村集体经济状况对村民自治的影响（优秀范文5篇）

第一篇：村集体经济状况对村民自治的影响

民主化村级治理的两种类型——村集体经济状况对村民自治的影响 关键字：村级 村庄 村干部 民主化 村民 资源 治理 自治 民主 决策

作者：贺雪峰

当前学术界在讨论村民自治或村级治理时，大都忽视了对村级治理类型的区分。村民自治作为一种民主化的村级治理制度，在具体实施过程中，因为面对制度环境的不同，而具备相当不同的效果和表现，不能理解村民自治所面对的特殊环境，也就难以理解村民自治这样一种民主化村级治理制度的实践后果。村民自治制度是国家强制实施的一项制度，依据村民自治制度实施场域的村庄状况的不同，这一制度安排的实践后果会有不同。本文试图依据村集体掌握经济资源的多少，将作为强制实施的村民自治制度实践后果的民主化村级治理区分为动员型村级治理和分配型村级治理。这两种村级治理类型因为村集体经济资源多少的不同，而在具体表现中具有相当的不同。当然，将民主化村级治理分为动员型和分配型两种类型，还是一种理想类型的分类方法，实践中两种村级治理类型交叉重合之处甚多，并不存在严格意义上的不同。

一、治理视角的村民自治

当前学术界对村民自治的研究，包含着两种十分不同的视角，一种视角主要从民主的方面来研究村民自治制度实施的状况及其后果，这种视角关注的焦点问题是村民自治制度作为一种民主制度，在当前村庄社会中的实施状况及其对村民民主意识、民主观念乃至民主技术的训练程度，这种视角的研究是当前学术界村民自治研究的主流；另一种视角是从治理的方面研究村民自治制度实施状况及后果，特别是研究村民自治的实践可能性，其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的村级治理的具体过程、运作基础及其主要特征，这种视角的研究近年逐步受到学术界的重视，成为村民自治研究由政策性解释学术研究向政策基础性学术研究过渡的重要标志。从治理的视角来研究村民自治，村民自治制度安排就变成为一种民主化的村级治理制度，这种制度既不同于传统的村庄自治，也不同于政权意义上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”这一概念，表达了前一种治理的含义[1]，村民自治是一种社会民主而非政治民主，则表达了后一种治理的含义。

从治理的角度来研究村民自治，正好与村民自治制度的缘起相关。村民自治制度在广西一些山区自发产生的时候，就是为了应对人民公社解体之后出现的社会失序现象[2]，自发产生的村委会引起国家的重视，既与当时民主化的语境有关，也与当时农村治理面临的困境有关。而在实践中和《村委会组织法》的规定来看，村民自治在村庄（行政村）秩序保持中可以起到的作用，应是村民自治的核心要义。民主化村级治理的关键即村民的自我管理、自我教育和自我服务的村庄内生秩序状态，这种状态是通过四种民主办法即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。从治理角度研究村民自治，实质上就是研究以民主的办法来形成村庄内生秩序，这些秩序包括经济的合作（如公共工程建设），抵御上级过度的提取，抗御地痞对村庄的骚扰，以及监督村干部的行为等等，这样，治理视角所关注的问题就是用民主的办法来形成内生村庄秩序时的过程、可能及特征。而正是因为村集体经济资源状况的不同，造成了用民主的办法来形成村庄秩序时的过程、可能、特征及其侧重点上的不同，这种不同就是我们本文将要重点讨论的民主化村级治理的分配型和动员型类型。我们将以村民代表会议的民主决策过程及村民代表能力来展开讨论。

二、民主化村级治理的理论过程

若理想化，民主化村级治理可以划分为两个相互联系的部分，一个部分是用民主的办法来决策村务，其内容包括选举村干部和村民代表，召开村民会议表决，以村民代表会议的形式进行村务决策和监督；一个部分是用集中的办法来办理村务，即由村干部这些具体的村民推选出来的人将村民决策的村务办理下去。

展开以上两个部分，第一个部分的实质就是形成村务决策和推选出执行这些村务决策的人员，从理想状态来讲，村民可以随时罢免自己选出来的村干部及村民代表，实际上则因为罢免需要成本，就为村干部以及村民代表的行为相对脱离村民意愿提供了可能。村干部及村民代表这种相对脱离村民的状态，必然带来民主化村级治理的第二个部分即用集中的办法来办理村务的后果。相对的脱离既为村干部创造了发挥个人才干的空间，也为村干部提供了谋求私利的机会。

村民代表也是相对脱离于村民的，但一般来讲，村民代表较村干部离村民更近，一是因为村民代表是更小范围村民推选出来的，更重要的是，村民代表并不掌握着村干部一样办理村务的权力，而只是决策和监督村务的权力。因此，也可以将村民代表当作村民的一个部分，而单独将村干部作村务的办理人，即集中的主体。

从村务决策的形成即村民意愿的角度，村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护，或说如何在村庄范围内获得公益，减少外部性，这种村民意愿的典型是修路架桥和维护治安等具有强烈外部性的公共工程和公益事业，在不能依靠外部的国家和村内个人提供的情况下，村集体办理这些事业成为最佳选择，这时候，村民都会有让村集体来兴建这些公共工程和公益事业的愿望和要求，村民也很容易通过村民代表会议或村民会议的形式形成具体的村务决策。

问题是，虽然每个村民都希望获得公益的好处，但每个村民也会尽可能减少自己为获益所付出的成本。每一项公共工程和每一件公益事业的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益无多甚至反受其害，这样，虽然村民都期待村中公益，却因为受益不可能均衡，而鲜有在每一件具体的公共工程和公益事业决策中一致同意的情况。少数人服从多数人正是实践中运行的民主制度的规则，大多数村民或村民代表可以作出村务的决策，但村务的办理却难以跨越这些具体村务决策中的少数反对派。

在办理村务时，村干部缺乏制度上和组织上对付反对派的办法，虽然这些反对派只是村中的少数派甚至只是个别村民，这时候，村干部可以调用两种资源，一是村庄舆论压力，一是个人魅力。当反对大多数村民的少数村民在村庄中处处感受到来自乡邻以道德评价为特征的舆论压力时，他们不得不随大流，忍受自己的“苦难”。舆论压力正是传统社会的特征，涂尔干的“机械关联”就是这个意思。当前中国农村因为经受巨大变革，“机械关联”大都解体，村庄舆论压力难以阻止少数人对自身利益的寻求。个人魅力是村干部可以调用的另一种资源。一个善于说理的人往往可以说服那些不能忍受暂时受到利益损害村民去期待不久的利益回报，一个道德高尚的村干部可以让村民提高对利益受损的忍受度，一个社会关系多的村干部可以带来反对者的压力，而一个性情暴燥、身体强健的村干部，则可以构成对反对者的身体威胁。总而言之，在村庄舆论不能对村中少数反对派构成压力时，办理村务的村干部的个人魅力和能力，就成为一种可能的替代手段，现实中这种情况到处可见。

除以上两种办法以外，村集体经济成为村干部可以调用的另一种资源。拥有丰富村集体经济资源的村庄，大多数村民可以不顾少数人的反对而决定资源如何分配与使用，村干部也可以利用村集体资源来建立对村民的奖罚机制，少数村民若反对大多数村民的愿望和决策，他们虽然可以不顾村庄的舆论压力，却不得不考虑经济利益上可能受到的损害，从而不得不照应多数人的愿望。况且村集体经济资源的丰富，使得村干部可以不从村民那里抽取资源，就可以办理好村中公益事业。

麻烦出在村集体经济较少的村庄。较少的村集体经济决定了办理村中公益事业，需要从村民手中抽取资源，所谓“村民事业村民办”这一可以套用在任何具体公共工程和公益事业上面标语所表达的。而这种提取因为缺乏强制手段（村级民主不是国家民主的一个部分，不具有暴力工具的后盾），而在少数反对派拒绝出钱出力时，村干部无计可施。较少的村集体资源也减少了村干部强制村民顺应村中大多数人意愿或村中公益事业的能力。这样一来，在一

些村集体资源较少的村庄，在既缺乏村庄舆论压力，又缺少村庄能人的情况下，村庄中公益事业就可能成为每个村民都期待，但每一件公共工程或公益事业都因为受到少数村民的反对，而办不下去的状况，这种状况会大大损害村民本来可能得到的好处，或为了得到这种好处，而不得不让每个村民花费更大代价（比如集体建供水设施和每户打井）。办理公共工程和公益事业的村民意愿是不成问题，通过村民大会或代表会议形成村务决策也不成问题，但在办理村务时，村干部却往往面对着无法逾越的少数反对者的反对，最终致使民主化的村级治理效果不佳。

这就是说，从理论上看，决定民主化村级治理状况的关键是村中可能出现的少数反对派能否被说服成为合作者，或直接说被压服。如前所述，这取决于村干部的个人能力，村庄舆论压力以及集体经济资源的多少。

村干部个人能力和村庄舆论与民主化的村级治理的互动关系，我们已分别讨论[3]，本文中，我们重点讨论村集体经济资源对于民主化村级治理的影响。

三、集体资源与民主化村级治理的类

如前所述，村集体经济资源在两个方面深刻地影响着民主化的村级治理，丰富的村集体经济资源增加了村干部说服或压服少数反对派的能力，同时，丰富的村集体资源使得民主化村级治理所面对的主要问题，不是经济资源的提取，而是集体资源的分配，正是在这个意义上，民主化村级治理可以依据村集体资源的多少区分为两种不同的类型：动员型村级治理和分配型村级治理。

在村集体经济贫乏的村庄，民主化村级治理包括以下两个具体过程，一是相对容易达成的关于村庄秩序的决策，特别是修路架桥等公共工程和维护治安等公益事业的决策。而在这些决策达成以后，村干部就必须说服村中的少数反对派以顺利完成决策。因为村集体经济资源的贫乏，村中举办公共工程和公益事业所需要的人、财、物资源必须从村民中提取出来，这个从村民中提取人财物资源的过程，往往是公共工程和公益事业能否办成的关键，若村中有少数村民拒绝这种人财物的提取，村干部缺乏对这些村民的强制手段，而只要村中有少数人可以拒绝这种提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事业，因为村干部无法说服少数反对者而最终流产，这种一再流产的好事，反过来会打击村民对村集体的信心和合作办理公益事业的信心，村民不再指望有公共的集体利益，而不得不付出更高的代价去追求自我的秩序。

村民不会满足于每个人自己为政的状况，而会越来越感受到集体合作的好处。河上架桥方便了每个村民的出行，泥泞的小路为每个村民带来了麻烦，治安不良则造成了每个村民的不安全感。而因为公共工程等事业的外部性，没有哪一个单个的村民有能力提供这些每个村民都需要的秩序，村民怀念起人民公社时期的公共工程和公益事业来，村庄秩序成为村民的追求目标。村庄公共秩序受到的破坏越严重，村民对公共工程的需要就越强烈，就会有越多的村庄公共舆论要求村干部为村民办些实事，会有越多的村民愿意为获得村庄公共秩序而牺牲一些个人暂时的利益，会有越多的对少数反对派的压力，这种情况下，村庄中若有强人出来担任村干部，他便可以借助这种舆论上的强势，以自己的说理能力或身体暴力来说服或压服村中少数反对派，村中公共工程最终建得越来越多，村庄秩序反过来以远远超过村民个人付出的程度回报每个村民，这个强人村干部因此威信更高，为村民提供公共秩序的能力更强，他达成了村集体经济贫乏村庄中汲取村中经济资源以维持村庄秩序这一村庄自治的目标。

村庄自治不同于村民自治，以强人治村为特色的村庄自治，容易出现两个引起村民不满的问题，一是强人治村时，他选择的治理目标可能会过于脱离村民愿望的实际，这种对实际的脱离，既可以包括上级安排下来的超出村庄实际需要的种种达标升级活动，也可以包括他因为个人眼界的局限乃至私利考虑而决定下来的公共工程目标。二是强人治村容易出现权力的滥用，尤其是在办理公共工程等公益事业中，为自己谋取私利，最终导致好的公共工程目

标成为村民支出的恶梦，村民手中的资源是提取上去了，公共工程却遥遥无期。村民因此而失望和愤怒。村民自治作为一种民主化的村级治理办法，正是要解决以上村庄自治中可能存在的弱点。一方面，民主化的村级治理通过村民大会或村民代表会议的形式达成公共工程的决策，这就从理论上排除了村庄公共工程脱离村民意愿实际的可能。而在村干部办理公共工程的过程中，村民不仅有通过村民代表会议等形式监督村干部的制度，而且村民理论上可以通过选举或罢免村干部来约束村干部的不良行为。正是通过以上两个过程，民主化村级治理为村集体经济资源贫乏村庄的村民提供了获得村庄秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多筹办公共工程的积极性，村干部也因此有更多举办公共工程的雄心和能力。

换句话说，在村集体经济资源贫乏村庄，村级治理或村庄公共秩序获得的关键，是村干部提取经济资源的能力，民主化村级治理因为解决了强人治村中容易引起村民不满的因素，而提高了村民对公共工程的信心和支持力度，从而提高了村干部在办理村庄公共工程时说服少数反对者和动员村庄资源的能力。显然，集体经济资源贫乏村庄的民主化村级治理的核心，正是这种村庄资源动员能力的提高，因此，可以将这种民主化的村级治理称之为动员型村级治理。

与集体经济资源贫乏村不同，掌握着大量村集体经济资源村庄的治理，因为拥有大量可供支配的经济资源，而具有很强的提供公共工程和公益事业的能力，村庄秩序在某种意义上是不成问题的。但这并不是说掌握有大量集体资源村庄的秩序不会遇到挑战，这种挑战同样来自于村中的少数反对派。

既然掌握有大量经济资源，村干部便有使用这些经济资源的理由，而正是村集体经济资源的使用上面，不受监督的村干部可能会谋取自己的私人好处，集体资源越多，村干部谋取私人好处的危险性就越大。他们名义上是在建一座桥，但事实上这种桥只是方便了村中少数人的出行，而大多数村民获益不多，甚至他们建桥之初，就是为了将工程承包到自己亲友，以捞取个人好处。这样，在拥有大量集体经济资源的村庄，民主化的村级治理可以监督村干部的不良行为，防止村干部滥用村集体资源。不通过村民大会或村民代表会议批准的决策，是违反制度的决策，作出违反制度决策的村干部，不仅可能受到村民的责难，而且在决策出现失误引起争执时，村干部要承担程序不合法的责任。

因此，集体资源丰富村庄的村干部们也乐于召开村民大会和村民代表会议来讨论如何使用村集体的资源。这时的村干部在召开村民大会或村民代表会议时，他们完全不同于集体经济贫乏村庄村干部召集村民开会以提高对村庄资源动员能力的动机，他们更多的是需要一个名义上合法的程序，这样在使用村集体经济的资源时，可以减少责任的承担。这种民主化的村级治理，便构成一种分配型的村级治理。

四、动员型村级治理与分配型村级治理的比较

如上所述，因为村庄集体经济资源的不同，带来村级治理具体过程和功能重点的不同，这种不同构成了动员型和分配型这样两种类型的民主化村级治理机制。通过比较，可以增加对民主化村级治理类型区分的认识。对于动员型村级治理而言，既然村集体经济资源贫乏，村集体举办公共工程和公益事业，就需要从每个个体村民手中汲取人财物资源，在村级民主缺乏暴力强制的情况下，村干部缺乏强制提取村民资源的能力，他们便可以通过村民代表会议这种形式来讨论村务，通过村民大会的形式来动员村民，通过自己的身体力行和与村庄精英人物的个人关系来寻求村中的诸种支持。从民主的形式来看，动员型村级治理关注的焦点不是规范的民主形式，而是这种民主办法是否真正具有动员村民的能力，或者说动员型的民主化村级治理，更侧重于实质民主的层面，若村中有若干具有权威影响的精英人物，村干部将这些精英人物请过来开一个并不规范的村民议事会，这个议事会即可以作出一个有助于建设村庄公共工程和提高村干部工作

能力的决策，这个决策可以减少村干部在办理具体村务中受到反对的阻力，反过来，既然民主化村级治理侧重于实质民主的方面，有些时候，通过规范的民主形式比如召开村民大会或由村民选举的村民代表作出的决策，虽然具有多数人通过的结果，少数反对者却并不一定认可这个决策，他们具有足够让这个大多数人通过的决策搁置下来的能力，他们拒绝为诸如公共工程建设和公益事业投资提供他们应该分摊的份额。他们拒绝分摊，便足以造成动员型村级治理的困境，这就引出动员型村级治理的第二个特点，即其民主更多强调一致通过而不是少数服从多数，重大的村务决策多是妥协的结果，而不是表决的结果，举凡表决，大都不会有好的治理效果。从这种意义上讲，动员型村级治理是一种少数人决定的民主治理制度，以村民代表会议决策重大村务的过程为例，动员型村级治理一般较少采取表决的形式来通过决策，而较多充分讨论以达成妥协，参加村民代表会议的人员不仅有正式选举出来的村民代表，而且有受邀请而来的与决策村务有关的各方面头面人物。

若在村民代表会议的讨论中遇到坚定的反对者，哪怕这些反对者只是极少数，且其反对的理由并不充分，这些极少数的反对派也往往有能力使村务决策半途而废。这就构成了动员型村级治理中的少数人决定的后果。不仅如此，动员型村级治理中的村民代表会议作出的决策，还需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足够影响村民接受决策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不够，村民代表会议通过的村务决策，同样会在村干部具体办理村务时，受到少数村民的反对，这种反对也有致使通过的村务决策流产的可能。

在动员型村级治理中，若有一次诸如公共工程建设的决策被一致通过且顺利实施，村民可以从中获得好处，村民下一次就有通过更多如此决策的理由与可能，这样一来，民主化的村级治理制度在村集体经济资源贫乏的村庄也可以得到有效运作，村庄动员能力日渐增强，而村庄秩序日渐获得，在民主与村庄秩序之间，形成了良性循环，这构成了一种增强型的动员型村级治理类型。不过，并非所有动员型村级治理制度都具有增强型的特征。若有多次对全村公益十分重要却因为少数村民的反对而不能达成决策的事情发生，就会影响村民对集体合作的信心，少数村民也更加敢于声明个人利益而不顾村庄利益。这样的少数总是存在，在每一件具体的村务中都会存在，这样造成民主化村级治理的困境：村庄动员能力下降，村庄日渐失序，在民主与村庄秩序之间形成了负反馈，这构成了减弱型村级治理类型。

对于分配型村级治理而言，因为村集体掌握着丰富的经济资源，其运作特点便与动员型村级治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村级治理因为关注的焦点不是从村民那里汲取资源，而是如何合法地使用村集体占有的资源，因此，这种民主更加注重其形式的层面，村务决策一般会有规范的程序，关注程序合法性，决策过程强调少数服从多数，参与决策人应具有合法的参与身份，非正式参与者没有表决的资格等。以村民代表会议为例，在作出重大村务决策时，大多强调参加会议人员的合法身份，要有较为规范的会议记录，参加会议的人员需要签名以示自己对重大村务决策负担责任，倾向于用表决的形式通过决策，村民代表的代表能力并不如动员型村级治理村庄那么重要，只要是通过合法程序产生的，什么样的人当村民代表关系都不很大。与此相关，村民代表会议在决策村务时，少数反对者的声音往往被大多数人所掩盖，而显得过于弱小，而通过的村务决策在村中即使遇到反对者，也不大会中途改变。从这种意义上说，分配型村级治理是一种多数人决定的民主治理制度，在某些时候，多数人可能过于忽视村中少数派的声音，而构成实质上的多数人专制。

五、结语

以上简略地疏理了民主化村级治理两种类型的不同，这种疏理对于深化村级治理研究具有重要的意义。以当前展开实证研究的村级治理来讲，学术界大多忽视了村级治理类型不同所具有的不同意涵，而将动员型村级治理与分配型村级治理混为一谈。一般来讲，在城郊农村和经济发达地区，经济的发展带来土地的增值，土地集体所有的产权安排，使得村集体往往可以从升值的土地中获益甚多，村集体不仅掌握着大量升值的土地资源，而且掌握着土地

征用款的使用权，这些集体拥有的资源，就为分配型村级治理提供了村庄前提。此外，那些村办企业发展较好的富强村庄，也具有分配型村级治理类型所具有的一应特征。从当前这些村集体占有大量经济资源的村庄数量来看，这类村庄的数量无疑只是农村的极少数，10%左右，但从学术界现有实际研究来看，只占少数的分配型村庄却受到了多数学者的关怀，而占中国农村90%的动员型村级治理村庄，却很少受到学者的关注。这显然不是很正常的现象。换句话说，通过民主化村级治理类型区分，可以凸现分配型村级治理和动员型村级治理所具有的理论意义及它们所代表村庄的实践意义。

其次，作以上治理类型的区分，有助于让村级治理研究者特别是实证研究者明确自己研究村庄的类型，从而避免以偏概念，防此在提出理论观点，特别是政策建议时，有意无意忽略自己调查的个案背景，而作出一统中国农村自己的研究结论。再次，以上治理类型的区分，还有助于理解学术界在乡村研究领域的学术和政策争论。当前学术界的一些争论，之所以公说公有理，婆说婆有理，并且都有实证研究的支持，往往是争论双方缺乏对乡村治理类型的把握，动员型村级治理村庄的调查当然把握不住分配型村级治理制度的特片，反之亦然。

我们以上所作的关于民主化村级治理的两分，是关于村级治理研究的一个初步成果，抛砖引玉，希望有更多相关成果出现。

[1] 参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，45页。

[2] 参见徐勇：《最早的村委会诞生追记》《炎黄春秋》2000年第9期。

第二篇：村民自治村村规民约

计划生育自治村村规民约

一、每个村（居）民都要自觉遵守国家计生有关法律法规，积极参加计生宣传活动，自觉参加诚信计生活动。

二、已婚育龄妇女都要积极参加婚育学校学习、培训；每个未婚青年都要自觉学习党和国家的计划生育方针政策，带头实行晚婚晚育。

三、凡符合条件申请生育的已婚育龄夫妇，都要做到持证生育，并及时落实节育措施；安排生育指标和落实放环的已婚育龄妇女，每月主动向育龄妇女自管小组长汇报经情、环情；落实结扎措施的育龄妇女和环、孕检服务对象，如计划外怀孕的，应及时报告并按期落实补救措施。

四、每个村（居）民都有对违犯计划生育规定的人员进行举报的职责和义务。

五、凡是本村（社区）以外的育龄妇女，都要持所在县、乡计生主管部门出具的《流动人口婚育证明》，纳入本村（社区）管理；外出30天以上的本村（社区）育龄妇女要在外出前向村（居）委会说明情况；并申请办理有关证明，接受本村（社区）及流入地双向管理。

六、对计划生育政策、法规和本村（社区）计划生育村规民约落实情况进行监督，凡违反本村规民约的，按村（居）委会与所有已婚育龄夫妇签订的《诚信计生协议书》有关条款处理。

第三篇：村民自治对乡镇机构改革的影响

村民自治对乡镇机构改革的影响

论 文 摘 要

党的十六届四中全会就加强党的执政能力建设做出了全面部署，我以为执政能力建设应该包括机构建设和制度创新，一个法制社会的形成，除了立法上的完善，还要有执行机构的完善，因为一个建全的机构重要性并不亚于制度的本身。众所周知一个社会需要一定的控制体系来维护和巩固其自身的发展，一个法制社会控制体系最主要的标志是法律体系，然而徒有法不能自行，它的执行组织是很重要的，执行组织的结构如何，都会影响到法的效能地发挥。通过对《刍议村民自治对乡镇机构改革的影响》的研究，对提高基层的执政能力、巩固的基层执政基础，对于提高基层干部队伍的整体素质，加强党的基层组织建设，强化执政为民意识，推动和促进基层各项工作具有十分重要的现实意义。社会主义民主的核心是人民当家作主，发展村民自治对发扬人民当家作主，促进人民的民主意识，推进我国的法制建设都有不可估量的作用，现阶段对村民自治制度的研究是有积极的意义的，它为我国解决乡镇机构改革提供思路与方法，从而间接的解决了乡镇财政危机问题。本文主要在村民自治的背景下，探讨村民委员会与村党支部（乡镇党委）的关系、村民委员会与乡镇政府的关系等，从中发行问题，为推动村民自治的发展，我国乡镇机构改革方向，发扬社会主义民主提出自己不成熟的观点，为解决“三农”问题，提一些建议，以促进社会的发展与稳定。关键词：村民自治 村民委员会 乡镇党委 乡镇政府 机构 改革刍议村民自治对乡镇机构改革的影响 —作者苍南电大学员：欧阳昆仑

村民自治是农民的创举，当年农民自发成立了村民委员会是为了当地经济和社会发展的需要。1982年，国家为了填补人民公社体制废除后出现的农村公共组织和公共权力的“真空”，除了继续利用执政党的农村基层组织，同时也大力推动村民委员会的建立，同年12月通过的新宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，次年6月，村民自治正式启动实施，民政部开始在全国范围内组织乡村选举。《村民委员会组织法（试行）》在试行10年后，于1998年11月终于成为9亿农民的正式法律。这是一部以实践为根基，以宪法为依据，以自治为基本价值取向的法律。以村民自治为主旨的村民委员会制度，是我国当前村级公共事物管理体制的核心，而村级公共管理体制是三农问题中的一个重要问题。村与乡镇的关系，从来就是唇与齿的关系。村民自治后产生的村委会却只是群众性自治组织，不再是基层政权的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委员会与乡镇政府的关系等问题，对于完善村民自治制度，促进中国农村基层民主发展，推进乡镇机构改革，具有重要意义。刍议村民自治对乡镇机构改革的影响

一、村民自治的实践及村民自治背景下的村乡关系

1、村民自治的现状

所谓村民自治是指在农村社区的居民自己组织起来，实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式，它是实行直接民主的一种基本形式。从九十年代中期开始，一方面国力整体提升，另一方面“三农”（农业、农村、农民）问题日趋严峻。同时电脑的普及、网络的开通，使社会的开放更加的深入，在农村思想现代化较之物质现代化提前来到，也就是说农村人的思想现代化水平比农村物质现代化的水平程度高。农民工流动的增多，增加了农村思想的开放程度。全社会呼唤民主政治建设，村民自治被赋予了加强和巩固农村基层政权以及为中国民主形象提供范例，为政治改革提供经验的双重使命。1998年全国人大常委会修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组织法》），以及随后31个省、直辖市和自治区人民代表大会在此基础上制定的“实施办法”，可以被看作是对宪法将村民委员会规定为村民自治组织的具体落实。到2002年末，我国共有68.1万个村委会，528.6万个村民小组，村委会成员294.2万人，村民自治模范县(市、区)579个，村民自治模范乡镇7457个，全国25个省开展了村委会换届选举工作，涉及63万个村委会，近4亿多选民。村民自治目前覆盖了我国大部分农村地区，村民自治制度在我国农村普遍展开已是不真的事实。近几年来各地开始比较切实地按照相关法律规定的原则和程序来组织村民自治。通过村民自治制度的实施，一大批思想素质好、能力强、作风正、年纪轻、有文化、群众威信高的新型能人被推选出来，成为带领广大农民致富奔小康的带头人。调动了广大农民的积极性，进一步促进了生产力的发展。实行村民自治产生了不少积极效果，它有利于提高村民的民主意识和主人翁责任感，有利于形成人民管理国家所必要的政治基础和社会心理环境，有利于加快基层政治、经济、文化生活的民主化进程；同时它还可以为广大农民提供一个参与管理农村社区事务，切身体验和感受民主的机会，促使农民的民主意识和政治能力得到不断培养和锻炼，通过从下至上的“民主现实化”的积累，为最终农民更加直接参与管理国家大事奠定基础。因而，村民自治顺应了中国农民的意愿，满足了村民的要求，增强了村民的民主意识和自治能力，提高了广大农民投身改革和建设的积极性，符合中国加强民主法治的努力和趋势。在村民自治制度建设取得长足进展的同时，我们也不难发现，由于各种各样的原因，农村社会的各种矛盾和问题随之暴露出来。表现为村民自治虽然是一项全国统一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的贯彻情况和实施效果却千差万别。比如，王旭从实行村民自治的成效中发现了国家与社会的权力互强，徐勇调查了四川达川市村民自治示范活动后，也认为该地的村民自治“同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力” ；何清涟看到的却是金钱、宗族势力、地方恶势力操纵选举和村政。

从全国各地反映的情况来看，党支部和村委会“两委”关系不协调、乡（镇）同村关系紧张最为突出。

2、村民委员会与村党支部的关系问题

目前，由于缺乏全国性的统计资料，我们无法准确判断全国农村党支部和村委会的关系状况。但是，一个不争的事实是，在全国，实行村民自治以后，尤其是1998年全国农村普遍实行村委会直选以后，农村党支部与村委会的关系明显恶化。两委关系协调融洽的只占少数，多数属于勉强维持合作与和平共处、相安无事，少数属于不协调甚至严重对抗。根据广州市市委组织部和市民政局的一项联合调查，1999年广州市郊区974个建制村实行村委会直选以后，虽然党支部同村委会关系协调融洽和能够基本保持正常合作共事的占绝大多数，但是关系很不正常甚至严重分庭抗礼的也相当突出。村委会与村党支部的关系，实质是基层民主政治建设与党的领导的关系。在现实生活中，村委会与村党支部的关系不协调有两种表现：一是有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村支部起不到村级组织的核心作用。二是各种村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支部书记个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。根据广东省委宣传部和广州市社会科学院的一项调查，在广东全省，1999年底实行村民自治制度的村共有22056个，其中，村党支部书记和村委会主任交叉兼职的占53%。在未实行交叉兼职的村，村支书同村主任往往在工作中产生矛盾。村党支部书记和村委会主任交叉兼职是现在解决“两委”关系不协调问题比较普遍的做法，其中山东聊城市的做法被引为典型，山东聊城市在解决村委会和村党支部之间的关系问题上的做法是：村党支部书记必须以候选人的身份参加村委会主任的竞选。当的票率未能超过半数以上的，意味着不被群众欢迎，将在党内被罢免支部书记职务。该职务由当选为村委会主任的人兼任。如果选出的村委会主任不是中共党员的，村支书一职暂时空缺，等该村委会主任入党后兼任。

在实行村民自治制度以后，农村党支部和村委会的关系出现不协调甚至对抗性矛盾的原因很多，有公众认同感上的差别，《村组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。”“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任期3年，其成员可以连选连任。”“年满18周岁的村民，部分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。” 根据这一规定，使每个成年的村民都享有直接选举村委会干部的平等权利。村委会成员是选民直接选举产生，是民主选举，具有广泛的民意。本来应该具有广泛民意的村党支部，现在却相反了，这应该引起我们执政党的高度重视。此外，我认为主要的原因还是一部法律两种解读和乡镇对村民委员会的管理方式。《村组织法》已经明确规定了村公共事务由村民委员会负责，然而，一些地方党的农村基层干部习惯于过去党的一元化领导模式，村党支部因村公共事务由村民委员会负责而困惑而不安，去找镇党委，镇党委也发现自己的领导核心作用权力被削弱，他们找不到自己的位置。于是他们充分利用《村组织法》第三条之规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”利用了人们对“党的领导”和“领导核心作用”的理解存在片面性和偏差，让镇党委、村党支部等基层党组织“发挥领导核心作用”，不尊重村委会应有的法定权利（因而村委会与村党支部的关系问题也会间接表现为村委会与乡镇党委的关系问题）。乡镇党委和政府在推行政务、指导村务时理所当然地把村党支部当作自己天然的依靠对象和忠实的“嫡系部队”（乡镇党委和政府与农村党支部是领导与被领导的关系），而将村委会当作怀疑对象和“异己力量”（乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系），在农村两套班子中搞亲疏关系，阵线划分，人为地制造两委对立。

为什么村委会村党支部书记和村委会主任交叉兼职后两委对立会几乎消失的呢？我认为直接原因是乡镇对村委会间接控制加强了，气顺了。因为交叉任职选出来的村委会主任最终还是村党支部书记，最终还是我们乡镇（党委）政府管。乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导,来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。一般来说,在每一届村委会换届选举之前,都要先进行村党支部的换届选举,根据《党章》的规定,村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生,但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人,而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人,落选的可能性很小,即使落选,乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人,以保证合乎其意愿者当选。这样的村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力,比较自觉地贯彻乡镇党委的意图,包括对村委会的领导。《村组织法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系,实际上变相的成了领导关系,因为乡镇长同时又是党委副书记,村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导！因而村委会与村党支部的关系问题也是村委会与乡镇政府（党委）的关系问题间接表现。

3、村民委员会与乡镇政府的关系问题

如果说乡镇政府对村委会与村党支部的关系问题的影响是间接的、隐现的。那么村民委员会与乡镇政府的关系可以说是直接的、明显的。2004年1月，中央电视台《今日说法》栏目在播出一期名为《村官告状》的节目，则提供了一个更典型且颇值得深思的村民自治案例：

2002年8月，北京市房山区大石窝镇镇政府在惠南庄村小学主持召开了村委会和该村全体党员参加的特别会议，镇党委和镇政府宣布其研究决定：停止由该村民民主选举的村委会主任王华的工作，并停发其工资。镇党委和镇政府的理由是“王华不称职，目前村民还没有觉悟起来，不可能联合起来罢免王华，如果让王华这样的干部继续任职，势必会损害的老百姓的利益，后果将不堪设想。为了避免给集体造成更大的损失，镇党委、政府只能这么做”。但村官王华和部分村民却认为：作为尚在任期内的村委会主任，王华是村民通过合法程序的民主选举合法产生的。根据《村组织法》，村民委员会是农村村民的自治组织，它跟镇政府之间具有相对独立性。村委会主任是由村民选举产生的，因此村委会主任和委员都只对村民负责，法律并没有要求村委会主任对上级政府，对行政机关负责。如果村民认为村委会主任和委员不称职，只能由村民来启动罢免程序，《村民委员会组织法》在这方面有明确的规定。因此，镇党委和镇政府无权单方面罢免村委会主任。2003年1月，王华以大石窝镇党委和镇政府的具体行政行为违法为由，向北京市房山区法院提起行政诉讼。3个月过后，房山区人民法院向王华出具了“不予受理”裁定书。理由是：只有人身权和财产权被侵犯才可以提起行政诉讼，民主自治权利受到侵犯不在《行政诉讼法》规定的受案范围，因此驳回了他的诉讼请求。一晃一年过去，大石窝镇党委书记说，“目前惠南庄很稳定，事实证明他们没有做错，下一步，镇里将尽快启动罢免程序来罢免王华”。而王华则表示将向上一级的人民法院申诉。但此时，王华的村委会主任“任期”已经快满了。

在京城边上的村官王华算是很有维权意识和维权能力，但他仍然遭遇了镇党委和镇政府如此“处理”，此案例值得人深思的地方很多，它比较有代表性的反映了，村委会制度在现实运行中普遍出现的问题，即村委会与乡镇党委和政府的关系问题。在实践中，仍有许多乡镇政府把村民自治组织——村委会当作事实上的办事机构，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨碍村民自治。这主要表现为乡镇政府不愿放弃对村委会实行直接管理的权力：

（1）干预村委会“直选”，乡镇干部往往利用种种“理由”：“乡镇没有了任免权，民选的干部会不听话，不利于工作开展”、“农民素质低，没有民主选举能力，村委会直选是行不通的”、“村委会直选可能出现好人落选，坏人当选”。因此他们在指导村民选举时，不按程序办事，有的甚至故意在一些关键环节上做手脚、留漏洞。有的镇政府干脆就指定了村委会。

（2）控制村干部的工资。就是村干部的工资由乡镇根据村干部完成乡镇下达的任务（如收缴税费、计划生育、达标竞赛）情况决定。这样做，违背了《村组织法》关于村干部的工资应由村民会议讨论决定的规定；不利于培养村干部为村民服务的意识和村民行使对村干部的监督权。

（3）控制村财政。实行村财乡（镇）管。这是被不少地方推广的经验，现在许多乡镇设有经管站这一机构专门管理村级财务。这种体制虽在一定程度上减少了村级财务混乱，但侵犯了村民自我管理村级财务的权利，不利于调动村民和村干部民主理财的积极性，而且一旦出现村级不良债务，村干部还容易把责任推给乡镇，激化农民与乡镇的矛盾。

（4）心知肚明，村务公开半透明。《村组织法》规定，村委会不及时公布应当公布的事项或公布的事项不真实的，村民有权向乡镇政府或县级政府及有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布。但乡镇干部出于种种原因，使村务公开半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村务公开问题引起干部被处理的，有的村务是村和乡镇四出筹集来“公分”的私房钱的（这是取消农业税后的新方向），还有的担心村务公开使村里的每笔开支都置于村民监督之下，会挫伤村干部的积极性的。

（5）直接干预农民的生产、经营和农村公益事业建设。有的用行政命令方式直接规定农民生产的品种、数量；有的超过农民的经济承受能力搞“政绩”工程；乡镇的这些任务都要通过村委会完成，不仅侵犯了农民的生产经营权，增加了农民的负担；而且使村委会的主要精力用在了完成乡镇任务上而不能放在村民们认为应该办的村的公共事务和公益事业上，造成了村委会与村民关系的僵化，妨碍了村民自治的正常运转。自我国农村实行村民自治制度，“四民主，两公开”在农村的落实后, 村民委员会与乡镇政府的关系应该是《村组织法》第四条规定的“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”的关系。即乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是目前乡镇政府为了确保国家治理任务的落实,仍然普遍通过干预村委会职权范围的事务，来实现对村庄的行政控制。随着时间的推移，村民自治的不断发展，村民的民主法制观念不断的增强，渐渐的乡镇政府的种种不良表现，引起了村民民意代表团——村委会的不满，于是就出现了乡(镇)村关系普遍比较紧张状况，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。另一个侧面也说明了，我国乡镇政府普遍存在“市场时代，计划思维”的工作态度。欲进一步了解乡(镇)村关系紧张的原因，先看一看乡镇现状：

二、乡镇现状

1、行政成本与农民的负担

一个社会行政成本与民众负担的高低，可以从财政供养的公共事务管理人员人数与相应辖区总人口数之比（即所谓官民比例）得到比较有效的反映。据《工人日报》1997年12月17日之专文研究，我国历史上的官民比例为：西汉时为1：7945，唐高宗时为1：3927，元成宗时为1：2613，清康熙时为1：911，新中国成立之初为1：294。到了1978年我国“官民比例”则变为48：1，到1999年则更下降为1：30人，其中，陕西为1：34；河北为1：40；河南为1：41；山西为1：27；宁夏为1：24；青海为1：22（马晓玲，2002）。比较明显的统计特征是“经济越是落后，财政供养人口越多”（当然，我们或许可以把个现象解释为“二者互为原因和结果的恶性循环强化”的结果）：在山西32个发不出基本工资的县中，有8个县官民比例在1：20以下，大宁县为1：13。更有甚者，陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部。

从国际横向比较看：日本1983年政府官员为50万，人口1.7788亿，官民比例为１：236；美国1987年每1000人中有政府官员12人，官民比例为1：83；中国的官民比例若按１：30计算，是日本的近８倍，为美国的近３倍。近在1999年，印尼官民比例为1：98，日本是1：150，法国是1：164人，美国是1：187人，我国是1：30人。

2、乡镇财政危机重重

由于乡镇政府机构吃财政饭的人员队伍庞大，目前我国乡镇政府产生了巨大负债。1999年，乡村基层债务总额大约在3000亿~6000亿元，而2004年，乡村债务总额上升到了6000亿~10000亿元，负债最高的乡镇债务额超过1亿元。

牛竹梅教授说，乡村过度负债会影响乡村正常工作的进行，影响全面建设小康社会的目标实现，削弱了农村集体经济的实力，影响了党群关系、干群关系以及基层政权的巩固，同时，呆账坏账的增多，以及债券向个人和非金融机构的转移，也会增加金融风险，产生很大的负面影响。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希研究员向记者表示，这种现象的根源在于“风险大锅饭”。“乡镇政府的领导借债的时候，也不会想到还不上会带来什么后果，这就是风险大锅饭。”

此外，有关研究也表明农村税费改革后，乡镇财政危机程度加剧主要表现在2个方面：一是财政收支缺口无法弥补；二是到期的债务无力清偿，导致的结果是乡镇难以正常运转。业税取消后，使县乡两级政府既有的财政困境和债务问题更加凸显，而这些问题能否顺利尽快解决又直接牵涉到乡镇机构改革等一揽子农村改革问题。

由此看来，我国行政成本与民众负担总体偏高，农村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是农村），当成为未来政府机构改革的重要制度取向。

3、乡镇内部结构存在弊端

党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。

（1）乡镇机构臃肿，人浮于事。目前全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。仿效上级政府建立起自己的垂直控制系统,在各村设置了不少派出人员（驻村干部）,肢解了村委会的职能,造成了乡村之间的矛盾和摩擦。

（2）乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。

从对乡镇现状的分析，我们不难理解在村民自治中乡镇政府、党委要对村民委员会众多干预。社会基层自治，尤其是村民自治，在现实生活中之所以面临着种种不理解、不支持甚至阻力，一个十分重要的原因，就是它涉及到基层自治组织与基层党政机关之间关系的调整与转变，触及到基层党政机关及其公职人员的既得利益和工作方式。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少，在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资/源),甚至瞒上欺下。这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果。当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府（计划思维）。而在市场经济已基本建立（市场时代）、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。

三、村民自治对乡镇机构改革提供方向

在我国农村实行村民自治的现行村民自治制度是必由之选择，合宜之选择。村民自治是我国“村民委员会”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保证政府对农村的行政目标和行政效率的前提下，降低行政成本，增进村民福利和权益。如何完善和优化村民自治，并使之得到切实、有效的实施。通过以上的分析我们发现村民委员会与村党支部的关系问题和村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，最终还是村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，是当今村民自治完善和优化过程中面临的最重要问题。村民自治对乡镇机构改革的影响是非常广泛的，因为村民自治要进一步发展，就必须理清村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，就必须对乡镇机构进行改革，也只有乡镇机构改革了，才能有力地促进村民自治的发展。村民自治如何对乡镇机构改革进行影响的呢？我认为以上的分析说明了村民自治为乡镇机构改革提供方向。

1、乡镇党委的民主化改革

中国共产党是执政党，党委在乡镇制度实施上起了很大作用。当前必须扭转当前乡镇党政不分、以党代政的格局，推动党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的方略，十六大又确立了我国推进政治体制改革,促进民主政治建设,必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针，由此可见党中央明确的要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加强和改善党的领导。我认为乡镇党委书记、村支书的产生可以采用乡镇村民党外评选加在党员中的直选，两票选举产生，使其具有广泛的民意。推进党内的民主以及执政党法法制化建设以实现改革目的。同时在条件成熟时，可以制定《党政关系法》进一步规范党的领导。

在我国党的领导与人民民主是一致的。在现实生活中，人民分布在社会的各个领域，只有在共产党的领导和组织下，才能万众一心地凝聚在一起，向着共同的目标前进。党要遵循法律，党根据人民的利益制定的路线、方针、政策，只有经过法定程序由人民代表大会审议通过，才能变成国家意志。因此，可以考虑让乡镇党委书记任职镇人大主席，转变党委领导方式。

2、乡镇人大的改革

乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心。从目前的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设。加强乡镇人大建设增强人大职能，进一步提高基层人大的领导和监督力度。在我国一切国家权力机关都受人大领导和监督，在实际生活中由于人大的领导乏力，人大的监督形式的非经常性、非具体性和非同步性，极易导致行政权和司法权的专断和膨胀。特别是现在乡镇由于机构的不建全，乡镇人大的领导和监督更流于形式，更容易导致行政权和审判权的专断和膨胀。因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。

3、乡镇长直选，实行“两票制”

目前村民自治实行的政务公开、村委会的“海选”，使公民权利意识得到提高为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。近年来在四川、广东、上海等部分省市的乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。我认为可以实行“两票制”选镇长，选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性；而乡镇长最终由乡镇人大选举产生，既没有违背人民代表大会制度是我国的根本政治制度的立法宗旨，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。

4、乡镇精简机构，裁减冗员

随着社会主义市场经济建设的日益完善，村民自治下的村民对乡镇政府的职能要求起了变化，要求乡镇政府变管理者转为服务者，再者乡镇政府由于职能转变的滞后，实际上很大一部分实行的是村委会的职能，民自治可以帮助基层党政机关从冗繁的事务性工作中摆脱出来。由于一级的行政成本实际主要是由农村村民负担，因此，降低行政成本与减轻农民负担，在很大程度上是一回事。党政机关的庞大队伍与捉襟见肘的财政拨款之间的矛盾，长期以来是靠各种不合理的收费来转嫁到农民头上予以缓解的情景，很可能因实行村民自治而告终。乡镇机构庞大，政府除了行使本行政区内的行政权外，还管理公安、司法行政、民政、计划生育等“行政”工作。我认为应该把公安的权力还给公安；把司法的权力还给人民法院；把检察权还给人民检察院；把社会法律工作交给以律师为主体的社会；把计划生育的工作交给村（居）民委员会；把民政中大部分的权力交给社会慈善机构一类的社会公益事业单位等。从而使乡镇的机构的人员得以极大的精简，职能得到更大地明析。只有明析了乡镇政府的职能，才能有效地防止由乡镇政府“独家经营”滋生暗长起来的腐败，从而使“有求不应”的行事作风得到有效地控制。也使人们对乡镇政府监督提供了方便之门。或如有的学者提出：改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。

5、实行村民“自治”（村民有限自治）

村委会在现实生活中扮演的多重身份，注定了它与乡镇的关系是“打断骨头连着筋”的关系。实行法律分权制，（所谓法律分权制，在形式上是通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围；在内容上要扩大地方的自主权，同时加强国家对地方的控制；在保障机制上要确立法院作为最后的保障机关。）要推行村民有限自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。接着的一个重要问题就是必须解决村委会与上级政府（包括乡镇政府）之间的权力划分问题，只有明确了国家与村委会各自的事权、财权，才能在实质上推行村民有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么？如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规？还有如何实现权利救济？等等问题有待探索。当然，同时压缩乡镇专有事务的范围，精简机构，裁减冗员。

党的十六届四中全会就加强党的执政能力建设做出了全面部署，我以为执政能力建设应该包括机构建设和制度创新，一个法制社会的形成，除了立法上的完善，还要有执行机构的完善，因为一个建全的机构重要性并不亚于制度的本身。众所周知一个社会需要一定的控制体系来维护和巩固其自身的发展，一个法制社会控制体系最主要的标志是法律体系，然而徒有法不能自行，它的执行组织是很重要的，执行组织的结构如何，都会影响到法的效能地发挥。以上只是个人不成熟的观点，希望它为我国解决乡镇机构改革提供思路与方法，从而间接的解决了乡镇财政危机问题，推动村民自治的发展。相信随着我国经济的发展，村民自治制度会得到更加的完善，我国的民主建设会取得更新的成功

第四篇：宗族制度对村民自治的影响提纲

宗族制度对村基层治理的影响

第一部分：研究意义，村民自治制度构建过程中的问题频发，构建更加完善制度的必要。第二部分：

（1）宗族的定义，理论研究成果。

（2）宗族在中国传统历史沿革的变迁、发展。

（3）宗族在乡村治理中的角色扮演：基于差序格局的影响，享有法外治理权

乡绅政治——宗族威望（a、族民利益表达、政治诉求倾诉；b、宗族文化规范道德，心灵归属和自我认同；c、矛盾协调；d、社会保障）——宗族衰退（国家强制力的作用）“在人民公社制度下，人民当家作主的观念深入人心，解放前宗族观念下的族长制或根据权威而形成的推举制被彻底废止。文革期间，人们的出身和成分成为改变原有社会关系格局的主要因素，原来处于权力中心位置的人被边缘化，而原来处于边缘的人成为权力的中心。差序格局被彻底打破”——宗族复兴（改革开放后）“宗族势力的回潮”

第三部分：

（1）村民自治制度建立的背景：

a、新中国成立后国家权力强制入侵，人民公社制度的建立；

b、国家权力部分退出后出现权力真空，村民自治制度在各方力量博弈中建立及其内容——1998 年 4 月颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，其目的是“保障农村村民实行自治”，“发展农村基层民主”，规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，标志着农村社会选举开始走上了民主法制化的轨道。

（2）宗族补充国家权力空白，并且影响村民自治制度。

宗族权力作为与国家公共权力平行和对立的私人性质的权力的影响

a、宗族影响农民政治参与的原因（制度化参政无法满足农民政治需求、宗族具备组织和动员能力、政治参与主体的理性选择）

b、宗族对于村民自治过程中积极、消极的表现体现在各个方面：选举、管理、决策、监督，社会秩序、利益表达等。

c、宗族影响村民自治制度的发生机制（组织和动员资源、便利渠道的获得），集体组织的弱化和宗族的兴起的对立

第四部分：

（1）宗族制度在当代显现出来的弱化趋势

a、宗族弱化的原因（经济根源、文化根源、外部压力）

b、宗族弱化表现在哪些方面与原有制度的不同

c、宗族在我国各个地区呈现出不同趋势的弱化

（2）宗族体现的组织社会资本因素——被现代性的社会弱化。

（3）宗族弱化对村民自治制度提出了怎样的要求（利益表达、社会保障、民主自治、文

化建设等方面），对于村民自治制度形式化、内卷化的排斥及制度完善的必要，基层政权的巩固需要满足村民的组织化要求。

小结：

（1）合理评价宗族制度：低于经济因素、制度因素的权重，以“非贵族”的眼光看待

（2）理性应对：提供机制保障。

第五篇：村计划生育村民自治章程

*****居委会计划生育居民自治章程

第一章

总

则

第一条 为切实推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福与本居委会三个文明建设，增强居民计划生育自治、民主管理意识，使计划生育工作逐步纳入自我管理、自我教育、自我服务的轨道，变行政主导型管理向居委会民自治、民主管理方向转变，根据《人口与计划生育法》、《浙江省人口与计划生育条例》和绍兴县计划生育有关政策规定，结合本居委会实际，特制定本自治章程。

第二条 本居委会的计划生育工作在镇党委、镇人民政府的指导下，实行“居委会两委会负总责，居委会计生协会具体抓”的模式，依法实行居委会民自治、民主管理。

第三条 本办法适用本居委会各种组织及全体居委会民。全体居委会民必须遵守执行，外来流动人口根据情况参照执行。

第四条 本办法由居委会民委员会组织实施，全体居委会民监督实施。居委会计划生育协会为常设执行机构。

第二章

居委会党支部职责

第五条 居委会党支部是党在居委会的基层组织，是居委会各种组织和各项工作的领导核心。居委会党支部必须领导支持和保障居委会民依法实行计划生育居委会民自治、民主管理。统筹、协调做好计划生育工作。

第三章

居委会民委员会职责

第六条 居委会民委员会应当依法制定计划生育自治章程，实行居委会民计划生育自我教育、自我管理、自我服务。居委会民委员会负责贯彻落实党和国家的计划生育方针政策、法律法规，为居委会计生工作筹措资金，提供保障。按法定程序委托计划生育协会具体负责计划生育工作。并定期检查、考核计划生育协会目标责任制完成情况，听取协会抓好计划生育工作的情况汇报，研究并解决计划生育工作重点、难点和热点问题。

第四章

居委会计生协会职责

第七条 居委会计生协会是实行计划生育工作自我教育、自我管理、自我服务的主要力量，受居委会两委会委托，承担居委会计划生育具体工作。及时向居委会两委会汇报计划生育工作，反映群众要求，严格按责任制规定履行职责。

第五章

居民实行计划生育民主自治的权利

第八条

依法生育的权利。第一胎生育，居民在领取《结婚证》后可按自己的意愿安排生育子女。并可随时领取《一孩生育证明》。凡符合《浙江省人口与计划生育条例》规定条件可以生育第二个子女的，由夫妻双方提出申请，经街道人民政府受理、审核，县人口与计生局复审、批准后，方可怀孕生育第二个子女。

第九条 实行计划生育男女平等的权利。

第十条 获得计划生育、生殖健康信息和教育的权利。可以根据自身需要参加居委会计生协会组织的法律法规及计划生育科普宣教活动。

第十一条 获得避孕节育技术和生殖保健服务的权利。可以根据自身状况要求进行查孕查环查病的服务。

第十二条 获得知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施服务的权利。育龄夫妇可以根据自身的特点，在计生部门的指导下，实行避孕节育方法“知情选择”，选择适合自身特点，安全、适宜的避孕方法。

第十三条 获得法律、法规和政府规章规定的奖励、优待、社会福利、社会保障、社会救助的权利和平等发展的权利。

第十四条 实行计划生育，其人身权、财产权不受侵害的权利。

第十五条 有获得法律援助的权利。

第十六条 有获得居委会集体经济奖励和补贴的权利：

（一）一孩育龄妇女49周岁内，20年以上无引流产史，一次性奖励

元，到年底经公示核实后兑现。

（二）生育一胎落实上环节育措施的每人补贴

元；符合法定条件生育二胎后落实结扎措施的结扎街道补贴500元，居补贴215元 ；一孩育妇计划外怀孕主动人流（放环失败怀孕）补贴

元；

（三）参加居委会组织的培训班每天补贴 40 元；一孩育龄妇女参加B超查孕查环和妇科检查每次补贴 5 元或相当于 5 元的实物。

（四）居委会居民年老发放退休金每年100元。

（五）计划生育家庭父母或子女发生意外伤残伤失劳动能力的，视情况轻重一次性补助100—1000元，补助对象及标准由居委会两委会讨论后确定。

（六）双农独女户父母参加养老保险的每年奖1000元，连续补助 15 年。

（七）困难户补助，如是计划生育家庭发生困难的，可增加20—50%。

凡在发挥协会会员作用明显；评选上计划生育文明家庭户；举报他人违反现行计划生育政策调查属实；外来流动人口自觉服从和执行计划生育的等对象到年底经评选后分别给予精神和物质奖励。

第六章

居委会民实行计划生育民主自治中应履行的义

务

第十七条 居委会民有依法实行计划生育的义务。结婚要依法办理结婚登记手续。凡申请结婚的，男不得早于22周岁，女不得早于20周岁，推迟三年为晚婚。未领《结婚证》即同居的属非法同居，凡生育的一律视为不符合法定条件生育。

第十八条 夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。第十九条 居委会民有依法规范生育行为的义务。第二十条 居委会民有自觉落实避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导的义务。育龄夫妇要在计生部门的指导下，选择适合自身特点的避孕节育方法，并及时落实避孕节育措施。

自觉参加孕情环情检查，接受科普知识宣教、药具发放及随访服务。

第二十一条 居委会民有协助政府开展人口与计划生育工作的义务。凡外来育龄流动人口到本居委会居委会民租用房屋的户主，必须与居委会委会签订流动人口计划生育管理责任书，负责督促居住人到便民服务中心办理暂住证、和交验《流动人口婚育证明》已经怀孕的育龄妇女应提交《一孩生育证明》和《再生育证明》等证件，证件不完备的不得出租房屋。房主有督促已婚育龄妇女按时参加孕环情检查和向居委会委会举报无证怀孕对象的责任和义务。房主应自觉配合和接受居委会委会及上级有关部门对出租房的检查和督促。

第二十二条 违反法律法规规定条件生育子女的居委会民，有依法缴纳社会抚养费的义务。

第二十三条 法律法规规定的其他义务。

第七章

计划生育合同

第二十四条 为宣传和落实本章程确定的居委会组织、居委会民在实行计划生育中的权利和义务，根据本章程内容，制订《计划生育合同》，居委会民委员会和居委会民通过合同的形式，相互监督实施。

第二十五条 违反《计划生育合同》的居委会民和家庭，不得享受居委会集体经济奖励和补贴的权利。已经享受的，视情追回部分或者全部的居委会集体经济奖励和补贴。

第八章

附

则

第二十六条 本章程在实施过程中有与上级的政策和法律、法规相抵触的，按上级政策和法律、法规规定执行。

第二十七条 本章程执行情况，每年年底进行总结、公开。第二十八条 本章程由居委会民委员会负责解释。第二十九条 本章程经2009年 3 月 10 日的居委会民代表大会讨论通过，自通过之日起施行。

会 长 职 责

1、代表理事会全面领导协会的工作；

2、召集并主持理事会重要会议；

3、履行理事会授予的其它职责。

4、做好协会的外联宣传、协调工作。筹措协会活动经费。

副 会 长 职 责

1、副会长在会长领导下工作，由专职的副会长主持日常工作。

2、协调协会组织发展、宣传教育、权益维护三个组的运作。

3、组织会员活动、培训、服务等工作的开展。

秘 书 长 职 责

具体组织落实理事会的决议，定期召开会员小组长会议，指导会员小组开展活动，培训会员，发挥会员作用,反馈、收集、汇总信息。

会 员 小 组 长 职 责

1、组织会员学习计划生育的方针、政策、法规、生殖健康等知识；

2、掌握、了解会员中已婚育龄妇女的生育情况、节育措施，帮助指导已婚职工选择安全有效的避孕措施，及时做好补救落实措施；

3、及时建立和调整本小组的流动人口档案，发放好各种宣传资料；

4、督促小组成员及时交验《流动人口婚育证》，未办理的督促其在规定时间内补办；

5、收集、反映会员的意见和建议。

6、主动为本协会的会员服务，维护会员的合法权益。

组 织 发 展 组 职 责

1、发展会员，收缴会费；培训会员，提高会员素质；按排会员活动。

2、健全各项规章制度，协调各级组织。

3、及时为育龄职工提供计生服务信息，积极开展协会活动。

4、对外来职工与镇内职工同宣传、同管理、同服务、主动为外来职工办理或查验《婚育证明》，并满足外来职工计划生育和生殖健康的需要。

教 育 组 职 责

1、宣传贯彻人口与计划生育法律法规和党的各项方针政策，宣传人口与计划生育基础知识，定期出好宣传窗和黑板报。

2、组织职工树立婚育新风和重大节日计生宣传活动。收集、反馈信息；

3、运用多种形式的文艺宣传、知识竞赛等职工活动，营造舆论氛围。

4、实施零距离的宣传服务，传递知识、信息，送宣传品到职工手中。

维 护 权 益 组 职 责

1、宣传公民在计划生育方面享有的权利、义务；维护会员的权利、义务。

2、负责落实职工中的有关婚育和计生手术方面的福利待遇。

3、组织会员小组定期收集职工对计生工作的意见和建议，并把意见和建议整理后，及时反映给公司计生协会或上级有关部门。

会员 联 系 户 制 度

1、由会员小组长负责，每季度召开会员小组会议，汇报交流信息及职工需求，共谋对策。

2、传播技术和致富信息，帮助所联的计生联系户家庭克服困难，走上富裕之路。

3、互帮互助，开展“生产生活生育”方面的服务