第一篇：论揭阳市村民自治面临的困境与解决思路
论文题目：揭阳市村民自治制度研究 ——村民自治面临的困境与解决对策 作者姓名：黄宇华 学号：200907558576 指导老师：郑臣 写作时间：2011年 目录
一、村民自治的理论内涵———————————————————————4
（一）村民自治的核心概念——————————————————————4
（二）村民自治的相关理论———————————————————————4
二、揭阳市村民自治的现状及存在的主要问题——————————————5
（一）揭阳市基本情况简介———————————————————————5
（二）揭阳市村民自治现状—————————————————————6
（三）揭阳市村民自治存在的问题——————————————————6 1．观念陈旧思想，认识很不到位—————————————————6 2．“两委”工作存在矛盾，一些村的村民“自治”形同虚设，一些村委会组成人员呈现“年老体弱，文化水平低，工作能力差”等严重现象——————6 3．村民自治形式虚化，工作推进很缓慢，进展很不平衡，实施结果低效 7 4．缺乏村民自治相关配套制度和制约机制，落实乏力————————7
三、改进揭阳市村民自治的对策———————————————————7
1、广泛宣传，提高全县村民参加自治的积极性和自觉性———————7
2、选好“两委”，提高他们的素质，让“两委”适当兼职，狠抓村民自治的组织建设——8
3、号召乡镇、各村健全村民自治相关规章制度，以制度来规范村民自治8
4、健全“四民主”，进一步强化民主监督机制————————————8
5、勇于实践，开展村民自治模范单位的创建工作——————————8
四、结语—————————————————————————————9 参考文献————————————————————————————10 揭阳市村民自治制度研究
——村民自治面临的困境与解决对策
姓名：黄宇华学号：200907558576
指导老师：郑臣
[摘要]
在农村30多年改革的实践中，我们党在邓小平理论指引下，领导亿万农民不仅创造了农村经济发展的奇迹，而且从我国实际情况出发，创造了村民自治这一亿万农民当家作主的好形式。实践表明，村民自治制度顺应了时代进步和市场经济发展的要求，体现了广大人民群众的利益和愿望，代表了社会主义民主政治和人权事业的发展方向，促进了农村的政治稳定、经济发展和社会进步。但是，在谈到成绩的同时，也决不能忽视了存在的问题。必须看到，在广大农村村民自治实行得比较好的毕竟还是少数，不少地区虽然也建立了村民委员会组织，也按期进行了选举，也制定了一些规章制度，但是离真正的“村民自治”还有较大距离，有些地方的村委会甚至处于瘫痪、半瘫痪状态。就是在那些村民自治搞得比较好的地方，各种自治组织和规章制度也还有待进一步提高。实行“村民自治”任重而道远。本文重点介绍了广东揭阳市村民自治的现状及存在的主要问题，并对揭阳市村民自治存在的主要问题的原因进行了分析，提出了改进揭阳市村民自治的对策。希望借此来引起各方面对村民自治问题的高度关注，以便采取更好的办法来完善村民自治制度，提高村民自治水平。[关键词] 村民自治；农村改革；揭阳市
一、村民自治的理论内涵
（一）核心概念鉴定：村民自治
“村民自治”的含义包涵四个方面：民主选举，即直选；民主决策，即通过村民会议决定重大事项，通过村民代表会议研究日常工作；民主管理，通过制订村民自治章程或村规民约，建章立制实现规范化管理；民主监督，即实行村务、财务公开，民主评议干部，建立重大事项汇报制度。实行村民自治，扩大农村基层民主，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。做好这项工作，有利于把村民公认的、真心实意为群众服务的人选进村民委员会；有利于调动广大农民群众当家作主的积极性、主动性，增强自主意识、竞争意识、民主法制意识，促进农村先进文化的发展；有利于坚持党的全心全意为人民服务的根本宗旨，密切党同农民群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础，更好地实现最广大人民群众的根本利益。
（二）村民自治的相关理论
中国的改革开放事业自1978年党的十一届三中全会起，已有20多年。科学总结农村基层群众性自治制度建设，关系着对20年来中国政治改革与政治发展的认识，关系着对中国实际的人权进步程度的把握及对社会主义民主广泛性、真实性的理解，具有重大的理论与实践意义。长期以来，农业、农村和农民问题，历来是中央非常关心的问题，农村的稳定和发展是我国社会政治稳定与发展的基础，三农问题的关键是农民问题。中国要实现现代化。本世纪中叶赶超世界中等发达国家水平，没有农村的现代化和农村经济的长足发展是绝对不行的。建设高度的社会主义民主，是我国现代化建设的基本内容。我国有13亿人，其中9亿多在农村。我国的民主化，必须有农村的民主化。村民自治是我党和政府领导人民发展社会主义民主政治的伟大创造，搞好村民自治，让9亿多农民自己当家做主，必将极大地推进整个国家的民主政治建设的发展。我国１９８２年宪法第１１１条规定：农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织。１９８７年制定的《村民委员会组织法（试行）》，把宪法所确定的村民自治原则具体化。在宪法以及村民委员会组织法的规范下，中国农村的村民自治实践，已经对农村基层的经济发展和社会生活产生了重大影响，使具有中国特色的农村基层民主政治建设迈出了重要的步伐。在农村基层实行村民自治，逐步做到群众的事情由群众自己依法解决，这是从我国国情出发，将马克思列宁主义基本理论与中国实际相结合的典范。
村民自治是坚持党的领导、巩固党的执政地位的基础工程。改革开放以来，经济体制的转轨和现代化进程的推进促使农村社会结构发生深刻的变革，在体制转轨、经济结构转型的特殊时期，我党及时顺应民意，推进村民自治，把党的基层政权对农民的直接领导关系转变到全力推进以“四个民主”为基础的村民自治下的指导关系，这一政治体制的转变：调动了亿万农民群众的积极性、主动性和创造性，促进了社会先进生产力的发展；坚定了农民群众建设社会主义的信念，增强了对党的信任；促进了党同人民群众的血肉联系，巩固了党和政府在农村的执政地位。村民自治的伟大实践为厉行法治，落实政治制度文明、政治行为文明提供了民主政治动力。1988年我国在农村部分地区开始实行村民自治，直至1998年的《村组法》的颁行，最终将农民的民主政治实践所提出的自治权法律化和制度化，从而把农村的经济和社会发展纳入到法治的轨道，实现了农村干部由村民自己选，村里的事情由村民自主办，村中财务由村民自己管。村民自治的伟大实践，增强了农民的民主法治观念，推进了法治建设的步伐，并使社会主义政治文明能够通过村民自治这一民主与法治相结合的有效载体在广大农村逐步得以具体落实和推行。
二、揭阳市村民自治的现状及存在的主要问题
（一）揭阳市基本情况简介 揭阳市位于广东省东部，韩江三角洲南端，历来是粤东、赣南、闽西南一带的重要交通枢纽、进出口岸和商品集散地，素有“岭东门户、华南要冲”的美称。也是全国重要的沿海开放城市和著名侨乡。揭阳市，处于“大珠三角”和“泛珠三角”经济圈的重要节点，是长三角、珠三角及海峡西岸经济带的重要连接点，拥有亚太地缘门户的独特区位优势。揭阳港临近西太平洋国际黄金航道，距香港、台湾高雄均不足200海里，位于东经116°14′至117°19′，北纬23°02′至23°38′之间，韩江三角洲南端，东北接潮州市饶平县，北邻潮州市潮安县，西邻汕头市，西南接汕头市潮阳区，东南濒临南海。市区距香港187海里，距台湾高雄180海里。
2010年，揭阳市辖普宁市、惠来县等3个区和5县，辖32镇37街道，辖548个村委会和513个居委会。民族以汉族居多，约占99.9%，还有畲族、壮族等10个少数民族，根据1990年第四次人口普查，少数民族人口1118人。
（二）揭阳市村民自治现状
进入21世纪以来，揭阳市在党的十七大提出的“全面建设小康社会”和“构建和谐社会”目标的指引下，进一步免除农业税和除烟叶税以外的农业特产税，在农村推行村民自治，总的看，揭阳市村民自治工作有所加强，村民自治成效较为显著，集中体现在：以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治不断深入人心，农民参政议政意识空前增强；农村很多工作取得了群众的理解、支持和参与，农村中不少矛盾被有效化解，大多数村民变得气顺心齐劲足。具体来说表现在以下几点：
1、村新一轮换届选举都能按照新颁布的村民委员会组织法规定的程序进行。做到了由村民直接提名候选人，普遍设立了秘密写票处，当场公布选举结果，充分体现了公平、公正、公开的原则。
2、重视村民会议和村民代表会议这些经常性民主形式作用的发挥。许多乡镇重新依法选举了村民代表，又有一批乡镇单位出台了本行政区域的关于村民会议和村民代表会议制度建设的规范性文件，对村民会议议事规则，村民代表的产生、培训、职责作了详细规定。
3、村务公开已在原有村务公开栏的基础上，向事前、事中、事后相结合的方向发展。但是，揭阳市是农业大市，农业人口多，农业科技落后，农民文化素质低，农民收入增长缓慢，农村经济发展滞后，村民自治问题仍然严重。下面将对此展开论述。
（三）揭阳市村民自治存在的问题
1、观念陈旧思想，认识很不到位。实行家庭联产承包责任制以后，由于揭阳市一些村级组织的软弱涣散，农村教育处于放任自流状诚。一些急于发家的农户纷纷让女子弃学务农；还有的农户承包后生活水平下降，无法供子女上学读书；少数坚持完成大学学业的青年又纷纷远离农村。经调查，目前在揭阳市的农村劳动力中，小学和初中文化的占70%左右，文盲占15%左右；接受过短期培训的只占15%，接受过初级职业技术教育或培训的只占8%，而接受过中等职业技术教育的仅占5%，没有接受过技术培训的高达65%。教育的薄弱和人才的流失，导致揭阳市农村经济文化总体发展的缓慢与落后，同时使农村基层民主政治建设缺乏现代化的支撑。现代文化的贫乏导致了揭阳市部分乡镇干部和农民观念陈旧思想，对村民自治认识很不到位！
揭阳市有少数乡村干部认为，农民文化素质偏低，不具备实行自治的能力，担心村民自治给农村工作带来混乱；有的仍然习惯于行政命令、发号施令，担心村民自治会削弱党在农村的领导地位；还有的乡村干部认为，村民自治是软指标，发展经济是硬指标；有的认为村民自治会带来“麻烦”出力不讨好。一些村受地域观念、宗族观念、家庭观念影响，左右或干扰广大村民表达意愿。不少村民由于自身素质的问题不会议政，在参与决定村里的大事时，要么人云亦云随大流，要么随心所欲，难以形成共识。还有一些村民不能正确对待权利与义务的关系，认为村民自治就是自己想怎么干就怎么干，一味要求行使民主权利，对履行义务不自觉、不主动。也有少数村民以为村民自治就仅仅是选几个村委会干部，对村民自治的其它内容稀里糊涂。
2、“两委”工作存在矛盾，一些村的村民“自治”形同虚设，一些村委会组成人员呈现“年老体弱，文化水平低，工作能力差”等严重现象。本人在调查中发现，揭阳市288个村民自治委员会中，大专以上村委会干部仅有3人，高中有81人，其余均为初中以下学历。村委会干部55岁以上占66％，与此同时，“两委”工作还存在诸多矛盾。在这种情况下，有些村党支部习惯于计划体制的管理方式，在实践工作中往往实行包办代替，使村民会议、村委会形同虚设。有的村委会干部认为，自己是民选的，有群众基础，只要执行包括党员参加的村民会议的决定就行了，至于党支部书记个人的意见听不听无所谓，有的甚至与党支部争权。虽说经过选举产生的村干部整体素质有所提高，但勿庸讳言，有不少村干部带富本领、工作能力与村级发展的要求和广大村民的愿望还有不小差距。极个别村干部选前为了拉选票到处讨好许诺，选后有的心甘情愿做群众的尾巴，有的却忽视对村民的承诺和服务。还有一些当选村干部不能及时转换角色，或盲从迁就、无所事事，或在其位不谋其职，或自我服务、种“自留地”。有的本身就无意于当村干部，做了和尚也不愿撞钟。很难起带头作用。
3、村民自治形式虚化，工作推进很缓慢，进展很不平衡，实施的结果低效。村委会组织法正式颁布后，由于法律的强制性，不搞不行了，因此，过去工作基础差的地方，或者不按法律办事的地方就暴露出种种问题。如在村委会选举中操纵选举、指选、派选，随意罢免群众选举的干部；在村务公开中搞虚假公开，欺骗群众；在村务管理中，有的乡镇上收村民民主理财权利，强制推行“村财乡管”；在村务决策过程中，有的村干部依然习惯于 “一言堂”,使村民会议、村民代表会议作用难以发挥，等等。
4、缺乏村民自治相关配套制度和监督机制，落实乏力。村务公开存在大量问题，表现为：内容不真实。一是公开的内容故意简化，在公开汇总项目时不公开细节，不让村民了解真实情况；二是有选择的公开，对干部有利的公开、不利的不公开；在财务管理上做假帐，有的做成两本帐，一本对付上级检查和村务公开的，另一本是村委内部掌握的；还有的做成三本帐，一本是公布在公开栏上的帐，一本锁在办公桌里的帐，另一本是揣在会计口袋里的帐。村务公开时限目前普遍为4个月至6个月，个别的甚至一年公布一次。许多“问题村”、“空壳村”的干部贪污腐败、财务管理混乱都与公开时限间隔过久有关。程序不规范。有的村对票据从不审核，所有开支不论是否正当全部交由会计入帐。反馈制度不健全。村务公开缺乏“反馈”制度，有的公开栏前不设“意见箱”，有的虽设有“意见箱”但长期不用，村民的意见和疑问不能及时反应反馈，问题得不到及时解决。村务公开上的弄虚掺假剥夺了村民群众的知情权和参与权。不少村没有结合村情民意来完善、细化各项村规民约，有的将原来过了时的制度拿出来“翻录”，有的参照其它村的做法“生搬硬套”，有的按上级规定“依样画葫芦”，导致一些村务工作无章可循或有章难循。一些村本着“宜粗不宜细”的原则，在制定诸如财务开支等敏感问题的制度时，过于笼而统之，难以操作。个别村干部对自己有利的制度就踊跃支持，对干部加以约束、规范的制度就阳奉阴违、消极抵触。一些村没有设村民代表议事室、村民自治档案室（柜）、村民意见箱以及专门的村务公开栏，有些村务公开栏，因未及时维修破蔽不堪，连避风挡雨都做不到，上墙的东西今天贴了明天掉；一些村虽有零星的各种制度，但该上墙的未上墙，该装订成册的未装订成册，“制度”被几个村干部“束之高阁”；还有一些村缺少村委会会议簿、村民议事簿、村务公开记载簿、民主理财记录簿、村民意见登记簿等，未能形成村民自治的有形载体和有目共睹的活动机制。一些村民主评议制度未能有效形成，严重阻滞了对村干部批评和村干部接受批评的渠道。村务工作过失责任追究制度也未真正建立起来，对造成过失的村干部失之于宽。一些村干部对村务特别是财务公开缺乏主动性、积极性，公开时搞形式主义，避实就虚、避重就轻，村民无法有效掌握村务实情。此外，在当前村民自治中还有一些像选民资格问题、如何制止贿选问题、罢免村委会干部的程序问题、妇女当选问题等等，都是实践中遇到的问题，有待于我们在实践中逐步解决。
三、改进揭阳市村民自治的对策
针对上述存在的问题，借鉴发达地区的经验，结合当前农村工作实际，实施村民自治必须坚持党委、政府的正确指导，以村务公开和民主管理为重点，以村民共同参与为基础，进一步深化认识，强化宣传，提高素质，强化公开，完善管理，加强领导，大胆创新，不断提高村民自治工作水平，推进揭阳市农村各方面快速发展。
1、广泛宣传，提高全县村民参加自治的积极性和自觉性 实施村民自治是新时期党中央、国务院从国家和民族长远发展的高度，从全面建设小康社会、实现共同富裕、建设和谐新农村的高度而作出的重大决策，也是坚持科学发展观统揽农村经济社会发展全局，促进基层民主政治建设，引导农民实现当家作主各项权利，从政治上保障和实现农民各项政治权利的途径。因此，要动员揭阳市各级党委、政府应立足农村工作实际，从维护农民群众的切身利益出发，自觉并全力支持村民自治工作，积极为村民自治工作铺路搭桥，努力营造良好的工作环境，引导和指导农民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我约束。同时，各乡镇党委、政府要加大对村干部和农民群众对党的路线、方针、政策和各项法律、法规及《村规民约》或《村民自治章程》的学习，采取广播、电视、报刊、村务公开栏等形式，深入宣传村民自治工作的重要性、必要性。通过宣传和学习，让广大村民增强主人翁意识，树立“村民治村”、“治村为民”及“依法治村”理念，学会调动村民参与村级建设的积极性和运用法律武器保护村民的各项民主政治权利，发挥村民主观能动性，积极参与村级事务管理，增强自我管理、自我教育、自我服务、自我发展的本领。
2、选好“两委”，提高他们的素质，让“两委”适当兼职，狠抓村民自治的组织建设 根据揭阳市的实际情况，选好“两委”，提高他们的素质，让“两委”适当兼职显得尤其迫切。因此，要打破村域、职业、年龄、性别的限制，选配好村级党、政“一把手”，在选拔村干部时，注意把乡镇“退下来”的招聘干部、村级“显出来”的优秀人才和一些“热心的”复员军人、外出务工返乡人员选拔进村干部队伍，集中全村智慧和力量，不断深化农村干部改革，提高工作效率。同时，要依托县委党校、职业技术学校、乡镇农业服务中心等载体，加强对村干部市场经济、现代科技及管理知识的培训，提高村干部发展农村经济的能力。抓村民自治的组织建设，一方面要建好村委会，要明确村委会责任，具体地说，村委会承担办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议，支持和组织村民发展经济，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护村民的合法权益，教育和推动村民履行义务，开展各种形式的精神文明建设活动，教育和引导村民加强团结、形成良好的村风民风，协助乡镇开展工作等工作任务。另一方面要理顺村委会关系，核心是要理顺村委会与村党组织和乡镇人民政府之间的关系，这是保证村委会搞好自身定位和正确行使职权的重要前提。村党组织是村各种组织和各项工作的领导核心，但同时，村党组织又不能越俎代疱，要切实做到总揽不包揽、到位不越位。因此，村委会应当在充分尊重和服从村党组织领导的前提下，独立自主开展村民自治活动，直接行使民主权利。村委会与乡镇政府虽没有直接行政隶属关系，但村委会必须自觉接受乡镇政府的指导，履行应尽义务。
3、号召乡镇、各村健全村民自治的相关的规章制度，以制度来规范村民自治 要根据揭阳市实际，号召乡镇、各村制定规范的《村规民约》，认真做好《村规民约》的落实工作，倡导和敦促全体村民共同遵守。另外，要建立健全村民自治章程。村民自治章程是实行村民自治、民主管理的综合性规章制度，是完善村级民主管理的主要渠道。民主管理离不开村民自治章程的规范建立，主要从三方面来健全村民自治章程：一是完善村民组织制度。着重对村民会议和村民代表会议的组成、职权、会议制度、决策程序，村委会及其下设机构的产生、职责、工作制度，村民小组的组成划分和村民小组长的职责，村民的权利与义务，村干部的行为要求等层次进行规定明确。二是完善经济管理制度。建立包括土地管理、村办企业管理、集体资产的使用管理、生产服务、财务管理等在内的规范体系。三是完善社会秩序制度。侧重制定社会治安、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭、计划生育、村级档案管理等各项制度或村规民约。
4、健全“四民主”，进一步强化民主监督机制 “四个民主”是推进村民自治的基础，“四个民主”指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，它们是相互联系、相互依存的有机整体。依法推进民主决策、民主管理、民主监督，才能建立健全村民自治的长效机制。搞好揭阳市的民主监督机制，一是完善村务公开制度。建立村务公开监督小组，按每个村民小组2人的规模组建，其成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生。把财务公开作为重点，实行财务、政务、事务公开相结合；在公开的形式上，除了墙栏公开之外，采取定期召开村民会议、村民代表会议、党员会议，发放“明白卡”的形式来组织实施；在公开的层面上，由一般对办理结果的公开向事前、事中、事后全程公开延伸；在公开的主体上，由乡镇和村掌握操作主动权，向以村民为主导，严格按规范程序公开延伸。二是推行民主理财制度。建立村民主理财小组，按每组1人或总人数不低于5人的规模组建，其成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，检查、审核财务帐目及相关的经济活动事项，否决不合理开支。每次理财须有三分之二以上理财代表参加，在指定的场所集中理财，并对财务收支票据逐笔审核、逐张签署意见才算有效。三是落实民主评议村干部制度。对村级班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴的其他村务管理人员，每年要进行一次民主评议，通过评议对象向村民会议或村民代表会议述职等形式进行。评议中要将审计结果及时向村民公布，实行评议结果与村干部及管理服务人员的使用和报酬直接挂钩。对被评为不合格的村委会成员，应责令辞职，不辞职的应启动罢免程序。
5、勇于实践，开展村民自治模范单位的创建工作
健全、完善的村民自治机制不可能与生俱来，也不可能一成不变，更不可能一劳永逸。必须坚持不懈、持之以恒地依法开展村民自治实践活动。要实现村民自治必须依靠规范的村民自治实践活动来推动、促进。揭阳市农村情况复杂，问题很多，那么大力开展村民自治模范单位的创建工作，意义特别重大。村民自治不是少数人自治，更不是几个村干部自治，村民自治的主体是全体村民。最广泛地动员和组织村民自治模范单位创建活动，对完善村民自治举足轻重，它不仅有利于提高广大村民参与度，而且有利于创造社会关注、支持的良好氛围。要不断制订和完善村民自治模范村、模范乡（镇）、模范县（市）考核标准，鼓励上上下下、各层各级对照标准，强化领导，精心组织，夯实基础，层层推进，争先创优。要通过大张旗鼓地发动广大村民参加村民自治模范单位创建工作，让广大村民时时体味、处处体验、事事体会村民自治的实效和存在。
四、结语
我们应深刻认识村民自治制度是实施依法治国方略的基础工程，是建设社会主义政治文明的重要组成部分，应坚定推进村民自治进程的信心，知难而进。村民自治工作已经走过了十几年的历程，步入21世纪，村民自治必将进入一个新的发展阶段。在推行村民自治自度中确实暴露出许多问题，有些人对村民自治持否定的态度，认为村民自治还不符合当前的国情，甚至把当前农村发展中产生、存在的问题统统归罪与自治制度本身。我们应认识到在全民推进村民自治制度出现问题是不可避免的，要看主流，要认识到村民自治的产生是在农村经济体制改革之后，我党顺应农村经济体制改革和政治体制改革的要求而做出的正确选择，体现了党的农村工作的一贯政策和意志。早在1998年7月江泽民同志在安徽考察工作时就指出，“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”党中央郑重地把全面推进村民自治确立为我国建设社会主义新农村的重要目标，并写进了党的十五届三中全会的决定之中。九届全国人大常委会高度重视村民自治，专门修订了《村组法》，使村民自治的法律保障更为有力。因此只要我们在工作中自觉贯彻“三个代表”重要思想，坚持代表人民的根本利益，把人民满不满意、高兴不高兴、答应不答应作为村民自治工作的出发点和落脚点，用创新的思维和创新的工作方法推进村民自治，在前进中不断完善村民自治制度，解决突出问题，就一定会使村民自治得到长足发展。江泽民同志指出,“发展社会主义民主，最重要的是把社会主义民主落实到国家经济、政治、文化及各项社会事业的决策和管理中去，落实到各项制度和各项实际工作中去，落实到广大人民行使民主权利的实践中去”，“不断扩大基层民主，不断创造和完善人民当家作主的新形式，要保证人民群众在基层的经济、政治、文化和其他事务中当好家做好主，这是人民群众在整个国家的经济、政治、文化和社会生活中当家作主的基础。”农村党支部、村委会全部的工作的本质和核心就是坚持在党的正确领导下，组织、支持、保障村民当家作主。这就要求我们必须坚持以“三个代表”重要思想为指导，正确把握党在农村工作中的政治方向，理顺当前制约村民自治推行的体制缺陷、制度缺位、村民自治运行机制不畅等问题。在发展中思考问题，在创新中解决问题。凡是有利于村民自治的事情我们不能畏缩不前，必须大胆的试，大胆的闯，不断扩大基层民主的深度和广度。
总而言之，经过农村多年的村民自治的实践，村民自治正朝着广度和深度发展，进一步推进了农村基层民主政治建设，保障了广大农民当家作主的权利,极大地调动了广大农民建设社会主义的积极性、主动性和创造性,密切了干群关系，促进了农村发展,维护了农村稳定。实践表明，村民自治制度顺应了时代进步和市场经济发展的要求，体现了广大人民群众的利益和愿望，代表了社会主义民主政治的发展方向，促进了农村的政治稳定、经济发展和社会进步。
但是必须看到，在广大农村村民自治实行得比较好的毕竟还是少数，不少地区虽然也建立了村民委员会组织，也按期进行了选举，也制定了一些规章制度，但是离真正的“村民自治”还有较大距离，有些地方的村委会甚至处于瘫痪、半瘫痪状态。就是在那些村民自治搞得比较好的地方，各种自治组织和规章制度也还有待进一步提高。实行“村民自治”任重而道远。因此，就揭阳的实际情况看，解决当前揭阳市村民自治的实际存在的“观念陈旧思想，认识很不到位”、“两委”工作存在矛盾，一些村的村民“自治”形同虚设，一些村委会组成人员呈现“年老体弱，文化水平低，工作能力差”等严重现象”、“村民自治形式虚化，工作推进很缓慢，进展很不平衡，实施结果低效”以及“缺乏村民自治相关配套制度和制约机制，落实乏力”的种种问题，我们应该切实加强宣传，提高全县村民参加自治的积极性和自觉性，选好“两委”，提高他们的素质，让“两委”适当兼职，狠抓村民自治的组织建设，号召乡镇、各村健全村民自治相关规章制度，以制度来规范村民自治，健全民主制度，进一步强化民主监督机制，勇于实践，开展村民自治模范单位的创建工作。只有这样，才能真正意义上解决当前村民自治存在的问题。【参考文献】
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第二篇：论文：村民自治理想制度与现实困境
--对叶阿金“选民资格”案件的思考
内容提要：本文试图从发生在浙江省瑞安市的一起村委会选举中“选民资格”案件的评论着手，对村委会选举中面临的困境之一--村民资格问题作出分析，提出解决的办法。村民自治是我国基层民主建设的重要组成部分，也是宪法规定的重要制度之一。现实情况的发展往往超过法律产品的供给范围，这就要求我们在依法治国的进程中，不断完善法律制度。
关键词：村委会选举 选民资格 村民资格 司法救济
2002年6月以来，一些媒体对发生在浙江省瑞安市的一起村民“选民资格”案件纷纷进行报道，称之为浙江省首例村民选举中的选民资格案件，是村民为维护自身政治权利的首创之举。一些法律界人士评述此案是农村政治民主意识的觉醒。那么，让我们先来回顾一下此案的基本情况。
叶阿金一直居住于莘滕镇星火村，于1998年4月将原农业户口转为非农业户口，并将户口从星火村迁出，迁至该镇农场村。户藉迁出后，叶阿金仍一直居住在星火村，其家庭财产与土地承包权均在该村，并按有关文件规定仍享有该村集体资产所有权。2002年5月，星火村进行换届选举时，公布选民名单中没有叶阿金。叶阿金向村选举委员会提出书面异议，要求给予选民资格。村选举委员会成员经讨论后，明确告知叶阿金户籍已迁出，在本村不享有选民资格。叶阿金不服村选举委员会的决定，因此向瑞安市人民法院提起诉讼。法院认为，根据《浙江省村民委员会选举办法》第十一条规定：“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定。”由此可见，户籍不在本村的人员，并非一概不具有本村选民资格。叶阿金虽然不具有星火村的户籍，但享有的财产权益、政治权利与星火村紧密联系。叶阿金属于特殊情况。为保证叶阿金在户籍所在地和住所地的一处享有选举权，在星火村选举办法没有明确叶阿金选民资格的情况下，法院依法予以确定。因此判决叶阿金在2002年星火村换届选举中具有选民资格。从本案中我们应当考虑的是，法院受理案件的依据是什么？村民的选举权如何得到保障？村民选举能否寻求司法救济？这些问题的提出，关系到村民自治能否沿着民主设计的原则向前发展，草根民主能否演进到推进政治民主发展的原动力。列宁曾经指出，“政治是经济的集中表现”。这句话为我们透视这桩不平常的案子提供了一把锋利的解剖刀。
一、什么是选民资格
法律意义上的选民资格，是由宪法赋予公民的行使选举权和被选举权的身份的资格，也就是由选举法中明确的保障公民有直接选举县级以下人民代表大会代表的资格。因此，选民资格是指在选举组成国家权力机关中的代表的资格，是一项宪法赋予的政治权利。
相应的，选民资格案件，根据选举法和民事诉讼法的规定，是指在县、乡两级人大代表的直接选举中，选民对于选举委员会所公布的选民名单有异议的，可以向选举委员会提出申诉，选举委员会应在三日内作出处理决定，申请人仍不服的，可以在选举日的五日前向法院起诉，法院由审判员组成合议庭，适用特别程序在选举日前作出终审判决的案件。
什么是村民委员会选举中的选民资格？《村委会组织法》并未出现“选民”这个概念，其中第十二条规定，“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”另外根据《浙江省村民委员会选举办法》第三条的规定，是将“有选举权的村民”简称为“选民”。因而可以认为村委会选举中的“选民”是一种约定俗成的称呼，与直接选举县、乡两级人大代表时的选民是两个不同的概念。叶阿金要求确认所谓的选民资格问题，事实上是要求确认具有本村“村民”资格的问题。
由此看出，在村委会选举中，如果村民对村选举委员会公布的“选民名单”有异议的，向法院提起要求确认其选民资格的诉讼，并不是民事诉讼法所规定的选民资格案件。对村委会选举中的“选民”资格案件，《村委会组织法》中没有规定。现行的村民选举中，村民对公布的选名单不服的，仅得向村民选举委员会提出申诉，由村民选举委员会作出最后的决定。事实上，同在温州市的鹿城区人民法院，对今年同一时期姚某等人要求确认其在村委会选举中具有选民资格的诉讼作出的民事裁定，就认为村民选举资格案件不属于人民法院的受案范围①。而温州市瓯海区人民法院同样受理了一起与叶阿金的情形极为类似的案件，却驳回了当事人的请求②。这三起案件均发生在温州市，三个基层法院却分别作出了不同的判决和裁定。这也说明基层法院对此问题的看法是不一致的，存在着误解或者误读。笔者认为，鹿城区人民法院作出的民事裁定，从结果而言是正确的。如前面所述，村委会选举中的“选民”资格异议不同于民事诉讼法中规定的选民资格案件，因此从目前来说，法院没有法定依据来受理村民选举中的“选民资格”案件。
二、什么是村民
现在我们可以将讨论的重心转移到“什么是村民资格”这个真问题中来。
村民这一概念，就其本意而言，是指生活于特定村落的居民。但是，在我国现实生活中，大多数地方的村民身份并没有这么单纯，而是指自人民公社时期以来一直生产生活在某一村庄，属于农村集体经济成员并享有相应权益即具有本村农业户口的居民，当然也包括这些居民同样具有本村农业户口的子女③。
因而村民的概念已不是简单的自然地域的概念，它是附加了复杂经济条件并带有城乡分割特征的身份概念（相对应的是居民身份）。所以村民自治的内涵中，也就有了由村民选举产生村民委员会，由村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的职能。因此，村民资格，不是生活在某一村落就自然具备的，同时必须考虑到它的经济权利身份。
由于《村委会组织法》并没有明确界定什么是村民，加上各地农村的情况比较复杂，致使在对以下几类人的“村民资格”认定问题上存在较大分歧。
——原是本村村民，现居住在本村，只是因为土地被征用后成了农转非人员，这些人还能否参加村委会选举？ ——原是本村人员，农转非后离开村子，但离退休后又回到村里居住，这些人能否参加村委会选举？
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——原是本村村民，因婚姻嫁娶原因人已居住在城市，但由于户籍政策限制，户口仍未迁出的人员，能否在本村选举？
——挂靠户口的人能否参加村委会选举？
——小城镇综合体制改革中篮印户口人员能否参加村委会选举？
——长期居住在本村的外来经商、打工人员能否参加村委会选举？
诸如此类问题，在经济比较发达的沿海地区，以及城市化进程较快的地方如城乡结合部、小城镇等地，是在村委会选举中不得不面对的。不管《村委会组织法》的立法者当初是如何设计理想的村民自治制度，在村委会选举中暴露出来的村民资格认定问题，已日益成为干扰村民自治制度顺利实施的重大障碍之一。其弊有三：
一是长期生产经营并居住在本村的外来人员难以取得村民身份，不利于生产要素的合理流动与优化组合，阻碍着农村经济发展与社会进步。
二是按政策应该或可以转为城市居民户口的村民，由于产权利益上的考虑不愿转为城市居民户口，延缓着我国的城市化进程。
三是村民在生息繁衍的过程中，社区集体经济内部产权利益关系不清晰所产生的矛盾，侵蚀着经济发展的生机与活力。造成上述问题的原因，是由于我国长期实行的政社合一的人民公社制度，将村民与人民公社社员一体化，在村民身上附加了不能分开的经济权益因素。农村经济体制改革以来所实行的家庭承包经营体制虽然改变了土地的经营方式，但并没有从根本上解除附加在村民身上的经济权益关系，其最基本的体现是农村集体土地承包经营权的分配仍然是以具有集体所有者成员身份的村民家庭人口为依据的，这种承包权是以产权所有为前提条件的，是产权利益分享的实现形式。因此，在村民与社员一体的条件下，村民的任何迁出迁入、村民家庭人口的任何增减，都会影响到包括耕地、山林、水面以及其他所有集体资产利益的再分配，这种再分配对于村民的利益关系重大，因而也倍受关注。
对于如何处理这些问题，有两种意见。一种是允许这些人员参加村委会选举，理由主要有：一是村民自治有地域自治的含义，既然这些人经常生活、工作在村里，甚至还履行村民的义务，那就应当允许他们参与村庄的自治事务；二是目前我国有近亿的农村流动人口，如果不允许这些人员参加经常生活地的村委会选举，这些人的民主权利就没有履行的条件。另一种意见与之相反。理由主要有：一是村民自治讲的是本村的村民自治，不是本村的村民不能参加本村的村民自治。《村委会组织法》尽管没有给“村民”下定义，但从法的第五、十四、十六、十七条，多次使用“本村”一词来看，村民自治也是指本村的村民自治。二是我国的村民自治主要是以集体经济为背景的，村民自治权利不同于公民权利，村民自治权利与一定的集体经济利益紧密联系，而集体经济利益是有边界的，不是任何人都可以分享的。村民资格的凸现，是社会转型期的积极现象，表明了村民权利意识的觉醒。但如何既能照顾集体经济上村民的既得利益，又能使更多的外来人员有参与基层自治的
机会和权利，确实是需要很好地研究解决的问题④。
让我们回到《村委会组织法》，从立法原义来重新理解“村民”的概念。
从村民自治相关法律对“村民”、“本村村民”的法律规定来看，它的立法精神和立法原意所表达的意思其实是非常清楚的。它所使用的“村民”概念，其真实的意思就是指居住在本村、户籍在本村并且属于农业户籍的人口，即具有农民身份的人。在村民自治相关法律中之所以没有明确作出这样的限定，主要原因就是，在中国大多数农村地区，“村民”本来就是居住在该村、户籍在该村并且具有农业户籍（农民身份）的人。中国农村村民是由身份、户籍和权利义务关系三个主要因素决定的，这是一种特定社会历史条件和现实状况决定的制度安排。在制定一项具有普适性的全国性法律时，国家立法机关主要考虑的是大多数地方农村的一般情况，不可能也不必要对居民构成比较复杂的城中村、城郊结合部农村的特殊情况作出具体、专门的考虑，这至多应当是地方立法机关的事情。另外，从比照原则来看，之所以说居住在农村但已经转为城市居民的人不属于该村村民，还在于国家另有一部规定城市基层社区居民权利和组织形式的法律，就是《城市居民委员会组织法》，这一法律对城市居民在基层社区的组织形式和基本权利作了明确的规定。
因此，从这个角度理解，《浙江省村民委员会选举办法》第十一条“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定”的规定，是符合《村委会组织法》的立法本意的。从这条规定看，它首先从严格的属地主义出发，即本村村民的认定，以户籍为准。其次，它规定的特殊情况考虑到了上面所提到的几类人的村民资格认定问题，只不过从村民自治的角度考虑，要由本村具体选举办法按有关规定来确定⑤。但在具体实施过程中，一些地方在其他特殊情况的认定上，还存在一些问题，即如何保证少数人的权利不受到“多数人的暴政”的侵害。这既是实际操作中的问题，更是立法的完善问题。
三、村民选举权的司法救济途径
从村民自治的内涵来说，村民资格本应不是问题。因为所谓自治，就是自己管理自己。所谓基层群众自治，就是基层群众自治组织管理与自己利益密切相关的本区域内事务，依法实现基层群众的自我管理，自我教育和自我服务。哪些人属于村民，哪些人不属于村民，本应当是属于自治范畴。但是，如前所述，村民身份中附加了经济权益之后，问题就复杂化了。此外，由于中国历史上长期缺乏民主的传统，近代以来，民主的理念被引进国内以后，仅仅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中国社会的基层；民主被异化掉了，成了给专制披上外衣的套子。民主成了中国人民远不可及的事情；但实行村民自治与选举，一下子将把民主政治摆在中国农民的眼前。这是村民选举制度的重大贡献。民主是一种习惯，只有操练熟了，久而久之，才会转换成人们普遍遵守的生活方式，才能为整个国家发展健康成熟的政治民主奠定深刻的基础。而民主是一种公开参与政治的规则。民主正义的核心在于程序上的正义。从这个角度说，村委会选举中司法救济途径的缺失，是现行村民选举制度的一个法律漏洞。为使宪法规定的村民自治制度得以全面实施，并且不突破现有制度产品供给的范围，那么在村民选举制度中增加选民资格案件不失为一种现实的选择，即村民对于村选举委员会所公布的选民名单不服的，可以向村选举委员会提出申诉；村民对于村选举委员会作出的处理决定仍不服的，可以向当地基层法院起诉。这样至少在程序公正的层面上可以解决不服村选举委员会对村民选举资格认定的纠纷。具体理由如下：
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第一、村民对选民名单不服的，向村民选举委员会提出申诉，由村民选举委员会作出最后的处理决定，这种制度，因为村民选举委员会自己既登记选民名单，又自己审查自己登记的选民名单有没有不当违法之处，所以违背了自己不得成为自己法官的自然公正原则。
第二、根据选举权的普遍性原则，选民名单上不予登记选举权的仅限于以下三种情形：年龄至选举日止未满十八周岁，不具有本村村民的身份，被剥夺政治权利。法院是与保护公民的权利的观念相联系在一起的，因而，认定公民是否具有某种权利，如果撇开法院，就显得突兀了。
第三、民事诉讼法设立选民资格案件的目的在于救济选举权。从实践中看，村委会选举中的很多做法完全是模仿县、乡两级人大代表选举时的做法，比如选民登记、候选人产生、投票等等程序，在形式上并无二致。因此，完全可以对民事诉讼法第一百六十四条规定适当地加以扩大解释，使村民委员会直接选举参照适用。从全国范围来看，除了浙江瑞安市的叶阿金案之外，至少还有广州天河区、辽宁省康平县等地的法院均受理了村民选举资格的案件，并且均适用民事诉讼法有关选民资格案件的规定。司法实践中已有先例。从可行性的角度分析，各地法院在实践中对选民资格案件的审理积累了良好的经验，因而将其推广到村民选举中，完全可行。
第四、村民自治制度不仅是宪法规定的法律制度，更是由《村委会组织法》具体规定之。从法律的实施和救济的一般原则出发，法院就是公民寻求司法救济的最后希望。因此，从这个角度说，法院应当履行作为司法救济机关的职能。
由此得出的结论是，由于村委会选举与县乡两级人大代表选举性质上的不同，在村委会选举中直接适用选民资格案件目前没有依据。为了程序公正，在村委会选举中引入司法救济途径的可选择方法是，由国家有权机关对民事诉讼法第一百六十四条作出解释，使村民资格案件参照适用之。这也只能是解决处于转型期的中国农村选举问题的权宜之计。
四、根本解决之道
引入司法救济途径只能解决一个程序公正的问题。要彻底解决村民身份问题，打破户籍制度的障碍乃根本之道。中国城乡二元分割的实质问题是现行户籍制度的改革滞后于现实社会的发展。一些有识之士已大声疾呼，要给中国农民第三次解放。“中国需要进行第三次„解放农民‟的制度革命，以从根本上解决长期以来城乡隔绝、对立、分离的不公平和不公正局面。” ⑥ 这场制度革命的核心，是解放农民、投资农民、转移农民、减少农民、富裕农民。简而言之，就是使农民从土地、农村永久性解放出来，使农民尽快变为非农业人口，特别是为那些具有初、高中文化水平的乡村青年，提供进城务工的机会。
第三次“解放农民”最根本性的措施是消除城乡居民两种身份制度，使农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的公共服务水平，包括自由迁徙和自由居住权利、平等接受基础教育权利与职业培训机会；平等就业竞争机会和享有劳动保护权利；享有居住或者工作所在地社区同等民主选举和被选举权利等⑦。目前户籍制度改革已经启动，人为地城乡分割已经打破。广东省已在全省范围内率先取消城镇户口和农村户口，统称为居民户口，浙江省的杭州市也同样。这无疑为解决村民资格问题部分铺平了道路。
当前，我们还要从具体操作层面来研究解决问题的方法。社会总是在为自己的发展开辟道路的，问题的解决方式也往往是在那些首先出现问题而且迫切需要解决的地方产生的。为了稳定土地承包关系，保护承包者预期利益，于二十世纪八十年代一些地方就提出了土地承包权长期不变，实行“增人不增田，减人不减田”，进而转化为第二轮土地承包中实行的三十年不变的政策。对一些为了务工经商或子女上学谋求将户口迁到城乡结合部村庄的农户，迁入地实行了只接收户口关系而不享受当地集体经济产权利益的“变通性挂户”政策。一些因建设性征地成批转为城市居民户口的原村民，也被许诺可以继续享有村组集体经济成员的福利待遇，有些地方还出台了户口进城可以不退出承包田的政策规定。所有这些，都是农村干部群众从实际出发的积极探索，都体现了村民与社员相对分开的改革思路，并在一定程度上缓解了二者一体化所造成的种种现实矛盾，为农村户籍制度的改革提供了经验。但是，这些变革都是在原体制内进行的局部调整，并没有从整体上和根本上解除一体化所造成的经济社会问题。尤其值得关注的是，到城乡结合部或其他经济发达地区务工、经商、长期居住的外地村民，一般都不能取得当地的村民身份。即使一些当地允许“挂户”的外来村民，也不能享有当地村民的同等经济社会权利，即使是个别地方允许他们参加村委会选举，也由于他们不享有集体经济产权利益而难以享有村民委员会组织法赋予村民的所有权益，因为现行的村民委员会组织法，也是立足于村民与社员一体化这一现实基础之上的。
上述问题的根本解决办法，是实行村民身份与集体经济成员身份的分离，实现村民自然身份的回归⑧。其要点是，对现有集体经济组织实行股份制改造，按照农户人口并结合对集体的贡献，将所有集体资产折合的股份一次分配到户到人，今后不再随村内及各户人口变动增减并允许继承，同时按照股份制企业的规则形成新的治理结构和分配制度。在此基础上实现村民身份属地化，外地外村人员只要长期在村居住，即可成为该村村民，履行村民义务并享有相应权利，人口流动不再与集体资产权益发生任何关系。事实上，一些地方在解决“城中村”、“村改居”等问题时，也是采用了这样的思路，即把原村集体资产股份化至个人，实现经济权利与居民身份的分离。
一种比较现实的选择是从进一步完善村民自治制度出发，对现实中两种身份一体化产生的体制性障碍采取一些诸如适当延长土地承包期限、户口进城原村民可以不退出承包田、允许家居本村的退休职工在不侵犯其他村民经济权益前提下享有村民待遇并发挥积极作用等方面进行一些变通性的改进，以利于当地经济社会的发展。叶阿金所处的情形就属于这样一种制度变迁的结果⑨。
也有人提出了另外一种思路⑩。因为从1997年以来，国务院、公安部连续发布了《关于完善农村户籍管理制度的意见》、《小城镇户籍管理制度改革试点方案》、《关于小城镇户籍管理制度改革试点和完善农村户籍管理制度有关问题的解答》、《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》等一系列行政法规、规章。从这些法规和规章出发，涉及农村户籍管理和农民进城后城镇户籍管理最重要的有两条：一是要求建立健全农村常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入和变更更正等项登记管理制度，二是要求经批准在小城镇落户的人员，必须向原所在地的集体经济组织或村民委员会交回承包地和自留地，凭交回承包地和自留地的证明在城镇办理落户手续。这就清楚地表明，村民同农村社会经济组织和土地的关系是身份契约关系，只要农民的身份存在，同农村社会经济组织和土地的权利-义务关系就存在；一旦身份发生改变，其所隐含的契约关系也就随之而发生改变。根据上述法规的精神，那些具有城市户口的居民都不是本村村民，而只能算是常住本村的城市居民。自从他们把自己的户口从本村农业户口转为了城市居民户口以后，就意味着他们终止了同村集体经济组织和土地的契约关系，同时也放弃和改变了同村的权利与义务关系，当这些决定村民身份的关键要件不存在以后，他们的村民身份已经不复存在，哪怕他们事实上一直仍然居住在本村，哪怕他们的家庭成员中仍然有人属于地地道道的本村人。
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五、结论
村民自治是中国社会主义民主政治的一项重要制度，是人民当家作主的一个重要方面。村民自治的内在含义是自我管理、自我教育、自我服务，实行村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。本文所论及的村民资格问题，只是村民选举过程中暴露出来的诸多问题之一。对村民自治的前景，我们有理由乐观，因为一旦村民自治成为广大农村居民自觉的行动时，就没有理由不让这种制度推进下去。但在具体操作中，如果不及时对有关配套的规则加以完善，则会给村民自治的实施带来很多障碍。
在村民资格认定上，由于各地情况千差万别，国家法律没有必要也毋须作出明确规定，但地方立法中应当考虑到这个问题。由此反观《浙江省村民委员会选举办法》第十一条的规定，确可进一步加以完善。基于当时的情景（《浙江省村民委员会选举办法》于1999年10月制定），可以说立法者已经作出了努力。但经过两届村委会选举（1999年、2002年）的检验，实践中提出了对此问题作出明确规定的要求。笔者建议对该选举办法适时加以修改，对村民作出明确的界定，除了户籍因素，必须要考虑权利义务关系。由于人户分离现象的大量存在，不履行义务者则不享有权利。最现实的做法就是实现村民自然身份与经济权利身份的分离。自然身份就是以居住地为划分标准。村民自治中的民主管理的内容主要是与村民利益密切相关的公共事务，一个人是否属于这个社区的成员，应当考虑其是否与该社区有密切的公共事务方面的利害关系。经济权利身份表明了其是否属于该集体经济组织的成员，可否参与集体权益的分配。这样，就可以解决参与公共事务管理（选举权利）与享受个人经济权益（集体权益的分配）的矛盾。中国农村正处于转型期，各地结合实际的一些创造性做法应当给予肯定。如前所述六种情形的人，如果不再履行村民的义务，就不能享有作为村民的政治权利，就不能参加村委会选举。反之，从政治权利与经济权利可分离的角度，即允许履行了村民义务的人参加村委会选举，但村集体的收益分配等权利只能够由集体资产的所有者来享受。
村民自治制度的实施，使广大农村村民的民主观念、民主意识都有了全面的提高。江泽民在“5.31”重要讲话中提出，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设有重要目标。村民自治是农村基层民主建设的重要内容，也是社会主义民主政治的重要组成部分。但不容否认，在村民自治制度实施过程中尤其是村委会选举中出现了不少问题，如候选人资格是否要规定的问题，选举中的贿选认定问题，罢免中的问题，以及村党支部与村委会关系的处理、新老村委会班子的交接、村务公开等方面都有值得探讨和完善之处。村民自治面临很多困境，本文所涉的村民资格问题无非是一个侧面而已。村民自治作为一项理想政治制度的设计⑾，需要在实践层面和法律制度层面不断地加以完善。
第三篇：论村民自治与基层民主政治建设
论村民自治与基层民主政治建设
当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效形式。村民自治已被广大农民群众接受，并在不断完善，发展。但也要清醒地看到，村民自治也遇到了不小的阻力，伴随经济发展而产生的许多不利因素也则会那个在制约着村民自治的健康发展。深入分析这些不利因素，并有针对性的提出相应对策，使村民自治沿着健康的轨道不断深入发展。严格的说，村民自治可追溯到我国的原始社会、古希腊雅典鼎盛时期以及非洲的古迦太极自治共和国统治时期。那时实行的氏族制度，平民会议制度对村民自治制度有启迪意义。我国的村民自治经过二十多年的发展和探索，已成为我国现阶段民主建设的亮点，是中国农民自发创制的伟大民主实践，对我国民主建设有重要的意义。
一、村民自治的含义
现代自治思想的萌芽发轫于资产革命时期的启蒙思想家的自然法学说。他们都假定在自然状态下，人是自由自在的，所以人的本质是可以进行自治的。在《布莱克维尔政治学百科全书》中自治是指每个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。自治的核心内涵是“自己的事情自己决定”。在法理上的基本内容是意思和意志的自主和自由，而在制度层面上通常是用自决、自我统治、自主、自我决定等来解释的。
二、当前村民自治建设中存在的问题
（一）村民的思想依然落后
村民自治的主体是村民，村民自治制度的完善程度，村民自治发展的好坏，在很大程度上取决于广大村民的文化素养的高低和民主意识的强弱。而在我国农村地区，农民文化素养普遍较低，农民民主意识普遍不强，这在很大程度上制约了村民自治的发展。造成这一事实的原因是多方面的，既有封建传统落后文化思想的影响，也有现实的原因。中国五千年封建专制思想和长期小农生产方式在一定程度上制约了农民文化素质的提高和民主意识的增强，一些落后封建文化仍然在广大农村地区阴魂不散，影响极坏。有病不求医而求神拜佛;小富即安，不思进取;农村青年一旦结婚就不再学习，如果谁学习就遭到村人讥讽等等，不一而足。而农村现实状况是“精英”纷纷离村，老弱病残守家。农村的青年人有的当兵，有的考学，还有外出打工、学艺，他们再回村的可能性很小。而在农村留守的是一些老年人和一些不思进取、得过且过的游手好闲青年，真正在农村干起事业来的少之又少。这种状况也造成了农村村民文化水平普遍较低，素质普遍较差，更枉谈民主意识了。而村民自治又要求村民摒弃传统的旧思想、旧观念，拥有一定的文化素养、民主意识和自治能力。这就产生了矛盾。
这种矛盾不解决，村民自治就无法推进。
（二）上级随意委派撤换村干部妨碍了村民自治建设
《村民委员会组织法》第11条规定:“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员成员。”法律规定在某些乡镇党委、政府负责人的头脑中可谓一片空白，毫无印象，那是针对别人的，而与已则无任何关系。据某报载，前几年，某中心区乡镇、街办党委、政府委派干部到近郊村任村支书的现象较为严重。这些村大多因拆迁、征地补偿、村民住宅安置等方面的事情未处理好而导致村内矛盾激化，村支书因无力收拾残局而自动辞职，或者因乡镇、街办对其不满而劝退、停职、撤职，这时乡镇、街办党委便委派一名干部到该村担任村支书职务。从法理上讲，担任村支书须具备两个条件:一是村民，二是共产党员。二者缺一不可，我们知道乡镇、街办干部是国家公职人员，不是村民。所以，乡镇、街办干部去村里任支书是违法的。如果乡镇街办干部担任村支书，作村里的一把手还须听命于乡镇、街办党委、政府，村民还怎么自治？这样的案例举不胜举、比比皆是。这应该引起有关部门的重视。
（三）法律法规不完善
村民自治是法治下的村民自治，自治本身要求有科学、完善的法律法规为遵循的依据。目前我国村民自治法律法规依据主要是《宪法》、《村民委员会组织法》以及各省、自治区、直辖市制定的实施办法。但现行法律、法规存在许多不完善的地方，主要表现在:一是村民委员会组织法和地方性法规的某些规定过于原则，缺乏前瞻性和可操作性。如:关于村民资格的界定问题。依据村民委员会组织法规定，只能是户口在本村的村民，但随着农村剩余劳动力的流动加快和农村城市化进程的加快，现实生活中存在“户在人不在”或“人在户不在”等复杂情况。如何很好地研究目前我国农村的人口现状，预见未来我国农村人口的构成，科学地界定村民资格，不仅有着很强的针对性和现实意义，而且有利于适应社会主义市场经济体制的要求，开拓农村人才‘市场，为农村和城乡人才流动，拓宽就业渠道，创造宽松的环境。
三、完善村民自治建设应采取的对策
（一）转变党的领导方式
在村民自治的条件下，党支部和村委会之所以容易产生矛盾，重要的原因就是村党支部尤其是党支部书记僵化的一元化领导方式下，组织的协调主要靠党支部书记的个人威望和素质。但是这种依靠个人威望和素质的治理方式是根本不可靠的，这在改革开放之前已被实践反复证明。但在现阶段，无论从制度层面，还是现实需要，村民自治都必须在党组织的引导
和保证下运作。“没有以先进思想为指导，由先进分子组成的党组织的引导，村民自治很难自动地规范化运作，甚至会走向封建性的迂腐的政治。”党对国家政治生活的领导，就是组织支持人民当家作主，党的一切工作都是以最广大人民的根本利益为最高标准，这也是党的先进性的体现和要求。党的领导不是代替人民当家作主，不是“为民做主”，而是“让民做主”。这就需要转变基层党组织以前的大包大揽的工作方式，要充分地相信群众有自我做主的能力。村党支部作为党的农村基层领导机构，其主要任务是宣传与落实党的方针政策，因此，在实行村民自治的条件下，党的领导就是政策、方向性的领导，除了政策、方向性的领导外，就是要支持、保障和监督村民实现其自治权。这应该是基层党组织领导方式转变的方向。
（二）规范两委的职责
村党组织和村民自治组织作为具有社区公共事务管理权的组织,将长期存在。要使这两个性质不同的组织各自发挥其应有的功能，必须从制度上对其各自职权范围作出合理的界定。党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，因此，党支部要想使自己真正成为村级组织的核心，就应当避免行政化的倾向，就应当从大量日常事务中解脱出来，将主要精力放在对村的发展方向的把握上，放在对其它村级组织的指导、对各类组织之间关系的协调上以及自身建设等方面上。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能由村民委员会根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民委员会独立负责地开展活动。为此，分别对村党支部和村委会的职权范围作出明确规定，制定各自的议事规则和办事规则是非常必要的。
（三）完善村民自治法律体系
我们都知道，依法治国是建立我国社会主义法治国家是我国社会主义建设的基本方略。法治是一种理性的办事原则，它意味着在制定法律之后，任何人和组织的社会活动均受既定法律规则的约束。法治是一种民主的法制模式，是以民主为基础和前提的法制。法治是一种文明的法律精神，它尊崇法律至上、平等适用、制约权力、权利本位以及正当程序。在法治国家的状态中，法律与国家、政府之间，运用法律约束国家、政府的权力；法律与人民之间，运用法律合理地分配利益；法律与社会之间，运用法律确保社会公共利益不受权力和权利的侵犯。因此，在国家构建和谐社会，更加重视民主法治建设的背景下，必须建立和健全村民自治的法律体系，用法律来保障村民自治的规范运作。
四、结语
总之，村民自治的效果如何，在一定程度上取决于乡镇政府的指导、协调、服务和帮助。乡镇政府应采取有效措施，为村民自治组织协助政府开展工作提供必要经费和条件，并
对工作实绩好、群众满意度高的村民自治组织，给予一定的奖励和补贴。要根据经济和社会发展实际，不断加强对农民群众特别是村民自治组织成员的教育培训，进一步强化其法治观念和民主意识，增强村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治组织在基层民主建设中真正发挥应有的作用。
第四篇：论中国村民自治制度与
论中国村民自治制度与《村民委员会组织法》的重构
一、村民自治——中国社会转型的出发点。认为不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”。分析了20世纪初和80年代两次引入村民自治的特点和区别。提出村民自治是团体自治的一种形式，是国家和社会分离的必然结果。建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富，并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。
二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷。一是“小马拉大车”。用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是“小马拉大车”不堪重负。
二是所谓农村“两委”问题。认为这是一个伪命题，是一个由制度安排造成的根本无解的命题。村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款。
三、重构《村民委员会组织法》——制定《中华人民共和国村民自治法》。不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度，落实宪法111条的规定，制定《中华人民共和国村民自治法》，这是一部规范村民自治的基本法，通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。
世界近代历史发展表明，个人自治和团体自治是宪政制度和民主政治的基础，它的学理基础就是人民主权的思想。村民自治是团体自治的一种形式，是国家和社会分离的必然结果。建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富，并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。自人民公社体制解体后，村民自治（村民委员会）由农民自发的行为逐步成为我国农村社区法定的组织形式，1982年写入宪法，到1987年《村委会组织法（试行）》出台，以及1998年《村委会组织法》正式颁布实施，村民自治成为我国农村社区的基本制度。
经过一百余年的社会转型，中国已经积累了一定的物质资源、体制资源、素质储备和文化准备，在广大的农村实行的村民自治在世纪末的全面活跃，为中国民主政治在新世纪的发展提供了重要的逻辑起点和现实基点。
但是，随着农村民主改革的深化，村民自治与现有的政治体制的制度性矛盾日益突出，村民自治发展进程中出现的问题远远超出人们的预料。九十年代后期开始，三农问题日益突出，村民自治作为农民最广泛的自我管理形式也引起理论界的质疑和否定。人们不禁疑问：实行村民自治对我国而言究竟有何裨益？应当以何种方式促进村民的自治才能在最大程度上发挥其效能？
一、村民自治——中国社会转型的出发点
（一）村民自治的第一次引入
自治作为政治概念与专制集权相对应，是指一定的主体有权自主地处理自身范围内的事务，该权力受法律保障。村民自治就是村落居民有权自主地决定本区域的事务，上级机关非因法定事由不得干涉。村民自治从某种意义上讲是地方自治的延伸，在我国不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”，从源流上追溯是发轫于中世纪欧洲的城市自治。事实上，在一般政治学文献中，自治也多用来描述中世纪欧洲城市的政治特征。自治权作为一个法律概念，最早出现在这些欧洲城市的宪章和特许状里。城市宪章是一种具有宪法性质的法律文献，它一般由封建国王或一个有立法特权的大主教颁发给取得一定自治权的城市，用以从法律上确认城市的自治特权。特许状同样由国王或城市所属的封建主颁发。城市宪章和特许状是城市获得自治权、城市市民获得自由权和财产权的法律凭证，这在当时被归纳成为一个原则，即“城市之空气使人自由”（the air makes free）。[1]
罗马帝国时期，欧洲的一些城市通过城市宪章或特许权取得自治特权而成为自治市。自治市是一个社会，是一个具有法人资格，并拥有自己特殊的法律和制度的自治共同体。按照享有自治权程度的不同，自治城市可分为不同类型，主要有：城市共和国，这种城市不仅有自治权，还控制着郊区农业区域，类似古代城邦国家；城市公社，享有完全自治权，但不控制郊区，只拥有城区；只有不完全自治权的城市，由国王或所属区域的大贵族派代表和城市代表共同管理。获得完全自治权的城市，只向国王或领主交纳定额赋税。市民选举产生的市议会成为最高权力机构，有权制定政策、法令和铸造货币。城市有自己的法庭和武装，有权宣战、媾和。城市通过选举产生市长、法官等管理人员，行使行政、司法、财政大权。这种城市组织形式，是由原来的马尔克脱胎而来的。[2]自治市是由市民单独组成的，“根据单个无权的但是平等的人自愿联合的愿望而获得权力和政治自主权的城市，形成一个聚合体并持续地运转”。[3]这样，城市要求拥有事实上的共同的权力，也就是说，附属的单个个人只是借助其他成员的力量，才能够在一个组成的集体中作为统一体来行动。“事实上，在所有的城市中市民组成一个团体——全城公会（universities）、共同体（communities）、公社，其全体成员相互依赖，构成一个整体中不可分离的各个部分。”[4]市民能运用选举权，选举市议会与市长及官员，管理本地方事务，和自然人一样，能成为权利义务的主体，能凭借自己的意思，处理本市公共事务。这种自主处理公共事务的权力，就是城市宪章或特许状给予的自治权。
地方自治的概念是19世纪初清政府“预备立宪”时，为了推行“新政”从西方国家引入的。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。在考察期间，对英国的地方自治尤为关注，载泽当时深为感触的认为：“夫伦敦地方自治，为英国宪法之起点，英之立宪，先于各国。其地方自治，又为各国所推崇取法者”。[5]回国后他们建言朝廷，“宜取各国地方自治制度，择其尤便者，酌订专书，著为令典，克日颂行，各省督抚分别照行，限期蒇事”。[6]光绪三十四年十二月二十七日颁布了《城镇乡地方自治章程》（共9章112条），同时颁布的还有《城镇乡地方自治选举章程》（共6章81条）。这是中国法制史上第一个有关地方自治的法律，也是有文献记载的“地方自治”概念正式引入的肇始。
民国时期，南京国民政府根据自身政治需要，将乡村自治纳入地方自治制度，从而贯彻了孙中山三民主义理论。按照孙中山的构想，县为中国传统的国家行政管理单位，地方自治也当以县为单位，以实行民权、民生两主义为目的。只有实行县自治才能实现直接民权。他认为：“无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民政治，必无由实现，无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联，以成一国，如此，则建设之基础，在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺”[7]。在其思想的影响以及当局的推动和宣传下，一些省份纷纷进行乡村自治实践。
山西省推行乡村自治最早，各地视其村制为乡村自治制度的范例，纷纷效仿。南京国民政府成立之前，阎锡山就将山西村制（村政）与三民主义联系起来。随后，为扩大山西村制的政治影响，捞取政治资本，他进一步修订了村制法规，完善了关于村民会议、村公所、息讼会、监察委员会等的制度规定，[8]这是村民自治在中国的第一次引入。
（二）村民自治的第一次引入的特点
第一，村民自治的第一次引入体现了现代民主思想，是乡村民主自治的开端。与中国传统治理模式相比，三民主义本身就体现了西方近现代民主思想。在其影响下，各省关于村民自治的立法一般都规定了自治机关，包括权力机关、执行机关、监察机关，自治职员的资格和产生，地方财政以及自治范围等内容。尽管不甚完善，但是，这些规定及其所体现的精神，显然已经摒弃了封建传统统治格局下非“民主自治”的“无为而治”。尤其是关于权力、权力的来源和对其监督的规定，更是体现了以权力制衡为核心的现代民主思想。它所蕴含的直接民权思想也可资借鉴。
第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干预的结果。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是当局对“总理遗教”三民主义的演绎。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于当地行政首脑极力推广。为促进乡村自治等内政工作的全面展开，1928年12月，南京国民政府内政部专门召开民政会议，检讨了乡村自治的意义和运作方式，审议通过了《限期实行乡村自治案》，指出：“地方自治，为训政实施之基础，而乡村自治，又为地方自治之造端，乡村自治不良，则县自治无由美备，而训政设施，亦感困难。我国对于乡村自治，除晋省外，向无一定之成规，际此建设伊始，关于村里闾邻各长之任用标准，以及一切制度之改革厘订各项，亟应颁布施行，以期实现，苏皖闽浙赣五省处交通便利之区，接近畿辅，尤宜树之风声，模范全国，事关训政基本工作，认为无可缓行。”[9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全国的普遍实行过程中扮演了重要的角色，从而使村民自治的第一次引入演化为政府主导型的政治改革。
第三，村民自治在中国的第一次实行并不彻底。有些地方如江西、江苏两省的自治立法，均未规定村民会议的内容，村长副等公职人员皆非由全体村民选举。江苏的村长副系由市乡行政局长保举，因此，这种自治制度下的村制组织就成为政府的行政末梢机关，演化为间接民主方式，而背离了基层直接民主的本意。另外，在政府主导下推行的村民自治，包含着行政力量和行政权威的作用，必然不是彻底的村民自我管理，即自治。
（三）村民自治的第二次引入
新中国建立后，国家通过政社合一的公社制管理农村社会，但公社成员并不是国家单位的成员，也不能享受国家单位成员的待遇与保障。他们的生活更多地是依靠自己的生产条件和生产状况，并有一定的社会自主性，即“三级所有，队为基础”的体制。[10]随着社会经济的发展和农民自身的探索，公社制越来越难以满足农民日益增长的需求，公社制随即被以各种方式突破。尤其是改革开放以后，农村广泛开展家庭联产承包责任制的改革，不仅最终造成了公社制的废除，而且使农民有了更多的自主权，农村社会的培育和发展开始重视农民的人身自由和自主经营。
为了保护改革成果和维持稳定公平的乡村秩序，在广西的宜山、罗城县，农民自发地组织建立村民委员会之类的自治组织，共同维持公共秩序，创造公共福利。这种农民自己管理自己的组织和方式很快得到肯定和推广。并在1982年宪法第111条被明确规定为群众自治性组织。1987年全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1998年《村委会组织法》正式颁布实施，在这个过程中，一些省份也相应制定了配套法规，为村民自治制度的推行和确立提供了法律保障。
（四）村民自治的第二次引入的特点
与第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特点在于，它是真正意义上的基层民主自治。按照余英时教授观点，传统封建乡村治理结构中，“皇权只能下伸到县一级而至，县以下皇权便鞭长莫及，基本上是民间自治。”农村中，权威来自于宗族。费孝通先生在《乡土中国》里描述中国农村的权力结构为“长老统治”（Rathermalism）。[11]老年人丰富的经验是他们获得权力和地位的条件，而对长老的服从是长老权威推行的保障。作为“长老统治的核心”和地方精英，“乡绅”行使着“长老”的权威。而要成为“乡绅”，必须同时具备“知识”和财富。也正是由于这两个要素，使得乡绅成为集传统权威（家族势力的代表），感知权威（自己的知识和财富）和法定权威（地方行政首长）于一身的地方精英，在乡土社会中延伸和捍卫着国家权力，完成了地方权威从“血缘”到“地缘”的转化。这种以习惯法为背景的自治，在国家权力只能到达县级政权的封建时代广泛存在着，从某种程度而言，可以称之为“自治”，但只是也只能是“乡绅自治”，而绝对不是现代意义上的基层民主自治。相反，第二次引入的村民自治却是实质上的基层民主，是真正意义上的基层民主自治。根据现行《村民委员会组织法》所确立的原则及其立法精神，村民自治有三层基本含义，其一，村民委员会是农村的基层组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，它是对基层权力形式的制度性安排，是国家正式制度的延伸。其基层性决定了它是构成我国农村社会的基本单元，承担着协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，带领广大村民群众依法开展自治活动的任务。其二，村民委员会是群众性自治组织，是农民依法管理本村的权力性机构，故而，村民的意见才是村委会权力的真正来源，即称之为农村现代化内生性要求。农民们通过村委会表达意见，对国家正式制度进行监督，提建议。[12]其三，村民委员会是自治组织，这是其最重要的特征。所谓村民自治，就是全体村民组织起来，在本居住地区依照国家的宪法、法律和政策进行自我管理、自我教育、自我服务，真正行使当家作主的民主权利；村民委员会按照自己的事情自己定，大家的事情大家办的原则，办理本村的公共事务和公益事业，为全体村民服务。
这样看来，与传统“乡绅自治”不同，村民自治的第二次引入体现了更为广泛的民主，贯彻了现代民主思想中直接民主理念，而且，由于对自治机关、人员的权力来源和监督机制做出了较为全面的安排，因而也是更彻底的基层民主形式。
二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷
《中华人民共和国村民委员会组织法》是规范村民委员会建设的基本法律。我国现行的村民委员会组织法，是在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上于1998年11月4日完善后正式公布实施的。与（试行）组织法相比，更全面、具体，符合中国农村的实际，具有明显的进步性，对中国农村村民实行自治，发展农村基层民主，建设农村三个文明，都发挥了一定的积极促进作用。通过多年的努力，村民自治取得了实质性的效果，广大农村逐步实现自我教育、自我管理、自我服务，基层民主法制建设得到进一步加强。
但是，由于历史和自然条件的原因，当前村民自治还存在许多突出问题，距离真正的实施还有很长的路要走。而且，随着中国农村经济社会的快速发展，农村的形势已发生了深刻的变化，特别是通过近几年来依法实行村民自治的实践证明，该法的有些规定已经与当代中国新时代新任务的客观要求很不适应，有些条款在具体实践中渐露弊端和缺陷，难以适应实践的需要。行政村是我国广大乡村社会最基本的聚落单元，村民委员会，是以行政村为基础的自治组织形式，村民自治组织建设得如何，直接影响到农村的改革、发展。因此，有必要从制度安排层面上探讨现行立法缺陷，完善村民自治制度，推动新农村建设与农村社会的进步。关于现行《村民委员会组织法》的立法缺陷已有许多学者从不同的角度进行了论证与分析，在这里只就二个问题论证它的立法缺陷，我们认为这是造成《村民委会组织法》缺陷的关键所在。
一是“小马拉大车”。现行立法从性质上讲，它是一部组织法，决定了它不能从制度的层面去规范村民自治制度，结果必然是规定调整范围过于狭窄。从内容上来看，我国现行《村民委员会组织法》主要是围绕村民委员会的建设和权力行使、制约进行规定的。虽然村民委员会的建设是村民行使自治权的重要途径，但是，毋庸置疑，这并不能成为基层民主自治的全部内容，村民自治权的行使也不仅仅局限在村民委员会的运作上。所以，用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是“小马拉大车”不堪重负。另外，我国村民自治制度尚未立法保障，却先提出组织法，并将之并入制度的构建之中，有违立法逻辑。就村民自治制度而言，组织法是其下位概念，是村民自治制度所应当包含的内容，建立了村民自治制度，才存在围绕如何建立自治机关、行使自治权而产生的组织法方面的问题。我国立法机关试图以组织法为中心构建村民自治制度，这一解决问题的路径选择是错误的。
二是所谓农村“两委”问题。这已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”问题了，也是目前许多学者研究《村民委员会组织法》都必须面对和回答的问题，稍做检索就会知晓，凡是研究村民自治的论文或著作都有关于调整“两委”内容而且篇幅都不小，有的学者也提出了解决这一问题的措施或方法，如“两票制”、“二选票联动制”等等，一些机构也把如何调整“两委”关系作为研究的命题。但是，到目前为止，我们还没有看哪一项研究的论文或著作中，提出了起码在逻辑上能够很好地解决这一难题方法或措施。为什么会这样呢？我们认为这是一个伪命题，是一个由制度安排造成的根本无解的命题。首先，村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款，这是我们下步如何提高执政党执政能力的问题。党支部与村民委员会是性质不同的组织，在规范自治组织的国家法律中出现有关政党活动和行为的规范在法理上讲不通的，两种组织的权力来源、行使程序、性质都是不同的。村民自治的本质是自治权，而自治权的实质是自主地行使职权，自主就是不受外部力量的干涉，而村委会上面临驾着具有“领导核心作用”的党支部，与《村民委员会组织法》规定的“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”本身就是矛盾的，这是制度安排的悖论，怎么能求解呢？其次，在制度安排就是两个中心，《村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事物和公益事业，调解纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等主要职责。而第三条又规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这样，“自我管理”和“领导核心”孰是孰非？制度安排就是两个中心，每个中心必然是围绕各自的圆点来运行，怎么可能通过“调整”来使两个中心在同一轨道上运行呢？即使可以那也是暂时的状态，绝不可能成为一种常态，这是由于任何调整都是柔性的，而制度安排则是刚性的决定的。因此，实践中出现的情况：或者是党支部包揽、干预过多，或者是有的村委会把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至与党组织比高低。
1999年3月中共中央下发的 《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二款规定:村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，“需由村民委员会村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。”和《村民委员会组织法》第二条相比，在条文上明显地存在矛盾：一是重要问题与涉及村民利益问题交叉；二是由于农村的现状导致农村的事务错综复杂难以区分重要与非重要问题，导致党支部与村委会在许多问题上拥有同样的决定权，权责不分明。而在实践层面则表现为村主任与村支书的矛盾。在许多重大问题上两者都有发言权，且两者的权力都有合法的来源。村主任的权力来源于村民选举，具有很强的合法性，而村支书的权力来源主要是由于中国共产党的执政党的法律地位决定的，长期以来村支书都是唯一的权力中心。因此，其合法性也不容质疑，并得到了民众的认可。村主任和村支书分庭抗衡现象是制度安排的结果，真正解决就是在法律条款中剔除关于党支部的规定，回归真正意义上的村民自治，具体政党的作用如何发挥那是另外的一种法律关系，这是需要我们探索的课题。
上述两点是我国现行村民委员会组织法实施过程中存在的较为明显和亟待解决的问题，关系到我们思考问题的方式和角度，是解决其他可能存在的问题的关键。
三、重构《村民委员会组织法》——制定《中华人民共和国村民自治法》
这里使用的概念是“重构”而不是“修改”，表明我们不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度，落实宪法111条的规定，制定《中华人民共和国村民自治法》，这是一部规范村民自治的基本法，通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。
正如英国学者戴维·赫尔德所言，“民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的。”[13]现行立法在实践中固然存在种种问题，但这些不应成为我们大刀阔斧改革的阻碍。应当明确，不仅仅是民主政治的运作, 而且民主制度本身的形成也都是一个历史的过 程。对中国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且长期受封建专制影响的国家来说，民主建设不可能一蹴而就，期望在短短的十多年时间就使占人口绝大多数的农村完成民主建设的目标是不现实的。另外，民主不是万能的，它不能解决一切社会政治和经济问题，在任何国家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的。以村民自治现存的种种问题来否定村民自治制度，那是草率之举，也违背历史发展的潮流。因此，我们应当在更加清醒认识民主本质的基础上，摆脱传统农村治理模式和西方既有经验的束缚，结合我国实际情况，大胆创新，形成有中国特色的村民自治制度。
（一）制定《中华人民共和国村民自治法》，全面规范村民自治制度。
我们建议制定《中华人民共和国村民自治法》（以下简称《村民自治法》），构建起基层民主自治的基本框架。从位阶上来说它是一部基本法，不仅应当成为组织法，还应当是行为法。组织法应当成为其中的一章或单独成为《村民自治法》的特别法。
首先，现行《村民委员会组织法》与自治实践不符。在农村基层行政村一级内部，能够用来使村民实现自治的组织，不仅只有村委会这一组织，而且还有包括其它类型的多个组织。从目前中国农村现实政治状况来看，村委会在村民自治组织体系中，是行使自治权能的自治机关。所以，作为国家的基本社会制度应由一部基本法去规范，单纯制定《村委会组织法》不仅不严谨，而且不利于具体操作。
其次，从国内外的立法模式和逻辑本身而言，使组织法成为自治法中的一章，便于理解和操作，更为立法者接受。如南京国民政府时期的《限期实行乡村自治案》、《乡镇自治施行法》等均对组织法的相关内容加以规定，使之成为这些自治法的一部分。
（二）《村民自治法》主体框架的构想
我们认为《村民自治法》的主体框架应当包括：第一章：总则；第二章：村民自治的设立；第三章：村民的权利义务与村民自治章程；第四章：村民代表大会与村民委员会；第五章：村民自治事务；第六章：监督委员会；第七章：乡、镇人民政府的义务；第八章：附则。
《村民自治法》制定的法源是宪法和国际人权法，是一部具体实施宪法关于村民自治规定的基本法，使村民自治成为我国一项基本的社会制度。
（三）《村民自治法》的主要内容
1、关于总则
《村民自治法》总则部分应明确村民自治的基本原则：自治原则、民主原则和制约原则三个方面。
一是自治原则。所谓“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程（而且不管它是如何进行的）”。[14]“因为自治的概念，为了不致失去任何明确性，是与一个根据其特征以某方式可以划定界限的人员圈子的存在相关联的，哪怕是特征会有所变化，这个人员圈子依据默契或者章程，服从一项原则上可由它独立自主制定的特别法”。“依据默契或者制定成章程的制度，赋予一个人员圈子的自治，在本质上也不同于纯粹的缔约自由”。[15]由此可见，自治是一种在一定的社会团体中，由其成员独立自主地制定章程，并由章程支配其成员行为的能力。它的核心是独立自主，也就是不受外力的干涉和影响，否则就是他治了。[16]自治作为政治概念是与集权专制相对应的，是指一定的主体有权处理自身范围内的事务，该权力受法律保障。村民自治就是村民有权自主地决定本区域内部的事务，上级机关非因法定事由不得干涉。[17]而现代意义上的自治建立在人民主权基础上，是国家与社会分离，以法定的分权方式治理社会的产物。人民通过自治组织直接参与一定区域的公共事务管理，行使民主权利。[18]自治权是一种在社会团体内，经过团体内多数人认可或默示的，合法地、独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力。自治权是通过“章程”规定而行使的。简言之，是一种权力的体现，它的本质属性是团体内的合法自主的权力。[19]
相应地，村民自治中的自治原则主要应体现在：村民通过村民委员会、村民大会等方式自我管理、自我教育、自我服务。所谓自我管理，是指在国家法律和政策规定的范围内，按照自己的事情自己定，大家的事情大家办的原则，组织村民群众依法管理本居住区的各项自治事务。自我教育的内容主要包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；在多民族村民居住的村庄，教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助；教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；通过召集村民大会讨论制定村民自治章程、村规民约进行自我约束等。自我服务意指为本村的生产和村民的生活做好服务。
这里需要注意几个问题。其一是自治权行使的范围，也就是说村民自治究竟可以在多大范围内行使自我管理、自我教育和自我服务的权力。我们认为，自治权的范围应当是广泛的，这里的广泛是指自治的对象或事务，但效力的空间是有限的，即只限于聚落的空间，在不违反国家法律法规的前提下，村委会有权根据本村实际情况和村民的意愿，拒绝执行乡以上各级政府机关的指示和命令。其二是自治权的内容。虽然各国对自治权内容的规定各不相同，但在警察事务、教育事务、工程建设事务、公共卫生事务、社会事业和商业事务等方面还是比较一致的。这些方面涉及农村的稳定和繁荣，与广大农民的生存发展息息相关，自治权在这些内容上的扩大，也意味着农村基本人权水准的提高，我国村民自治的内容应该是法定的，对此《村民自治法》应采取列举的方式明示。
二是民主原则。不少学者以我国农村尚不具备实施民主制度的条件为由反对基层民主自治。同时，一些学者对乡村社会及农民的实证研究也表明，乡村社会不仅拥有民主存在和发展的可供利用的资源和条件，农民自身也有着发展民主的强烈需求和实践民主的能力。[20]人类文明史已证明，人是制度的人，有什么样的制度，就有什么样的人，并不是人具备了什么条件，才能建立什么制度。难道索马里、柬埔寨的农民素质就比中国农民的素质高？他们能进行直选为什么我们的农民就不行？这是从任何方面都说不通的。任何事物的产生和发展都是由多方面原因决定的，民主的发育的成长亦是如此。强调乡村社区民主发育的内在基础和条件并不是否定外在因素的作用和影响。一方面，从我国村民自治制度的成长来看，外在的示范效应及国家部门的推动发挥了极为重要的作用。亨廷顿在分析90年代一些国家的民主化进程时就发现，“在某些环境中民主化是相互传染”，示范效应、感染、播散、仿效是推动民主发展的重要原因。[21]另一方面，实证调查表明，我国农民对民主自治的需求和热情也是非常高涨的。我们没有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治权的实现和基本人权得以尊重。
三是制约原则。绝对的权力导致腐败，权力不加以制约和监督，必然导致滥用和无序。自治权的行使不是绝对的，也需要监督和制约。一般而言，可以从立法、司法、行政这三个方面对自治权的行使加以制约。立法方面，要求国家立法机关用法律规定自治权的范围及其行使的方式，行使自治权的主体必须遵循，自治权的行使只能在此范围内进行，超出此范围者，法律不予保护。司法和行政发面是指国家通过司法机关和行政机关来对自治权进行制约。例如，我国现行立法中关于村务监督委员会的规定就是行政制约的一种方式。但是，这种方式远远不能满足实践的需要，而且，此类组织的监督在不同自治权主体间的效力如何等问题也有待澄清。我们主张在《村民自治法》中按照权力制衡的要求设置自治权的运作模式，同时也设立专门的监督机构对其予以监督。
2、关于村民自治的设立 主要是明确村民自治为法人团体，设立村民自治的基本要件，如最低要求的户数、村落区域的确定、集体土地和山林、草原以及湖泊水面的财产的权属、分散村落合并实行自治的条件等问题。关于是否在人口较少的村落设立村民小组的问题，我们的主张是不设立村民小组，居住分散的村落，村民可以根据居住条件、生活习惯在自愿、便利的基础上联合设立自治单元，建立村民委员会。当然，也应规定村民自治撤销的条款。
3、关于村民的权利义务与村民自治章程
用列举的方式，明确村民在自治事务中有哪些权利和义务。村民自治章程在村民自治过程中有着举足轻重的作用，可以说是村民实行自治的“小宪法”，是日常行为的基本规范。村民自治章程由必备条款和任意条款构成，对村民行为有拘束力。
这里有一个问题需要讨论，就是村民意志的表达即权利的行使与义务的承担主体是自然人还是家庭？根据我国农村的社会形态以及主要的农业生产方式来看，我们主张是以家庭即户为主体。因为在农村家庭的传统社会功能保存完整，而且在短时期内不会有质的变化，家庭联产承包责任制是农业生产的基本方式，家庭是农业社会的基本细胞。从我国目前农业生产力水平而言绝不能估计过高，大多数农村、尤其是广大的西部地区农业生产力仍然停留在锄耕农业阶段，即使是中东部的一些山区也是如些，所谓现代化农业只是集中在发达地区与自然条件良好的平原地区。家庭仍然是农业的基本生产单位，以户为主体的方式符合我国现阶段农村社会的实际情况，二元结构的社会将是我国未来相当长时间内的社会结构状况。
实践中，我国农村现在一般都以自然人为主体，这样会造成几方面的问题。对于大户家庭来说，家族势力庞大，人员众多，个人意见可能受到家族内其他成员的影响，从而无法真正表达自己的自由意志，使自治权的行使仍不能摆脱宗族势力的影响。此外，随着经济发展，农村外出务工人员增多，留守乡村的多为老幼及妇女，劳动力的外流，加之我国现行户籍制度的制约，使得这部分外出打工人员的自治权实际上无法行使。另一方面，以自然人为单位行使自治权尤其是选举权，会造成管理成本的大幅增加，对于我国农村社会资源本来就不富足的实际而言，无疑是一种资源的无形损耗。
因此，我们主张村民行使自治权的主体应当以户为单位。这不仅能够解决上述现实问题，而且与我国实行家庭联产承包责任制是一致的。因为后者本身就是以户为单位进行，与个人作为主体相比更乐于关心其生产生存的大环境，更容易调动起农民自我管理、自我教育、自我服务的积极性。
4、关于村民代表大会与村民委员会
村民代表大会是村民自治的最高权力机关，要规定村民代表大会的组成、代表的资格、职权、权力行使程序、表决方式、活动规则等内容。
村民委员会是村民自治的执行机关，是村民自治的法人代表，对外代表全体村民承担责任。要规定村民委员会的组成、候选人的资格、村委会的职责和义务、村民委员会的选举和任期、村民委员会职权行使的程序、村民委员会的罢免等内容。另外，村民代表大会和村民委员会的选择应实行一户一票制。
5、关于村民自治事项
用列举的方式明确村民自治的事项，也就是具体明确社会生活中哪一些公共事务和公益事业是村民自治的事项，民间什么性质的纠纷可由村民委员会来调解，调解结果的效力等等，其实就明确是村民自治管理的范围。法律明示村民自治的事项，从某种意义上说是为村民自治筑起一道防护墙来防止公权力的侵入，这对于真正实现村民自治有着十分重要的作用，在我国现阶段尤其必要。因为，我们长期行成的自上而下的行政运作方式，在没有真正转变政府职能的情况下，行政干预村民自治事务的行为随时都在发生。村民自治发展的本质要求是逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预，只有国家权力对社会直接控制和干预有所减弱，村民自治才有自主发展的基础与空间。
6、关于监督委员会
主要是明确监督委员会的设立、性质、与村民代表大会和村民委员会的关系、职权和义务、议事规则、任期和工作程序等，监督村民委员会工作、村财务开支和罢免村民委员会成员等方面的民主监督权，这是保障民主决策权、防止滥用职权的行为和解决权力制约与监督的问题。
7、关于乡、镇人民政府的义务 这一章主要是规范村民委员会与乡、镇人民政府的关系，要明确尊重、指导、协助、保障村民自治的实现、保障和维护村民的权益，是乡、镇人民政府的义务。
村民委员会与乡、镇人民政府的关系是指导与协助而不是命令与服从的关系。但是，在目前的体制下，乡镇政府对村委会仍有一定的控制权。在我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡、镇人民政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了现阶段农村社会“乡政村治”的格局。虽然两种权力的运作法律作了清楚、明确的规定，但在实际工作中，二者又经常发生矛盾。大多数乡、镇人民政府仍把村民委员会当作自己直接的下属行政组织，以各种方式影响和控制村民委员会的活动，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村民委员会的人事权；或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令；从而压缩村民自治的空间，使村民自治在一定程度上名存实亡。
为此，村民自治的成长必须依赖于政府的行政放权，而政府是否放权又取决于整个国家治理体制和政策选择。村民委员会与乡、镇人民政府之间是一种相互依赖的关系，或者说是一种交换关系，双方在交换过程中的地位是应该平等的：村民委员会需要乡、镇人民政府的资源，乡、镇人民政府也需要村民委员会所提供的服务。因此，用法律来约束乡、镇人民政府的行为、减弱其对村民自治的束缚是极其重要的。
8、关于附则
主要是规定有关修改和实施生效的条款。
总之，我们在对现行《村民委员会组织法》进行重新梳理、研究的基础上，提出《村民自治法》的基本理论框架。当然，最广泛基层民主的实现不能也不可能一蹴而就，理性化社会的建构和自治组织发育是一个长期的过程。这也决定了村民自治的成长必然会经历一个漫长的成长过程。对此，我们应当有充分的心理准备和勇气。惟有如此，村民自治的改革才能迈开最为艰难的一步。
注释：
[1] 张文山等，《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第37页 [2] 同上，第39页
[3] [美]贾恩兰科·波齐著：《近代国家的发展》，商务印书馆1997年版，第42页
[4] [比利时]亨利·皮纳著：《中世纪的城市》，商务印书馆1985年，第111页
[5] 《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第11页
[6] 同上，第112页
[7] 陈旭麓等.孙中山集外集[M].上海：上海人民出版社，1992.第35-36页
[8]《阎锡山与山西村制变革》，《晋阳学刊》2001年第5期
[9] 内政部第一期民政会议纪要[Z].南京：内政部第一期民政会议秘书处，1929.第 77页
[10]“绿色崛起”与“都市突破”：中国城市社区自治与农村村民自治比较，时间：2005-12-2，来源：强国论坛 作者：徐勇
[11] 费孝通《乡土中国》三联出版，1985年版
[12] 转型期乡村关系的嬗变与国家法的调适，田成有，http://www.xiexiebang.com/readnews.asp?newsid={93556B7F-6C93-4067-9F23-852C3C163C1D} [13] 戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社1998年2月，第1页
[14] 马克斯·韦伯，《经济与社会》（上卷），商务印书馆1997年版，第79页
[15] 马克斯·韦伯，《经济与社会》（下卷），商务印书馆1997年版，第56页
[16] 张文山等，《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4页
[17] 宋甫涛：“简论乡村自治”，见中国人民大学刊印《宪法理论与问题研究》（第一辑）。[18] “绿色崛起”与“都市突破”：中国城市社区自治与农村村民自治比较，时间：2005-12-2 13:05:51 来源：强国论坛 作者：徐勇
[19] 张文山等，《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4页
[20] 参见：辛秋水：“村民自治：第三次农村包围城市”，《荆门职业技术学院学报》1999年第5期；肖唐镖：“国家、乡村社会与村民自治”1999年；仝志辉：“程序的凸现及其背后：民主选举与乡村社会的遭遇”“农村基层组织建设与农村社会可持续发展国际讨论会”论文，（1999年7月8－10日，北京）
[21] 参见亨廷顿：《第三波――20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年10月版，第113页
第五篇：当前村民自治面临的问题
从一个村村委会的“难产”看待
当前村民自治面临的问题
村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度，并且随着农村的经济发展、农民的综合素质的提高不断推进完善。1983年起，历时4年，经过三次全国人大常委会和一次全国人民代表大会审议，反复修改三十余次，我国于1987颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村民组织法》）。1994年重新加以修订，1998年正式在全国范围内正式实行。那么经过了二十多年的运行和发展，目前我国的村民自治目前面临着什么样的问题？下面就让我们从一个案例说起：
一、案件情况
2010年5月17日，某地区80人来上访反映经区、乡两级政府公告，两村分别于2010年5月13日和5月14日举行村委会换届选举，但在选举过程中因原村民与新（后移民落户）村民之间发生了冲突，区、乡两级政府暂缓了他们两个村的换届选举工作，上访要求尽快进行村委会换届选举。
后经调查了解，他们两个村都属于城中村，1989年以来，因为当地企业发展及城镇建设征用两村大量土地，两村大部分老村民被占地招工转变为非农业户口或迁出两村。此后，两村陆续迁入了大批的后落户村民。现两个村的老村民与后落户村民的比例为1比3，后落户成为多数。原本换届选举时，后落户村民基本上不关心，但随着近年来的征占地补偿不断提高，而后落户村民因没有分得承包地，导致在补偿分配上与老村民存在一定差距，所以他们极力想推选出代表自己利益的村主任；但老村民因人数比后落户村民少，害怕后落户村民的人当上村委会主任，使得他们的利益受到侵害，所以老村民极力反对换届选举。从2007年开始，两个村的换届工作就无法进行，到这次换届选举前仍处于无村委会状态。5月13日村委会选举时，部分70、80岁的老村民到会场搅闹，发生了老村民与后落户村民之间的冲突，当天区政府为了做好选举工作，特意调用50余名警力在现场维持秩序，但也没有制止住双方的冲突。为了避免矛盾激化，发生群体性流血事件，区、乡两级政府经请示市、省两级民政部门，宣布这两个村的换届选举工作被暂缓进行。
二、案例分析
两村村委会之所以“难产”，不仅是为了争夺村主任这一“官职”，究其原因主要在于以下几点：
（一）新老户村民在土地承包权的争议是引发纠纷的直接原因 后落户农民认为他们到该村落户后，参加了该村的生产活动，履行了相关村民义务，对农村集体经济组织有贡献。而老户则认为土地承包经营权是通过继承方式获得的，后落户人口的土地承包经营权应在其原籍解决。因为土地是农民主要的生产资料，农民的生产技能又相对单一，因此对土地的重视程度不言而喻。按照现行政策，后落户村民在现居住地如果得不到三分之二以上村民通过，就得不到承包地，遇到征地时得到的补偿费也少于原住村民，大部分地区的后落户村民数量远远少于原住户，导致此问题实际上并没有得到根本性解决，在全省农村普遍存在，条件越好的村问题越多。而该村由于后落户较多，要求落实承包权的呼声更加强烈，导致冲突程度较为激烈。
（二）新老户村民在选举资格认定上的不一致矛盾纠纷冲突加剧
《村民组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”而两村的老村民认为后落户不属于村集体经济组织成员，没有参选资格；后落户认为他们既然落户到该村，就成为了该村村民，自然有选举权和被选举权。因此，老村民和后落户在选举的态度上存在巨大争议，且互不让步。
（三）新老户村民选举力量上的差距导致村委会“难产” 《村民组织法》第十四条规定：“选举村民委员会，有 选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”两村后落户的人数占到75%，在选举时的优势十分明显，其候选人很大程度上的代表了后落户的利益；而老村民认为其人数与后落户相比力量悬殊，选举必然失败，一旦后落户村民当选村干部，将会直接或间接地侵犯到了他们的利益，因此老村民极力反对选举。
三、村民自治目前面临的问题
村民自治制度实施二十多年来，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度已经在我国农村初步建立，依法自治理念逐渐深入人心，广大农民群众的民主意识和法律素质得到了普遍提高。目前，村级民主选举和自治基本走上了正轨。但不可否认，目前仍存在一定的问题：
（一）选举过程中难以做到完全公开、公平、公正 一是当选人的素质难保证。《村民委员会组织法》第十二条规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。由于对候选人的标准规定不够细化，如没有明确的年龄限制、文化要求、遵纪守法的标准，也没有授权给县乡制定细则，造成当选人的素质难以保证。尤其是难以保证坚持原则、工作责任心强的干部和村级 后备干部当选。如在农村换届选举类信访问题中，有的反映当选的村委会主任是刑满释放刚刚出狱的人员，有的反映当选干部已经80多岁，还有的反映当选村委会干部是夫妻关系等。
二是村干部的力量难分配。现在农村村委会往往由几个自然村（屯）组成，特别是在村屯合并工作完成后，此类现象更多。虽然表面上几个自然村（屯）合并为一个，成为一个村的村民，但实际上受历史、地理、人文因素的影响，大部分农村的生产生活和组织活动仍是以自然村（屯）为单位进行。为了工作的便利，现在大部分存的选举是按自然村人口数量确定候选人比例，导致选举时自然村大的比自然村小的要占据优势。选举出的村干部难以在各自然村中进行合理分配，使村干部少或是没有村干部的自然村村民认为自身利益得不到保证，产生抵触情绪。
三是亲族派性难避免。以家族或宗族利益为中心的派性自古以来广泛存在，经过多年的演化发展，虽较古代的宗族门阀观念弱化了许多，但在广大农村依然存在“是亲三分像”的观念，靠血缘关系、宗族亲属拉票的现象在选举过程中依然屡禁不止。而个人通过寻求合法的权力手段（当选村干部）来为家族或利益集团谋取更大的利益也屡见不鲜。
四是违法行为难界定。在村委换届当中，部分候选人采用上门做工作、许愿或者说由其小团体出面做工作，但没有 用钱物进行贿；或用钱物贿选但金额很小，难以界定；或在选举成功后采取宴请答谢等方式贿选，难以取证，群众虽然反映强烈，但在实践中都很难查处。
五是上级插手现象难避免。客观上目前许多的村民自治范围内工作都必须依赖乡镇直接参预下才能完成。另一方面，现在乡镇有较多的硬任务需要村能按时完成，这就需要一个与乡镇保持一致的村级班子。乡镇往往在选举过程中，在合法的范围内利用自己的影响力来插手村民选举，往往是通过乡镇党委有效控制了村党支部成员的选免，实施对村党支部的领导，再由村党支部对村委会实施直接领导，有效地控制整个村级事务的决策权。
（二）村民自治管理中存在诸多难点
一是村民代表或村民会议决策难以产生执行。《村民组织法》第十七条规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。”但在会议召集过程中，由于村民或村民代表到场数量不够，导致会议流产；或是赞成票不过半数，导致形不成决议；或是在实施村民会议决议时总有部分村民是反对或不支持的，如果村干部对这些村民做了大量的思想工作仍无效果，导致决议无法实施，影响了村务的正常开展，最终损害全体村民的利益。二是村干部素质有待提高。部分村干部由于政治和业务素质不适应工作要求，对事关农村的各项法律法规以及有关政策不熟悉，导致村务管理水平低。个别村干部用公款请客送礼，挥霍浪费；村干部收入不入账，私分、贪污公款问题一直存在。还有的是靠宗族宗派关系、贿选等手段而当选为村委会成员的，干群关系比较紧张，容易造成村两委班子不团结，村民自治不能真正取得实效。
三是村民意识的“二重性”依然存在。目前，仍有相当部分村民存在权利和义务的“二重性”。主动参与村民自治管理的积极性不高，表现在：关乎自身利益的事情积极参加，事不关己高高挂起，不参加村民大会、村民代表大会的现象时有发生；无论事务对全村有多大的长远收益，只要影响到自身利益就一律反对；注重既得利益，不愿承担相应的义务。如村里要进行村内部基础建设，以前有“三提五统”等农业税费，村里有一定的自由支配权，只要村民代表会议通过就能实施；但在税费取消后，村收入仅能维持在相当低的水平，一旦需要大家出工、出力、出钱，少有成功的现象，导致农村建设停滞不前。
四是对村干部违法违纪查处不力。虽然《村民委员会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第十九条规定了村民委员会必须提请 村民会议讨论界定后，方可办理的事项。但在实际工作中，由于制度的不规范，农民群众很难对村干部进行有效监督，虽然实行了村务公开，但信息的不对称使得农民很难获得全面、完整的信息。村干部在履行职务时，假公济私，或利用法律政策的空子，中饱私囊，并造成集体经济组织经济损失，因为村委会成员的行为代表了村集体，与其本人无关，所以目前法律规定了是由集体承担，最终是由村民承担。这就造成了村干部只有权力没有义务和责任，这种错位的认识造成了对村干部的职务违法违纪行为难以进行处罚，村干部也就可以逃避相应的处罚。
（三）传统管理观念和模式仍遗留一定的影响 一是传统管理观念仍未完全改变。部分乡镇领导对党提出的村民自治，对《宪法》、《村民委员会组织法》的刚性及精神实质缺乏应有的认识，对村务由过去的领导地位变成现在的“指导”地位转不过弯来，不习惯、不顺劲，对村民自治不重视、不支持，甚至认为“多此一举”，抱抵触情绪。有的干部表示“村民自治是由一群素质最低下的人采取最先进的管理方式”。部分村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，对如何搞好村民自治心中也没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。二是传统管理模式仍未完全改变。现在乡镇政府的职能已经逐渐转变，但“对上负责”的管理模式仍未完全改变，造成了部分乡镇领导只对上负责而不对下负责的局面，从而必然要求村干部也对乡负责，只要做到服从乡镇的指挥，完成乡镇的各项任务和指标就行，对农民的意愿考虑得较少，对农村的村民自治造成了阻碍。部分乡镇的职能没有转变到位。乡镇干部还没有从“收费收税”、行政管理中转变到“服务型”的工作中来，仍然用以前的老办法在工作，代办代决策的现象经常发生，村民民主管理的权利没有得到维护。
（四）配套法律政策还不健全
《宪法》、《村民委员会组织法》虽然对村民自治进行了法律规定，但是尚缺乏细致的可操作的统一的具体规范。地方出台的实施办法也不同程度地存在缺乏内在的科学性和合理性的缺陷，特别是对当前农村的具体实际情况只是作出了原则性的规定，没有作出合理可操作的规定，对一些关键的问题或是没明确或是不符农村的当前发展的现状，村级组织执行有关法律制度时缺乏有效的法律制度支持，如在村主任罢免方面。《村民组织法》中第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召 开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”看似解决了这一问题，但实际上，受农村由于亲戚、邻里、朋友甚至不同利益村民群体的影响，无论是五分之一村民联名、村民大会、还是半数投票表决都很难实际操作。
再如《村民组织法》规定三年进行一次换届选举，导致农村在选举后形成了“第一年还选举前人情，第二年适应工作，第三年准备再次选举”的现象，导致村干部时刻围绕选举转，难以真正刹下心来工作，周而复始形成恶性循环。
四、进一步推进村民自治的对策
村民自治实施以来，我国基层民主法治建设取得了重大进展，这是不容否定的。但从目前实际情况看，面临的问题多，面临的挑战也多，因此必须研究村民自治的对策。
一是加强和改善党的领导。中国村民自治的规模之大，范围之广，涉及的人数之多，堪称“世界之最”。这样一件关系全局、带根本性的大事，没有共产党的领导是不可想象的。一方面要毫不动摇地坚持党的领导，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，积极领导和推动村民自治，保证和支持农民群众依法行使民主权利；另一方面，又要改善党的领导，改变传统的思维模式、领导方式和工作方法，鼓励广大党员和党支部成员以平等的身份参加村委会竞选和村务管理，充分发挥党员的先锋模范作用，推动村民自治的不断 发展。
二是完善村民自治制度化建设。村民自治的制度化建设仍应围绕四个民主进行。从总体上看，村民直选的选举模式不容动摇，选举仍是重点，是全体村民关注的焦点。选举制度中存在的问题将直接影响整个村民自治制度的发展。同时，也要兼顾到其它三个方面的制度建设，尤其是村民代表会议、村务公开等制度的建设，要紧密结合村委会的选举，规范村民代表的选举，理清村民代表会议与村民会议及村委会的关系，把村民代表会议与村委会和村民会议有机地结合起来，形成村民会议或村民代表会议民主决策，村委会管理村务，村民积极参与的农村治理格局。
三是理顺与之相关的各种关系。一方面要理顺村与乡镇的关系，同时实现村务管理的制度化。要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，改变传统的公共权力自上而下地单向式运行，还权于民，使村民自治名副其实。另一方面要理顺党支部与村委会的关系。村党组织 与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。要在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。
四是培育农村村民自治民主意识。农民群众是村民自治的主体，他们能否参与村民自治，在村民自治中能否正确享受权利，履行义务，对村民自治的健康发展关系重大。要让群众在实践中锻炼，在实践中提高。通过民主选举，把选举村干部的自主权交给村民；通过民主决策，把村务大事的决策权交给村民；通过民主管理，把日常村务的参与权交给村民；通过民主监督，把对村干部的评议权和重要村务的知情权交给村民。在实践使农民群众逐步增强民主法制意识，逐步养成依法办事和依法维护自己合法权益的观念。并逐步创造出完善民主程序和民主制度的范例，从根本上推动村民自治日趋完善，进而加快整个基层民主政治建设的进程。
五是加强对农村两委班子成员的培训。当前农村村委会负责的事务较为杂乱，这就需要村委会成员有一定的业务素质。但村委会成员都是由村民直接选举产生，在上任前没有经过系统的培训，上任后平均每年只培训1-2次，特别是地处偏远的农村，受交通、信息传播等条件所限，培训指导更为困难。导致村干部的政治和业务素质不能适应村日常工作的需要，对一些新的法律法规、政策了解也不够。这就直接 影响到他们在村委会的工作。建议各有关部门加大对村委会成员的培训力度，特别是上任前的培训，以便于他们能够尽快进入角色，开展工作，以利于农村的正常发展。
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