农村宗族势力对村民自治的影响与对策分析（大全五篇）

第一篇：农村宗族势力对村民自治的影响与对策分析

村民自治是一种社会管理制度,也是一种现代的政治文明。随着农村宗法观念和宗族势力的抬头,农村宗法活动大行其道,宗法的、封建的、迷信的与现代社会生活格格不入的东西充斥其间。宗法观念与现代民主政治的一般原则是矛盾的,民主要求平等,宗法讲究阶层等级;民主要求人民主权,表达个人意愿,宗法讲究少数权威。在这些原则上,宗法和民主表现出强烈的冲突,严重地阻碍了村民自治的建设。宗族活动和家族文化使族人对家族文化的认同感大大加强,使农民的个体社会化镀上了厚厚一层家族化的色彩,不利于现代农民的培养,具有潜在的政治后果,它的消极影响不仅仅影响农村的政治走向,而且影响到我国的政治民主化进程。(二)经济上的影响

在宗法观念和宗族势力重新抬头的地方,宗法活动频繁。在宗族的组织下,族人对修谱溯宗、整坟祭祖、盖祠堂、游神赛会等宗族活动表现出极高的热情。这些活动往往耗资巨大,如果这些巨额资金用来发展经济或者公益事业,则可以产生很好的经济和社会效益。虽然宗族承担了一定的经济互助功能,但是它带有小农经济明显的封闭保守特征,与社会主义市场经济的要求相违背,从根本上与开放创新、民主自由的现代生活不相适应。

三、消除宗族势力影响的对策

马克思说:“历史的每一阶段都遇到有一定的物质结果、一定数量的生产力总和,人和自然以及人与人之间在历史上形成的关系,都遇到前一代传给后一代的大量生产力、资金和环境,尽管一方面这些生产力、资金和环境为新的一代所改变,但另一方面,它们也预先规定新一代的生活条件,使它得到一定的发展和具有特殊的性质。”[ 3 ]43-44纵观中国历史,宗族作为农村一种传统的自在组织,主体上是一种经济形态,农村社会的组织形态和管理体制不管怎样变化,农村的宗族组织总是顽强地生存着,宗法组织活动始终没有停止过,成为农村社会的一个基本特质。解决农村的宗族问题,单靠农村自身的力量是不行的,必须有外在力量的推动,要消除农村宗法观念和宗族势力的影响也不可能一蹴而就。

要解决农村的宗族问题,必须坚持中国共产党的领导,贯彻落实科学发展观,统筹解决“三农”问题,减轻农民负担,增加农民就业和收入,建立农村社会化服务体系,推动农村经济社会各项事业的发展,建设社会主义新农村,运用现代文明引导农民形成现代理性思维,打破宗族存在的经济和文化基础,弱化农民对宗族的认同。只有这样,才能够从根本上消除宗族势力的消极影响,搞好村民自治建设。(一)坚持中国共产党的领导

实行村民自治,是中国共产党领导农民建设中国特色社会主义政治文明的伟大创举。党的领导,既是村民自治建设的政治前提,也是村民自治发展的政治保证。中国共产党是一个按照民主集中制组织起来的政党,代表着中国各族人民的根本利益,在农民心目中是崇高和伟大的,其组织原则和意识形态使其能够有效制约农村宗法观念和宗族势力的负面影响。《村民委员会组织法》也明确规定了基层党组织在农村的政治领导核心地位。因此,必须加强农村基层党组织的建设,加强和改善党在农村工作的领导,加强对村民自治制度实施的领导,充分发挥农村基层党组织的政治领导核心作用,解决好农村党支部和村委会的关系,领导、支持、保证村委会充分行使职权,消除农村宗法观念和宗族势力在农村社会的不良影响。历史和实践证明,抓好农村基层党组织建设对于贯彻落实党在农村的政策具有决定性的作用。(二)规范村民自治制度建设

任何自治都是相对的,村民自治不得与宪法、法律和法规相抵触。村民自治只能限定在“办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”的工作范围内,同时,村民委员会“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。因此,实行村民自治不仅需要政府的支持,而且制度的实施还需要政府的推动和指导。实际上,越是宗族势力猖獗的地方,村民自治越是薄弱,越是需要政府资源的援助,政府的指导可以有效地减少宗族势力的消极影响。乡镇人民政府要结合本地区的实际情况引导村民自治章程、村规民约等制度的制订和实施,使村民自治走向制度化、规范化,尽量减少人为因素的影响。在村民自治“四个民主”环节中,要着重于民主选举和民主监督并带动民主决策和民主管理,解决村民自治运作中的矛盾和问题,特别是要及时有效地处理一些群众最关心、反映最强烈的重点和难点问题,从最需要解决的问题入手,尽量减少宗族势力对村委会直选的干扰和操纵。财务问题是广大农民最关心,也是村民自治最敏感的问题。政府的引导更应该注重村级财务的公开制度和民主监督制度建设。目前,农村许多地方普遍建立了村的经济联社和村民小组的经济社等经济组织,以代替以前的生产大队和生产队的经济功能,广大村民在这些经济组织中存在着自己的经济利益。虽然,村民自治容易受到农村宗族势力的影响,存在这样那样的问题,但是, 广大村民总是希望和要求村委会能够带领大家致富奔小康的,为了维护自身的经济利益,他们必然要求实行经济上的民主,经济上的民主必然要求政治上的民主。因此,村民自治一定要坚持村务、财务公开,现阶段乡镇人民政府可以通过设立会计服务中心,实行村账(乡)镇记、社账村记管理制度,通过村民理财小组,定期张榜公布财务情况,使村委会及其成员和村务活动,特别是财务活动情况置于广大村民和有关部门的监督之下。(三)加强农村“两委会”干部的培训

经过20多年的实践,村民自治基本上完成了制度建设,形成了国家、省、地、县、乡五级政府一系列配套的法律法规和规章制度,关键在于选什么样的人和选人以后怎样做。农村“两委会”干部一般文化素质较低,而且由于村委会干部采用直选的方式产生,许多农村干部缺乏必要的岗前培训,对党的路线、方针、政策和法律法规了解掌握不多;再者,由于村委会干部采用直选的方式产生,任期时间短,选举上任之后刚熟悉工作又面临换届选举,许多村委会干部工作缺乏连续性,而且,宗法观念也表现在基层干部身上,所有这些都直接影响村民自治工作的开展。所以,加强农村“两委会”干部的培训工作相当重要。重点在于,必须使农村“两委会”干部了解党对农村工作的统一领导、村民自治的性质和范围、村民委员会与上级党委和政府的关系,以及一些必要的法律法规知识,廉洁自律,杜绝村干部产生“捞一把”的思想。(四)发展壮大集体经济民主政治进步的基础是经济的发展。实践证明,农村民主与农村经济有着密切的关系。农村经济的发展决定了村民自治的发展,村民自治的发展又促进了农村经济的发展。宗族主体上是一种经济形态,它的最终变化取决于生产力和生产关系的变革,因此,农村宗族势力的消长从根本上取决于社会生产力的发展水平,只有物质生产力才能真正冲击农村宗法组织的内在机制。生产力的发展和市场经济的繁荣,能够使农民有更多的机会离开土地而从事其他类型的工作,增加农民的社会流动和交往,打破血缘和地缘关系,宗族的影响必然减弱;生产力的发展和经济的繁荣也将促进农村集体经济的发展和壮大,增强农村基层组织的物质基础,增加社会管理资源,带动文化教育、科技卫生、社会保障等一系列社会事业的发展,公共权力才能得以正常运转,村委会正式组织的权威才可能确立;农村集体经济发展和壮大了,还可以提高农村干部的经济待遇,使他们更加安心地工作。因此,大力发展和壮大农村集体经济是扼制宗族势力渗透,提高村委会权威的有效途径。(五)加强社会主义政治文明、精神文明建设 社会存在决定社会意识。大众参与是民主政治建设的力量源泉和基础。农民的文化素质还比较低,民主法制观念比较淡薄,容易受宗法观念的影响。农村经济体制改革以来,农村的物质文明建设取得了巨大的成就,但社会主义政治文明、精神文明建设相对滞后,农村宗法组织活动泛滥,农村的思想文化道德建设还存在许多问题,对村民自治建设在思想上造成了不良的影响。加强村民自治建设必须提高村民对村民自治建设的参与度,而村民参与村民自治建设的程度取决于他们的素质和思想文化状况。列宁曾说过,文盲是站在政治之外的。因此,在发展农村民主建设的过程中,必须从我国社会现实的条件出发,正确认识农民的思想文化现状,积极开展科技、文化、卫生“三下乡”活动,加强农村的社会主义政治文明和精神文明建设,为农村民主政治建设的发展创造良好的思想文化条件(六)加强对宗族势力的控制和引导 农村宗族势力之所以长期存在的原因是多方面的:首先,农村社会过于广阔,国家行政控制力量和社会资源不足;其次,在政策和具体立法上不足,对宗族问题的处理缺乏明确的、操作性强的规定;第三,在执法上被动,一般只能在出现严重的宗族纠纷或非法的宗族活动时才介入处理,存在着“法不责众”的思想,难以完全将宗族势力掌握在可控范围内;第四,宗法观念和宗族势力对社会生活的渗透深刻,宗法观念不仅表现在一般村民身上,也表现在基层干部身上,影响了工作的开展。在社会控制力量和行政资源缺乏的情况下,宗族势力在广大农村地区还发挥着某些不可替代的功能性作用。因此,当前对待农村宗族势力应坚持三项原则。第一,教育引导。最重要的是高举科学与民主的旗帜,以科学与民主的精神和力量荡涤一切封建的、迷信的、腐朽的、落后的东西,培养和提高农民的科学精神和民主意识,特别要注意区分一般的宗族头面人物和宗族黑恶势力头目,教育引导工作的重点应该放在宗族头面人物身上,这些人往往有思想、有能力、有号召力,可以影响和带动一大批人,教育引导好了,可以起到正面的带头作用,引导他们多为村民办实事、办好事。如果这些人站在政府的对立面,则会产生许多消极的影响,乃至破坏农村基层组织建设。

第二,合理利用。宗族组织是一种自在的社会组织,有着合作互助的传统,有其可利用的地方。由于农村的经济发展比较落后,农村的许多公益事业必须通过合作互助来解决,这个时候,宗族组织在农村的公益事业中就起着重要的作用。因此,可以利用宗族组织的号召力来推行一些工作,比如修建老人院、学校、道路,建立农村合作医疗等,通过引导其举办公益事业实现宗族的“功能转换”,从内部功能上遏制其消极影响。

第三,重点打击。农村各项工作的开展,都必须注意到宗族势力的存在,充分考虑到它的影响,要把农村宗族势力的影响限制在政府可控制的范围内。要加强立法工作,使执法部门取缔非法宗族组织有法可依。要特别警惕别有用心的人利用宗族组织进行非法组织活动, 对于已经形成的农村“黑金政治”、“村霸政治”和黑恶势力的宗族势力等非法的宗族组织活动必须进行坚决的打击,决不能手软,以免破坏社会安定团结的政治局面,增加社会控制的成本。

第二篇：加强农村村民自治的对策与措施

加强农村村民自治的对策与措施

摘要：村民自治是国家与农村社会进行互动的一个主要形式，它们之间互动的状况如何。将关系到国家对新农村建设能否合理调控。文章就当前我国村民自治中的问题。尝试性地提出相关的对策措施，以期促使村民自治能更好地良性发展。

关键词：村民自治；选举；民主建设；法律建设

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1000-8136(2009)23-0053-03

所谓村民自治，是指生活在一定区域中并获得这一区域相应身份的村民，通过民主选举、民主监督、民主决策和民主管理渠道的形式，以村民委员会为依托组织，对本区域的村庄社区的公共事务、公共事业依法进行管理、参与的群众性自治活动。简而言之，就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。我国农村村民自治的现实意义

建国以来，我国农村基层政权建设几经曲折。建国初期，我国大部分农村实行的是行政村体制。20世纪50年代末到20世纪70年代后期，人民公社在农村占主导地位。20世纪80年代初，经过以农村联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革后，结束了人民公社体制，调动了广大农民的生产积极性，使农村的经济得到了快速发展，进而农民主意识增强，日益关注自己的切身利益。于是在这种新的历史条件下，村民委员会作为农村基层群众性自治组织诞生了。特别是自颁布《村民委员会组织法》以来，农村村民自治逐步深化，取得了显著成绩。

我国农村村民自治有利于提高农民的政治素质，提高参政议政的积极性。使人民真正当家作主。在实行村民自治过程中，由于村级事务与广大农民的利益息息相关，这极大地调动了广大农民参与的积极性。广大农民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这4项民主权利与民主制度的实践，逐渐认识了现代民主运作的基本制度及基本技术、基本程序，民主管理能力大大提高。农村村民自治增强了村民的民主意识，养成民主习惯，学会民主管理，锻炼和提高管理国家和社会公共事务的能力。可以这样说，搞好农村村民自治，就等于办好了中国大部分农民的民主培训班。农村村民自治推动了农村社会民主的发展，进而为社会主义民主建设奠定了坚实的基础。一方面，以村民自治为主体的社会民主的发展，使传统的国家与社会的关系逐步发生变化，从而推动了国家制度的民主化。另一方面，村民自治重构了乡村社会的和谐秩序，保持了农村社会的相对稳定，这对于中国这样一个农村地域和人口为主导的超大社会来说是至关重要的，农村的稳定是中国社会稳定的基石，而这正是中国民主建设赖以顺利推进的社会基础。此外，农村村民自治还有利于防止国家公务员腐败，缓和了一些社会矛盾。人民直接的参与监督，使一些腐蚀社会主义的“蛀虫”难以下手。当前我国农村村民自治的现状

2.1 制度方面

(1)乡镇政府与村民委员会的矛盾突出，乡镇管理与村民自治脱节。乡镇政府过度干涉导致村委会的工作无法正常开展，而乡镇政府同村委会之间本该是“指导”非“领导”关系，《村民委员会组织法》中指出，政府仅仅是对村民委员会工作给与指导、支持和帮助，而不是服从领导，而仅仅是协助民族乡、镇的人民政府开展工作。而现实中人民常常把乡镇政府错误的看作是领导。村委会逐渐异化为乡镇政府的派出机构，村委会的成员也逐渐异化为乡镇政府的代理人而不是村民的代理人。

(2)村委会过度越权。自治权本应该由村民行使，但在实践中，权力往往集中在村委会主任一人手中。村干部权力不能得到有效制约，一些民选的干部决策不民主、办事不公开。在处理村里的重大事项上，很少召开村民代表会议和村民会议，只有村委几个人决定，甚至是村委会主任一人说了算，经常造成决策失误，影响了村里的经济发展和安定团结。

(3)村委党组织与村民委员会关系错综复杂。许多农村党支部书记认为坚持党的领导在农村就是坚持党支部的领导。那么党支部书记还是村民的一把手，村委会主任应该听党支部书记的。这种矛盾严重阻碍了村民自治制度的发展。

2.2 具体运作方面

(1)村民文化水平不高，政治素质偏低，当家作主意识不强。村民参与度低。我国农村人口文化素质普遍偏低，文盲、半文盲主要集中在农村，而有一定文化水平的农村劳动力则流向了发达地区，使得村民自治落实度降低，参与度低。

(2)村民对村民自治态度冷漠，影响到村民自治组织的合法性及作用的发挥。村民对村民自治的态度冷漠主要表现在村民对于村委会选举的态度上。根据调查，只有刚满1/10的村民对选举表现出了较高的热情，而近一半的村民对民主选举持冷漠态度。村民更多的是关注自身的经济利益是否会受到损害，而很少有热情去参与村级政治事务和关心村集体的公益事业。他们中的大多数缺乏法律意识，不注意珍惜自己的政治权利。

(3)村民自治组织能力差，凝聚力不强，许多村庄处于瘫痪状态，制度在一定程度上不能付诸实践。家庭联产承包责任制在一定程度上调动了农民的积极性和自治性，但在某些程度上注重了个人生产经营，却忽视了集体经济的创造。其实，集体经济是村民自治正常运转的后盾，现实中，村组织凝聚力的缺乏，使得农村村民自治难以付诸实践。村民罢免不了村主任，暴露了法律制度在设计和执行方面仍存在很大问题。

2.3 民主选举工作

(1)贿赂问题。在很多地方换届选举中，送钱、送物，拉拢选票等现象广泛存在，但真正受到查处的却屈指可数。

(2)非正式组织及家长制的参与，在广大农村姓氏、血缘和姻亲，依旧是维系社会关系的主要纽带。同姓人、同族人之间产生了相互保护、联合的关系，投票时，村民往往局限于熟人圈子里，他们相信这样的投票会使自己得到更大的利益。这种思想在潜移默化中影响了民主的选举发展。

(3)乡镇府不合理介入。《村委会组织法》规定，村选举委员会的成员由村民会议或村民小组推选产生，有些地方图省事，往往由乡镇政府直接指派或由党支部村委会直接确定。有些地方用一纸“文件”强行将自己认为不称职的村委会干部停职、撤职等等。

(4)村民流动性强，很难展开选举，农村社会出现空心化。农民离开村庄越远，参与村民自治成本(车费、来回花销等)就越大。有很多村庄参加会议仅是一些妇女和年迈的老人，他们的议事和决策能力相对较低，很难展开选举。完善农村村民自治的对策建议

3.1 制度方面的对策建议

3.1.1 改善乡村关系

国家应进一步加强立法，用法律保护村委会的自治权，防止村委会自治权受到行政权不适当的干预。要用法律明确乡镇政府与村委会使指导而不是管理关系，要明确处理乡镇政府与村委会关系的具体并具有可操作性的原则、程序、步骤。同时，要使乡镇政府明确意识到其在农村发展中的职能、定位以及与村委会的关系，使其意识到村委会是村民自治组织而不是乡镇政府

的派出组织，不能对村委会职能的实施加诸不适当的干预。

由于村委会在某些决策上的局限性，乡政府应该以“查、缺、补、漏”的方式对村委会进行指导和必要的补充。其实，所谓乡镇政府与村委会之间的指导与被指导关系主要是指在一个村的村务范围内而言，但是如果超出了一个村的范围，涉及到全乡(镇)、全县、全省乃至全国的事务，如计划生育、扶贫、征兵、收购等工作，村委会则应在乡镇的领导下协助乡政府去完成，因此，村民自治是相对的，而不是绝对的，不能完全不要上级政府的领导。

3.1.2 加强民主决策、民主监督、民主管理

严格执行《村民委员会组织法》第十九条的有关规定，对涉及村民切身利益的重大事项必须召开村民会议讨论决定。要建立适合村民实行民主监督的硬性规定。建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度，要积极推进村级事务民主决策，凡是与村民切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议，要完善村民会议和村民代表会议议事规则，确保村民代表真正代表民意。

3.1.3 规范村级党组织与村委会之间的关系

有许多地方采用的是村支书和村主任“一肩挑”的模式以此来解决村级党政关系。这样就减少了树干部的数量，减轻了农民负担，提高了村级组织的工作效率。但这种做法只能暂时解决二者关系。因为村委会主任任职资格并不要求一定要是党员，而在实际中，许多村委会主任根本就不是党员。在“一肩挑”的情况下，可能排斥非党员当选村委会主任，这就违背了民意和村民自治的精神。从长期来看，正确的做法应该是使村级党组织与村委会之间关系规范化、制度化之后，才可以在条件允许的地方逐步考虑“一肩挑”，这样，既减少了村干部数量，又保障了村民自治的健康发展。

此外，在适当的时候，要实现村级党组织和村民委员会的功能转换。村级党组织功能转换内容就是要把直接管理生产和全面干预农村社会事务的功能转变为以农村社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。而村委会则应该在村级党组织的领导下积极发动村民各项活动，带领村民治理好村务，尽量使二者和谐相处；

3.2 具体运作方面的对策建议

(1)大力发展农村文化教育事业，提高村民文化素质，建立先进的农村社区文化。目前，我国农民的文化素质与政治参与要求有很大差距，远不能适应政治参与的需要，严重制约了他们的政治参与能力。文化水平落后的地方，民主制度、民主观念和民主作用都很难树立，而愚昧、盲从现象却盛行，这样，务必制约村民自治活动的进行。因此，必须提高农民的文化素养，大力发展农村文化教育事业，不断培养农民政治参与的主体意识，从而培养农民政治参与的能力和水平。

(2)采取政治、经济、思想等多种手段，提高村民对农村自治的热情，大力引导村民参与农村自治。村民之所以对农村自治存在冷漠，是因为他们没有从身边的村民自治组织中得到实实在在的好处。因此，在加强思想教育，改变村民传统观念，使村民认识到农村自治的重要性，积极参与农村自治的同时，还应不断提高农民收入，奠定村民积极参与农村自治的物质基础。另外，在条件具备的情况下，应鼓励农村各种农业协会等多种形式的自治组织的发展，提高村民自治能力，使村民真正感受到自治的好处，从而逐步改变村民对自治的冷漠态度，使村民真正参与到农村自治中来。

(3)加强对农村干部的培训。当前中国村级干部普遍的低素质构成了影响村民自治健康发展的另一个障碍性因素。村级党组织与村民委员会的关系需要党支部的于部与村委会的成员在村民自治的实践中去把握和处理，‘而中国农村村级干部素质相对不高却是一个不争的事实，因而有针对性地加强对村级干部的业务素质和政治素质的培训就非常重要了。一般来看，村里两委关系不协调的主要原因在支部身上，因而尤其要加强对党支部书记的教育培训。

3.3 规范民主选举的对策建议

(1)加强法治，强化监督。在确定为候选人和正式选举期间，上级应该专门设立临时督察小组，对候选人进行监督。科学、有效的监督应当是自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运动过程。一经发现并查实不当行为，立即取消被选资格，同时，村民也要积极举报并进行相应的物质奖励。

(2)对家长制残余比较严重的村庄的村民进行政治教育，使他们真正意识到民主选举是为了实现他们自身长远利益，不能因为一时的“压力”、“面子”、“交情”而置本村的长远发展于不顾。选举是公民自身的权利，珍惜自己的权利也就是通过捍卫自身政治权力进而维护自己经济利益。因此在投票时不要因小利而失大利，慎重考虑投出自己宝贵的一票。同时，加大宣传力度，使他们消除非理性的、狂热的、偏激的或冷淡的政治心理和意识，确立一种民主的、正确的选举观。

(3)针对农民流动削弱村民对村务的参与。建议利用中国传统节日如春节、中秋等外出务工人员返乡之际，对他们进行选举动员。这样既降低了村民参与村民自治的成本，也使村委会工作更易开展。村民自治制度应该服务于当地农村特殊人口结构形成的特殊需要，加强保障及维持农村社会治安、对留守儿童进行教育、协助照管老人妇孺等方面的工作。

社会主义新农村战略目标指出：要按照生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。这个论断深刻阐明了社会主义新农村的基本特征和根本精神，村民自治正体现了这一宗旨。因而加强农村村民自治是建设社会主义新农村的关键。

第三篇：农村人口流动对当前村民自治的影响及对策

农村人口流动对当前村民自治的影响及对策

邱辉

村民自治是我国基层民主政治发展中具有历史性意义的制度创新，是广大农民政治参与的主要形式，同时也是农村人民公社解体以后我国民主政治发展的重要途径。自全国第一个村民委员会出现以来，村民自治已经走过了近30年的发展历程，这对于推动我国基层民主政治发展，促进广大农村的经济发展和社会稳定，起到了巨大的积极作用，也积累了非常丰富的实践经验。然而，自上个世纪90年代后期以来，尤其是进入新世纪以来，随着我国城市化进程加快和农村社会变革深化等各种因素的影响，农村人口大量流动对广大农村村民自治产生了深刻影响，使许多地方的村民自治陷入困境，有的地方甚至难以为继。

一、农村人口大量流动使村民自治陷入困境 1.农村人口大量流动给民主选举带来的挑战

（1）农村人口大量流出使村委会选举难以达到法定人数

上个世纪80年代改革以来，伴随着家庭联产承包责任制的普遍实施，以及村民自治和政社分开的兴起，农村自治组织和自治力量开始形成，村民自治逐渐成为我国农村生活中的主要政治模式。然而近些年来，由于社会的变迁以及经济的高速发展，这一农村社会的治理模式也随着这些变迁而遇到一系列新情况、新问题，其中较为突出的一个问题，便是由于大量农民进城务工而导致村民自治的选举合法性受到严重挑战，选举人数远远达不到法定人数的要求。许多进城务工的村民的户籍虽在农村，而本人却长期生活在城市，因而缺乏参与农村政治生活的意愿。由于大量具有法定资格的村民未能参与农村的村委会选举，从而使村民委员会选举的合法性难以得到保证。第六次全国人口普查数据显示：六个中西部省份的常住人口出现了“负增长”。按负增长的幅度排序分别是：重庆(-6.6%)、湖北(-5.0%)、四川(-3.4%)、贵州(-1.4%)、安徽(-0.6%)和甘肃(-0.2%)。这六个省份，无一例外都在中西部地区，而且相连成片。如此规模的省域人口负增长，是中国人口发展和变化的新现象。可以预期，随着人口外流、低生育率持续，中西部地区人口将继续向东部扩散，中部人口“空心化”会日益加剧。［1］从数据分析可以看出，由于中西部地区主要是以农民为主的省份，其人数的大量流出，必然致使村委会选举中出现法定人数不够以及村民自治难以为继的问题。以四川省平昌县为例：平昌有83 万农民，其中30 万学生儿童，31 万外出务工。因而有位长期从事农村工作的基层领导者认为，要靠剩下这部分村民来进行村民自治，显然是自欺欺人。［2］这些新情况的出现，使目前的村民自治更多成为一种形式化的村民自治，实际上广大村民对于村级事务逐渐缺乏兴趣，还不如进城务工赚取经济来的实惠，加之村民返乡参加选举又有诸多不便等客观原因，造成广大村民难以参与农村政治生活，最终严重影响了村民自治的实效性。（2）农村社会精英流出使村委会选举难以选出合适人选

再进一步分析，即便村民委员会选举可以正常进行下去，然而村民的民主选举也只能选出精英来进行治理，但却不能培养和造就农村精英。由于大量农村人口进城，其中更多的是有文化、有才干的农村精英，这些农村精英来到城市发展，给城市带来活力并且推动了城市的发展，然而在一些中西部农村甚至选不出合适的“当家人”。在农村有文化素质的农民本身就不多，而现在留在农村的主要是一些老人、妇女和孩子，从而造成村委会选举难以选出合适人选。据调查统计, 在外出务工人员中，18~ 45岁的青壮年占92%，具有初中以上文化水平的占70%，男性比例高达79.2%。留守在农村的大多是没有文化或文化程度很低的妇女、年幼的儿童和年长的老人，其文化程度、政治素质相对较低。从而，村委会选举参选人数较少、村委会成员选择面较窄，村民选择合适的人选就越来越困难。［3］ 2.农村人口流动致使民主管理机制难以维持

（1）村干部弃职流失现象严重致使民主管理举步维艰

还须值得注意的是，如今有些村干部虽然当选了，但是由于经济原因却还是想出去务工。有人说现在的村官“似官非官，非农实农”，不少中西部地区村官待遇很低，“说出来都寒碜人”，一年下来收入还不如外出打工一个月的收入。据了解，河南偃师在外打工的村干部占干部总数的70%以上。［4］由于村干部的家庭生活缺乏可靠的经济保障，无法依靠通过政府补贴和农业收入来维持自身的经济需求，所以许多村干部不愿继续留任参与村务工作，而更情愿去进城务工。不少村干部认为：“树挪死、人挪活”，“水往低处流、人往高处走”，进城务工至少可以维持自己的经济需求，甚至还可以让自己在城市中寻得自己的发展空间，获得更多的经济收入。于是在中西部农村，有的地方村干部弃职流失现象严重，而村干部后备人选更是难以找寻。如果连村干部都留不住而弃职外出，那么就很难谈得上什么“民主决策、民主管理和民主监督”。（2）村务公开流于形式致使民主管理难以落实

农村民主管理最主要的形式就是村务公开，村务公开就是让村民了解村务，参与民主决策，对村干部行为进行监督，保证村民能够更好的行使当家作主的权利，实现民主管理。因为它直接关系到广大村民的切身利益是否能够得到保障。而如今大量农村人口外流导致村民会议难以召开，许多地方甚至连村民代表会也难以召开，从而给村级民主管理带来严重影响，造成村务公开往往流于形式，民主管理很难具体落实。伴随农村人口大量流出，许多村民长期不在村庄而是外出务工，村民逐渐漠视村庄事务而留心于城市的发展，致使村民缺乏参与村庄事务的动力，缺乏对村务公开的有效监督，导致村务公开这种民主管理往往流于形式。许多村庄出现“空壳村”的现象，村民自治出现生存困境，并且一些村庄还出现恶势力造成的社会稳定性差等问题，加大了农村治理的难度。

二、农村人口流动使村民自治的社会条件发生深刻变化

著名美国政治学者亨廷顿从人口统计学角度来看，现代化意味着生活方式的改变、健康水平和平均寿命的明显提高、职业化和地域性流动的增长，以及个人升降沉浮速度的加快，特别是和农村相比，城市人口的迅猛增长。［5］E.G.Raven stein（1885, 1889）也认为：人们进行迁移的主要目的是为了改善自己的经济状况，并对人口迁移的机制、结构、空间特征规律分别进行了总结，提出著名的人口迁移七大定律（表1）。［6］ 表1 拉文斯坦“迁移定律” 研究领域 具体定律 定律内涵

迁移机制 经济律 为了提高和改善生活质量而进行迁移

城乡律 乡村居民比城镇居民迁移可能性要大

迁移结构 性别律 女性迁移以短距离为主，且相对于男性迁移倾向更强

年龄律 各年龄段，人口迁移的倾向是不同的，青年人是人口迁移的主体 空间特征 距离律 移民的数量分布随着距迁入中心距离的增加而减少

递进律 中心城市吸纳乡镇人口所造成的空缺，将由乡镇周边更远地区的居民所填补，直到中心城市的吸引力波及到最偏远的角落

双向律 迁移的流向不是单向的，每一股主流都伴随相应逆流存在

如表所示：通过大量农民进城务工这一事实，我们不仅仅看到人口流动的表面现象，而应当从这个表面现象中发掘出更深刻的问题，比如：现在很多农民来到城市后，其生活方式的改变、价值观的变化、思想观念的转变以及政治参与态度的变化，这些变化在不同程度上正在影响着农村社会的治理方式。由于大量村民离开导致乡村发展的“空心化”，支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失，乡村治理可利用的手段严重匮乏，从而陷入乡村发展的困境。［7］更重要的是，人口的大量流失也导致村民自治的基础条件发生了很大变化，主要表现为：

1.农村人口流动使农民与农村的利益关系淡化

原先农民热衷于联产承包责任制的实行和村民自治的推行，因为能使农民获得看得见、摸得着的利益。于是才会有安徽小岗村那十几户按下血印进行的改革，才会有广西宜州第一个村民委员会的诞生，这都是由农民自发的思变过程，来自于农民自己的实践创造。古语云：“穷则思变”，其易穷则变，变则通，通则久。［8］我国向来是“弱社会——强国家”的政治格局，村庄事务更多是由国家的主导与引导，民主意识被禁锢，民主的土壤未能生成。由于联产承包责任制的实施，伴随着人民公社的解体与村民自治的政治模式的兴起，农村政治权威的合法性开始发生改变，农村社会政治权力结构的运作方向也开始了由过去的“自上而下”到“自下而上”的转变。在村民自治实践中，民主意识逐渐深入到每个村民心中，民主的土壤逐渐形成。如今农民的身份已经发生了转变，由过去的“臣民”、“草民”，逐步成为自己的“当家人”。农民通过村民自治这合法化的途径寻求自身的合法利益，并且通过村民自治的途径获得政治参与的权利，从而可以表达自身利益的需求，其需求得到满足和利益得到展现，充分调动和激发了村民政治参与的积极性。随着改革的深化，农村小农经济与集体经济的意识逐渐被现代的市场经济意识所取代，并且随着经济利益需求的变化出现了农村人口大量流动，农村人口流动改变了农村原有的生产以及生活方式，许多农民“似农非农”已经不是传统意义上的农民，农民不再固作于土地从事农业生产活动，而更多的是转入非农业生产的第二、三产业。农民脱离土地的束缚后在农村社会中拥有了更多的自主性，进城的农民已经渐渐地不再思考农村事务如何去参与和解决，取而代之的是如何在城市获得更多的发展机会和更大的发展空间。正是伴随着农民停留村庄的时间长短与空间距离发生了相应的改变，于是他们对于村庄事务的社会关联度逐渐下降，并且利益的相关性也在逐渐淡化，从而造成农民参与村民自治的积极性随之下降。而且随着农村无税费时代的来临，农民与农村的利益相关性更加淡化，对于村庄事务的参与也就越来越缺乏动力。

2.农村人口流动使村民政治参与态度发生变化

现如今许多流动的农民在职业身份上也发生了很多改变，由原先统一的农民转变为现在的工人、服务人员、管理人员以及民营企业家等多样化的改变。农民在经济上已经不再依附于土地，而是享有了更多的自由选择权。农村已经远远不能满足于现代农民的需求，所以更多农民流向城市流动寻求自身的发展。进入城市后农民的视野更为开阔，文化水平明显得到提高，民主素养也跟着得到提升，市场经济意识与竞争意识也不断得到增强。这就加剧了农民政治参与的态度的变化。这主要是基于政治参与成本的考量。因为村民需要从这种政治参与中获得参与的政治利益，从而在经济上获得更大的利益。但村庄的政治参与不再给进城的农民带来什么实际利益，而参与的成本反而由于空间距离的加大而大大增加。大量进城的农民已经事实上脱离了村庄这个共同体组织，对于农民来说：土地已经不是唯一的选择，参与也罢，不参与也罢，政治参与的态度归根到底是因为利益关系的存在而存在，利益关系不存在了即便参与也就是一种形式而已。这就最终导致他们对于村民自治的参与态度必然从积极逐渐转为冷漠，他们对于村民自治的热情早已时过境迁。

3.农村人口流动使传统的乡村文化逐渐衰落

传统农村社会是以亲缘关系为基本纽带和宗法关系联系为基础的村落，致使农村是以“人情”为纽带编织而成的一个熟人社会。随着人民公社的解体与村民自治的兴起，农民自身的自治意识被重新的唤醒，农村社会逐渐成为一种自治性的社会共同体。然而如今农村大量人口流出，传统的村庄已经不再是农民生产与生活的主战场，而更多的是把自己的目标放在城市。这种人口的大量流动，必将导致农村社会乡村文化的逐渐衰落。在这一进程中，由于乡村文化观念逐渐被淡化，村干部的权威性也逐渐式微，农民脱离土地的束缚致使在农村社会中农民有了更多的自主性。过去那种以血缘关系和宗法关系为纽带的传统文化被打破，原先在农村的家族文化、民风民俗被现代意识逐渐取代，于是对农村的未来发展产生了深远的影响。由于农民流动时间的长期化，将会对农村发展产生严重的遏制作用：进城务工的农民中有不少人将子女也带到城市（即所谓的农民工子女），他们从小就在城市接受教育，早已习惯于城市的生活方式，长大后继续留在城市工作和生活，这样一代又一代地传递下去，最终将导致一些偏远农村长期得不到发展而出现停滞和衰落的状态。

三、对策与思考

1.深化基层民主制度创新，探索基层社会管理新机制

面对村民自治进程中出现的上述各种困难和问题，只有对农村社会现有的治理模式继续深化改革，才能推动村民自治进一步深入发展。成都从2008年开始探索基层社会管理新机制，2008年成都市在推进农村产权制度改革中矛盾重重，不断发生纠纷，基层干部调解作用十分乏力，于是，成都市决定鼓励各县、区自行探索村级社会管理的新模式，在实践中逐步探索建立一种新的村级治理模式，即建立“两委（村党组织、村民委员会）加一会（村民议事会）”的管理办法，在所有村和涉农社区由农民直选成立“议事会”，构建了党组织领导、议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的新型村级社会管理模式。“村民议事会”的出现，有效地解决了以往由于大量村民外出打工而无法召开村民大会和村民代表会议的难题，为村民广泛参与村务管理、民主决策提供了一个切实有效的平台。新津县袁山村二组的议事会成员曾建昌说：“以前村里的事，都是村委会管，村民根本不了解。现在，修不修路、怎么修、谁来修都由村民决定。”［9］村民对村级事务自己说了算，一方面，给村民提供一个说话的平台；另一方面，给村干部也起到一种监督作用。这种“村民议事会”由“代民做主”为“由民做主”，使村民自治不再仅仅是形式化的民主，而是农民自己真正参与讨论切身利益事务的实际化民主，从而有力促进了村民参与村级事务的积极性，推动了村民自治组织的新发展。

2.培育农村民间组织，增强留守村民的自治能力

同时我们还必须注意到，尽管目前虽然有大量农村人口流动进城，但仍然还有很大部分农民留在农村生产和生活，因而，还应当重视在新农村建设中培育和扶持基于农民共同需要以及共同利益取向的民间组织，增强村民的自治能力。例如：一些留守的农村老人和妇女组成帮扶队，对一些村民事务进行帮助；一些宗族组织对于村民自治以及村民事务在一定程度上也有着积极的作用。［10］我国农村向来是一种“人情”社会，很多人更看重的是一种情感，因而或许乡镇政府或者村干部不能解决的事情，而这些民间组织出面就有可能得到化解，也就不需要召开村民议事会进行开会，从而降低了解决这些村庄事务的成本，更有利于促进村庄的和谐发展。因此，通过积极发展农村民间组织来培养村民自治的能力，可以促进村民自治的进一步发展。

3.通过“以村带企、以企带村”，稳住一批积极参与村庄事务的村民

在有条件的地方，由于企业进村而促进了农村社会发展，同时也遏制了大量人口流动的问题，吸引和留住了一批积极参与村庄事务的村民。许多村民千里迢迢的跑到外面就业，是为了在经济上维持自身的生存与发展，但在家庭生活以及子女教育等方面却要付出相当大的代价。如果村民在家门口就能够就业而且能得到不错的收益，那么许多村民还是情愿留在农村发展。并通过这种发展途径，可以加快村企的产业化集成，建立一个农村与城市共同发展的新模式。在这种发展模式中，村庄与企业共同打造农村版产业园，从而实现“以村带企，以企带村”双向互补性的发展。由于大量农民可以在当地就业，于是就有动力并且也有条件及时参与村庄公共事务以及村务管理，这对于推进村务公开和民主管理，显然具有非常重要的促进作用。因此，我们应当大力倡导“以村带企，以企带村”这种双向互补性的发展模式，加快农村社会的现代化，构建城乡一体化的平衡式发展。4．大力宣传建设新农村的重要性，积极支持农民建好新农村

此外，我们还必须清醒地面对我国是“农业大国、农民大国”这一现实国情，并且这个阶段还将持续很长一段时间，而决不能没有节制地宣传、动员农民进城，让农民感到城里遍地流金，从而使农民失去究竟是当市民还是当村民的理性判断。我们在实现城镇化的进程中，必须深刻认识到过快和过度的城市化必然会引发大量的社会问题，一定要防止掉入拉美陷阱。巴西上世纪六七十年，正是由于过度城市化从而使广大农村凋敝，给社会发展造成严重问题。为解决过度城市化带来的问题，国家为此还专门成立了农村发展部，采取买地给农民、将国有土地分给农民等措施，鼓励农民回到农村，建设农村。这一深刻教训不应在中国重演。因此，我们应高度重视并正确引导舆论，大力宣传建设新农村在中国现代化进程中的必要性、重要性，提倡和引导农民返乡创业，建设自己的美好家园。同时，还要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的总体要求，鼓励和支持农民创造良好的生产、生活、生态环境即“三生”环境。此外，还要大力发展农村先进生产力，建设现代农业，推进农业产业化经营，千方百计增加农民收入。各级政府应积极倡导和弘扬创业精神，形成大力支持农民就地创业的政策导向，激发农民的创业冲动，充分挖掘本地民间资源，大力发展农村中小企业，形成村村谋发展、家家忙致富、人人思创业的生动局面。通过社会各方面的共同努力，加快农村的基础设施建设，构建农村流通网络，推进农村信息化进程，更新农民思想观念，重构农民的生活方式，逐步建成居住环境社区化、生产方式合作化、生产工具机械化、公共产品公益化、素质知识化、流动市场化、教育医疗制度化、养老保险普及化、城乡服务一体化、生态环境良性化的社会主义新农村。［11］

总之，随着城镇化发展步伐加快，城市吸纳大量农村劳动力进入城镇就业，农村人口大量流出，必然对农村村民自治产生长期而深刻的影响。城镇化过程是每个国家在现代化进程中不可逾越的历史阶段，从总体上看是有利于整个国家的长远发展的。然而，任何事物总是具有两面性，城镇化在带给我们发展的同时也会给我们带来诸多问题，对于农村的影响尤其深远。［12］正是在这样的情景之下，于是便会出现村民自治已经走入“死胡同”这样的判断。不过，笔者认为这恰好意味着过去以行政村为单位的村民自治模式已经难以适应农村形势的变化，村民自治模式实现转型的时期已经到来。为此，我们必须适应新形势的发展需要，从整体上积极稳妥地推进政治体制改革，进一步深化农村的基层民主制度创新，从而为村民自治的健康发展开辟更加广阔的空间。参考文献：

［1］蔡泳.警惕人口分布“空心化”［J］.中国改革，2011年第7期 ［2］冯仁.村民自治走进了死胡同［J］.理论与改革，2011•1

［3］任中平.当前村民自治面临的困境、归因与出路--后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告［J］.软科学，2007年12月第21卷第6期 ［4］郑风田，马跃峰，胡洪江，杨彦，卞民德.听听“中国式村官”的心里话——他们到底有多难[EB/OL].中国选举与治理网.http://www.xiexiebang.com/Newsinfo.asp?NewsID=210605，2011-7-13 ［5］［美］亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M ].王冠华译.上海：上海人民出版社，2008.7(P26)［6］朱 杰.人口迁移理论综述及研究进展［J］.江苏城市规划，2008年07期 ［7］徐 勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对——农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2000年3月 ［8］金景芳.《周易 系辞传》新编详解［M］.沈阳：辽海出版社，1998年10月第1版（P111-112）

［9］成都基层“议事会”：从“代民做主”到“由民做主”[EB/OL].http://www.xiexiebang.com/(发表于《重庆邮电大学学报》2012年 1期)

第四篇：浅谈农村村民自治

浅谈农村村民自治

摘要：村民自治是国家与农村社会进行互动的一个主要形式，它们之间互动的状况如何。将关系到国家对新农村建设能否合理调控。文章就当前我国村民自治中的问题。尝试性地提出相关的对策措施，以期促使村民自治能更好地良性发展。

关键词：村民自治；选举；民主建设；法律建设

所谓村民自治，是指生活在一定区域中并获得这一区域相应身份的村民，通过民主选举、民主监督、民主决策和民主管理渠道的形式，以村民委员会为依托组织，对本区域的村庄社区的公共事务、公共事业依法进行管理、参与的群众性自治活动。简而言之，就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。

一、我国农村村民自治的现实意义

建国以来，我国农村基层政权建设几经曲折。建国初期，我国大部分农村实行的是行政村体制。20世纪50年代末到20世纪70年代后期，人民公社在农村占主导地位。20世纪80年代初，经过以农村联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革后，结束了人民公社体制，调动了广大农民的生产积极性，使农村的经济得到了快速发展，进而农民主意识增强，日益关注自己的切身利益。于是在这种新的历史条件下，村民委员会作为农村基层群众性自治组织诞生了。特别是自颁布《村民委员会组织法》以来，农村村民自治逐步深化，取得了显著成绩。

二、当前我国农村村民自治的现状

1、制度方面

(1)乡镇政府与村民委员会的矛盾突出，乡镇管理与村民自治脱节。乡镇政府过度干涉导致村委会的工作无法正常开展，而乡镇政府同村委会之间本该是“指导”非“领导”关系，《村民委员会组织法》中指出，政府仅仅是对村民委员会工作给与指导、支持和帮助，而不是服从领导，而仅仅是协助民族乡、镇的人民政府开展工作。而现实中人民常常把乡镇政府错误的看作是领导。村委会逐渐异化为乡镇政府的派出机构，村委会的成员也逐渐异化为乡镇政府的代理人而不是村民的代理人。

(2)村委会过度越权。自治权本应该由村民行使，但在实践中，权力往往集中在村委会主任一人手中。村干部权力不能得到有效制约，一些民选的干部决策不民主、办事不公开。在

处理村里的重大事项上，很少召开村民代表会议和村民会议，只有村委几个人决定，甚至是村委会主任一人说了算，经常造成决策失误，影响了村里的经济发展和安定团结。

(3)村委党组织与村民委员会关系错综复杂。许多农村党支部书记认为坚持党的领导在农村就是坚持党支部的领导。那么党支部书记还是村民的一把手，村委会主任应该听党支部书记的。这种矛盾严重阻碍了村民自治制度的发展。

2、具体运作方面

(1)村民文化水平不高，政治素质偏低，当家作主意识不强。村民参与度低。我国农村人口文化素质普遍偏低，文盲、半文盲主要集中在农村，而有一定文化水平的农村劳动力则流向了发达地区，使得村民自治落实度降低，参与度低。

(2)村民对村民自治态度冷漠，影响到村民自治组织的合法性及作用的发挥。村民对村民自治的态度冷漠主要表现在村民对于村委会选举的态度上。根据调查，只有刚满1/10的村民对选举表现出了较高的热情，而近一半的村民对民主选举持冷漠态度。村民更多的是关注自身的经济利益是否会受到损害，而很少有热情去参与村级政治事务和关心村集体的公益事业。他们中的大多数缺乏法律意识，不注意珍惜自己的政治权利。

(3)村民自治组织能力差，凝聚力不强，许多村庄处于瘫痪状态，制度在一定程度上不能付诸实践。家庭联产承包责任制在一定程度上调动了农民的积极性和自治性，但在某些程度上注重了个人生产经营，却忽视了集体经济的创造。其实，集体经济是村民自治正常运转的后盾，现实中，村组织凝聚力的缺乏，使得农村村民自治难以付诸实践。村民罢免不了村主任，暴露了法律制度在设计和执行方面仍存在很大问题。

3、民主选举工作

(1)村民流动性强，很难展开选举，农村社会出现空心化。农民离开村庄越远，参与村民自治成本(车费、来回花销等)就越大。有很多村庄参加会议仅是一些妇女和年迈的老人，他们的议事和决策能力相对较低，很难展开选举。

(2)非正式组织及家长制的参与，在广大农村姓氏、血缘和姻亲，依旧是维系社会关系的主要纽带。同姓人、同族人之间产生了相互保护、联合的关系，投票时，村民往往局限于熟人圈子里，他们相信这样的投票会使自己得到更大的利益。这种思想在潜移默化中影响了民主的选举发展。

三、完善农村村民自治的对策建议

1、制度方面的对策建议

（1）改善乡村关系

国家应进一步加强立法，用法律保护村委会的自治权，防止村委会自治权受到行政权不适当的干预。要用法律明确乡镇政府与村委会使指导而不是管理关系，要明确处理乡镇政府与村委会关系的具体并具有可操作性的原则、程序、步骤。同时，要使乡镇政府明确意识到其在农村发展中的职能、定位以及与村委会的关系，使其意识到村委会是村民自治组织而不是乡镇政府的派出组织，不能对村委会职能的实施加诸不适当的干预。

由于村委会在某些决策上的局限性，乡政府应该以“查、缺、补、漏”的方式对村委会进行指导和必要的补充。其实，所谓乡镇政府与村委会之间的指导与被指导关系主要是指在一个村的村务范围内而言，但是如果超出了一个村的范围，涉及到全乡(镇)、全县、全省乃至全国的事务，如计划生育、扶贫、征兵、收购等工作，村委会则应在乡镇的领导下协助乡政府去完成，因此，村民自治是相对的，而不是绝对的，不能完全不要上级政府的领导。

（2）加强民主决策、民主监督、民主管理

严格执行《村民委员会组织法》第十九条的有关规定，对涉及村民切身利益的重大事项必须召开村民会议讨论决定。要建立适合村民实行民主监督的硬性规定。建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度，要积极推进村级事务民主决策，凡是与村民切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议，要完善村民会议和村民代表会议议事规则，确保村民代表真正代表民意。

（3）规范村级党组织与村委会之间的关系

有许多地方采用的是村支书和村主任“一肩挑”的模式以此来解决村级党政关系。这样就减少了树干部的数量，减轻了农民负担，提高了村级组织的工作效率。但这种做法只能暂时解决二者关系。因为村委会主任任职资格并不要求一定要是党员，而在实际中，许多村委会主任根本就不是党员。在“一肩挑”的情况下，可能排斥非党员当选村委会主任，这就违背了民意和村民自治的精神。从长期来看，正确的做法应该是使村级党组织与村委会之间关系规范化、制度化之后，才可以在条件允许的地方逐步考虑“一肩挑”，这样，既减少了村干部数量，又保障了村民自治的健康发展。

此外，在适当的时候，要实现村级党组织和村民委员会的功能转换。村级党组织功能转换内容就是要把直接管理生产和全面干预农村社会事务的功能转变为以农村社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。而村委会则应该在村级党组织的领导下积极发动村民各项活动，带

领村民治理好村务，尽量使二者和谐相处；

社会主义新农村战略目标指出：要按照生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。这个论断深刻阐明了社会主义新农村的基本特征和根本精神，村民自治正体现了这一宗旨。因而加强农村村民自治是建设社会主义新农村的关键。

第五篇：村民自治与农村社会稳定

村民自治与农村社会稳定

内容提要：本文认为，以民主选举为核心的村民自治制度可以提高农村资源动员能力，监督村组干部不良行为，抑制乡镇达标升级冲动和过度提取欲望，提供村民制度化参与渠道，形成村庄社会共同体以构造对少数行为不良者的监督能力，从而可以促进农村社会稳定。

关键词：村民自治社会稳定政治参与资源提取

一、村民自治与农村资源动员能力

影响农村社会稳定的一个重要方面是村庄公共事业的状况，诸如水利设施建设、村庄道路维护等等。良好的水利设施和道路不仅为村民的生产生活提供了保障，而且减少了农村出现不稳定的因素。在当前的状况下，国家无力为村庄提供完善的公共设施，这些公共设施的提供要依赖于村庄本身的资源能力及其组织方式，也就是村民自己对公共设施的需要及他们满足这种需要的方式。在缺乏外来资源的情况下，有两种动员村庄资源的办法，一是由村干部根据自己的决定来强制村民集资、出工，从而提供较好的公共设施，这种办法有两个缺点，第一个缺点是村干部的决策往往会有个人私利方面的考虑，尤其可能存在以公谋利、贪污受贿的行为。在当前转型期的背景下，出现村干部的谋私行为十分正常；第二个缺点是，即使村干部是公正廉洁的，他也缺乏将自己的决策贯彻下去的能力，他难以决策举办多少公共工程，如何举办等问题，特别是公共工程因为村民受益先后和多少的不同，而构成总有一些村民对村干部任何一种决策不满的状况，从而让一个好心而公正的村干部在举办公共工程时处于艰难境地。二是由村民共同参与决策，在是否举办公共工程、如何举办公共工程、举办多少公共工程上，让村民有充分发表意见和达成一致的机会，村民就会根据自己可以从建设公共工程中所获好处与需付代价中作出比较，从而决定是支持还是反对举办公共工程，举办何种公共工程和如何举办公共工程。这正是村民自治的办法。村民决策大致有两种形式，一种是村民会议的形式。村民会议的好处是村民参与者众，形成的决议影响面广，约束力强。村民会议的弱点是讨论难以深入，即使修建公共工程的决议可以得到通过，也往往会忽视少数反对者的声音，并可能造成一个长期存在的反对派；另一种形式是村民代表会议甚至村民议事会。村民代表会议因为可以集中村中有影响力的代表人物，他们的决定就容易在村庄产生权威，从而有助于将诸如集资出工的决定贯彻下去。同时，因为村民代表会议人数相对较少，较为深入的讨论成为可能，反对的声音不会被忽视，在达成一项关于公共设施建设的决定时，不是以少数服从多数这种强制的方式，而是以一致同意的方式形成决定。这样，就既可以照顾少数人的利益，又可以将于全村有益的公共事业办理下来。村民会议是过去最为常见的村民自治组织形式。在1990年代中期以后，全国相当数量的省市自治区逐步确立起村民代表会议这种组织形式，并在1998年正式通过的《村组法》上予以提出，成为当前村民自治的主要组织形式之一。有足?坏难芯亢褪导な担迕翊砘嵋榭梢杂行岣叽遄淖试炊蹦芰Γ佣迕竦纳钐峁┕卜穹矫娴谋Ｕ希庑┕卜裼址垂创俳舜迕竦纳奖懔舜迕竦纳睢?nbsp;村民自治对于村庄公共工程建设和社区资源动员能力提高方面的优势正在于，它让村民有了充分参与与自己利益密切相关的村务的机会，有了权衡举办公共工程对于自己利害得失的机会，从而让村民在决定是否举办公共工程一类的事业时，由别人让我办转换为我自己要办，由我的利益受到损害转换为我的利益得到增加。这就让村民有了集中起来心平气和地讨论为自己生产生活增进服务的可能。

简单地说，在外来经济资源格局既定的状况下，村民自治通过村民多种形式的参与，不仅为达成较为一致的举办公共事业的协议提供了机会，为形成公共舆论提供了场合，为村民构造自身利益提供了可能，而且为促进生产和方便生活提供了保障，从而为农村社会的稳定提供了基矗

二、村民自治与村组干部的行为状况

对农村若有较多调查，就可以发现，农民当前以上访、抗议为手段来维护的利益大都是受到中央政策保护的利益，而构成对农民受到政策保护的利益的危害，一是来自乡镇这个上级，我们在下一节谈这个问题，二是村组干部的不良行为，其中尤其是村组干部经济上的不良行为，诸如吃喝贪占、乱建工程等等。正是村组干部的不良行为特别是他们的不良经济行为，构成了当前农民上访和抗议的主要内容。

村民自治正可以从源头上和过程中堵住村干部不良行为的黑洞，防止村干部吃喝贪占行为的发生。具体可以从三个方面来考察村民自治对于防止村干部不良行为的作用。第一，竞争性选举构成了村干部对村民的责任机制。在村委会这样一个不大的范围内，竞争性选举不仅可以将那些人品不好、能力不强的人选下去，而将那些德才兼备的人选上来，而且可以通过每三年一度竞争性选举，构成对在任村干部的压力，让他们时刻认识到，若现在我不一心为公，下次选举我就会被选下来。村干部的一言一行因此会注意获得村民的好感，诸如吃喝贪占这些广受村民责难也造成村集体重大损失的事情，往往不需要由村民去上访告状，就可以消失在竞争性选举这一制度安排构造的责任结构之中。大量的事实证明，经过真正的村委会选举之后，村干部不仅在素质结构和能力结构上有较大改善，而且在涉及到农村敏感的事项诸如吃喝贪占、乱建工程方面，都有很大的好转。

第二，以村民代表会议为核心的村务决策机制不仅构成了对村干部决策的有力监督，增加了村务决策的可靠性，而且可以平衡村务决策的受益范围，使村庄范围的决策可以照顾全体村民多方面的利益，从而减少村民对村务决策的不满意。构成村民对村务决策不满意的原因为二，一是村干部的胡乱决策，特别是借举办公共工程来谋取个人好处的情况，曾在一段时间成为一些农村众所周知的“秘密”。我们在调查中经常遇到村民将村干部晾在一边而自主决策村务的情况，显示出对村干部不良决策的不信任；二是村干部决策不公，在照顾一些村民利益的同时，损害了另一些村民的利益，由此加剧了村庄内地缘的、宗族的矛盾。通过村代表会议的形式决策，可以给少数派以充分表达意见的机会，可以通过对村干部的质询，防止村干部的谋私行为，可以通过发挥代表的参政积极性，提高决策的科学性和可靠性，最终可以让执行村务决策的村干部获得权力的合法性和行为的公正性，从而防止村干部决策不良造成的村民不满。

第三，以村务公开为核心的民主监督制度不仅可以“给村民一个明白，还干部一个清白”，消除村民因为不了解村务状况而产生的对村干部的怀疑和不信任，而且构成了对村干部在经济上谋取私利的防止。村委会的范围不大，村里办了什么事，收了多少钱，用钱在什么地方，如何用，村民心中都有一本帐，每隔一段时间，村务组务的公开，就是将村民心中的帐与村组公开的帐的对照，这一对照，有无问题，一清二楚。这种情况下，村组干部如何还敢谋取私利？

当前村民自治中推行村务公开存在的问题是，村务公开往往难以坚持，有些地方过于强调村务公开的形式，忽视了村务公开的多样性。村务公开的实质是让村民有充分了解村务的知情权，有查帐和质询村干部经济开支的权力，而这正是村民自治的核心内容之一。以村务公开为核心的民主监督制度不是一种形式，而是一种机制，一种权力，一种沟通村民与村干部关系，消除村民不满的社会稳定措施。

简单地说，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等机制，村民自治制度可以有效防止村干部的不良行为，提高村干部权力的合法性，增加村干部与村民之间的信任关系，由此为减少缘于村干部不良行为而出现上访告状提供了可能，也为减少村务决策失误所造成的对农村持续发展能力的损害提供了可能。这样一来，村民自治就为农村长治久安提供了保障。

三、村民自治与乡镇过度提取

影响农村社会稳定的一个重要方面是农民负担过重。农民负担是自1990年代持续至今的一个沉重话题，中央为解决农民负担问题，几乎想尽了所有办法，其效果却不明显，以至于发展到农民负担越来越重，农民负担成为影响农村稳定的首先因素的状况。构成农民负担过重的首要原因是上级的过度提取，尤其是乡镇的过度提龋据我们调查，乡镇向农民的过度提取，几乎无所不用其极，诸如农业特产税、牲猪屠宰税的平摊，高报农民人均纯收入以提取更多5％的三提五统，成为农民不堪重负的首要原因。而构成乡镇向农民过度提取冲动的理由，关键是乡镇扼制不住的达标升级冲动，这种达标升级，一是乡镇本身的达标升级，一是要求村的达标升级。在转型期的中国农村，乡镇以达标升级来创造政绩本来是无可厚非的，问题是这种达标升级一旦脱离农民收入的实际、脱离农村社会需要的实际，就会对农村可持续发展的造成严重破坏，而仅仅成为少数乡镇领导人向上升迁的筹码。

要扼制乡镇达标升级和过度提取的冲动，就不仅要在精减乡镇机构，转变乡镇职能上做文章，而且需要在改造乡村关系上做文章。乡镇之所以可以超额提取，以至于中央有千种保护农民利益的政策，乡镇便有万种向农民提取的理由，系乡镇有村干部为自己的提取劳神费力，而村干部却很少能代表农民抵制乡镇不合理的提龋在村级组织不能代表农民抵制乡镇不合理行为时，农民的积怨无处可发，以群体性事件为结果的不稳定因素因此屡屡发生。村民自治改造了村干部的责任结构，村干部首先要对村民负责，村民有要求村干部依照国家政策规定来保护自己利益的途径和前提，这样一来，村干部，正是这个过去协助乡镇过度提取经济资源的群体，要求乡镇在下达指令性任务时，说明指令性任务的政策和法律依据，从而将乡镇过度提取和达标升级的冲动釜底抽薪，长期困扰国家的农民负担过重问题因此得以解决。

村民自治制度是在1980年代来开始实行的，有人问，为什么正是在实行村民自治的1990年代，农民负担成为问题？道理很简单，即1990年代作为村民自治依据的《村组法》作为试行法，在全国实施不平衡，也缺乏强制性，是因为村民自治本身的不到位，造成了乡村关系的指导关系被实质上的上下级关系所替代，真正的村民自治并不存在。1998年《村组法》正式颁布实施后，农村的情况就大为不同，一方面是在《村组法》正式颁行后的村委会选举空前激烈，村干部对村民负责任的机制正在构造出来，另一方面，欠拖不决的乡镇机构改革及农村费改税在强大的压力下，终于受到全国的普遍关注，并因此成为从中央到地方的共识，正在全国各省市自治区轰轰烈烈展开。我们相信，随着村民自治制度的进一步落实，村干部的责任结构和乡村关系将被彻底改造，乡镇从计划经济体制中遗留下来的达标升级的冲动和支持这种冲动的向农民的过度提取能力，也会得到彻底改造，乡镇政府将作为为农民提供生产和生活秩序的政府而不是一个管理农民生产生活事项的企业来发挥作用，乡镇机构改革、乡镇政府职能转换也就水到渠成，自然而然。

简单地说，正是村民自治制度构造的村干部对村民负责任的制度，为村民提供了一个制度化的组织起来获取受中央政策和法律保护的利益的机制，这种机制可能构成国家与农民共同监督约束中间结构——以乡镇政府为典型的－－不良行为的局面。特别是在转型时期，国家没有对基层政权足够监督能力的背景下，构造与村民利益息息相关的制度结构－－即村民自治制度，实在是最为经济有效的办法。有了村民自治制度的保证，最近10年出现的国家屡次强调不能加重农民负担，事实上农民负担却一直在加重的奇怪现象，断难发生。

四、村民自治与制度化参与

构成当前农村社会稳定主要隐患的是可以用非制度化参与或抗议性参与或暴力参与来予以描述的那种带用一定激烈性的农民群体性行动，诸如群体上访、暴力抗争等等，严重的甚至出现打砸乡镇政府、围攻执法人员、烧毁公共财物等等。一般情况下，出现暴力式参与，表明农村社会的稳定已受到重大威胁，农村正常的行政秩序和生产生活秩序已难以保持的危险状态。普遍的暴力式参与，无疑会对国家整体的稳定构成严重威胁。勿容讳言，当前农村非制度化参与十分普遍，尤以群体性上访为普遍，暴力式参与包括打砸乡镇政府的事件也屡现报端。之所以会出这些对农村稳定构成重大隐患的问题，大多是一些事关农民切身利益的问题长期得不到解决，农民的愤怒越积越多，最后走上了暴力抗议之路。而之所以会出现一些关系到农民切身利益的问题长期不能解决，根本原因是农民缺乏制度化参与政治，以制度化参与来解决关涉自身利益的渠道。

村民自治制度在两个方面对解决当前在一些地方普遍出现的非制度化参与有帮助。第一，村民自治制度本身就是一种民主参与制度，构造了村民将村内事务由民主参与的办法予以解决的机制。对于村务而言，通过村民会议和村民代表会议的决策和监督，可以纠正村干部不良行为，对于不负责任的村干部，既可以在下次选举中将他选下去，又可以通过召开村民会议将他罢免掉。对于政务而言，上不合国家政策，下不合村情民意的乡镇达标升级和过度提取的要求，不仅村民可以通过村干部向上级反映农民的意见，而且村民自治制度所构造的村干部责任结构也使得他们敢于抵制乡镇不合理的要求，他们有足够理由以村民利益代言人的身份，拿着国家相关政策规定，对乡镇讲，你们的这些决定不合国家政策，村民不答应，我们也无能为力。第二，正是通过村民自治的实施，村民会逐步习惯于以制度化的办法来提出自己的要求，维护自己的权益，扩大自己的影响。持续的民主参与，对于村民养成通过制度化参与来维护自己权益的习惯，增强对制度化参与的信心，都具有十分重要的意义。一旦农民认为且习惯于通过制度渠道来保护自己的权益之后，他们自然会放弃暴力式参与。

而正是以村民自治制度这一制度化参与本身的效能为前提，乡镇面对强大有力的村民愿望，断不至于对事关农民切身利益的事情不闻不问，对农民不满的事情无动于衷，而会尽可能将这些可能累积起来的矛盾－－化解，其结果，是构成对农村社会稳定隐患的问题，在还未积聚到爆发前，即已通过制度化的参与得以解决，制度化参与如一个减压阀，不断消减了乡村社会内部的矛盾，从而可以防止矛盾的激化。事实上，村民制度化参与所构造的减压作用不止会达于乡镇，而且可能向更上一级延伸。当乡镇一级由于受到来自村一级强大的制度参与压力时，就不是一个乡镇，而是所有乡镇同时受到了这种压力。在只有少数乡镇感受这些压力而无力完成更上一级压下来的行政任务时，这个更上一级的县级政府就会指责这少数几个乡镇领导不负责任，将本来是县级政府的责任推至乡镇。当所有乡镇受到同样的压力而都不能完成县级政府可能存在的过度提取任务时，县级政府就不得不承揽下属于自己的责任。在当前压力制政治体制下面，事实上不只是乡镇、县级政府，而且是地市级和省级政府也存在着向下面过度提取和达标升级（政绩）的冲动的。因此，有时只是在村里发生的事情，因为涉及到所有的村，而具有向更上一级发生影响的可能。村民自治这一制度化参与机制正因为与村民切身利益联系了起来，而具有向上扩展并为当前处于转型期乡村社会的不稳定因素找到了一个减压的阀门，正是在这个意义上，我们说村民自治是农村社会的稳定器简单地说，村民自治制度一方面为村民通过制度维护自己的权益提供了渠道；一方面正是制度化的参与可能让村民形成对制度化参与的习惯、依赖和信心，从而减少暴力参与的可能；再一方面，村民自治提供的制度化参与将可能积累下来的矛盾一一化解，有助于防止矛盾的激化，消除农村社会不稳定的隐患。

五、小结

村民自治制度不是包治农村社会稳定的万应灵药，特别是在村民自治制度本身还不完善，实施也不完全到位的情况下，更是如此。但是，村民自治肯定是有助于农村社会稳定的一项制度，而不是构成了对农村社会稳定的新的威胁。