己签字、自己支出，最后只把条子交给会计和出纳，使会计和出纳形同摆设。

（二）村委会过度自治，村级党组织无法领导，体现不出核心作用

部分村委会主任认为支部是抓虚的，村委会是抓实的，村里的事由主任说了算，遇事不同党支部书记商量，擅自主张。而有的村党支部书记由于自身素质低、能力差，对村委会不会领导、不善领导，导致“两委”关系错位，党支部领导相对弱化。更有甚者，在“村霸”控制了村民

委员会的一些农村，党支部一味退缩，不能依法对村民委员会实行领导和监督，不能充分支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利。

（三）村党支部和村委会各自为政，对抗“分家”

村支书和村委会主任都想把权力完全集中到自己手中，但是都没有完全成功，二者经常分庭抗礼、以争高下，处于对峙的态势，引起党支部和村委会，党支部书记和村委会主任的矛盾冲突。由于双方的不配合造成村里的工作难以正常开展，使村民自治的发展严重受阻。

二、“两委”矛盾的成因分析

村党支部与村委会矛盾产生的原因是多方面的，既有客观原因，也有主观原因。总的来说，有以下几方面：

（一）“两委”干部素质不高

虽然直选后农村“两委”干部的整体素质有了明显的提高，但是，“两委”干部还存在着这样那样的问题和不足。有的认识有偏差，不少村支书就认为，现在虽然实施村民自治，但是《村民委员会组织法》规定村级党组织要“发挥领导核心作用”，那就是在村里党支部要说了算，村支书是一把手，村里的事最后都得支书拍板。而相当多的村民委员会主任则认为：现在搞村民自治了，我是村民选上来的，大事小事就得我说了算，党支部应该靠边站。有的不善于处理复杂关系，驾驭能力比较差，在工作中常常自以为是，不注意工作方式技巧，不能很好地与人沟通；有的思想作风不严谨、不民主，办事不公道，工作作风不踏实，依靠家长式作风来推行工作，方法简单、粗暴；有的缺少知识、技术和率领农民共同致富的本领，守摊子、混日子，村庄面貌长期得不到改观；有的对新时期的农村人民内部矛盾束手无策，不敢处理、不会处理，影响了农村的稳定；有的缺乏农村工作经验，领导能力和水平不高，根本不懂农村基层组织的工作程序，根本不知道村干部怎么当；有的政策水平不高，法治观念淡薄，依法行政的水平和能力较低;也有个别的村委会或者党支部甚至被家族势力和宗族势力所左右，使村里的歪风邪气盛行，正气得不到伸张和保护。这样的“两委”干部必然不会很好地处理好“两委”关系而导致关系紧张，制约村民自治的健康发展。

（二）“两委”工作机制不健全

农村“两委”工作职责不清，《村组法》规定过于笼统，责权划分过于笼统，职责重叠，权力交叉，使村里事实上存在着两个决策中心。一部分村委会主任认为村委会有依法管理集体所有土地和财产的职责，因此，上任伊始先和书记争印章、要财权。而一些村党支部书记认为财权是村务工作的核心，作为第一当家人，理应把握财权，否则领导核心作用也无从体现。在财产支配上的冲突，集中反映了政策规定不清的后果。同时，“两委”在某种程度上代表着不同的权力和利益，在特定情况下发生冲突在所难免。在目前农村的实际管理中，村党支部扮演着政府“代理人”的角色，执行的是“政务”，代表的是国家利益、整体利益。而村委会是村民的“当

家人”，反映的是村民的利益，代表着局部利益。尽管国家利益和农民的根本利益是一致的，但不能否认，在特定的时期和特定的条件下，两者还存在一定的矛盾冲突，这也是引发农村“两委”矛盾的深刻原因。

三、如何正确处理农村“两委”关系

农村“两委”是党联系群众的桥梁和纽带，“两委”关系的好坏，直接影响到农村改革、发展和稳定的大局，关系到党的路线方针政策能否在基层得到贯彻落实。正确处理好“两委”关系，加强村党支部建设，逐步完善村民自治机制，有利于进一步增强农村基层班子的战斗力，对于壮大农村集体经济、增加农民收入、保持农村稳定具有十分重要的意义。

（一）加强对农村干部的培训

村级党组织与村民委员会的关系需要党支部的干部与村委会的成员在村民自治的实践中去把握和处理，而我国农村村级干部素质相对不高却是一个不争的事实。因而有针对性地加强对村级干部的业务素质和政治素质的培训就非常重要了。乡镇党委要组织村民委员会主任、党支部书记集中培训，使他们对村民自治以及他们二者之间的关系形成一个正确的认识，从而有效地避免日后工作的不协调。因为我国农村政治在整体上呈现出非制度化的特征，在村级党组织与村民委员会的关系问题上表现尤甚。这种制度化的建设，除了制度自身的建设之外，还要花大力气加强对政治主体的训练和教育。具体到村级党组织与村民委员会的关系上，我们还必须要教会村级干部在实践中正确认识、把握和协调他们的关系。

（二）加强党组织建设，发挥党支部的核心作用

精心培养和选拔支部书记，切实转变党支部的领导方式和领导方法。村党支部在工作中要认真落实《村民委员会组织法》，积极支持和保障村委会依法行使职权;村党支部要依法规范自身行为，按照《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，建立和完善必要的工作制度，使党支部工作有章可循、有法可依，这是正确处理农村“两委”关系的前提和基础。

（三）建立规章制度，规范“两委”工作

乡镇党委和政府要深入到村具体指导，建立和完善村级党务、政务的决策、管理、监督等制度，在新农村建设中，主要抓好村党支部工作制度、村两委联席会议制度、村委会重大事项向党支部请示汇报制度、驻村人员列席村两委会议制度、村委会工作制度、村民管理制度、村务公开制度、民主评议村干部制度、村级财务管理制度、村级档案管理制度等，并规范上墙或存档。要进一步明确“两委”的职责范围，明确村党支部书记和村委会主任及其成员各自的工作职责，科学制定相应的村党支部、村委会任期目标责任制，并由乡镇党委和政府每季度考核一次，形成绩效考核制度，兑现奖惩；要进一步健全村民代表会议制度，每年召开村民会议，研究重大村务决策，提高村务工作的透明度。另外，也要建立健全“两委”工作监督机制，强化群

众监督。村里的各项工作都置于党员、群众的监督之下，特别是重大村务决策、财务支出、民主评议村干部等项工作的各个环节都予以公开，广泛接受人民群众监督。

四、结语

村级党组织与村民委员会之间的关系是我国最低一级的“党政关系”，它一方面关系到中国共产党在中国农村的领导地位问题；另一方面也关系到村民自治能否健康发展的问题。因而，重视村级党组织与村民委员会之间的关系，处理好它们之间的关系有着非常重要的理论和现实意义。

［参考文献］

［1］金太军,施从美.乡村关系与村民自治［M］.广州:广东人民出版社,2002.［2］蒋华勤.村民自治研究［M］.宁波:宁波出版社,2003.［3］何泽中.当代中国村民自治［M］长沙:湖南大学出版社,2002.［4］景跃进.村民自治，两委关系以及中国政治转型［EB/OL］.中国改革论坛,2005.［5］席富群.关于解决村民委员会与村级党组织矛盾的若干思考［EB/OL］.中国农村研究网,2004.［6］陆福兴.提高基层党组织的执政能力，化解农村“两委”矛盾［EB/OL］.中国政治学网,2004.

第三篇：村民自治在实践中面临的问题、价值与对策

村民自治在实践中面临的问题、价值与对策

摘要：党的十九大报告提出振兴乡村战略，作为农村主体的村民是实践的主体，而村民自治是推动乡村健康发展的必要条件，本文从历史的演进、制度的变迁、当前村民自治中面临的突出问题以及村民自治的当代价值浅析坚持好这一制度的重要性，并提出解决村民自治的对策建议。

关键词：村民自治基层民主家族文化政治建设

中图分类号：D422 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）08-0060-04

村民自治始于1982年中华人民共和国修订颁布的《宪法》第一百一十一条规定：“村民委员会是基层群众自治性组织”。全国人大常委会法治工作委员会把它界定为：“村民自治的含义是自我管理、自我教育、自我服?铡！惫?务院法制办公室政法司解释：村民自治“是指在农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，它是我国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度”。民政部基层政权建设司又解释：“我国的村民自治，是广大农村地区农民在基层社会生活中，依法行使自治权，实行自己的事自我管理的一种基层群众自治制度。”从宪法以及法条解释可以看出，村民自治是社会主义国家法定的一项制度，村民自治是基层民主政治进程中最集中的体现，结合十九大报告“振兴乡村战略”布局，研究当今村民自治存在的问题、价值与对策有着重大的现实意义。

一、村民自治历史的演进

费孝通在《乡土中国》提出古代基层政权是“乡绅治村”。梁漱溟先生在《中国乡村建设》提出“皇权不下县”。在中国几千年的历史长河中，建立在农耕文明基础上的氏族社会一直是基层政权的基础。鉴于村落家族文化的血族性与稳定性，依靠乡土社会族长自治一直是统治阶级优先选择的方案。但伴随着鸦片战争以及清政府的垮台，现代的工业文明对中国传统农业文明发起挑战，随之而来的是一系列革命，随着现代民主政治的发展，政党组织诞生打破了乡村古代自治的政治格局，中华民国时期农村经济遭到严重破坏，土地集中在少数地主资本家手里，由于没有解决好农民土地问题，国民政府垮台。取而代之是中国共产党建立的中华人民共和国，中共对土地进行了重新分配，在农村开展了农业合作社、人民公社化运动。这一时期的村民自治被政府行为取代，传统的家族文化以及乡绅自治遭到全面的禁止。20世纪80年代伴随着家庭联产承包责任制的推行，村民自治重新焕发出生机。进入新世纪，随着城乡二元结构的松动，农民进城务工导致村民自治在制度和实践中遇到困境。村民自治发展的障碍和问题主要在于村民群众的参与不足，致使群众自治和直接民主发生了不同程度的异变。[1]

二、村民自治存在的突出问题

村民自治存在的问题一直是学术界关注的热点，问题出现只是一个表象特征。困扰村民自治主要有几个方面：村落家族文化长期存在、村“两委”行政化呈强化态势、村民“务工”与“返乡”导致政治冷漠、村民自治中的“人情异化”现象严重、村民自治与农村集体经济之间的矛盾。上述问题在全国范围内普遍存在，有学者用“走出乡土”来表达村民对市民社会的向往，但就中国目前的国情现实，“走出乡土”只能是一个渐进的过程而非疾风暴雨式的突进，中共十九大报告提出“农村集体土地承包期再延长30年。”是对当前“圈地运动”式的冒进主义的回应。在做大做强农村集体经济和资本下乡的背景下，研究村民自治中存在的问题有利于理清基层政权建设问题。从比较政治角度来看，直接民主下的村民自治在实践中往往产生均分产品的决定，结果不利于农村集体经济再发展和资金积累。[2]因此在做大做强集体经济的同时又要确保基层民主政治得到健康发展，处理好民主与经济的问题应是关键。

（一）村落家族文化长期存在

村落家族文化是农耕文明时代的特有文明现象。过去其固有的封闭性、血族性、等级性、排外性造成了农村发展缓慢。当代村落家族文化发生了嬗变，由乡土社会转变为半乡半土社会，由家族性交往转变为功利性交往，由圣神化婚姻转变为祛魅化婚姻，家族性治理转变为“三位一体”小家庭治理。这些变化集中表现为：熟人村落变为半熟人村落，村民之间的人情异化交往，青年人闪婚到闪离，中老年人权威衰落，传统儒家文化已无法调节青年人与中老年之间的伦理关系。有学者提出“走出乡土”学说，认为市场经济下农村村落家族文化全面消退，应用市场经济条件下的民主与法律去治理农村，但现实却出现了法律与民俗的冲突。固有的村落家族文化不会因市场经济的发展而消失，追根溯源，以儒家思想为基础的村落家族文化将长期存在。例如，江苏省华西村是全国最富裕的村子，但其内部文化凝聚性却并未因经济原因而被冲淡，反而得到强化。爱德华?汤普森在《共有的习惯》中指出：现在“村落共同体”发生巨变，都不同程度上卷入到市场大潮之中，但是，村落依然是一个基于“守土”的“乡、土、人”三者之间紧密互动关系的共同体。[3]

（二）村“两委”行政化呈强化态势

马克思?韦伯指出现在政治组织朝着官僚科层制方向发展。亨廷顿指出：任何一个政治体系的稳定与否，取决于政治参与水平与政治制度化程度之间的相关关系。[4]p10-18 村民自治制度诞生是为了适应合作社、人民公社化运动失败所导致的农村治理主体缺失问题，另一方面被赋予繁荣农村经济、发展基层民主的使命。随着社会保障体系不断向基层组织推进，村“两委”被赋予了行政职能以便与上级政府组织职能部门进行业务对接。除了完成各自生产生活任务外，村“两委”要依法完成计划生育、社会保障金缴纳、村卫生室维护、村级小学的管理、土地生态保护、治安调节等上级政府赋予的职能，由于村级组织人才匮乏，很难适应政府工作要求，因此上级政府出台“大学生村官”计划以满足农村治理的需要，但这导致了一个问题，村“两委”自治权力被削弱，而行政权力则大大加强，因此全国各地农村普遍存在村“两委”行政化现象，村民自治成为一种上级政府的绊脚石，选出符合上级政府需要的人才是首要任务。

（三）村民“务工”与“返乡”导致政治冷漠

伴随着城乡二元体制的松动，村民在进城务工后收入提高，个人权利意识觉醒，村社的公共服务意识大大地降低了，人走茶凉的现象非常普遍，外出务工的村民逐渐失去了对村内公共事务的兴趣，丧失了在村庄集体事务中寻求自我价值的动力，导致了政治参与的冷漠。深究背后的原因是“新型农村社区居民生产共同体与生活共同体分离、集体成员身份与社区成员身份脱节的治理困局”[5]，村民自治如何回应外出务工人员的政治冷漠？这也是新时代的重大课题。十九大报告提出“振兴乡村战略”有利于解决农村留不住人的问题。列宁指出：“政治是经济的集中表现。”扩大政治参与必须与村民的利益相挂钩，因此让留下的村民能致富，出去的村民能返乡是当前急需解决的问题。

（四）村民自治中的“人情异化”现象严重

从治理主体上看村民自治出现了新趋向，集中表现在人情异化。从自治主体上看分为五类：（1）经济能人。具有经济才能的村民，在本地或者外地拥有大量的财产，例如种粮大户、外出务工经商成功人士、企业类管理人员等。在市场经济的大潮中农村出现了“富人治村”的现象。（2）宗族势力人物。宗族势力是家族文化的表现形式，谁家兄弟多谁就是本村的老大，谁就是正义的代表，宗族势力往往打着公家的旗号为自家人谋私利。（3）名望家庭（族）代表。祖上均是本村中坚力量，带来了权威的认同，依靠恩荫获得统治的合法性。（4）乡村地痞。由于正式制度运营出现了失灵，取而代之的非正式制度便出现了，代表人物为黑恶势力，通过武力胁迫控制整个村子的政治生活，对外代表正义对内实行高压政策。村民敢怒不敢言。出现“恶人治村”现象。（5）信念型人物。代表人物为大学生村官、本村知识青年群体、带有罗曼蒂克情节的回乡人员。这类村干部在道德感召下奋发图强，但由于农村经济基础分散，农民文化素质不高，常常使其折戟沉沙。从治理的客体看，主要是普通村民，他们对村庄公共事务参与度较低，一方面害怕扩大政治参与承担责任损害自身利益，另一方面又有扩大参与的愿望。[6]以上的主体与客体的不对等导致了强者恒强、弱者恒弱的现象。村民为了获得经济利益要向村干部输送利益，而村干部认为为村民办事吃拿要是应该的。正常的组织关系变成非正常的利益关系，人情交往变成利益交往。在示范的作用下，村民之间的“红白喜事”变成了赤裸裸的敛财，有没有事情都要请客送礼，这导致了村民不信任感和被剥夺感加强。

（五）村民自治与农村集体经济之间的矛盾

民主政治与经济发展始终是发展中国家难以抉择的选择。村民自治代表基层民主，农村集体经济发展壮大是村民现实生活的物质保障。亨廷顿在《艰难抉择：发展中国家的政治参与》比较了100多个国家和地区，指出处在在发展中国家只能保持有序的政治参与，扩大政治参与要与经济发展水平相适应。当前中国广大农村地区生产力水平不高，农村市场化发展受农村人口数量的制约，十九大报告指出：“做大做强农村集体经济。”这又对村民自治赋予了新的内涵，怎样确保有限的资源集中，村集?w经济发展避免“公地悲剧”。用比较政治分析，被誉为直接民主的南斯拉夫的工人自治实践往往导致了生产的产品被均分，结果不利于集体经济再发展和资金积累。而西方乡镇民主会议的发展前景也绝非完美。例如澳大利亚，政府为节省开支，支持并强行推广基层政府裁减合并，乡镇社区规模变得更大，乡镇往往由官僚机构来领导，地方直接民主越变越少了。如何实现自上而下与自下而上的相结合的基层民主政治是当今村民自治要解决的难点。

三、村民自治和谐发展对策

一定的政治制度的形成有赖于一定的文化背景，一定政治体制的村子和运作也受到文化因素的制约，而客观政治过程在社会成员心理上的积累，包括政治认知、政治信念、政治感情、政治态度、政治价值观等，这便是政治文化。中国传统的政治文化与封建家国同构体制相联系，受三纲五常伦理影响，具有浓厚的家族文化特性和明显的权威主义倾向。农村的封闭性与传统村落家族文化的结合影响了村民自治的施行，因此必须破除村落家族文化的糟粕部分，培育村民的现代公民意识，加强顶层设计，理清村民自治与上级政府之间的关系，依法保护务工农民的利益，同时建立村规民约和谐人情关系。

（一）破除糟粕的村落家族文化价值取向，引导村民适应社会主义新文化

农村村落家族文化其封闭性与稳定性有利于基层社会的稳定。相对工业社会而言，村民在人身自由上能保持相对自在性与独立性。这也为农村自治提供了文化条件，很高的经济生活自给自足度使得乡村享有较高的自在性和独立性。[7] 从早期乌托邦到集体农庄再到人民公社的实践，说明农村有推行民主自治的基本要素，当然村落家族文化有其糟粕的一面，比如血族性不利于村民自治的发展，容易产生家族政治倾向，集体行动的逻辑容易牺牲个人的利益等，在新时代背景下应引导村落家族文化创造性的发展，以更加开放的姿态适应社会主义新文化的需求。

（二）加强顶层设计，理清“村两委”与乡政府的关系

新型农村社区是“现代化城镇体系的末端节点”。[8]由农民到农民工再到市民，这一过程的转变要求政府治理体系发生变革。尤其是基层政府与乡村社区之间的关系，多元主体治理是当今政治发展的趋势，乡政府首先要摆正与村级组织之间的关系，以往是上下级关系与人身依附关系，而今是平等法人主体间关系与契约合作关系，乡政府与村“两委”在业务上是合作关系，只有转变治理理念，村民自治主体地位才能落到实处。

（三）依法保障务工村民的政权权利与经济利益，加强村民的政治认同

现阶段中国出现了26亿农民工，熊易寒指出农民工出现了政治身份认同危机，“他们不是城里人，也不是村里人，而成了边缘人。”回不去故乡也融入不了城市，如何保障村民当家做主成为新时代的新课题。一般说来经济利益是决定一个农民参政热情程度的因素。[9]“外出务工的农民比呆在村里的农民收入高，但外出务工的农民在务工地的政治权利得不到保障，而留守农民又无力参与到政治生活中来。”这也是村民普遍政治冷漠的原因，政治身份的认同说到底是对正式制度信不信任的问题。因此依法保障外出务工村民的政治权利是保证村民自治制度正常运转的前提。

（四）建立村规民约，纯洁人际关系交往

“人情”异化问题由农村蔓延到城市，造成人情债、亲人债、道德绑架等一系列事件发生。传统的乡绅治村是建立在民风民俗基础上，民风淳朴是农村一直追求的主旋律。新时代应建立村规民约，进一步纯洁村民之间的关系交往，遏制人情异化现象。有些农村探索了“红白理事会”作为一个非正式制度的补充。“担任理事长的人一般都是负担不重的人”，负担不重的人指，完成了盖房娶媳妇任务，拥有一定文化知识的中老年人，他们就有精力来为集体做一些事业。[10]而青年人忙于自身事业没有更多精力献身集体事物，这种做法达到了代际之间的平衡。而非正式制度的安排相对正式制度更有利于村规民约的监督与执行。中老年人作为长辈相对晚辈有更丰富的人生阅历和经验。有利于克服年轻人因“面子”导致的人情异化问题，建立更和谐可持续的人际关系。

四、振兴乡村战略背景下村民自治的价值

振兴乡村战略是党中央依据我国城镇化进程作出的科学布局。根据专家预测，即使我国完成城镇化，但农村还将保有四五亿人口，怎么科学合理安排这几亿人口的生产生活问题成为农村治理重点关注问题。农村治理下的村民自治在当下城镇化进程中必须长久坚持下去，政治发展的历程告诉我们民主的发展是一个渐进的过程。政治参与是村民自治的前提，村民参与是村民自治制度发展完善的内在动力，没有村民的政治参与，村民自治就失去了灵魂，村民自治就会异化为他治，再完美的制度设计也只能流于形式，成为无源之水，无本之木。[11]所以在文章结尾一起探讨村民自治的当代价值。

（一）一切为了群众、一切依靠群众是村民自治的出发点

全能主义国家的治理模式尽管在一定时期内产生惊人的治理效力，但同时也导致了经济发展活力的窒息、国家对社会的严密管制等后果，造成社会自治组织秩序的彻底摧毁和对国家强制力的全面依赖。[12]因此一切依靠群众就要让群众拥有更多的政治权利，村民自治的出发点就是为了群众自身利益探求一条适合群众自己走的路。从村民自治的内涵历史演进看其合理性与科学性[13]P1-49，因此必须长期坚持。

（二）以人民为中心的发展理念是村民自治的必然结果

十九大报告指出：“践行以人民为中心的发展理论。”村民自治是人民当家做主的基础。回顾20世纪50年代到70年代共和国的历史，惨痛的教训历历在目，原因就是脱离群众以高速度、高指标发展经济而忽略了群众的现实需求。农业学大寨演进为人民公社，大跃进起到反作用，同样苏联的集体农庄亦犯冒进的错误。[14]P294-325因此村民自治是确保执政党践行发展为了人民、为了人民发展的政治保证。

（三）村民自治是健全人民当家做主的最好制度实践

农民作为整个阶层中最贫困的弱势群体，怎么保证农民当家做主是执政党一直探索的政治课题，从中共党员成分看农民党员占了超过半数，这也是以工农联盟为主体的社会主义国家践行的政治实践，新时代农民如何看待贫富差距，怎么确保不让农民成为权力的穷人？[15]P138-144 村民自治是农民成为自己主人的前提，因此应发挥中共执政党先锋队作用，积极践行村民自治的新时代价值。

参考文献：

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第四篇：论文-村民自治在现阶段的突出矛盾及对策

XX大学 毕业论文

题 目 村民自治在现阶段的突出矛盾及对策

姓

名 教育层次

学

号

分

校

专

业 教 学 点

目 录

论文摘要—————————————————————————————（2）关键词——————————————————————————————（2）正文———————————————————————————————（2）

一、现阶段村民自治存在的突出矛盾—————————————————（2）(一)日益扩大的民主参与需求与制度供给不足之间的矛盾————————（2）(二)不断增长的民主发展需求与相对滞后的民主发展环境之间的矛盾———（4）

二、现阶段村民自治存在的突出矛盾原因分析—————————————（6）

（一）村委会与乡镇政府矛盾冲突的原因分析—————————————（6）

（二）村委会与党支部矛盾冲突的原因分析——————————————（7）

（三）村委会与村民矛盾冲突的原因分析———————————————（7）

三、解决现阶段村民自治中突出矛盾的对策——————————————（8）

（一）提高村民和村干部的素质，为搞好村民自治培育合格主体——————（8）

（二）明确权责关系，最大限度地减少对村民自治的行政干预——————（9）

（三）理顺“两委”关系，促进村民自治高效运行————————————（9）

（四）加快发展农村经济，为村民自治奠定物质基础——————————（10）参考文献————————————————————————————（11）村民自治在现阶段的突出矛盾及对策

｛摘要｝：

村民自治制度是我国农村政治生活的一项重大变革，它的实施对于维护农村社会稳定，促进农村经济社会发展具有极其重要的理论和实践意义。如何推进村民自治、加强基层民主政治建设是我国政治制度建设研究中的一个重要课题。本文探讨制约这一制度实施的主要因素，并提出加强和推进村民自治的若干思考。

｛关键字｝：村民自治；农村发展；矛盾；问题；对策

当前，中国农村的村民自治取得了长足的发展。然而，受体制、观念等方面的影响，部分地区村民自治的运行往往偏离了有序规范的运行轨道，村委会面临一定的矛盾冲突。本文通过对村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的分析提出了相应的解决矛盾的对策，以期推动中国农村基层民主的有序发展。

一、现阶段村民自治存在的突出矛盾

实行村民自治制度，其实质就是实现乡村治理的民主化，将村庄治理的权力归还村民群众。推行村民自治以来，中国农村基层民主政治的进展相当迅速。但是，在现阶段村民自治发展中，也形成了一系列突出矛盾。

(一)日益扩大的民主参与需求与制度供给不足之间的矛盾

“民主化必须与制度化相匹配。中国农村村民自治是一种制度化的民主形式，即村民自治的主体、内容、组织形式和运作，都是根据国家相关法律制度安排的，体现着国家意志”在现阶段村民自治实践中，随着利益诉求日益强烈，村 民的民主参与日益扩大，法律制度建设却相对滞后，不能有效地将民众的参与纳入制度化、法治化轨道，主要表现为：

已有村民自治制度执行不力。《中华人民共和国村民委员会组织法》从试行到正式实施已有二十多年，各级地方政府也制定了一系列相应法规。但是，在村民自治过程中仍然存在着种种不依法治村的现象，致使已有的村民自治制度得不到有力的贯彻执行。

村民自治运行制度不健全。随着改革的深入和经济社会的迅速发展，农村改革发展面临着一系列新情况、新现象、新因素，而相关的村民自治制度建设显得滞后，致使部分村民自治行为难以寻找到充分的制度依据，导致了一些无法可依的情况。

村民自治的无法可依，还表现在缺乏可行的程序性规定。从一定意义上说，民主的精髓在于有一套严格、公认和可操作的程序。由于法律过于刚性，而与法律相配套的程序又不健全，导致实践中操作困难。

村民自治的奖惩、救济制度不完善。任何一项完整、理想的制度都应该由两部分构成：一为规范性制度安排，二为惩戒程序性制度安排，必须是行为模式与制裁手段的统一现行村民自治制度明显呈现出两部分的分离，行为模式与制裁手段的脱节。

特别是在制度建构中只规定村级组织、村干部应该做什么，而没有明确地规定做或不做什么将受到何种奖励或惩罚。对公共权力组织及村干部的行为过错，缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定。

此外，现行的村民自治制度未能对村民自治权利保护和救济做出必要的制度安排。面对村民自治进程中的大量违法、违规事件，缺乏司法救济的渠道和机制，由此造成近年来村民上访和抗争事件频发，构成社会发展中一个重要的不稳定因 素。

(二)不断增长的民主发展需求与相对滞后的民主发展环境之间的矛盾 村民自治推动的农村基层民主总是在特定的环境中运作的。改革开放以来，国家不断出台相关法律和政策，旨在推动农村基层民主化和村民自治的进程，广大农民群众的民主积极性和民主素质明显增强，民主发展需求不断提升。但是，当前农村社会发展中存在的种种不利于农村基层民主发展的环境因素，严重影响了村民自治的发展进程，形成了种种矛盾与冲突。较为突出的是：

日益强烈的民主要求与传统治理方式之间的矛盾。随着经济社会发展以及村民自治的推进，村民群众的民主要求日益增强，希望有更多的参与权、知情权、监督权。但是，传统的治理体制和治理方式仍然对乡村治理实践有着深刻影响。在以权力高度集中为特点的传统乡村治理方式下，管理者习惯于一个人说了算、少数人拍板、垂直型命令、强制性执行。这种治理体制和方式在新的形势下很容易扭曲政府与村民的关系，激化干群矛盾。

我们应当理性地承认，在相当一部分农村地区，目前的村民自治主要地停留在村委会民主选举的环节，后选举阶段的民主决策、民主管理、民主监督基本上处于虚置状态。因此，在村民自治实践中，出现了“选举时热热闹闹，选举后冷冷清清”的现象，构成了一种独特的“选举参与型”治理模式

日益增长的民主参与要求与村民民主素质较低的矛盾。民主是目的与手段的统一，民主作为目的是村民群众向往和追求的。但是，要达到这一目的，却需要村民群众能够运用民主，以民主的方式和手段达到民主的目的。在现阶段中国农村，一方面是长期压抑的民主参与热情极大迸发，村民群众特别是村庄精英希望通过积极的民主参与表达自己的利益诉求。但与民主参与热情相比，村民群众的民主素质相对较低，还不习惯于按民主程序行使民主权利，遵守共同制定的规则。诸如自己表决同意的事，一旦涉及个人利益、人情等因素，可以随意推翻;民主选举时没有投某村干部的票，可以理直气壮地不服从其管理;村干部选举中，贿选和暴力等因素的不断介入，等等。当前农村中较普遍地存在着的类似现象，反映出村民群众的民主素质还处在较低层面，不同程度地造成了村民自治运作过程中的非民主和失序。

日益扩展的民主工作与政府支持相对薄弱的矛盾。村民自治追求的农村基层治理民主化是政府主动推动的结果。无论是村民自治制度安排，还是农村基层民主的实际运作，都要求政府部门的有力支持，特别是担当起指导职责。然而，从现阶段农村的实践来看，政府对村级民主管理的指导和支持显得较为薄弱，与村民自治过程中日益扩展的民主工作内容和要求不相适应。主要体现在：

第一，政府的指导力量薄弱。村民自治涉及全体村民和全部村务，工作内容多、范围广、种类杂，需要地方政府配备相当的人力来组织和指导。但是，各地党委组织部门和政府民政部门并没有把指导村民自治的工作放到重要地位，专职工作人员极少。相关的政府工作人员也没有经过专门培训，缺乏指导村民自治的基本素质。

第二，政府的工作协调机制不足。由于村民自治和农村基层民主建设具有很强的综合性和系统性，涉及多个政府部门与群众团体组织，往往需要党委、政府统一协调才能取得积极效果。但是，在现行政府组织体制中，缺乏协调各个相关部门工作的机构和机制。与村民自治工作相关的部门各自为政、单独推动，力量有限。

第三，财力保障不到位。无论是开展村民自治活动，还是办理村庄公共事务，都需要一定的财力保障。然而，各地政府用于指导村民自治、组织农村基层民主建设所需要的经费都缺乏法定来源和保障，依地方党委政府是否重视而定。特别 是地方财政薄弱的地区，财力制约已经成为影响村民自治发展的一个重要因素。

二、现阶段村民自治存在的突出矛盾原因分析

村委会在村民自治中处于矛盾的核心地位。而村民自治中诸多问题的症结在于“系统内部分歧和冲突”，它源于主体的利益趋向以及力量对比的不同。需要指出，在中国，村民、政府、党支部的根本利益是一致的，当前村委会在运行中出现的困境，主要是由于体制尚未理顺所造成，但这种矛盾冲突并不是不可协调的。

（一）村委会与乡镇政府矛盾冲突的原因分析

在村民自治中乡镇政府可能成为积极推动者，也可能成为消极阻碍者。从地方政府权力角度而言，村民自治是对乡村政府权力的重新划分，不仅是地方政府管理方式的变革，而且是对地方政府利益的重新分割。它在一定程度上意味着村民从政府手中“夺取”了管理权，意味着乡镇政府对乡村“池塘资源”处置权的丧失。为了保持对农村强大的控制能力，乡镇政府会想方设法干预村民自治的运行。从地方财政角度而言，分税制的实施使中央政府的财政状况得到了明显好转，而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者，乡镇政府不但要完成上级政府下达的各项经济社会发展任务，要负责辖区内的各种社会公共事务及自身运行所需要的大量行政费用，结果往往是入不敷出。正是出于财政压力及对农村资源的渴求，乡镇政府试图凭借行政权控制支配村委会，使之成为其汲取农村经济资源的工具，有的乡（镇）权力组织行为既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内的资源，为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。

从地方政府行为理念而言，当前不少地方政府仍将完成上级目标、计划和任 务的完成情况作为考核乡镇领导“工作实绩”以及决定其升降去留的一项主要指标。当前若仅仅依靠《村组法》所规定的指导或协商方式，乡镇政府是很难支配作为自治组织的村委会，更无力通过村委会对村民完成各种征收计划。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实，由此也产生了激烈冲突。

（二）村委会与党支部矛盾冲突的原因分析

村委会是村民自我管理的群众自治机构，而党支部则是中国共产党在乡村的基层组织机构。在中国，村委会与党支部两者本无根本冲突。然而村两委在权力资源配置模式、权力合法性来源渠道、权力的制度规范、权力的影响力四方面具有不同的特征，有时也会导致冲突。对于党在村民自治中如何“发挥领导核心作用”，同时又不干涉村民自治正常进行的内容、方式与方法等方面，《村组法》没有做出明确规定。这就为党支部与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍生出种种矛盾和冲突。特别是计划经济体制形成的“以党代政”使农村党组织实际上成为党政一体的行政组织，体制惯性作用使得党支部“控制”村委会的现象在部分地区十分突出，加之有些党支部书记权力欲过重，进一步加剧了两者冲突的可能。

（三）村委会与村民矛盾冲突的原因分析

村民与村委会之间可能出现矛盾的主要原因在于村委会不能为老百姓办实事，损害了村民的意愿。

首先，无论是村民、村委会成员、乡镇政府领导，他们都是理性的“经济人”，他们会尽可能地追求自身利益最大化。村民通过选举产生自身利益的代言人以期实现自身收益最大化的目标，同样村委会成员也有谋求自身经济利益、政治前途等方面要求。当前村民与民选村官的关系实际上是一种“委托-代理”关系。在 两权分离、信息不对称、激励不相容的条件下，具有风险规避性的村官很可能采取非合作性博弈行为，如败德行为、短期牟利行为、共谋行为，来危害委托人的合法权利。

其次，在“乡政村治”格局下，村委会对于作为基层政权的乡镇政府本无行政隶属关系，而只是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，但是由于乡村关系尚未理顺，村委会实际上承担着双重角色：它不仅要作为民选的合法组织对本地区公共事务进行管理，是民意的代表；还要接受政府的指导，承担一系列“准政府”的工作，如收取各种税费等。这使得村委会背离了村民的意志，成为乡镇政府在乡村的“一条腿”。

三、解决现阶段村民自治中突出矛盾的对策

（一）提高村民和村干部的素质，为搞好村民自治培育合格主体

要实现村民自治的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的目标，合格的主体是前提和基础条件。首先，要加大农村的教育投入，普遍提高农民的文化素质，使农民具备参与民主活动的能力。其次，大力开展农村的思想政治工作并在此基础上建设农村的民主政治文化，通过有效的思想政治教育，把农民从传统的宗族意识、权力崇拜意识、依赖意识、臣属意识、散漫意识、自私观念和政治冷漠等落后观念中解放出来并形成主体意识、权利意识、民主意识、法制意识等现代意识，使农民逐渐形成参与民主活动的思想意识。通过思想政治教育还可以提高农民的民主议事能力、民主决策能力、民主管理能力和民主监督能力，使村干部能够掌握现代管理方法和管理理念，不仅为村民自治打下坚实基础而且也为村民自治提供内在的推动力量。再次，现在村级治理的水平保持在“精英治理”的层面上，因此要大力培养农村的政治精英。因为村里的问题由本村精英人物去解决比外部力量介入更容易为村民所接受。这种精英要既懂得国家政策法律法 规，又懂得现代管理方法，又能代表村民利益，能够领导农村走上和谐发展之路。

（二）明确权责关系，最大限度地减少对村民自治的行政干预

要进一步明确乡镇党委、政府与村委会的关系，切实做到放权于村。该由村委会行使的职权乡镇不得干预，该由村上使用的资金乡镇不得上收，该由村民会议审议的工作乡镇不得考核。真正让村委会有职有责有钱有权，放手工作，并向全体村民负责。乡镇党委、政府要尊重群众的民主意愿，真正实行村民直接民主选举；要指导村委会独立负责地开展群众自治工作，严禁把村委会当成下级机关，不得干涉村委会自治权的行使，对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当限制在法律规定的范围之内；要健全完善村委会自治组织、村委会工作制度，帮助村委会协调与村党支部的关系，解决工作中遇到的各种实际困难。村委会组织要积极协助乡镇党委、政府开展工作，严格执行村民委员会组织法，还权于民，决不能把村民自治搞成少数人自治。做到工作中该由村民大会或村民代表大会讨论通过的事坚决由集体决定；村务公开，提高透明度；真正做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

（三）理顺“两委”关系，促进村民自治高效运行

一是合理划分“两委”权限。党支部的领导着重体现在政治、思想和组织的领导，重在把好方向、加强教育和监督落实上。就是要把直接管理生产和全面干预农村社会事务的功能转变为以农村社会关怀和利益协调为中心的的功能。村委会则应积极地在党支部领导下带领村民治理好村务。根据其不同职能，合理划分其职责和权限并严格执行。二是推行“两委”交叉任职。实践上，“两委”关系是个纠缠不清的问题。在积极推进“两委”职权合理划分的进行中，推行“两委”交叉任职特别是村支书、村主任“一身兼”，会有效地解决“两委”关系的问题，尽量地减少相互之间的矛盾。而且在农村集体经济薄弱的情况下，能减少村干部 职数，减轻农民负担，有效地调动村干部的积极性，提高工作效率，切合农村实际。三是改革党支部的权力生成机制。“两委”交叉任职会不会造成村支部更加集权，不利于村民自治，关键能否让村民广泛地参与到村级事务中。有效地解决办法是，让广大村民直接参与村党组织的建设，使党支部的权力产生于村民，使党支部和村委会的产生一样从一开始就统一于村民民主。近年来，有些地方推行的村民直接参与选举村党支部和党员的发展、评价办法就是一个很好的探索，（如河北省成安县实行的党支部“公推直选”和“两推两决三公示”发展党员制度、党员民意否决制）使村里党支部在推行村民自治的环境下有了民主的基础，也为党领导村民自治建立了从自身做起的一种机制。

（四）加快发展农村经济，为村民自治奠定物质基础

农村集体经济是村民自治发展的物质基础，只有加快发展集体经济，增强村级经济实力，村民自治组织才能为群众多办实事，改善农村村容村貌，改善农民生产生活条件，从而赢得群众的信任和支持，深入有效地推动村民自治工作的顺利开展。为此，一是要大力实施“双培双带”工程：把村民中威信高、收入高的致富能人培养成党员；把农村党员中既会带头致富、又能带领群众致富的“双带”型党员培养成村干部；把村干部中政治素质强、发展经济能力强的“双强”型干部培养成村委会干部，形成加快发展村级集体经济的核心力量。二是上级乡镇党委、政府和村民自治组织要切实做好引导、服务工作，帮助农民选准项目，解决好生产资金、技术、产品销售等具体困难；三是要大力扶持特色产业和发展村办企业。对一些缺乏资源优势、集体没有积累、发展困难的集体经济“薄弱村”、“空壳村”，要千方百计加大帮扶力度；对有一定经济基础的村，要扶持其尽快做大做强。通过靠农村经济的发展满足农民的物质利益需求，增强农民的自由民主意识，为推进村民自治的发展提供物质平台。｛参考文献｝：

[1] 刘友田 林美卿：《论农民素质与村民自治》,《前沿》2007年第2期。

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[4] 杨喜添：《农村宗族势力对村民自治的影响与对策分析》，《广州大学学报》2006年第6期

[5] 刘伟：《寻求村落与国家的有效衔接——基于相关文献的初步反思》，《甘肃行政学院学报》2008年第3期

[6] 新华网《浙江村民自治调查：乡村典章实践基层民主》，2008年2月28日 [7]《村委会组织法》

第五篇：加强农村村民自治的对策与措施

加强农村村民自治的对策与措施

摘要：村民自治是国家与农村社会进行互动的一个主要形式，它们之间互动的状况如何。将关系到国家对新农村建设能否合理调控。文章就当前我国村民自治中的问题。尝试性地提出相关的对策措施，以期促使村民自治能更好地良性发展。

关键词：村民自治；选举；民主建设；法律建设

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1000-8136(2009)23-0053-03

所谓村民自治，是指生活在一定区域中并获得这一区域相应身份的村民，通过民主选举、民主监督、民主决策和民主管理渠道的形式，以村民委员会为依托组织，对本区域的村庄社区的公共事务、公共事业依法进行管理、参与的群众性自治活动。简而言之，就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。我国农村村民自治的现实意义

建国以来，我国农村基层政权建设几经曲折。建国初期，我国大部分农村实行的是行政村体制。20世纪50年代末到20世纪70年代后期，人民公社在农村占主导地位。20世纪80年代初，经过以农村联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革后，结束了人民公社体制，调动了广大农民的生产积极性，使农村的经济得到了快速发展，进而农民主意识增强，日益关注自己的切身利益。于是在这种新的历史条件下，村民委员会作为农村基层群众性自治组织诞生了。特别是自颁布《村民委员会组织法》以来，农村村民自治逐步深化，取得了显著成绩。

我国农村村民自治有利于提高农民的政治素质，提高参政议政的积极性。使人民真正当家作主。在实行村民自治过程中，由于村级事务与广大农民的利益息息相关，这极大地调动了广大农民参与的积极性。广大农民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这4项民主权利与民主制度的实践，逐渐认识了现代民主运作的基本制度及基本技术、基本程序，民主管理能力大大提高。农村村民自治增强了村民的民主意识，养成民主习惯，学会民主管理，锻炼和提高管理国家和社会公共事务的能力。可以这样说，搞好农村村民自治，就等于办好了中国大部分农民的民主培训班。农村村民自治推动了农村社会民主的发展，进而为社会主义民主建设奠定了坚实的基础。一方面，以村民自治为主体的社会民主的发展，使传统的国家与社会的关系逐步发生变化，从而推动了国家制度的民主化。另一方面，村民自治重构了乡村社会的和谐秩序，保持了农村社会的相对稳定，这对于中国这样一个农村地域和人口为主导的超大社会来说是至关重要的，农村的稳定是中国社会稳定的基石，而这正是中国民主建设赖以顺利推进的社会基础。此外，农村村民自治还有利于防止国家公务员腐败，缓和了一些社会矛盾。人民直接的参与监督，使一些腐蚀社会主义的“蛀虫”难以下手。当前我国农村村民自治的现状

2.1 制度方面

(1)乡镇政府与村民委员会的矛盾突出，乡镇管理与村民自治脱节。乡镇政府过度干涉导致村委会的工作无法正常开展，而乡镇政府同村委会之间本该是“指导”非“领导”关系，《村民委员会组织法》中指出，政府仅仅是对村民委员会工作给与指导、支持和帮助，而不是服从领导，而仅仅是协助民族乡、镇的人民政府开展工作。而现实中人民常常把乡镇政府错误的看作是领导。村委会逐渐异化为乡镇政府的派出机构，村委会的成员也逐渐异化为乡镇政府的代理人而不是村民的代理人。

(2)村委会过度越权。自治权本应该由村民行使，但在实践中，权力往往集中在村委会主任一人手中。村干部权力不能得到有效制约，一些民选的干部决策不民主、办事不公开。在处理村里的重大事项上，很少召开村民代表会议和村民会议，只有村委几个人决定，甚至是村委会主任一人说了算，经常造成决策失误，影响了村里的经济发展和安定团结。

(3)村委党组织与村民委员会关系错综复杂。许多农村党支部书记认为坚持党的领导在农村就是坚持党支部的领导。那么党支部书记还是村民的一把手，村委会主任应该听党支部书记的。这种矛盾严重阻碍了村民自治制度的发展。

2.2 具体运作方面

(1)村民文化水平不高，政治素质偏低，当家作主意识不强。村民参与度低。我国农村人口文化素质普遍偏低，文盲、半文盲主要集中在农村，而有一定文化水平的农村劳动力则流向了发达地区，使得村民自治落实度降低，参与度低。

(2)村民对村民自治态度冷漠，影响到村民自治组织的合法性及作用的发挥。村民对村民自治的态度冷漠主要表现在村民对于村委会选举的态度上。根据调查，只有刚满1/10的村民对选举表现出了较高的热情，而近一半的村民对民主选举持冷漠态度。村民更多的是关注自身的经济利益是否会受到损害，而很少有热情去参与村级政治事务和关心村集体的公益事业。他们中的大多数缺乏法律意识，不注意珍惜自己的政治权利。

(3)村民自治组织能力差，凝聚力不强，许多村庄处于瘫痪状态，制度在一定程度上不能付诸实践。家庭联产承包责任制在一定程度上调动了农民的积极性和自治性，但在某些程度上注重了个人生产经营，却忽视了集体经济的创造。其实，集体经济是村民自治正常运转的后盾，现实中，村组织凝聚力的缺乏，使得农村村民自治难以付诸实践。村民罢免不了村主任，暴露了法律制度在设计和执行方面仍存在很大问题。

2.3 民主选举工作

(1)贿赂问题。在很多地方换届选举中，送钱、送物，拉拢选票等现象广泛存在，但真正受到查处的却屈指可数。

(2)非正式组织及家长制的参与，在广大农村姓氏、血缘和姻亲，依旧是维系社会关系的主要纽带。同姓人、同族人之间产生了相互保护、联合的关系，投票时，村民往往局限于熟人圈子里，他们相信这样的投票会使自己得到更大的利益。这种思想在潜移默化中影响了民主的选举发展。

(3)乡镇府不合理介入。《村委会组织法》规定，村选举委员会的成员由村民会议或村民小组推选产生，有些地方图省事，往往由乡镇政府直接指派或由党支部村委会直接确定。有些地方用一纸“文件”强行将自己认为不称职的村委会干部停职、撤职等等。

(4)村民流动性强，很难展开选举，农村社会出现空心化。农民离开村庄越远，参与村民自治成本(车费、来回花销等)就越大。有很多村庄参加会议仅是一些妇女和年迈的老人，他们的议事和决策能力相对较低，很难展开选举。完善农村村民自治的对策建议

3.1 制度方面的对策建议

3.1.1 改善乡村关系

国家应进一步加强立法，用法律保护村委会的自治权，防止村委会自治权受到行政权不适当的干预。要用法律明确乡镇政府与村委会使指导而不是管理关系，要明确处理乡镇政府与村委会关系的具体并具有可操作性的原则、程序、步骤。同时，要使乡镇政府明确意识到其在农村发展中的职能、定位以及与村委会的关系，使其意识到村委会是村民自治组织而不是乡镇政府

的派出组织，不能对村委会职能的实施加诸不适当的干预。

由于村委会在某些决策上的局限性，乡政府应该以“查、缺、补、漏”的方式对村委会进行指导和必要的补充。其实，所谓乡镇政府与村委会之间的指导与被指导关系主要是指在一个村的村务范围内而言，但是如果超出了一个村的范围，涉及到全乡(镇)、全县、全省乃至全国的事务，如计划生育、扶贫、征兵、收购等工作，村委会则应在乡镇的领导下协助乡政府去完成，因此，村民自治是相对的，而不是绝对的，不能完全不要上级政府的领导。

3.1.2 加强民主决策、民主监督、民主管理

严格执行《村民委员会组织法》第十九条的有关规定，对涉及村民切身利益的重大事项必须召开村民会议讨论决定。要建立适合村民实行民主监督的硬性规定。建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度，要积极推进村级事务民主决策，凡是与村民切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议，要完善村民会议和村民代表会议议事规则，确保村民代表真正代表民意。

3.1.3 规范村级党组织与村委会之间的关系

有许多地方采用的是村支书和村主任“一肩挑”的模式以此来解决村级党政关系。这样就减少了树干部的数量，减轻了农民负担，提高了村级组织的工作效率。但这种做法只能暂时解决二者关系。因为村委会主任任职资格并不要求一定要是党员，而在实际中，许多村委会主任根本就不是党员。在“一肩挑”的情况下，可能排斥非党员当选村委会主任，这就违背了民意和村民自治的精神。从长期来看，正确的做法应该是使村级党组织与村委会之间关系规范化、制度化之后，才可以在条件允许的地方逐步考虑“一肩挑”，这样，既减少了村干部数量，又保障了村民自治的健康发展。

此外，在适当的时候，要实现村级党组织和村民委员会的功能转换。村级党组织功能转换内容就是要把直接管理生产和全面干预农村社会事务的功能转变为以农村社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。而村委会则应该在村级党组织的领导下积极发动村民各项活动，带领村民治理好村务，尽量使二者和谐相处；

3.2 具体运作方面的对策建议

(1)大力发展农村文化教育事业，提高村民文化素质，建立先进的农村社区文化。目前，我国农民的文化素质与政治参与要求有很大差距，远不能适应政治参与的需要，严重制约了他们的政治参与能力。文化水平落后的地方，民主制度、民主观念和民主作用都很难树立，而愚昧、盲从现象却盛行，这样，务必制约村民自治活动的进行。因此，必须提高农民的文化素养，大力发展农村文化教育事业，不断培养农民政治参与的主体意识，从而培养农民政治参与的能力和水平。

(2)采取政治、经济、思想等多种手段，提高村民对农村自治的热情，大力引导村民参与农村自治。村民之所以对农村自治存在冷漠，是因为他们没有从身边的村民自治组织中得到实实在在的好处。因此，在加强思想教育，改变村民传统观念，使村民认识到农村自治的重要性，积极参与农村自治的同时，还应不断提高农民收入，奠定村民积极参与农村自治的物质基础。另外，在条件具备的情况下，应鼓励农村各种农业协会等多种形式的自治组织的发展，提高村民自治能力，使村民真正感受到自治的好处，从而逐步改变村民对自治的冷漠态度，使村民真正参与到农村自治中来。

(3)加强对农村干部的培训。当前中国村级干部普遍的低素质构成了影响村民自治健康发展的另一个障碍性因素。村级党组织与村民委员会的关系需要党支部的于部与村委会的成员在村民自治的实践中去把握和处理，‘而中国农村村级干部素质相对不高却是一个不争的事实，因而有针对性地加强对村级干部的业务素质和政治素质的培训就非常重要了。一般来看，村里两委关系不协调的主要原因在支部身上，因而尤其要加强对党支部书记的教育培训。

3.3 规范民主选举的对策建议

(1)加强法治，强化监督。在确定为候选人和正式选举期间，上级应该专门设立临时督察小组，对候选人进行监督。科学、有效的监督应当是自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运动过程。一经发现并查实不当行为，立即取消被选资格，同时，村民也要积极举报并进行相应的物质奖励。

(2)对家长制残余比较严重的村庄的村民进行政治教育，使他们真正意识到民主选举是为了实现他们自身长远利益，不能因为一时的“压力”、“面子”、“交情”而置本村的长远发展于不顾。选举是公民自身的权利，珍惜自己的权利也就是通过捍卫自身政治权力进而维护自己经济利益。因此在投票时不要因小利而失大利，慎重考虑投出自己宝贵的一票。同时，加大宣传力度，使他们消除非理性的、狂热的、偏激的或冷淡的政治心理和意识，确立一种民主的、正确的选举观。

(3)针对农民流动削弱村民对村务的参与。建议利用中国传统节日如春节、中秋等外出务工人员返乡之际，对他们进行选举动员。这样既降低了村民参与村民自治的成本，也使村委会工作更易开展。村民自治制度应该服务于当地农村特殊人口结构形成的特殊需要，加强保障及维持农村社会治安、对留守儿童进行教育、协助照管老人妇孺等方面的工作。

社会主义新农村战略目标指出：要按照生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。这个论断深刻阐明了社会主义新农村的基本特征和根本精神，村民自治正体现了这一宗旨。因而加强农村村民自治是建设社会主义新农村的关键。