刍议村民自治对乡镇机构改革的影响（五篇）

第一篇：刍议村民自治对乡镇机构改革的影响

刍议村民自治对乡镇机构改革的影响

[ 欧阳昆仑 ]——(2005-12-11)/ 已阅19535次

党的十六届四中全会就加强党的执政能力建设做出了全面部署，我以为执政能力建设应该包括机构建设和制度创新，一个法制社会的形成，除了立法上的完善，还要有执行机构的完善，因为一个建全的机构重要性并不亚于制度的本身。众所周知一个社会需要一定的控制体系来维护和巩固其自身的发展，一个法制社会控制体系最主要的标志是法律体系，然而徒有法不能自行，它的执行组织是很重要的，执行组织的结构如何，都会影响到法的效能地发挥。通过对《刍议村民自治对乡镇机构改革的影响》的研究，对提高基层的执政能力、巩固的基层执政基础，对于提高基层干部队伍的整体素质，加强党的基层组织建设，强化执政为民意识，推动和促进基层各项工作具有十分重要的现实意义。社会主义民主的核心是人民当家作主，发展村民自治对发扬人民当家作主，促进人民的民主意识，推进我国的法制建设都有不可估量的作用，现阶段对村民自治制度的研究是有积极的意义的，它为我国解决乡镇机构改革提供思路与方法，从而间接的解决了乡镇财政危机问题。本文主要在村民自治的背景下，探讨村民委员会与村党支部（乡镇党委）的关系、村民委员会与乡镇政府的关系等，从中发行问题，为推动村民自治的发展，我国乡镇机构改革方向，发扬社会主义民主提出自己不成熟的观点，为解决“三农”问题，提一些建议，以促进社会的发展与稳定。

关键词：村民自治 村民委员会 乡镇党委 乡镇政府 机构 改革

目录

一、村民自治的实践及村民自治背景下的村乡关系 5

1、村民自治的现状 5

2、村民委员会与村党支部的关系问题 6

3、村民委员会与乡镇政府的关系问题 7

二、乡镇现状 9

1、行政成本与农民的负担 9

2、乡镇财政危机重重 10

3、乡镇内部结构存在弊端 10

三、村民自治对乡镇机构改革提供方向 11

1、乡镇党委的民主化改革 11

2、乡镇人大的改革 11

3、乡镇长直选，实行“两票制” 12

4、乡镇精简机构，裁减冗员 12

5、实行村民“自治”（村民有限自治）12

五、参考文献 14

刍议村民自治对乡镇机构改革的影响 —作者苍南电大学员：欧阳昆仑

村民自治是农民的创举，当年农民自发成立了村民委员会是为了当地经济和社会发展的需要。1982年，国家为了填补人民公社体制废除后出现的农村公共组织和公共权力的“真空”，除了继续利用执政党的农村基层组织，同时也大力推动村民委员会的建立，同年12月通过的新宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，次年6月，村民自治正式启动实施，民政部开始在全国范围内组织乡村选举。《村民委员会组织法（试行）》在试行10年后，于1998年11月终于成为9亿农民的正式法律。这是一部以实践为根基，以宪法为依据，以自治为基本价值取向的法律。以村民自治为主旨的村民委员会制度，是我国当前村级公共事物管理体制的核心，而村级公共管理体制是三农问题中的一个重要问题。村与乡镇的关系，从来就是唇与齿的关系。村民自治后产生的村委会却只是群众性自治组织，不再是基层政权的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委员会与乡镇政府的关系等问题，对于完善村民自治制度，促进中国农村基层民主发展，推进乡镇机构改革，具有重要意义。

一、村民自治的实践及村民自治背景下的村乡关系

1、村民自治的现状

所谓村民自治是指在农村社区的居民自己组织起来，实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式，它是实行直接民主的一种基本形式。从九十年代中期开始，一方面国力整体提升，另一方面“三农”（农业、农村、农民）问题日趋严峻。同时电脑的普及、网络的开通，使社会的开放更加的深入，在农村思想现代化较之物质现代化提前来到，也就是说农村人的思想现代化水平比农村物质现代化的水平程度高。农民工流动的增多，增加了农村思想的开放程度。全社会呼唤民主政治建设，村民自治被赋予了加强和巩固农村基层政权以及为中国民主形象提供范例，为政治改革提供经验的双重使命。1998年全国人大常委会修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组织法》），以及随后31个省、直辖市和自治区人民代表大会在此基础上制定的“实施办法”，可以被看作是对宪法将村民委员会规定为村民自治组织的具体落实。到2002年末，我国共有68.1万个村委会，528.6万个村民小组，村委会成员294.2万人，村民自治模范县(市、区)579个，村民自治模范乡镇7457个，全国25个省开展了村委会换届选举工作，涉及63万个村委会，近4亿多选民。村民自治目前覆盖了我国大部分农村地区，村民自治制度在我国农村普遍展开已是不真的事实。近几年来各地开始比较切实地按照相关法律规定的原则和程序来组织村民自治。通过村民自治制度的实施，一大批思想素质好、能力强、作风正、年纪轻、有文化、群众威信高的新型能人被推选出来，成为带领广大农民致富奔小康的带头人。调动了广大农民的积极性，进一步促进了生产力的发展。实行村民自治产生了不少积极效果，它有利于提高村民的民主意识和主人翁责任感，有利于形成人民管理国家所必要的政治基础和社会心理环境，有利于加快基层政治、经济、文化生活的民主化进程；同时它还可以为广大农民提供一个参与管理农村社区事务，切身体验和感受民主的机会，促使农民的民主意识和政治能力得到不断培养和锻炼，通过从下至上的“民主现实化”的积累，为最终农民更加直接参与管理国家大事奠定基础。因而，村民自治顺应了中国农民的意愿，满足了村民的要求，增强了村民的民主意识和自治能力，提高了广大农民投身改革和建设的积极性，符合中国加强民主法治的努力和趋势。在村民自治制度建设取得长足进展的同时，我们也不难发现，由于各种各样的原因，农村社会的各种矛盾和问题随之暴露出来。表现为村民自治虽然是一项全国统一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的贯彻情况和实施效果却千差万别。比如，王旭从实行村民自治的成效中发现了国家与社会的权力互强，徐勇调查了四川达川市村民自治示范活动后，也认为该地的村民自治“同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力” ；何清涟看到的却是金钱、宗族势力、地方恶势力操纵选举和村政。

从全国各地反映的情况来看，党支部和村委会“两委”关系不协调、乡（镇）同村关系紧张最为突出。

2、村民委员会与村党支部的关系问题 目前，由于缺乏全国性的统计资料，我们无法准确判断全国农村党支部和村委会的关系状况。但是，一个不争的事实是，在全国，实行村民自治以后，尤其是1998年全国农村普遍实行村委会直选以后，农村党支部与村委会的关系明显恶化。两委关系协调融洽的只占少数，多数属于勉强维持合作与和平共处、相安无事，少数属于不协调甚至严重对抗。根据广州市市委组织部和市民政局的一项联合调查，1999年广州市郊区974个建制村实行村委会直选以后，虽然党支部同村委会关系协调融洽和能够基本保持正常合作共事的占绝大多数，但是关系很不正常甚至严重分庭抗礼的也相当突出。村委会与村党支部的关系，实质是基层民主政治建设与党的领导的关系。在现实生活中，村委会与村党支部的关系不协调有两种表现：一是有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村支部起不到村级组织的核心作用。二是各种村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支部书记个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。根据广东省委宣传部和广州市社会科学院的一项调查，在广东全省，1999年底实行村民自治制度的村共有22056个，其中，村党支部书记和村委会主任交叉兼职的占53%。在未实行交叉兼职的村，村支书同村主任往往在工作中产生矛盾。村党支部书记和村委会主任交叉兼职是现在解决“两委”关系不协调问题比较普遍的做法，其中山东聊城市的做法被引为典型，山东聊城市在解决村委会和村党支部之间的关系问题上的做法是：村党支部书记必须以候选人的身份参加村委会主任的竞选。当的票率未能超过半数以上的，意味着不被群众欢迎，将在党内被罢免支部书记职务。该职务由当选为村委会主任的人兼任。如果选出的村委会主任不是中共党员的，村支书一职暂时空缺，等该村委会主任入党后兼任。在实行村民自治制度以后，农村党支部和村委会的关系出现不协调甚至对抗性矛盾的原因很多，有公众认同感上的差别，《村组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。”“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任期3年，其成员可以连选连任。”“年满18周岁的村民，部分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。” 根据这一规定，使每个成年的村民都享有直接选举村委会干部的平等权利。村委会成员是选民直接选举产生，是民主选举，具有广泛的民意。本来应该具有广泛民意的村党支部，现在却相反了，这应该引起我们执政党的高度重视。此外，我认为主要的原因还是一部法律两种解读和乡镇对村民委员会的管理方式。《村组织法》已经明确规定了村公共事务由村民委员会负责，然而，一些地方党的农村基层干部习惯于过去党的一元化领导模式，村党支部因村公共事务由村民委员会负责而困惑而不安，去找镇党委，镇党委也发现自己的领导核心作用权力被削弱，他们找不到自己的位置。于是他们充分利用《村组织法》第三条之规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”利用了人们对“党的领导”和“领导核心作用”的理解存在片面性和偏差，让镇党委、村党支部等基层党组织“发挥领导核心作用”，不尊重村委会应有的法定权利（因而村委会与村党支部的关系问题也会间接表现为村委会与乡镇党委的关系问题）。乡镇党委和政府在推行政务、指导村务时理所当然地把村党支部当作自己天然的依靠对象和忠实的“嫡系部队”（乡镇党委和政府与农村党支部是领导与被领导的关系），而将村委会当作怀疑对象和“异己力量”（乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系），在农村两套班子中搞亲疏关系，阵线划分，人为地制造两委对立。

为什么村委会村党支部书记和村委会主任交叉兼职后两委对立会几乎消失的呢？我认为直接原因是乡镇对村委会间接控制加强了，气顺了。因为交叉任职选出来的村委会主任最终还是村党支部书记，最终还是我们乡镇（党委）政府管。乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导,来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。一般来说,在每一届村委会换届选举之前,都要先进行村党支部的换届选举,根据《党章》的规定,村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生,但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人,而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人,落选的可能性很小,即使落选,乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人,以保证合乎其意愿者当选。这样的村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力,比较自觉地贯彻乡镇党委的意图,包括对村委会的领导。《村组织法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系,实际上变相的成了领导关系,因为乡镇长同时又是党委副书记,村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导！因而村委会与村党支部的关系问题也是村委会与乡镇政府（党委）的关系问题间接表现。

3、村民委员会与乡镇政府的关系问题

如果说乡镇政府对村委会与村党支部的关系问题的影响是间接的、隐现的。那么村民委员会与乡镇政府的关系可以说是直接的、明显的。2004年1月，中央电视台《今日说法》栏目在播出一期名为《村官告状》的节目，则提供了一个更典型且颇值得深思的村民自治案例： 2002年8月，北京市房山区大石窝镇镇政府在惠南庄村小学主持召开了村委会和该村全体党员参加的特别会议，镇党委和镇政府宣布其研究决定：停止由该村民民主选举的村委会主任王华的工作，并停发其工资。镇党委和镇政府的理由是“王华不称职，目前村民还没有觉悟起来，不可能联合起来罢免王华，如果让王华这样的干部继续任职，势必会损害的老百姓的利益，后果将不堪设想。为了避免给集体造成更大的损失，镇党委、政府只能这么做”。但村官王华和部分村民却认为：作为尚在任期内的村委会主任，王华是村民通过合法程序的民主选举合法产生的。根据《村组织法》，村民委员会是农村村民的自治组织，它跟镇政府之间具有相对独立性。村委会主任是由村民选举产生的，因此村委会主任和委员都只对村民负责，法律并没有要求村委会主任对上级政府，对行政机关负责。如果村民认为村委会主任和委员不称职，只能由村民来启动罢免程序，《村民委员会组织法》在这方面有明确的规定。因此，镇党委和镇政府无权单方面罢免村委会主任。2003年1月，王华以大石窝镇党委和镇政府的具体行政行为违法为由，向北京市房山区法院提起行政诉讼。3个月过后，房山区人民法院向王华出具了“不予受理”裁定书。理由是：只有人身权和财产权被侵犯才可以提起行政诉讼，民主自治权利受到侵犯不在《行政诉讼法》规定的受案范围，因此驳回了他的诉讼请求。一晃一年过去，大石窝镇党委书记说，“目前惠南庄很稳定，事实证明他们没有做错，下一步，镇里将尽快启动罢免程序来罢免王华”。而王华则表示将向上一级的人民法院申诉。但此时，王华的村委会主任“任期”已经快满了。在京城边上的村官王华算是很有维权意识和维权能力，但他仍然遭遇了镇党委和镇政府如此“处理”，此案例值得人深思的地方很多，它比较有代表性的反映了，村委会制度在现实运行中普遍出现的问题，即村委会与乡镇党委和政府的关系问题。在实践中，仍有许多乡镇政府把村民自治组织——村委会当作事实上的办事机构，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨碍村民自治。这主要表现为乡镇政府不愿放弃对村委会实行直接管理的权力：（1）干预村委会“直选”，乡镇干部往往利用种种“理由”：“乡镇没有了任免权，民选的干部会不听话，不利于工作开展”、“农民素质低，没有民主选举能力，村委会直选是行不通的”、“村委会直选可能出现好人落选，坏人当选”。因此他们在指导村民选举时，不按程序办事，有的甚至故意在一些关键环节上做手脚、留漏洞。有的镇政府干脆就指定了村委会。（2）控制村干部的工资。就是村干部的工资由乡镇根据村干部完成乡镇下达的任务（如收缴税费、计划生育、达标竞赛）情况决定。这样做，违背了《村组织法》关于村干部的工资应由村民会议讨论决定的规定；不利于培养村干部为村民服务的意识和村民行使对村干部的监督权。

（3）控制村财政。实行村财乡（镇）管。这是被不少地方推广的经验，现在许多乡镇设有经管站这一机构专门管理村级财务。这种体制虽在一定程度上减少了村级财务混乱，但侵犯了村民自我管理村级财务的权利，不利于调动村民和村干部民主理财的积极性，而且一旦出现村级不良债务，村干部还容易把责任推给乡镇，激化农民与乡镇的矛盾。（4）心知肚明，村务公开半透明。《村组织法》规定，村委会不及时公布应当公布的事项或公布的事项不真实的，村民有权向乡镇政府或县级政府及有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布。但乡镇干部出于种种原因，使村务公开半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村务公开问题引起干部被处理的，有的村务是村和乡镇四出筹集来“公分”的私房钱的（这是取消农业税后的新方向），还有的担心村务公开使村里的每笔开支都置于村民监督之下，会挫伤村干部的积极性的。

（5）直接干预农民的生产、经营和农村公益事业建设。有的用行政命令方式直接规定农民生产的品种、数量；有的超过农民的经济承受能力搞“政绩”工程；乡镇的这些任务都要通过村委会完成，不仅侵犯了农民的生产经营权，增加了农民的负担；而且使村委会的主要精力用在了完成乡镇任务上而不能放在村民们认为应该办的村的公共事务和公益事业上，造成了村委会与村民关系的僵化，妨碍了村民自治的正常运转。自我国农村实行村民自治制度，“四民主，两公开”在农村的落实后, 村民委员会与乡镇政府的关系应该是《村组织法》第四条规定的“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”的关系。即乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是目前乡镇政府为了确保国家治理任务的落实,仍然普遍通过干预村委会职权范围的事务，来实现对村庄的行政控制。随着时间的推移，村民自治的不断发展，村民的民主法制观念不断的增强，渐渐的乡镇政府的种种不良表现，引起了村民民意代表团——村委会的不满，于是就出现了乡(镇)村关系普遍比较紧张状况，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。另一个侧面也说明了，我国乡镇政府普遍存在“市场时代，计划思维”的工作态度。

欲进一步了解乡(镇)村关系紧张的原因，先看一看乡镇现状：

二、乡镇现状

1、行政成本与农民的负担

一个社会行政成本与民众负担的高低，可以从财政供养的公共事务管理人员人数与相应辖区总人口数之比（即所谓官民比例）得到比较有效的反映。据《工人日报》1997年12月17日之专文研究，我国历史上的官民比例为：西汉时为1：7945，唐高宗时为1：3927，元成宗时为1：2613，清康熙时为1：911，新中国成立之初为1：294。到了1978年我国“官民比例”则变为48：1，到1999年则更下降为1：30人，其中，陕西为1：34；河北为1：40；河南为1：41；山西为1：27；宁夏为1：24；青海为1：22（马晓玲，2002）。比较明显的统计特征是“经济越是落后，财政供养人口越多”（当然，我们或许可以把个现象解释为“二者互为原因和结果的恶性循环强化”的结果）：在山西32个发不出基本工资的县中，有8个县官民比例在1：20以下，大宁县为1：13。更有甚者，陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部。

从国际横向比较看：日本1983年政府官员为50万，人口1.7788亿，官民比例为１：236；美国1987年每1000人中有政府官员12人，官民比例为1：83；中国的官民比例若按１：30计算，是日本的近８倍，为美国的近３倍。近在1999年，印尼官民比例为1：98，日本是1：150，法国是1：164人，美国是1：187人，我国是1：30人。

2、乡镇财政危机重重

由于乡镇政府机构吃财政饭的人员队伍庞大，目前我国乡镇政府产生了巨大负债。1999年，乡村基层债务总额大约在3000亿~6000亿元，而2004年，乡村债务总额上升到了6000亿~10000亿元，负债最高的乡镇债务额超过1亿元。牛竹梅教授说，乡村过度负债会影响乡村正常工作的进行，影响全面建设小康社会的目标实现，削弱了农村集体经济的实力，影响了党群关系、干群关系以及基层政权的巩固，同时，呆账坏账的增多，以及债券向个人和非金融机构的转移，也会增加金融风险，产生很大的负面影响。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希研究员向记者表示，这种现象的根源在于“风险大锅饭”。“乡镇政府的领导借债的时候，也不会想到还不上会带来什么后果，这就是风险大锅饭。”

此外，有关研究也表明农村税费改革后，乡镇财政危机程度加剧主要表现在2个方面：一是财政收支缺口无法弥补；二是到期的债务无力清偿，导致的结果是乡镇难以正常运转。业税取消后，使县乡两级政府既有的财政困境和债务问题更加凸显，而这些问题能否顺利尽快解决又直接牵涉到乡镇机构改革等一揽子农村改革问题。

由此看来，我国行政成本与民众负担总体偏高，农村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是农村），当成为未来政府机构改革的重要制度取向。

3、乡镇内部结构存在弊端

党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。

（1）乡镇机构臃肿，人浮于事。目前全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。仿效上级政府建立起自己的垂直控制系统,在各村设置了不少派出人员（驻村干部）,肢解了村委会的职能,造成了乡村之间的矛盾和摩擦。

（2）乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。从对乡镇现状的分析，我们不难理解在村民自治中乡镇政府、党委要对村民委员会众多干预。社会基层自治，尤其是村民自治，在现实生活中之所以面临着种种不理解、不支持甚至阻力，一个十分重要的原因，就是它涉及到基层自治组织与基层党政机关之间关系的调整与转变，触及到基层党政机关及其公职人员的既得利益和工作方式。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少，在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资/源),甚至瞒上欺下。这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果。当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府（计划思维）。而在市场经济已基本建立（市场时代）、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。

三、村民自治对乡镇机构改革提供方向

在我国农村实行村民自治的现行村民自治制度是必由之选择，合宜之选择。村民自治是我国“村民委员会”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保证政府对农村的行政目标和行政效率的前提下，降低行政成本，增进村民福利和权益。如何完善和优化村民自治，并使之得到切实、有效的实施。通过以上的分析我们发现村民委员会与村党支部的关系问题和村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，最终还是村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，是当今村民自治完善和优化过程中面临的最重要问题。村民自治对乡镇机构改革的影响是非常广泛的，因为村民自治要进一步发展，就必须理清村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，就必须对乡镇机构进行改革，也只有乡镇机构改革了，才能有力地促进村民自治的发展。村民自治如何对乡镇机构改革进行影响的呢？我认为以上的分析说明了村民自治为乡镇机构改革提供方向。

1、乡镇党委的民主化改革 中国共产党是执政党，党委在乡镇制度实施上起了很大作用。当前必须扭转当前乡镇党政不分、以党代政的格局，推动党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的方略，十六大又确立了我国推进政治体制改革,促进民主政治建设,必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针，由此可见党中央明确的要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加强和改善党的领导。我认为乡镇党委书记、村支书的产生可以采用乡镇村民党外评选加在党员中的直选，两票选举产生，使其具有广泛的民意。推进党内的民主以及执政党法法制化建设以实现改革目的。同时在条件成熟时，可以制定《党政关系法》进一步规范党的领导。

在我国党的领导与人民民主是一致的。在现实生活中，人民分布在社会的各个领域，只有在共产党的领导和组织下，才能万众一心地凝聚在一起，向着共同的目标前进。党要遵循法律，党根据人民的利益制定的路线、方针、政策，只有经过法定程序由人民代表大会审议通过，才能变成国家意志。因此，可以考虑让乡镇党委书记任职镇人大主席，转变党委领导方式。

2、乡镇人大的改革

乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心。从目前的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设。加强乡镇人大建设增强人大职能，进一步提高基层人大的领导和监督力度。在我国一切国家权力机关都受人大领导和监督，在实际生活中由于人大的领导乏力，人大的监督形式的非经常性、非具体性和非同步性，极易导致行政权和司法权的专断和膨胀。特别是现在乡镇由于机构的不建全，乡镇人大的领导和监督更流于形式，更容易导致行政权和审判权的专断和膨胀。因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。

3、乡镇长直选，实行“两票制”

目前村民自治实行的政务公开、村委会的“海选”，使公民权利意识得到提高为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。近年来在四川、广东、上海等部分省市的乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。我认为可以实行“两票制”选镇长，选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性；而乡镇长最终由乡镇人大选举产生，既没有违背人民代表大会制度是我国的根本政治制度的立法宗旨，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。

4、乡镇精简机构，裁减冗员

随着社会主义市场经济建设的日益完善，村民自治下的村民对乡镇政府的职能要求起了变化，要求乡镇政府变管理者转为服务者，再者乡镇政府由于职能转变的滞后，实际上很大一部分实行的是村委会的职能，民自治可以帮助基层党政机关从冗繁的事务性工作中摆脱出来。由于一级的行政成本实际主要是由农村村民负担，因此，降低行政成本与减轻农民负担，在很大程度上是一回事。党政机关的庞大队伍与捉襟见肘的财政拨款之间的矛盾，长期以来是靠各种不合理的收费来转嫁到农民头上予以缓解的情景，很可能因实行村民自治而告终。乡镇机构庞大，政府除了行使本行政区内的行政权外，还管理公安、司法行政、民政、计划生育等“行政”工作。我认为应该把公安的权力还给公安；把司法的权力还给人民法院；把检察权还给人民检察院；把社会法律工作交给以律师为主体的社会；把计划生育的工作交给村（居）民委员会；把民政中大部分的权力交给社会慈善机构一类的社会公益事业单位等。从而使乡镇的机构的人员得以极大的精简，职能得到更大地明析。只有明析了乡镇政府的职能，才能有效地防止由乡镇政府“独家经营”滋生暗长起来的腐败，从而使“有求不应”的行事作风得到有效地控制。也使人们对乡镇政府监督提供了方便之门。

或如有的学者提出：改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。

5、实行村民“自治”（村民有限自治）村委会在现实生活中扮演的多重身份，注定了它与乡镇的关系是“打断骨头连着筋”的关系。实行法律分权制，（所谓法律分权制，在形式上是通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围；在内容上要扩大地方的自主权，同时加强国家对地方的控制；在保障机制上要确立法院作为最后的保障机关。）要推行村民有限自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。接着的一个重要问题就是必须解决村委会与上级政府（包括乡镇政府）之间的权力划分问题，只有明确了国家与村委会各自的事权、财权，才能在实质上推行村民有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么？如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规？还有如何实现权利救济？等等问题有待探索。当然，同时压缩乡镇专有事务的范围，精简机构，裁减冗员。

党的十六届四中全会就加强党的执政能力建设做出了全面部署，我以为执政能力建设应该包括机构建设和制度创新，一个法制社会的形成，除了立法上的完善，还要有执行机构的完善，因为一个建全的机构重要性并不亚于制度的本身。众所周知一个社会需要一定的控制体系来维护和巩固其自身的发展，一个法制社会控制体系最主要的标志是法律体系，然而徒有法不能自行，它的执行组织是很重要的，执行组织的结构如何，都会影响到法的效能地发挥。以上只是个人不成熟的观点，希望它为我国解决乡镇机构改革提供思路与方法，从而间接的解决了乡镇财政危机问题，推动村民自治的发展。相信随着我国经济的发展，村民自治制度会得到更加的完善，我国的民主建设会取得更新的成功。

四、参考文献

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17、崔雪光 王一婷：《我国村民自治问题》，http://www.xiexiebang.com/dispbbs.asp?boardid=1&id=3364 20、安迪•罗思曼著 陆袆璐 译：《中国的农村危机》，http:// 当代文化研究网 文萃三农问题正文。

第二篇：村民自治对乡镇机构改革的影响

村民自治对乡镇机构改革的影响

论 文 摘 要

党的十六届四中全会就加强党的执政能力建设做出了全面部署，我以为执政能力建设应该包括机构建设和制度创新，一个法制社会的形成，除了立法上的完善，还要有执行机构的完善，因为一个建全的机构重要性并不亚于制度的本身。众所周知一个社会需要一定的控制体系来维护和巩固其自身的发展，一个法制社会控制体系最主要的标志是法律体系，然而徒有法不能自行，它的执行组织是很重要的，执行组织的结构如何，都会影响到法的效能地发挥。通过对《刍议村民自治对乡镇机构改革的影响》的研究，对提高基层的执政能力、巩固的基层执政基础，对于提高基层干部队伍的整体素质，加强党的基层组织建设，强化执政为民意识，推动和促进基层各项工作具有十分重要的现实意义。社会主义民主的核心是人民当家作主，发展村民自治对发扬人民当家作主，促进人民的民主意识，推进我国的法制建设都有不可估量的作用，现阶段对村民自治制度的研究是有积极的意义的，它为我国解决乡镇机构改革提供思路与方法，从而间接的解决了乡镇财政危机问题。本文主要在村民自治的背景下，探讨村民委员会与村党支部（乡镇党委）的关系、村民委员会与乡镇政府的关系等，从中发行问题，为推动村民自治的发展，我国乡镇机构改革方向，发扬社会主义民主提出自己不成熟的观点，为解决“三农”问题，提一些建议，以促进社会的发展与稳定。关键词：村民自治 村民委员会 乡镇党委 乡镇政府 机构 改革刍议村民自治对乡镇机构改革的影响 —作者苍南电大学员：欧阳昆仑

村民自治是农民的创举，当年农民自发成立了村民委员会是为了当地经济和社会发展的需要。1982年，国家为了填补人民公社体制废除后出现的农村公共组织和公共权力的“真空”，除了继续利用执政党的农村基层组织，同时也大力推动村民委员会的建立，同年12月通过的新宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，次年6月，村民自治正式启动实施，民政部开始在全国范围内组织乡村选举。《村民委员会组织法（试行）》在试行10年后，于1998年11月终于成为9亿农民的正式法律。这是一部以实践为根基，以宪法为依据，以自治为基本价值取向的法律。以村民自治为主旨的村民委员会制度，是我国当前村级公共事物管理体制的核心，而村级公共管理体制是三农问题中的一个重要问题。村与乡镇的关系，从来就是唇与齿的关系。村民自治后产生的村委会却只是群众性自治组织，不再是基层政权的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委员会与乡镇政府的关系等问题，对于完善村民自治制度，促进中国农村基层民主发展，推进乡镇机构改革，具有重要意义。刍议村民自治对乡镇机构改革的影响

一、村民自治的实践及村民自治背景下的村乡关系

1、村民自治的现状

所谓村民自治是指在农村社区的居民自己组织起来，实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式，它是实行直接民主的一种基本形式。从九十年代中期开始，一方面国力整体提升，另一方面“三农”（农业、农村、农民）问题日趋严峻。同时电脑的普及、网络的开通，使社会的开放更加的深入，在农村思想现代化较之物质现代化提前来到，也就是说农村人的思想现代化水平比农村物质现代化的水平程度高。农民工流动的增多，增加了农村思想的开放程度。全社会呼唤民主政治建设，村民自治被赋予了加强和巩固农村基层政权以及为中国民主形象提供范例，为政治改革提供经验的双重使命。1998年全国人大常委会修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组织法》），以及随后31个省、直辖市和自治区人民代表大会在此基础上制定的“实施办法”，可以被看作是对宪法将村民委员会规定为村民自治组织的具体落实。到2002年末，我国共有68.1万个村委会，528.6万个村民小组，村委会成员294.2万人，村民自治模范县(市、区)579个，村民自治模范乡镇7457个，全国25个省开展了村委会换届选举工作，涉及63万个村委会，近4亿多选民。村民自治目前覆盖了我国大部分农村地区，村民自治制度在我国农村普遍展开已是不真的事实。近几年来各地开始比较切实地按照相关法律规定的原则和程序来组织村民自治。通过村民自治制度的实施，一大批思想素质好、能力强、作风正、年纪轻、有文化、群众威信高的新型能人被推选出来，成为带领广大农民致富奔小康的带头人。调动了广大农民的积极性，进一步促进了生产力的发展。实行村民自治产生了不少积极效果，它有利于提高村民的民主意识和主人翁责任感，有利于形成人民管理国家所必要的政治基础和社会心理环境，有利于加快基层政治、经济、文化生活的民主化进程；同时它还可以为广大农民提供一个参与管理农村社区事务，切身体验和感受民主的机会，促使农民的民主意识和政治能力得到不断培养和锻炼，通过从下至上的“民主现实化”的积累，为最终农民更加直接参与管理国家大事奠定基础。因而，村民自治顺应了中国农民的意愿，满足了村民的要求，增强了村民的民主意识和自治能力，提高了广大农民投身改革和建设的积极性，符合中国加强民主法治的努力和趋势。在村民自治制度建设取得长足进展的同时，我们也不难发现，由于各种各样的原因，农村社会的各种矛盾和问题随之暴露出来。表现为村民自治虽然是一项全国统一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的贯彻情况和实施效果却千差万别。比如，王旭从实行村民自治的成效中发现了国家与社会的权力互强，徐勇调查了四川达川市村民自治示范活动后，也认为该地的村民自治“同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力” ；何清涟看到的却是金钱、宗族势力、地方恶势力操纵选举和村政。

从全国各地反映的情况来看，党支部和村委会“两委”关系不协调、乡（镇）同村关系紧张最为突出。

2、村民委员会与村党支部的关系问题

目前，由于缺乏全国性的统计资料，我们无法准确判断全国农村党支部和村委会的关系状况。但是，一个不争的事实是，在全国，实行村民自治以后，尤其是1998年全国农村普遍实行村委会直选以后，农村党支部与村委会的关系明显恶化。两委关系协调融洽的只占少数，多数属于勉强维持合作与和平共处、相安无事，少数属于不协调甚至严重对抗。根据广州市市委组织部和市民政局的一项联合调查，1999年广州市郊区974个建制村实行村委会直选以后，虽然党支部同村委会关系协调融洽和能够基本保持正常合作共事的占绝大多数，但是关系很不正常甚至严重分庭抗礼的也相当突出。村委会与村党支部的关系，实质是基层民主政治建设与党的领导的关系。在现实生活中，村委会与村党支部的关系不协调有两种表现：一是有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村支部起不到村级组织的核心作用。二是各种村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支部书记个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。根据广东省委宣传部和广州市社会科学院的一项调查，在广东全省，1999年底实行村民自治制度的村共有22056个，其中，村党支部书记和村委会主任交叉兼职的占53%。在未实行交叉兼职的村，村支书同村主任往往在工作中产生矛盾。村党支部书记和村委会主任交叉兼职是现在解决“两委”关系不协调问题比较普遍的做法，其中山东聊城市的做法被引为典型，山东聊城市在解决村委会和村党支部之间的关系问题上的做法是：村党支部书记必须以候选人的身份参加村委会主任的竞选。当的票率未能超过半数以上的，意味着不被群众欢迎，将在党内被罢免支部书记职务。该职务由当选为村委会主任的人兼任。如果选出的村委会主任不是中共党员的，村支书一职暂时空缺，等该村委会主任入党后兼任。

在实行村民自治制度以后，农村党支部和村委会的关系出现不协调甚至对抗性矛盾的原因很多，有公众认同感上的差别，《村组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。”“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任期3年，其成员可以连选连任。”“年满18周岁的村民，部分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。” 根据这一规定，使每个成年的村民都享有直接选举村委会干部的平等权利。村委会成员是选民直接选举产生，是民主选举，具有广泛的民意。本来应该具有广泛民意的村党支部，现在却相反了，这应该引起我们执政党的高度重视。此外，我认为主要的原因还是一部法律两种解读和乡镇对村民委员会的管理方式。《村组织法》已经明确规定了村公共事务由村民委员会负责，然而，一些地方党的农村基层干部习惯于过去党的一元化领导模式，村党支部因村公共事务由村民委员会负责而困惑而不安，去找镇党委，镇党委也发现自己的领导核心作用权力被削弱，他们找不到自己的位置。于是他们充分利用《村组织法》第三条之规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”利用了人们对“党的领导”和“领导核心作用”的理解存在片面性和偏差，让镇党委、村党支部等基层党组织“发挥领导核心作用”，不尊重村委会应有的法定权利（因而村委会与村党支部的关系问题也会间接表现为村委会与乡镇党委的关系问题）。乡镇党委和政府在推行政务、指导村务时理所当然地把村党支部当作自己天然的依靠对象和忠实的“嫡系部队”（乡镇党委和政府与农村党支部是领导与被领导的关系），而将村委会当作怀疑对象和“异己力量”（乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系），在农村两套班子中搞亲疏关系，阵线划分，人为地制造两委对立。

为什么村委会村党支部书记和村委会主任交叉兼职后两委对立会几乎消失的呢？我认为直接原因是乡镇对村委会间接控制加强了，气顺了。因为交叉任职选出来的村委会主任最终还是村党支部书记，最终还是我们乡镇（党委）政府管。乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导,来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。一般来说,在每一届村委会换届选举之前,都要先进行村党支部的换届选举,根据《党章》的规定,村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生,但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人,而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人,落选的可能性很小,即使落选,乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人,以保证合乎其意愿者当选。这样的村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力,比较自觉地贯彻乡镇党委的意图,包括对村委会的领导。《村组织法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系,实际上变相的成了领导关系,因为乡镇长同时又是党委副书记,村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导！因而村委会与村党支部的关系问题也是村委会与乡镇政府（党委）的关系问题间接表现。

3、村民委员会与乡镇政府的关系问题

如果说乡镇政府对村委会与村党支部的关系问题的影响是间接的、隐现的。那么村民委员会与乡镇政府的关系可以说是直接的、明显的。2004年1月，中央电视台《今日说法》栏目在播出一期名为《村官告状》的节目，则提供了一个更典型且颇值得深思的村民自治案例：

2002年8月，北京市房山区大石窝镇镇政府在惠南庄村小学主持召开了村委会和该村全体党员参加的特别会议，镇党委和镇政府宣布其研究决定：停止由该村民民主选举的村委会主任王华的工作，并停发其工资。镇党委和镇政府的理由是“王华不称职，目前村民还没有觉悟起来，不可能联合起来罢免王华，如果让王华这样的干部继续任职，势必会损害的老百姓的利益，后果将不堪设想。为了避免给集体造成更大的损失，镇党委、政府只能这么做”。但村官王华和部分村民却认为：作为尚在任期内的村委会主任，王华是村民通过合法程序的民主选举合法产生的。根据《村组织法》，村民委员会是农村村民的自治组织，它跟镇政府之间具有相对独立性。村委会主任是由村民选举产生的，因此村委会主任和委员都只对村民负责，法律并没有要求村委会主任对上级政府，对行政机关负责。如果村民认为村委会主任和委员不称职，只能由村民来启动罢免程序，《村民委员会组织法》在这方面有明确的规定。因此，镇党委和镇政府无权单方面罢免村委会主任。2003年1月，王华以大石窝镇党委和镇政府的具体行政行为违法为由，向北京市房山区法院提起行政诉讼。3个月过后，房山区人民法院向王华出具了“不予受理”裁定书。理由是：只有人身权和财产权被侵犯才可以提起行政诉讼，民主自治权利受到侵犯不在《行政诉讼法》规定的受案范围，因此驳回了他的诉讼请求。一晃一年过去，大石窝镇党委书记说，“目前惠南庄很稳定，事实证明他们没有做错，下一步，镇里将尽快启动罢免程序来罢免王华”。而王华则表示将向上一级的人民法院申诉。但此时，王华的村委会主任“任期”已经快满了。

在京城边上的村官王华算是很有维权意识和维权能力，但他仍然遭遇了镇党委和镇政府如此“处理”，此案例值得人深思的地方很多，它比较有代表性的反映了，村委会制度在现实运行中普遍出现的问题，即村委会与乡镇党委和政府的关系问题。在实践中，仍有许多乡镇政府把村民自治组织——村委会当作事实上的办事机构，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨碍村民自治。这主要表现为乡镇政府不愿放弃对村委会实行直接管理的权力：

（1）干预村委会“直选”，乡镇干部往往利用种种“理由”：“乡镇没有了任免权，民选的干部会不听话，不利于工作开展”、“农民素质低，没有民主选举能力，村委会直选是行不通的”、“村委会直选可能出现好人落选，坏人当选”。因此他们在指导村民选举时，不按程序办事，有的甚至故意在一些关键环节上做手脚、留漏洞。有的镇政府干脆就指定了村委会。

（2）控制村干部的工资。就是村干部的工资由乡镇根据村干部完成乡镇下达的任务（如收缴税费、计划生育、达标竞赛）情况决定。这样做，违背了《村组织法》关于村干部的工资应由村民会议讨论决定的规定；不利于培养村干部为村民服务的意识和村民行使对村干部的监督权。

（3）控制村财政。实行村财乡（镇）管。这是被不少地方推广的经验，现在许多乡镇设有经管站这一机构专门管理村级财务。这种体制虽在一定程度上减少了村级财务混乱，但侵犯了村民自我管理村级财务的权利，不利于调动村民和村干部民主理财的积极性，而且一旦出现村级不良债务，村干部还容易把责任推给乡镇，激化农民与乡镇的矛盾。

（4）心知肚明，村务公开半透明。《村组织法》规定，村委会不及时公布应当公布的事项或公布的事项不真实的，村民有权向乡镇政府或县级政府及有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布。但乡镇干部出于种种原因，使村务公开半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村务公开问题引起干部被处理的，有的村务是村和乡镇四出筹集来“公分”的私房钱的（这是取消农业税后的新方向），还有的担心村务公开使村里的每笔开支都置于村民监督之下，会挫伤村干部的积极性的。

（5）直接干预农民的生产、经营和农村公益事业建设。有的用行政命令方式直接规定农民生产的品种、数量；有的超过农民的经济承受能力搞“政绩”工程；乡镇的这些任务都要通过村委会完成，不仅侵犯了农民的生产经营权，增加了农民的负担；而且使村委会的主要精力用在了完成乡镇任务上而不能放在村民们认为应该办的村的公共事务和公益事业上，造成了村委会与村民关系的僵化，妨碍了村民自治的正常运转。自我国农村实行村民自治制度，“四民主，两公开”在农村的落实后, 村民委员会与乡镇政府的关系应该是《村组织法》第四条规定的“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”的关系。即乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是目前乡镇政府为了确保国家治理任务的落实,仍然普遍通过干预村委会职权范围的事务，来实现对村庄的行政控制。随着时间的推移，村民自治的不断发展，村民的民主法制观念不断的增强，渐渐的乡镇政府的种种不良表现，引起了村民民意代表团——村委会的不满，于是就出现了乡(镇)村关系普遍比较紧张状况，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。另一个侧面也说明了，我国乡镇政府普遍存在“市场时代，计划思维”的工作态度。欲进一步了解乡(镇)村关系紧张的原因，先看一看乡镇现状：

二、乡镇现状

1、行政成本与农民的负担

一个社会行政成本与民众负担的高低，可以从财政供养的公共事务管理人员人数与相应辖区总人口数之比（即所谓官民比例）得到比较有效的反映。据《工人日报》1997年12月17日之专文研究，我国历史上的官民比例为：西汉时为1：7945，唐高宗时为1：3927，元成宗时为1：2613，清康熙时为1：911，新中国成立之初为1：294。到了1978年我国“官民比例”则变为48：1，到1999年则更下降为1：30人，其中，陕西为1：34；河北为1：40；河南为1：41；山西为1：27；宁夏为1：24；青海为1：22（马晓玲，2002）。比较明显的统计特征是“经济越是落后，财政供养人口越多”（当然，我们或许可以把个现象解释为“二者互为原因和结果的恶性循环强化”的结果）：在山西32个发不出基本工资的县中，有8个县官民比例在1：20以下，大宁县为1：13。更有甚者，陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部。

从国际横向比较看：日本1983年政府官员为50万，人口1.7788亿，官民比例为１：236；美国1987年每1000人中有政府官员12人，官民比例为1：83；中国的官民比例若按１：30计算，是日本的近８倍，为美国的近３倍。近在1999年，印尼官民比例为1：98，日本是1：150，法国是1：164人，美国是1：187人，我国是1：30人。

2、乡镇财政危机重重

由于乡镇政府机构吃财政饭的人员队伍庞大，目前我国乡镇政府产生了巨大负债。1999年，乡村基层债务总额大约在3000亿~6000亿元，而2004年，乡村债务总额上升到了6000亿~10000亿元，负债最高的乡镇债务额超过1亿元。

牛竹梅教授说，乡村过度负债会影响乡村正常工作的进行，影响全面建设小康社会的目标实现，削弱了农村集体经济的实力，影响了党群关系、干群关系以及基层政权的巩固，同时，呆账坏账的增多，以及债券向个人和非金融机构的转移，也会增加金融风险，产生很大的负面影响。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希研究员向记者表示，这种现象的根源在于“风险大锅饭”。“乡镇政府的领导借债的时候，也不会想到还不上会带来什么后果，这就是风险大锅饭。”

此外，有关研究也表明农村税费改革后，乡镇财政危机程度加剧主要表现在2个方面：一是财政收支缺口无法弥补；二是到期的债务无力清偿，导致的结果是乡镇难以正常运转。业税取消后，使县乡两级政府既有的财政困境和债务问题更加凸显，而这些问题能否顺利尽快解决又直接牵涉到乡镇机构改革等一揽子农村改革问题。

由此看来，我国行政成本与民众负担总体偏高，农村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是农村），当成为未来政府机构改革的重要制度取向。

3、乡镇内部结构存在弊端

党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。

（1）乡镇机构臃肿，人浮于事。目前全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。仿效上级政府建立起自己的垂直控制系统,在各村设置了不少派出人员（驻村干部）,肢解了村委会的职能,造成了乡村之间的矛盾和摩擦。

（2）乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。

从对乡镇现状的分析，我们不难理解在村民自治中乡镇政府、党委要对村民委员会众多干预。社会基层自治，尤其是村民自治，在现实生活中之所以面临着种种不理解、不支持甚至阻力，一个十分重要的原因，就是它涉及到基层自治组织与基层党政机关之间关系的调整与转变，触及到基层党政机关及其公职人员的既得利益和工作方式。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少，在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资/源),甚至瞒上欺下。这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果。当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府（计划思维）。而在市场经济已基本建立（市场时代）、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。

三、村民自治对乡镇机构改革提供方向

在我国农村实行村民自治的现行村民自治制度是必由之选择，合宜之选择。村民自治是我国“村民委员会”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保证政府对农村的行政目标和行政效率的前提下，降低行政成本，增进村民福利和权益。如何完善和优化村民自治，并使之得到切实、有效的实施。通过以上的分析我们发现村民委员会与村党支部的关系问题和村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，最终还是村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，是当今村民自治完善和优化过程中面临的最重要问题。村民自治对乡镇机构改革的影响是非常广泛的，因为村民自治要进一步发展，就必须理清村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，就必须对乡镇机构进行改革，也只有乡镇机构改革了，才能有力地促进村民自治的发展。村民自治如何对乡镇机构改革进行影响的呢？我认为以上的分析说明了村民自治为乡镇机构改革提供方向。

1、乡镇党委的民主化改革

中国共产党是执政党，党委在乡镇制度实施上起了很大作用。当前必须扭转当前乡镇党政不分、以党代政的格局，推动党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的方略，十六大又确立了我国推进政治体制改革,促进民主政治建设,必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针，由此可见党中央明确的要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加强和改善党的领导。我认为乡镇党委书记、村支书的产生可以采用乡镇村民党外评选加在党员中的直选，两票选举产生，使其具有广泛的民意。推进党内的民主以及执政党法法制化建设以实现改革目的。同时在条件成熟时，可以制定《党政关系法》进一步规范党的领导。

在我国党的领导与人民民主是一致的。在现实生活中，人民分布在社会的各个领域，只有在共产党的领导和组织下，才能万众一心地凝聚在一起，向着共同的目标前进。党要遵循法律，党根据人民的利益制定的路线、方针、政策，只有经过法定程序由人民代表大会审议通过，才能变成国家意志。因此，可以考虑让乡镇党委书记任职镇人大主席，转变党委领导方式。

2、乡镇人大的改革

乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心。从目前的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设。加强乡镇人大建设增强人大职能，进一步提高基层人大的领导和监督力度。在我国一切国家权力机关都受人大领导和监督，在实际生活中由于人大的领导乏力，人大的监督形式的非经常性、非具体性和非同步性，极易导致行政权和司法权的专断和膨胀。特别是现在乡镇由于机构的不建全，乡镇人大的领导和监督更流于形式，更容易导致行政权和审判权的专断和膨胀。因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。

3、乡镇长直选，实行“两票制”

目前村民自治实行的政务公开、村委会的“海选”，使公民权利意识得到提高为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。近年来在四川、广东、上海等部分省市的乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。我认为可以实行“两票制”选镇长，选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性；而乡镇长最终由乡镇人大选举产生，既没有违背人民代表大会制度是我国的根本政治制度的立法宗旨，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。

4、乡镇精简机构，裁减冗员

随着社会主义市场经济建设的日益完善，村民自治下的村民对乡镇政府的职能要求起了变化，要求乡镇政府变管理者转为服务者，再者乡镇政府由于职能转变的滞后，实际上很大一部分实行的是村委会的职能，民自治可以帮助基层党政机关从冗繁的事务性工作中摆脱出来。由于一级的行政成本实际主要是由农村村民负担，因此，降低行政成本与减轻农民负担，在很大程度上是一回事。党政机关的庞大队伍与捉襟见肘的财政拨款之间的矛盾，长期以来是靠各种不合理的收费来转嫁到农民头上予以缓解的情景，很可能因实行村民自治而告终。乡镇机构庞大，政府除了行使本行政区内的行政权外，还管理公安、司法行政、民政、计划生育等“行政”工作。我认为应该把公安的权力还给公安；把司法的权力还给人民法院；把检察权还给人民检察院；把社会法律工作交给以律师为主体的社会；把计划生育的工作交给村（居）民委员会；把民政中大部分的权力交给社会慈善机构一类的社会公益事业单位等。从而使乡镇的机构的人员得以极大的精简，职能得到更大地明析。只有明析了乡镇政府的职能，才能有效地防止由乡镇政府“独家经营”滋生暗长起来的腐败，从而使“有求不应”的行事作风得到有效地控制。也使人们对乡镇政府监督提供了方便之门。或如有的学者提出：改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。

5、实行村民“自治”（村民有限自治）

村委会在现实生活中扮演的多重身份，注定了它与乡镇的关系是“打断骨头连着筋”的关系。实行法律分权制，（所谓法律分权制，在形式上是通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围；在内容上要扩大地方的自主权，同时加强国家对地方的控制；在保障机制上要确立法院作为最后的保障机关。）要推行村民有限自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。接着的一个重要问题就是必须解决村委会与上级政府（包括乡镇政府）之间的权力划分问题，只有明确了国家与村委会各自的事权、财权，才能在实质上推行村民有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么？如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规？还有如何实现权利救济？等等问题有待探索。当然，同时压缩乡镇专有事务的范围，精简机构，裁减冗员。

党的十六届四中全会就加强党的执政能力建设做出了全面部署，我以为执政能力建设应该包括机构建设和制度创新，一个法制社会的形成，除了立法上的完善，还要有执行机构的完善，因为一个建全的机构重要性并不亚于制度的本身。众所周知一个社会需要一定的控制体系来维护和巩固其自身的发展，一个法制社会控制体系最主要的标志是法律体系，然而徒有法不能自行，它的执行组织是很重要的，执行组织的结构如何，都会影响到法的效能地发挥。以上只是个人不成熟的观点，希望它为我国解决乡镇机构改革提供思路与方法，从而间接的解决了乡镇财政危机问题，推动村民自治的发展。相信随着我国经济的发展，村民自治制度会得到更加的完善，我国的民主建设会取得更新的成功

第三篇：宗族制度对村民自治的影响提纲

宗族制度对村基层治理的影响

第一部分：研究意义，村民自治制度构建过程中的问题频发，构建更加完善制度的必要。第二部分：

（1）宗族的定义，理论研究成果。

（2）宗族在中国传统历史沿革的变迁、发展。

（3）宗族在乡村治理中的角色扮演：基于差序格局的影响，享有法外治理权

乡绅政治——宗族威望（a、族民利益表达、政治诉求倾诉；b、宗族文化规范道德，心灵归属和自我认同；c、矛盾协调；d、社会保障）——宗族衰退（国家强制力的作用）“在人民公社制度下，人民当家作主的观念深入人心，解放前宗族观念下的族长制或根据权威而形成的推举制被彻底废止。文革期间，人们的出身和成分成为改变原有社会关系格局的主要因素，原来处于权力中心位置的人被边缘化，而原来处于边缘的人成为权力的中心。差序格局被彻底打破”——宗族复兴（改革开放后）“宗族势力的回潮”

第三部分：

（1）村民自治制度建立的背景：

a、新中国成立后国家权力强制入侵，人民公社制度的建立；

b、国家权力部分退出后出现权力真空，村民自治制度在各方力量博弈中建立及其内容——1998 年 4 月颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，其目的是“保障农村村民实行自治”，“发展农村基层民主”，规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，标志着农村社会选举开始走上了民主法制化的轨道。

（2）宗族补充国家权力空白，并且影响村民自治制度。

宗族权力作为与国家公共权力平行和对立的私人性质的权力的影响

a、宗族影响农民政治参与的原因（制度化参政无法满足农民政治需求、宗族具备组织和动员能力、政治参与主体的理性选择）

b、宗族对于村民自治过程中积极、消极的表现体现在各个方面：选举、管理、决策、监督，社会秩序、利益表达等。

c、宗族影响村民自治制度的发生机制（组织和动员资源、便利渠道的获得），集体组织的弱化和宗族的兴起的对立

第四部分：

（1）宗族制度在当代显现出来的弱化趋势

a、宗族弱化的原因（经济根源、文化根源、外部压力）

b、宗族弱化表现在哪些方面与原有制度的不同

c、宗族在我国各个地区呈现出不同趋势的弱化

（2）宗族体现的组织社会资本因素——被现代性的社会弱化。

（3）宗族弱化对村民自治制度提出了怎样的要求（利益表达、社会保障、民主自治、文

化建设等方面），对于村民自治制度形式化、内卷化的排斥及制度完善的必要，基层政权的巩固需要满足村民的组织化要求。

小结：

（1）合理评价宗族制度：低于经济因素、制度因素的权重，以“非贵族”的眼光看待

（2）理性应对：提供机制保障。

第四篇：村民自治推荐材料

龙角镇村民自治推荐材料

“为群众提供最优质的服务，让群众满意，才是我们工作的宗旨和根本。”龙角镇龙堰村计划生育协会会长蒲东培这样说。

2011年龙角镇龙堰村成为重庆市首批“计划生育村民自治示范村”之一，代表着该村计划生育村民自治工作得到上级计生部门的肯定。计划生育村民自治一直是稳定农村低生育水平、统筹解决人口问题的一项重要的基础性工作。龙堰村计生协会成立以来，坚持以“为群众服务”为宗旨，做到了事事为群众着想。

“多亏了我们村里的计生协会，我今年才可以纳入农村计划生育家庭部分奖励扶助对象呀”，龙堰村5组的村民谢长中这样说到。原来谢长中在2010年按照龙角镇移民政策后靠移民，户口由原来的农业户口转成了非农业户口，但是一直却没有办理城镇居民养老保险，按照最新的重庆市农村计划生育家庭部分奖励扶助政策，由于政策原因户口转非，并一直没有享受城镇居民社保的独生子女户或双女户家庭，可以界定为农业户口，继续享受农村计划生育奖励扶助政策。龙堰村计生协会了解到这件事情后，及时向镇计生办说明此事，并提交了申请，跑前跑后为谢长中完善了申报材料，并在截止日期之前通过了审批，成为2012年龙角镇农村计划生育家庭部分奖励扶助对象之一。

为群众服务的同时也严格按照制度办事。根据龙堰村村民自治规范，凡村内涉及违法生育的家庭一律必须先到相关部门接受处理，主动缴纳违法生育社会抚养费。龙堰村自成立计生协会以来一直坚持

宣传国家计划生育政策，并对出现的违法生育现象严格如实上报。龙堰村1组村民余洋，2006高中毕业以后就随家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的时候，已经生育小孩，但二人还没有达到结婚年龄，属于非婚生育，按照相关规定应该缴纳一定的社会抚养费。余洋却以不打算给小孩上户口为由一直不到镇计生办接受处理。村计生协会知道这件事情以后，派出协会会员对他们进行了半个月的宣传教育，终于说服这家人办理了相关手续。龙堰村一直都是龙角镇违法生育案例较少的村居，村民主动缴纳违法生育社会抚养费的比例也居全镇之首。

龙角镇龙堰村人口与计划生育工作一直以关注民生、维护民利，让群众满意为宗旨，以共享阳光、共建和谐为主题，经过镇、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“阳光计生”管理服务新机制，使广大群众充分享有知情权，参与权和监督权，大大提高了群众对人口计划生育工作的满意程度。2012年龙堰村计划生育村民自治目标任务就是，组织和带领村民制定并落实本村的人口与计划生育发展规划、工作计划，完成镇下达的人口与计划生育责任目标。不断地促进村民婚育观念的转变，教育推动群众自觉履行计划生育的义务。

第五篇：农村人口流动对当前村民自治的影响及对策

农村人口流动对当前村民自治的影响及对策

邱辉

村民自治是我国基层民主政治发展中具有历史性意义的制度创新，是广大农民政治参与的主要形式，同时也是农村人民公社解体以后我国民主政治发展的重要途径。自全国第一个村民委员会出现以来，村民自治已经走过了近30年的发展历程，这对于推动我国基层民主政治发展，促进广大农村的经济发展和社会稳定，起到了巨大的积极作用，也积累了非常丰富的实践经验。然而，自上个世纪90年代后期以来，尤其是进入新世纪以来，随着我国城市化进程加快和农村社会变革深化等各种因素的影响，农村人口大量流动对广大农村村民自治产生了深刻影响，使许多地方的村民自治陷入困境，有的地方甚至难以为继。

一、农村人口大量流动使村民自治陷入困境 1.农村人口大量流动给民主选举带来的挑战

（1）农村人口大量流出使村委会选举难以达到法定人数

上个世纪80年代改革以来，伴随着家庭联产承包责任制的普遍实施，以及村民自治和政社分开的兴起，农村自治组织和自治力量开始形成，村民自治逐渐成为我国农村生活中的主要政治模式。然而近些年来，由于社会的变迁以及经济的高速发展，这一农村社会的治理模式也随着这些变迁而遇到一系列新情况、新问题，其中较为突出的一个问题，便是由于大量农民进城务工而导致村民自治的选举合法性受到严重挑战，选举人数远远达不到法定人数的要求。许多进城务工的村民的户籍虽在农村，而本人却长期生活在城市，因而缺乏参与农村政治生活的意愿。由于大量具有法定资格的村民未能参与农村的村委会选举，从而使村民委员会选举的合法性难以得到保证。第六次全国人口普查数据显示：六个中西部省份的常住人口出现了“负增长”。按负增长的幅度排序分别是：重庆(-6.6%)、湖北(-5.0%)、四川(-3.4%)、贵州(-1.4%)、安徽(-0.6%)和甘肃(-0.2%)。这六个省份，无一例外都在中西部地区，而且相连成片。如此规模的省域人口负增长，是中国人口发展和变化的新现象。可以预期，随着人口外流、低生育率持续，中西部地区人口将继续向东部扩散，中部人口“空心化”会日益加剧。［1］从数据分析可以看出，由于中西部地区主要是以农民为主的省份，其人数的大量流出，必然致使村委会选举中出现法定人数不够以及村民自治难以为继的问题。以四川省平昌县为例：平昌有83 万农民，其中30 万学生儿童，31 万外出务工。因而有位长期从事农村工作的基层领导者认为，要靠剩下这部分村民来进行村民自治，显然是自欺欺人。［2］这些新情况的出现，使目前的村民自治更多成为一种形式化的村民自治，实际上广大村民对于村级事务逐渐缺乏兴趣，还不如进城务工赚取经济来的实惠，加之村民返乡参加选举又有诸多不便等客观原因，造成广大村民难以参与农村政治生活，最终严重影响了村民自治的实效性。（2）农村社会精英流出使村委会选举难以选出合适人选

再进一步分析，即便村民委员会选举可以正常进行下去，然而村民的民主选举也只能选出精英来进行治理，但却不能培养和造就农村精英。由于大量农村人口进城，其中更多的是有文化、有才干的农村精英，这些农村精英来到城市发展，给城市带来活力并且推动了城市的发展，然而在一些中西部农村甚至选不出合适的“当家人”。在农村有文化素质的农民本身就不多，而现在留在农村的主要是一些老人、妇女和孩子，从而造成村委会选举难以选出合适人选。据调查统计, 在外出务工人员中，18~ 45岁的青壮年占92%，具有初中以上文化水平的占70%，男性比例高达79.2%。留守在农村的大多是没有文化或文化程度很低的妇女、年幼的儿童和年长的老人，其文化程度、政治素质相对较低。从而，村委会选举参选人数较少、村委会成员选择面较窄，村民选择合适的人选就越来越困难。［3］ 2.农村人口流动致使民主管理机制难以维持

（1）村干部弃职流失现象严重致使民主管理举步维艰

还须值得注意的是，如今有些村干部虽然当选了，但是由于经济原因却还是想出去务工。有人说现在的村官“似官非官，非农实农”，不少中西部地区村官待遇很低，“说出来都寒碜人”，一年下来收入还不如外出打工一个月的收入。据了解，河南偃师在外打工的村干部占干部总数的70%以上。［4］由于村干部的家庭生活缺乏可靠的经济保障，无法依靠通过政府补贴和农业收入来维持自身的经济需求，所以许多村干部不愿继续留任参与村务工作，而更情愿去进城务工。不少村干部认为：“树挪死、人挪活”，“水往低处流、人往高处走”，进城务工至少可以维持自己的经济需求，甚至还可以让自己在城市中寻得自己的发展空间，获得更多的经济收入。于是在中西部农村，有的地方村干部弃职流失现象严重，而村干部后备人选更是难以找寻。如果连村干部都留不住而弃职外出，那么就很难谈得上什么“民主决策、民主管理和民主监督”。（2）村务公开流于形式致使民主管理难以落实

农村民主管理最主要的形式就是村务公开，村务公开就是让村民了解村务，参与民主决策，对村干部行为进行监督，保证村民能够更好的行使当家作主的权利，实现民主管理。因为它直接关系到广大村民的切身利益是否能够得到保障。而如今大量农村人口外流导致村民会议难以召开，许多地方甚至连村民代表会也难以召开，从而给村级民主管理带来严重影响，造成村务公开往往流于形式，民主管理很难具体落实。伴随农村人口大量流出，许多村民长期不在村庄而是外出务工，村民逐渐漠视村庄事务而留心于城市的发展，致使村民缺乏参与村庄事务的动力，缺乏对村务公开的有效监督，导致村务公开这种民主管理往往流于形式。许多村庄出现“空壳村”的现象，村民自治出现生存困境，并且一些村庄还出现恶势力造成的社会稳定性差等问题，加大了农村治理的难度。

二、农村人口流动使村民自治的社会条件发生深刻变化

著名美国政治学者亨廷顿从人口统计学角度来看，现代化意味着生活方式的改变、健康水平和平均寿命的明显提高、职业化和地域性流动的增长，以及个人升降沉浮速度的加快，特别是和农村相比，城市人口的迅猛增长。［5］E.G.Raven stein（1885, 1889）也认为：人们进行迁移的主要目的是为了改善自己的经济状况，并对人口迁移的机制、结构、空间特征规律分别进行了总结，提出著名的人口迁移七大定律（表1）。［6］ 表1 拉文斯坦“迁移定律” 研究领域 具体定律 定律内涵

迁移机制 经济律 为了提高和改善生活质量而进行迁移

城乡律 乡村居民比城镇居民迁移可能性要大

迁移结构 性别律 女性迁移以短距离为主，且相对于男性迁移倾向更强

年龄律 各年龄段，人口迁移的倾向是不同的，青年人是人口迁移的主体 空间特征 距离律 移民的数量分布随着距迁入中心距离的增加而减少

递进律 中心城市吸纳乡镇人口所造成的空缺，将由乡镇周边更远地区的居民所填补，直到中心城市的吸引力波及到最偏远的角落

双向律 迁移的流向不是单向的，每一股主流都伴随相应逆流存在

如表所示：通过大量农民进城务工这一事实，我们不仅仅看到人口流动的表面现象，而应当从这个表面现象中发掘出更深刻的问题，比如：现在很多农民来到城市后，其生活方式的改变、价值观的变化、思想观念的转变以及政治参与态度的变化，这些变化在不同程度上正在影响着农村社会的治理方式。由于大量村民离开导致乡村发展的“空心化”，支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失，乡村治理可利用的手段严重匮乏，从而陷入乡村发展的困境。［7］更重要的是，人口的大量流失也导致村民自治的基础条件发生了很大变化，主要表现为：

1.农村人口流动使农民与农村的利益关系淡化

原先农民热衷于联产承包责任制的实行和村民自治的推行，因为能使农民获得看得见、摸得着的利益。于是才会有安徽小岗村那十几户按下血印进行的改革，才会有广西宜州第一个村民委员会的诞生，这都是由农民自发的思变过程，来自于农民自己的实践创造。古语云：“穷则思变”，其易穷则变，变则通，通则久。［8］我国向来是“弱社会——强国家”的政治格局，村庄事务更多是由国家的主导与引导，民主意识被禁锢，民主的土壤未能生成。由于联产承包责任制的实施，伴随着人民公社的解体与村民自治的政治模式的兴起，农村政治权威的合法性开始发生改变，农村社会政治权力结构的运作方向也开始了由过去的“自上而下”到“自下而上”的转变。在村民自治实践中，民主意识逐渐深入到每个村民心中，民主的土壤逐渐形成。如今农民的身份已经发生了转变，由过去的“臣民”、“草民”，逐步成为自己的“当家人”。农民通过村民自治这合法化的途径寻求自身的合法利益，并且通过村民自治的途径获得政治参与的权利，从而可以表达自身利益的需求，其需求得到满足和利益得到展现，充分调动和激发了村民政治参与的积极性。随着改革的深化，农村小农经济与集体经济的意识逐渐被现代的市场经济意识所取代，并且随着经济利益需求的变化出现了农村人口大量流动，农村人口流动改变了农村原有的生产以及生活方式，许多农民“似农非农”已经不是传统意义上的农民，农民不再固作于土地从事农业生产活动，而更多的是转入非农业生产的第二、三产业。农民脱离土地的束缚后在农村社会中拥有了更多的自主性，进城的农民已经渐渐地不再思考农村事务如何去参与和解决，取而代之的是如何在城市获得更多的发展机会和更大的发展空间。正是伴随着农民停留村庄的时间长短与空间距离发生了相应的改变，于是他们对于村庄事务的社会关联度逐渐下降，并且利益的相关性也在逐渐淡化，从而造成农民参与村民自治的积极性随之下降。而且随着农村无税费时代的来临，农民与农村的利益相关性更加淡化，对于村庄事务的参与也就越来越缺乏动力。

2.农村人口流动使村民政治参与态度发生变化

现如今许多流动的农民在职业身份上也发生了很多改变，由原先统一的农民转变为现在的工人、服务人员、管理人员以及民营企业家等多样化的改变。农民在经济上已经不再依附于土地，而是享有了更多的自由选择权。农村已经远远不能满足于现代农民的需求，所以更多农民流向城市流动寻求自身的发展。进入城市后农民的视野更为开阔，文化水平明显得到提高，民主素养也跟着得到提升，市场经济意识与竞争意识也不断得到增强。这就加剧了农民政治参与的态度的变化。这主要是基于政治参与成本的考量。因为村民需要从这种政治参与中获得参与的政治利益，从而在经济上获得更大的利益。但村庄的政治参与不再给进城的农民带来什么实际利益，而参与的成本反而由于空间距离的加大而大大增加。大量进城的农民已经事实上脱离了村庄这个共同体组织，对于农民来说：土地已经不是唯一的选择，参与也罢，不参与也罢，政治参与的态度归根到底是因为利益关系的存在而存在，利益关系不存在了即便参与也就是一种形式而已。这就最终导致他们对于村民自治的参与态度必然从积极逐渐转为冷漠，他们对于村民自治的热情早已时过境迁。

3.农村人口流动使传统的乡村文化逐渐衰落

传统农村社会是以亲缘关系为基本纽带和宗法关系联系为基础的村落，致使农村是以“人情”为纽带编织而成的一个熟人社会。随着人民公社的解体与村民自治的兴起，农民自身的自治意识被重新的唤醒，农村社会逐渐成为一种自治性的社会共同体。然而如今农村大量人口流出，传统的村庄已经不再是农民生产与生活的主战场，而更多的是把自己的目标放在城市。这种人口的大量流动，必将导致农村社会乡村文化的逐渐衰落。在这一进程中，由于乡村文化观念逐渐被淡化，村干部的权威性也逐渐式微，农民脱离土地的束缚致使在农村社会中农民有了更多的自主性。过去那种以血缘关系和宗法关系为纽带的传统文化被打破，原先在农村的家族文化、民风民俗被现代意识逐渐取代，于是对农村的未来发展产生了深远的影响。由于农民流动时间的长期化，将会对农村发展产生严重的遏制作用：进城务工的农民中有不少人将子女也带到城市（即所谓的农民工子女），他们从小就在城市接受教育，早已习惯于城市的生活方式，长大后继续留在城市工作和生活，这样一代又一代地传递下去，最终将导致一些偏远农村长期得不到发展而出现停滞和衰落的状态。

三、对策与思考

1.深化基层民主制度创新，探索基层社会管理新机制

面对村民自治进程中出现的上述各种困难和问题，只有对农村社会现有的治理模式继续深化改革，才能推动村民自治进一步深入发展。成都从2008年开始探索基层社会管理新机制，2008年成都市在推进农村产权制度改革中矛盾重重，不断发生纠纷，基层干部调解作用十分乏力，于是，成都市决定鼓励各县、区自行探索村级社会管理的新模式，在实践中逐步探索建立一种新的村级治理模式，即建立“两委（村党组织、村民委员会）加一会（村民议事会）”的管理办法，在所有村和涉农社区由农民直选成立“议事会”，构建了党组织领导、议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的新型村级社会管理模式。“村民议事会”的出现，有效地解决了以往由于大量村民外出打工而无法召开村民大会和村民代表会议的难题，为村民广泛参与村务管理、民主决策提供了一个切实有效的平台。新津县袁山村二组的议事会成员曾建昌说：“以前村里的事，都是村委会管，村民根本不了解。现在，修不修路、怎么修、谁来修都由村民决定。”［9］村民对村级事务自己说了算，一方面，给村民提供一个说话的平台；另一方面，给村干部也起到一种监督作用。这种“村民议事会”由“代民做主”为“由民做主”，使村民自治不再仅仅是形式化的民主，而是农民自己真正参与讨论切身利益事务的实际化民主，从而有力促进了村民参与村级事务的积极性，推动了村民自治组织的新发展。

2.培育农村民间组织，增强留守村民的自治能力

同时我们还必须注意到，尽管目前虽然有大量农村人口流动进城，但仍然还有很大部分农民留在农村生产和生活，因而，还应当重视在新农村建设中培育和扶持基于农民共同需要以及共同利益取向的民间组织，增强村民的自治能力。例如：一些留守的农村老人和妇女组成帮扶队，对一些村民事务进行帮助；一些宗族组织对于村民自治以及村民事务在一定程度上也有着积极的作用。［10］我国农村向来是一种“人情”社会，很多人更看重的是一种情感，因而或许乡镇政府或者村干部不能解决的事情，而这些民间组织出面就有可能得到化解，也就不需要召开村民议事会进行开会，从而降低了解决这些村庄事务的成本，更有利于促进村庄的和谐发展。因此，通过积极发展农村民间组织来培养村民自治的能力，可以促进村民自治的进一步发展。

3.通过“以村带企、以企带村”，稳住一批积极参与村庄事务的村民

在有条件的地方，由于企业进村而促进了农村社会发展，同时也遏制了大量人口流动的问题，吸引和留住了一批积极参与村庄事务的村民。许多村民千里迢迢的跑到外面就业，是为了在经济上维持自身的生存与发展，但在家庭生活以及子女教育等方面却要付出相当大的代价。如果村民在家门口就能够就业而且能得到不错的收益，那么许多村民还是情愿留在农村发展。并通过这种发展途径，可以加快村企的产业化集成，建立一个农村与城市共同发展的新模式。在这种发展模式中，村庄与企业共同打造农村版产业园，从而实现“以村带企，以企带村”双向互补性的发展。由于大量农民可以在当地就业，于是就有动力并且也有条件及时参与村庄公共事务以及村务管理，这对于推进村务公开和民主管理，显然具有非常重要的促进作用。因此，我们应当大力倡导“以村带企，以企带村”这种双向互补性的发展模式，加快农村社会的现代化，构建城乡一体化的平衡式发展。4．大力宣传建设新农村的重要性，积极支持农民建好新农村

此外，我们还必须清醒地面对我国是“农业大国、农民大国”这一现实国情，并且这个阶段还将持续很长一段时间，而决不能没有节制地宣传、动员农民进城，让农民感到城里遍地流金，从而使农民失去究竟是当市民还是当村民的理性判断。我们在实现城镇化的进程中，必须深刻认识到过快和过度的城市化必然会引发大量的社会问题，一定要防止掉入拉美陷阱。巴西上世纪六七十年，正是由于过度城市化从而使广大农村凋敝，给社会发展造成严重问题。为解决过度城市化带来的问题，国家为此还专门成立了农村发展部，采取买地给农民、将国有土地分给农民等措施，鼓励农民回到农村，建设农村。这一深刻教训不应在中国重演。因此，我们应高度重视并正确引导舆论，大力宣传建设新农村在中国现代化进程中的必要性、重要性，提倡和引导农民返乡创业，建设自己的美好家园。同时，还要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的总体要求，鼓励和支持农民创造良好的生产、生活、生态环境即“三生”环境。此外，还要大力发展农村先进生产力，建设现代农业，推进农业产业化经营，千方百计增加农民收入。各级政府应积极倡导和弘扬创业精神，形成大力支持农民就地创业的政策导向，激发农民的创业冲动，充分挖掘本地民间资源，大力发展农村中小企业，形成村村谋发展、家家忙致富、人人思创业的生动局面。通过社会各方面的共同努力，加快农村的基础设施建设，构建农村流通网络，推进农村信息化进程，更新农民思想观念，重构农民的生活方式，逐步建成居住环境社区化、生产方式合作化、生产工具机械化、公共产品公益化、素质知识化、流动市场化、教育医疗制度化、养老保险普及化、城乡服务一体化、生态环境良性化的社会主义新农村。［11］

总之，随着城镇化发展步伐加快，城市吸纳大量农村劳动力进入城镇就业，农村人口大量流出，必然对农村村民自治产生长期而深刻的影响。城镇化过程是每个国家在现代化进程中不可逾越的历史阶段，从总体上看是有利于整个国家的长远发展的。然而，任何事物总是具有两面性，城镇化在带给我们发展的同时也会给我们带来诸多问题，对于农村的影响尤其深远。［12］正是在这样的情景之下，于是便会出现村民自治已经走入“死胡同”这样的判断。不过，笔者认为这恰好意味着过去以行政村为单位的村民自治模式已经难以适应农村形势的变化，村民自治模式实现转型的时期已经到来。为此，我们必须适应新形势的发展需要，从整体上积极稳妥地推进政治体制改革，进一步深化农村的基层民主制度创新，从而为村民自治的健康发展开辟更加广阔的空间。参考文献：

［1］蔡泳.警惕人口分布“空心化”［J］.中国改革，2011年第7期 ［2］冯仁.村民自治走进了死胡同［J］.理论与改革，2011•1

［3］任中平.当前村民自治面临的困境、归因与出路--后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告［J］.软科学，2007年12月第21卷第6期 ［4］郑风田，马跃峰，胡洪江，杨彦，卞民德.听听“中国式村官”的心里话——他们到底有多难[EB/OL].中国选举与治理网.http://www.xiexiebang.com/Newsinfo.asp?NewsID=210605，2011-7-13 ［5］［美］亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M ].王冠华译.上海：上海人民出版社，2008.7(P26)［6］朱 杰.人口迁移理论综述及研究进展［J］.江苏城市规划，2008年07期 ［7］徐 勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对——农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2000年3月 ［8］金景芳.《周易 系辞传》新编详解［M］.沈阳：辽海出版社，1998年10月第1版（P111-112）

［9］成都基层“议事会”：从“代民做主”到“由民做主”[EB/OL].http://www.xiexiebang.com/(发表于《重庆邮电大学学报》2012年 1期)