行政管理体制改革的历程和方向（合集5篇）

第一篇：行政管理体制改革的历程和方向

行政管理体制改革的历程和方向

今年是我国改革开放三十周年。怎样评价这三十年我国行政体制与经济发展之间的关系？如何看待这三十年的行政体制改革，特别是近几年的行政体制改革？这三十年行政体制改革积累了一些什么样的问题，特别是怎样从部门之间和中央与地方关系的角度较为细致地分析我国行政体制改革的大的框架？以及向着一个怎样的政府转变？对这些都应当有一个较全面和系统的研究。而且，由于行政体制与经济关系十分密切，很多地方不能仅仅从政治和行政学的角度看问题，还需要从经济学视角进行探讨。

行政体制改革简单扫描

改革开放以来，如果顺着时间序列纵向地看，我们进行了这样一些重大的行政体制改革：政社合一的人民公社的终结和乡镇政权的完善；省级政府派出地区公署改地级市和市管县体制的兴起；计划经济向市场经济转型过程中政府产业管理部门的逐步撤并和取消；各地行政体制改革的突破，如经济特区和经济技术开发区管理体制的创新，海南的省直管县改革，以及浙江等省推进省直管县体制改革；另外，改革开放以来国务院机构也进行了几次大的调整和改革。需要指出的是，人民公社改革为一级政权的改革，省对地区派出机构变动为一级政府的改革，对当时政社合一体制的解体，发展城市经济，推进城市化等起了重要的作用。但是，从政府的上下结构来看，中间多了两个层级，也导致了政府运作效率的降低。

对我国的行政体制改革，有的学者提出了一些意见，特别是认为我国的政治体制改革滞后于经济体制改革。国内外对我国的行政体制有这样和那样的评价，看法不一。但是，我国经济在过去以平均9.7%的速度持续高速增长了三十年，这在世界经济史上是一个奇迹。过去三十年中的行政体制，不能不说是形成这一奇迹的一个重要条件。一是这样一个高速的增长，来自于改革开放后我国政府从一个革命型的政府，转型成为一个以经济建设为中心的发展型的政府，而且这样一个发展型的政府有着强大的战略规划、集中资源、投资建设等方面的能力。二是我国地方政府间展开了经济发展的竞争和竞赛，虽然这种GDP位次、财政收入和城市建设水平等方面的竞赛，也带来了一些发展方面的问题，如资源消耗过大、生态环境有所恶化等。然而，这种地方政府间各有特点的竞争和比赛，不能不说是我国经济发展强有力的动力。三是中国共产党作为执政党，其推进经济和社会发展的强烈愿望，对发展的建议和意志也体现在各级政府的发展规划中，体现在党选择和任命干部的行为中，使中国共产党在改革开放后从一个强调阶级斗争的革命的党，转向一心一意搞经济建设的执政的党，这样一种党对现代化的强烈渴望，在党对政府强有力的领导中得到了贯彻。只有从这样三个方面深入观察，才能理解我国经济高速持续增长之谜。因此，简单地认为，我国行政体制改革落后，对于经济发展不利，可能与事实不相符合。

三十年行政体制改革的一些重大方面和积累的问题

1、行政体制改革的一些重大方面

一是政府与国有企业，即政资关系的改革。我国政府与企业之间关系的改革，先是政府对国有企业进行了放权让利；后来又学习农村土地承包改革的经验，开展了利润等指标的承包制改革。其中可能最为重要的改革还有企业流动和建设资金从政府的拨款改革为贷款，将国有企业上交的利润改革为向国家交的税收，并且由政府向企业下达生产计划和调拨生产资

料，逐步转变为生产资料从市场上采购，产品向市场销售，价格开始实行双轨制，并逐步过渡到完全由市场供求来确定。

二是我国政府过去是政治、经济、社会等各方面职能无所不包的政府，改革开放后，在国家的治理结构方面进行了改革。社会治理上，从过去国家——— 城镇单位，或者人民公社——— 家庭这样的结构，经过政社分开、政资分开、政企分开、政事分开等改革，形成了现代的国家——— 社会组织(如协会、社区自治等)——— 企业和自然人这样的社会治理结构，从而，逐步形成现代和谐的公民社会。当然，我国目前在这方面存在的问题，既有行业协会从政府一些机构演变而来，行政化的色彩较浓的问题；也有各类社会组织刚开始发育，规模较小，体系不完善，法律法规不健全等问题。

三是政府与事业单位关系的改革。在我国政府的事务中，划分了行政事务和事业事务。从目前来看，政府的事业中，既包含了应当划给市场的经营活动，也包含了政府应当承担的行政事务，还有教育科技、卫生医疗、文化体育、社会保障等政府应当承担的公共服务，还有为了精简政府行政机构，把本来应当属于行政事务的工商、银监等等，也划入了事业的范围。所以说，正在进行的事业体制改革，也是非常复杂和涉及人员机构规模较大的调整。

四是行政审批制度的改革。简单地讲，计划经济就是政府有计划地直接管理企业投资、经营等经济行为，而市场经济则是政府准入和监管经济，政府各部门不具体和直接地管理企业的投资和经营等行为。我国在从计划经济转向市场经济的过程中，审批取消了不少。比如，2004年7月1日《行政许可法》正式实施后，国务院68个具有行政审批职能的部门和单位共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。再比如，2008年国家发改委职能重新定位，要求减少微观管理事务和具体审批事项，以集中精力抓好宏观调控。发改委将及时修订调减投资核准目录，大幅度提高国家核准项目的规模(限额)标准，缩小投资审核范围，并下放投资审核权限。在新的审核方针下，国家规划内和年度计划规模内的固定资产投资项目，除少数需报国务院或由国家发改委审批、核准外，绝大部分将区分不同情况由地方政府、行业管理部门审批、核准，或由企业自主决策。

五是公务员制度的改革。我国传统的干部人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部制度基础上建立和发展起来的，它的特点是，无论党政机关工作人员，还是企业管理人员、技术与科研单位的研究人员、学校教师、医院的大夫、剧团的演员都称为“国家干部”，都用统一的方式来进行管理。这种集中统一的管理模式，是与传统的高度集中的经济体制和政治体制相适应的。历史证明，这一制度在其初创时期，曾起到过积极的作用。但是随着我国经济社会的发展，其弊端也逐渐暴露出来，已无法适应新形势的需要。

六是经济调节向综合部门演变。特别需要注意的是，我国从计划经济向市场经济转变，随着计划经济部门的弱化和产业部门的逐步撤销，综合和宏观调控部门得到加强。比如从计划委员会到国家发展改革委员会，比如财政部过去从国家的出纳转变为财政政策的调控部门，比如人民银行从政府发行货币、管理金库的单位，转向实施货币政策的部门等，都意味着政府的管理从直接管理向间接管理转变，中央政府的管理从微观管理向宏观管理转变，从分工太细的各部门林立的管理到大部门综合的协调管理转变。

2、行政体制改革存在和积累的问题

虽然前述的我国行政体制在推动和促进经济发展方面取得了令人瞩目的成就，虽然我们也进行了一系列卓有成效的改革，这些改革也取得了一些成功的经验，但是，客观地看，我国渐进式的行政体制改革，也积累了大量的问题。我们认为比较严重的，一是虽然审批在减少，但是政府的行政管制并未从根本上放松，特别是管制与利益相结合，形成了一些行政性部门、行政性事业单位和公务事务人员寻租的条件，许多腐败就产生于此。二是虽然机构改革了多次，但总是在精简与膨胀之间循环，财政供养的机构和人员规模越来越大，党政公务开支的比率占财政支出的比率越来越高，行政成本居高不下。向着现代国家行政治理框架的方向改革

我国行政体制改革，从条条看，主要是解决部门分工定位和职能，并理顺上下级政府业务类同部门间的关系；从上下级政府与政府之间的关系看，主要是设计层级和管理规模，划分和明确各自的事务，确定各自的机构，界定各自的收入、事务与支出责任联系，并形成合理、透明和公平的中央政府对地方政府的转移支付制度。

1、理顺中央与地方的关系

理顺中央与地方的关系，是行政体制改革的一个重要方面。中央事务交由地方去办，可能导致的中央权威下降，甚至在一些领域还可能影响到国家的统一。而本来应该由地方人大、法律、新闻、公民诉讼、社会组织等来解决的假冒伪劣、食品安全、生产安全、生态环境、土地等问题，如果都由中央管起来，则会因不能发挥这些组织或机制的作用而发生问题。

要将中央与地方事务划分清楚：中央的诸如国防、外交、货币、安全等等，必须由中央政府管理，人和机构由中央派出，经费由中央财政来承担；而应由地方管理的事务中央政府不宜干涉。固定各自的收入，如改革现行的增值税和其他税种共享分成的体制，中央政府主要收个人和公司所得税、社会保障税、海关税等；省级政府主要收营业税；县市政府则收房产税、土地税、资源税、排污税等等，各自的比例在50∶15∶35为宜，并确定中央对地方的转移支付比例和方式。在固定各自收入的前提下，谁的事务谁承担，不再实行一项事务从中央到地方各级政府几家负担的规则。而中央对地方的转移支付则要科学、公正和公开。

2、减少政府层级与划小行政区域

政府层级是指宏观纵向层级结构，即从中央到地方共有几级政府组成。至于政权到底分设几层合适，从经济学上讲，取决于较少投入成本和较佳管理结果时的最优分层。即这样一种状态：先设定某一种最优政权分层状态，当政权分层多于这一最优分层时，由于政权的成本加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大，这是不划算的；而当政权分层少于这一最优分层时，由于管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投入减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失。只有达到这一数量的政权分层时，政权的投入成本和管理效果能得到最优的投入产出，才是政权最优分层的经济学原理和经济学选择。再则，从一级税收、一级政权的设置原则来看，目前我国政府的层级也过多，使不同层级政府争税收，争资源。

理论上讲，将目前的五级政府，逐步地划为三级政府，即中央、省和市县较为合适，一些原来的地级市，可保留地级行政级别待遇，可管辖区级政府。而一些经济实力较强的县级市，可升级为地级市，但以少设区为宜。县和一些经济实力较弱的市，可升格为副地级行政级别。一些经济实力较强和人口规模较大的镇，可以升格为县一级行政区域。

而从政府层级和管理范围看，我国目前的五级政府体制显然层级过多，需要逐步减少政府层级，对一些人口规模和面积过大的省区进行划分，确立适宜管理的规模和范围。

3、向着现代的政府治理结构转变

我国行政体制的结构纵向来看，存在着双重纵向，即不同级别政府间上下关系，不同级别政府的各部门上下级之间关系。由于我国是单一制国家，一级政府要接受上一级政府的领导，同时一级政府的职能部门也要接受上一级政府相应职能部门的业务指导，因而在中央与地方宏观事务与微观事务、国家主权事务与地方管理事务划分清楚的基础上，需要理清机构的设置。

一是对地方的一些全局事务和主权事务，由中央派出机构来管理。派出机制使用范围是什么？即一级政权是整体设置，还是由上级政权部分派出？一级政府的办事机构，是在下一级政府中设立同样的机构，还是上级政府直接派出分支机构，与下一级政府无关？其选择决定于这样一些因素：一是效率高低，成本大小;二是中央事务交给地方政府办，是不是放心;三是事务是不是关系到国家主权，只有中央才能决定。涉及国家主权的和中央不放心的事务，不能交由地方办理，需要中央向地方派出机构来从事。如外交、货币、金融监管、安全、国防、海关、边防，包括社保等等，是涉及国家主权、稳定和统一的大事，不能在地方政权中有金融监管、安全、海关和边防等这样的机构，否则在制度设计上就会留有影响国家统一的隐患。而养老社保这样的事务，涉及到公民对国家的认同，也涉及到人口和劳动力的全国性迁移和流动，并且存在资金被地方挪用的可能，也有基层政府与领取人串通谋取中央资金的可能，这些事务如果委托给地方可能会发生严重的道德风险。对于这种中央不放心的事务，需要中央派出机构来集中统一进行管理。

二是不同层级政府按照各自的事务差异化设置机构。我国目前各级政府间事务上下一致分工，机构设置也同构化，其缺点是：(1)容易导致机构人员膨胀，事务上下一致分工往往要求上下对口设置机构。(2)会影响地方政府自主提供服务的积极性和主动性，上级政府垂直领导部门往往会成为制约地方发展的力量。(3)照顾不了地方事务的特殊性，我国各地经济社会发展水平参差不齐，宗教文化、民俗风情各异，老百姓对公共事务需求不尽相同，各地发展重点也不同，为此要因地制宜地设置部门。

三是大部制和平衡部门间横向分工和协调的关系。所谓一级政府中职能的横向分工，主要是按照管理事务和提供公共产品的过程来分工和设置部门，把管理事务和提供公共产品的不同权力交给不同的部门负责。在欧美发达国家，重大决策权在议会，政府内部决策权主要集中在内阁会议，部长是内阁成员，行政首长拥有最终决定权。另外，社会咨询机构也为政府决策提供各种建议。有一些内阁外的政府部门行使执行权，但它们是少数内阁部门的代理机构。而类似审计这样的监督，世界上有三类，即司法审计监督、议会审计监督和政府行政审计监督三种，但是，效果较好的是司法审计监督，或者议会审计监督。

第二篇：乡镇行政管理体制改革的方向

乡镇行政管理体制改革的方向 作者：王修达

来源：《华中师范大学学报》2008年第4期

本站发布时间：2010-10-22 16:02:37 摘要：尽管财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因，但缩减财政支出并不是乡镇行政管理体制改革的主导方向。乡镇政府应当精简机构和人员，但主要着力点却不在乡镇自身。建设完整职能的乡镇政府，以及撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、推行民主选举等方案，缺乏行政技术上的可行性。乡镇行政管理体制改革必须着眼于县域范围，以实现政府职能的最佳配置为核心。为此，需要科学界定县乡政府职能，合理划定乡镇政区范围，改革政府设置形式和级别制度，并探索新的村级治理模式。

关键词：乡镇;行政管理体制;改革

乡镇行政管理体制改革是一个众说纷纭的话题。针对乡镇存在的财政压力很大、人员严重超编、职能定位不明等问题，实践中采取的主要措施是精简机构和人员、撤并乡镇、转变政府职能并调整县乡职权关系，部分地方还进行了乡镇领导人产生方式的改革试点;理论界提出的改革方案，则大致可以分为撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、1 推行民主选举等几类①。乡镇管理体制究竟应该向哪个方向改革?下面探讨这个问题。

一、乡镇行政管理体制改革的实践偏差

(一)节约财政支出并非乡镇行政管理体制改革的主导方向

乡镇财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因。2000年开始的农村税费改革，是作为从根本上解决农民负担问题的一项重大措施提出来的，直接目的是在乡镇财政普遍紧张的情况下，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派。作为改革的配套措施，中央要求农村税费改革试点工作要与精简乡镇机构、完善县乡财政体制和健全农民负担监督机制结合进行;试点地区要转变政府职能，精简机构，压缩人员，量入为出，调整支出结构，减少政府开支②。其中的传导关系，正如有人所观察到的那样：原体制空间内农业的创收功能愈益降低→农村人口收入增长明显降低→基层政权财政困难→财政压力刺激了基层政府的乱收费→脱开正轨的乱收费愈演愈烈→决策层不得不下决心实施税费改革→税费改革试点暴露的矛盾引出了系统性、全方位实施制度创新的客观要求③。

现行财政体制是乡镇财政困难的主要原因。基层财政困难的原因有农村经济发展落后、乡镇财政支出不规范等，但主要是财政制度上的④。据研究，1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，重新界定了中央地方之间的财权和事权，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间的财力分配框架，寄希望于通过逐步深化省以下体制改革来解决。但由于省以下体制改革并未取得明显进展，在省、市都形成了本级政府、应集中资金的思维逻辑。在不同层级政府间的收入分配主要由上级政府决定、政府间支出的划分却没有明确标准的情况下，省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移。这势必造成下级政府(特别是县、乡两级政府)履行事权所需财力与其可用财力的不对称。处于最基层的乡镇政府财政来源最少、支出又无法下移，税费改革前就采取了主要依靠向农民收取税费运转的方式。

解决乡镇财政困难的主要措施是改革财政体制。从现行财政体制的角度看，乡镇财力紧张是整个政府系统财力紧张的表现，某种意义上也可以说是上级政府财力的相对充裕导致的。解决乡镇财政困难问题的关键，在于通过发展经济、增加整个国家的财政收入，并通过改革财政收支体制，优化财政支出结构，加大对下级政府直至乡镇政府的转移支付力 3 度等方式，实现城乡基本公共服务均等化。“把对城市锦上添花的事缓一缓，就能多做不少对农村雪中送炭的事”⑤。农村税费改革后，乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革成为农村综合改革的重点，其要点就在于通过削减乡镇行政管理支出、增加中央财政对农村义务教育专项经费及落实地方各级政府对义务教育经费的分担责任、建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制等方式，提高基层政府的经费保障能力。应该说，作为解决乡镇财政困难的办法，这个改革方向是正确的。

但不能把缩减财政支出作为乡镇行政管理体制改革的主导方向。乡镇政府是国家整个行政体系的一部分，其履行的职能是整个政府职能的一部分，国家为此提供一定的财政保障是应当的。在整个国家财政一盘棋的情况下，如果财政维持全国公共支出力有不逮，应该依次压缩那些从全国角度看重要性最小的支出，而不一定是压缩行政管理支出;如果必须通过精简机构压缩行政管理支出，也应该把乡镇机构置于全国整个行政体系之中，在优化整个体系的基础上，精简那些最需要精简的机构，而不是把改革局限在乡镇内部。也就是说，尽管改革乡镇机构与解决乡镇财政困难有一定联系，但从体制上看，其中存在复杂的传导关系：乡镇财政困难→改善各级政府的财权事权分配、优化全国财政支出结构→压 4 缩全国行政管理支出→优化全国行政机构设置→改革乡镇机构。从中可以看出，乡镇机构改革的着眼点，应当是在整个国家的行政体系与财力相匹配的基础上，使乡镇机构与其在整个国家行政体系中所承担的职能相匹配，它要解决的问题与财政体制改革所要解决的问题显然是不同的。

(二)精简乡镇机构和人员并非重塑乡镇行政管理体制的治本之策

精简乡镇机构和人员是乡镇行政管理体制改革的重要工作。税费改革后，尽管财政增加了对农村基层的转移支付，但不少地方仍在反映基层财政十分困难。出现这种情况的原因之一在于乡镇机构多、人员多，“食之者众、生之者寡”的状况没有根本改变，增加的支出主要用在养人、养机构上⑥。因而国家在开展农村综合改革试点时，要求对乡镇内设机构实行综合设置，严格控制乡镇领导职数，精简富余人员，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量，由省级政府实行总量管理，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增，并强调这是“必须坚守的一条底线，否则就控制不住收费养人，税费改革就会前功尽弃。”⑦各地在改革乡镇机构时，基本上都以精简机构和人员为导向。

乡镇人员超编的原因主要不在乡镇自身。根据研究⑧，在通常情况下，乡镇人事权由上级政府掌握，乡镇政府并无 增减其编制内正式工作人员的权力，因而编制制度执行不力是乡镇人员超编的主要原因。另据研究⑨，由于多种原因，有些乡镇的在编人员并不适应工作需要，为解决人手与工作的矛盾，在乡镇编制基本满编和进编人员严格控制的情况下，部分乡镇就在核定的编制之外自行增加了一些“乡镇编”。条条干预也是乡镇超编的重要原因。有些部门为了加强在乡镇的工作，常常将机构设置、编制数量、人员配备列入考核评比、分资金、立项目或评审达标的考核内容，有时还签订目标责任状。这也导致乡镇的机构、人员编制难以得到控制和精简。实际上，目前各级党政机关普遍存在超编的现象⑩。较高层级的机关超编经常表现为从下级机关“借人”或者将某些工作外包的形式，即使编外用工一般也不会引起较大的经费压力，因而并没有引起广泛的关注。乡镇处于行政层级的最下层，缺乏其他可行选择，只好采取编外用人的办法解决其人手不足的问题。

为此需要严肃机构编制纪律并改革人事制度。解决乡镇机构超编问题的最直接措施，就是科学核定乡镇编制并严格执行，否则不论如何改革乡镇体制、也不论为乡镇核定多少编制，都没有多少实质意义。国务院已要求全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，妥善安置分流人员;并要求上级部门不得以机构“上下对口”，6 或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。但由于社会保障及人事制度等方面的原因，安置乡镇分流人员的难度很大。据调查，有的地方的精简工作只落实在给上级的汇报材料中(11)，或者富余人员并未实质上分流(12)，或者分流了但工资照拿，财政压力反而有加重的趋势(13)。从地方机构编制统计年报数据看，2005年底与2004年底相比，有少数地方乡镇在职人数(含行政、事业)增加了(14)。就乡镇机构人员超编的问题，目前存在很多改革方案，有的方案把乡镇编制执行中的问题混同于乡镇建制本身的问题，难免影响了方案的可行性。实际上，乡镇建制的存在并不必然意味着机构的庞大;即使改革了乡镇的设置，如果不能真正严肃机构编制方面的法纪，也很难保证乡镇的继承者不蹈同样的覆辙。

解决乡镇超编问题的根本措施在于上级政府的配套改革。各地在农村综合改革试点中之所以普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府的职能界定不清，事减不下来(15)。更深层次的原因，在于综合改革主要还停留在在乡镇层面，县及县以上机构基本没有变化。基于我国政府机构自上而下的科层结构，仅有乡镇级机构改革，在上级政府部门均强调本部门重要性、要求设立相应机构的压力下，乡镇体制改革还存在体制复归和反弹的可能(16)。因此，7 研究乡镇改革不能局限于乡镇自身，正如有的学者(17)早已指出的，乡镇行政体制中存在的问题，不是撤并几个部门、减少一些人员所能解决的，也不是增加转移支付、提高待遇所能解决的;只推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革还不够，因为这只是基础层面的横向综合，还应该有自上而下协调推进的纵向综合。不把上级政府压给乡镇政府的事减下来，乡镇超编的问题就不可能真正解决。

二、乡镇行政管理体制改革的理论误区

(一)建立职能完备的乡镇政府是不经济的

有的人士，特别是部分乡镇领导，希望在乡镇一级建设职能类似于县级政府的具体而微的乡镇政府。这是不现实的。乡镇地域较小，管理工作种类繁多，但每项工作的总量都不大，因而乡镇政府机构与人员“兼职”的现象比较普遍，即乡镇一个部门往往同时与数个县级政府部门“对口”，一个工作人员兼管多个岗位(18)。所谓“上面千条线，下面一根针”。这样，乡镇部门和人员在一项事务上的工作量可能不是饱满的，但兼管多个事项则使人力等资源得到比较充分的利用。乡镇要成为职能比较完整的一级政府，不仅必须全部“收编”县级政府部门设在本乡镇的派出机构，还必须增设一些机构，因为有些县级政府部门并没有在乡镇设立派出机构。考 虑到县级部门设在乡镇的派出机构主要负责执行，决策和辅助性的工作(如制定专业性的政策、机关后勤服务和技术支持等)主要是由县级部门完成的，如果把这些派出机构完全下放到乡镇，则必须增加人员和设施，否则这些派出机构就不可能成为功能类似于县级部门的乡镇部门。在乡镇设置这样一套完整的政府机构，其工作量必然很不饱满。如果说相对于县域及人口而言，现有规模的县级政府就是比较庞大的，那么相对于乡镇区域及人口而言，完备的乡镇政府就会显得更为庞大。因此，尽管从长远来看，乡镇财政改善的可能性是存

在的(我国东部发达地区及某些城市郊区的部分乡镇，已经有了相当的经济实力，足以维持较大规模的乡镇政府机构)，建立完备职能的乡镇政府也是不经济的。以往“简政放权”之所以难以落实，这可能是最重要的原因之一。

(二)取消乡镇层次缺乏行政技术上的可行性

有观点以乡镇政府不是或不可能成为一级职能完整的政府为由，提议取消乡镇建制。从理论上看，乡镇政府的职能可以移交给县级政府行使，另外一些事项则可以由当地居民通过自治组织兴办，因而撤销乡镇政府似乎并不会影响当地的运转。实际情况并非如此。截至2005年底，全国有县级地方2010个(不含市辖区)，同期全国有村委会615066个，平均每个县级政府管理约300个村(19)。如果撤销乡镇政府，县级政府是难以直接管理这样面广量大的农村地区的。从行政组织上看，如果把政府机关都集中在县城，其行政效率和效果必然大受影响，而且这也将给远离县城的居民办事造成极大不便，政府成本的节约将以社会成本的增加为代价。如果在农村派驻机构，由于县级政府部门分工较细，部门之间独立性较强，失去乡镇这个平台后，则不太可能由数个部门共用一个派出机构(否则将出现多头领导的局面)。这相当于把乡镇政府“混岗”的机构和人员专业化，由“一根针”变成“千根针”。其基本方式不外两种：一是维持原乡镇管理区域不变，各个部门分别派出机构，则总的人员用量必然增加;二是维持人员总编制不变，将数个乡镇相同岗位人员编组为一个派出机构，这相当于扩大了管理的地域范围，行政效率很有可能下降。此外，没有了乡镇政府的沟通协调，某些涉及多个部门的工作往往需要通过县级部门协调，其迂回的过程也必然对行政效率产生影响。因此，即使撤销乡镇政府，县级政府也必须将其行政区域再细分为某种形式的地域性治理单位，不论称之为乡镇还是其他。事实上，我国数千年来，不论是采取乡官制还是职役制，在县与农村之间一直存在一个职能类似于乡镇的正式或非正式的层次(20)，因而并不存在所谓“皇权不下县”的情况。近年来一些地方撤乡并镇后就因为农民办事不便，又在被撤并的地方设立了乡镇政府的派出机 构。相对于农村地区而言，城市的交通、通讯更为便捷，居住地域更为紧凑，经济条件更好，人员素质更高，也没有做到取消办事处等区域性行政机构。

(三)改组为派出机构无助于解决乡镇政府面临的问题

有观点认为，乡镇政府改组为县级政府的派出机构，可以实现精简机构、理顺职能的目的。这未免有些想当然了。首先，乡镇职能转变不是改为派出机构就能解决的。因为县级政府仍然可以将很多职能“委托”给改制后的乡镇。本质上看，应该是职能决定机构而不是相反。其次，前面说过，决定乡镇超编与否的主要因素并不是核定的帐面编制的多少。同样作为县级政府的下属机构，乡镇政府与派出机构执行编制制度的环境基本相同，如果作为派出机构能够真正做到精简，作为乡镇政府同样也能;如果作为乡镇政府做不到，作为派出机构同样难以做到。至于取消乡级财政，这在乡镇政府没有改变为派出机构的情况下，已经有不少地方做到了;而改为派出机构也并不必然意味着没有财政。从改革经验看，乡镇政府从基层政府转型为办事处，上级政府意图可更直接地得到贯彻;但乡镇政府的运行机制仍基本保留下来;上级政府仍将这些办事处与乡镇同等看待，除了组织机构采用任命制，其他方面都与乡镇一视同仁;内设机构基本套用了乡镇模 11 式，所属事业单位除有适当归并外，仍然保留原貌;凡是乡镇有的职能办事处也有。(21)

需要指出的是，改组为派出机构有可能削弱当地政府的行政能力和居民对当地政府的影响力。作为本乡镇人民代表大会的执行机关，乡镇政府必须在对上级政府负责的同时，对本级人民代表大会负责。这决定了它有着比派出机构较大的独立性、自主权和责任心，有利于其对当地事务的处理。尽管派出机构也是管理驻在地事务并为驻在地服务的，但它直接对派出它的机关负责而不是对驻在地居民负责。这决定了它的独立性和自主权较小，而且当地居民对派出机构的影响要比对乡镇政府的影响来得间接和微弱。

(四)乡镇并不一定是适宜的自治单位

实行乡镇自治是比较流行的观点，但很少看到有人对自治的内在机制进行分析。自治就是居民自主处理内部公共事务，居民在某些公共事务方面有密切联系，是结成自治体的基础。这就决定了的典型自治体(如美国的某些乡镇或市)往往是居民自下而上选择的，而不是政府自上而下划定的，同时也决定了实行自治的地方主要是不同规模的居民点，而不是很多缺乏有机联系的居民点组成的“面”。实际上就人口规模和居住特点而言，美国绝大多数实行自治的乡镇(以及相当一部分市)大约相当于我国的自然村和建制镇的镇区等居民 点(22);按法律规定，美国的县也可以在履行一定程序后成为自治地方，但美国的自治县极少。有人以为美国的乡镇相当于我国的乡镇，其实是一种误解。单一制国家的地方自治，其自治范围是行政划分的结果，这种自治权与行政权是紧密结合的，甚至可以说是依附于行政权的，其实质是赋予地方行政单位较大的自主权(或者说“放权”)，并使居民通过选举等方式对当地政府产生更大的影响力。总体来看，我国乡镇是按行政管理的便利划定的行政管理单位，而不是按农村居民之间社会联系强弱划分的自治单位。尽管乡镇居民共用乡镇政府提供的公共服务，但这是行政划分的结果，哪几个村结成一个乡镇，居民并没有选择权。参照其他国家的经验，把乡镇转化为“自治”单位，赋予地方基层政府一定的自主权并非不可以。但这种“自治”单位本质上仍是一种行政单位。如果想当然是认为乡镇就是合适的自治单位，实际上是混淆了行政单位和自治单位设立的内在根据，把政府自上而下的强制划分，等同于经济社会的自然联系和社区居民的内在愿望。

乡镇自治同样无助于解决当前乡镇政府面临的问题。乡镇自治所对乡镇政府职能的影响是非常有限的。一方面，在现行体制下，乡镇政府对于乡镇内部事务有很大的自主权，国家没有明令禁止的职权，乡镇政府基本上都有权行使。实 13 行乡镇自治后，乡镇办理本区域内公共事务的权限并不会增加很多。另一方面，自治也不可能从乡镇政府剥离多少职能。如果把原乡镇政府行使的行政职能交给乡镇自治体，则乡镇自治体与乡镇政府就没有多少区别。如果撤销乡镇政府，把其行政职能交还县级政府，由县级政府部门派驻乡镇的机构来行使，则上面已经指出它缺乏行政技术上的可行性。实际上，完全剥离乡镇自治体的行政职能，它也不可能完成其自治职能。乡镇自治后乡镇长需由选举生产;而从形式上看，现行体制下乡镇领导人也是经过选举的程序。因而可以认为，近期推广乡镇自治并不能使乡镇政府的运转方式产生重大变化。

盲目推广乡镇自治有可能造成乡镇党政冲突和上下级政府之间的冲突。在任何国家，设计地方治理方式和地方政府领导人的产生方式，都以妥善处理各级政府间的关系为前提。数千年来，我国地方政府首长都由中央政府或上级地方政府任命，这是保证政令畅通和国家统一的重要体制性保证。乡镇自治(或乡镇长直选)后，县级政府将不再实质上掌握对乡镇的人事控制权。在政府间权限没有明确划分的情况下，这将给县乡冲突留下潜在空间，如果乡镇政府自恃直选对抗县级政府，必将置行政工作于困境。而目前对此并没有做好体制性准备，有关方案也没有对方案实施后县乡职权分 14 配、县乡关系处理提出具体的预测或方案。需要指出的是，当前乡镇直接民主的呼声并不单纯是为了扩大基层民主，而是作为对抗“压力型体制”的措施提出来的。这种导向就有可能为日后的县乡矛盾埋下隐患。因此，乡镇自治或乡镇长直选并不只是乡镇治理的局部微调，而是涉及党政关系、政府间关系、政府与社会间关系以及执政党执政方式的重大问题，是政治体制改革的重要内容。尽管从长远看，应当改革包括乡镇长在内的政府领导人选举方式，使之能更好地反映民意，但这有赖于各方面条件的成熟。可以预料，乡镇长直选之类政治参与的扩大，必须和必将服从和服务于维护政治稳定的目标，是一个渐进的过程。

三、乡镇行政管理体制改革应以科学配置政府职能为核心

(一)明确乡镇政府职能是乡镇行政管理体制改革的前提

政府系统的建立是为了履行一定的政府职能。即使乡镇财力能够满足乡镇政府运转的需要，而且乡镇机构不再超编，一个没有明确职能的政府也不能说是一个体制良好的政府。因而设计乡镇行政管理体制的最基本因素，首先是科学设定乡镇政府的职能。从这个角度看，乡镇行政管理体制之所以不断反复，重要原因之一就在于对乡镇政府职能的不断调整。税费改革前期，尽管也提出了转变乡镇政府职能的要 求，但由于提出“农村税费改革后，县、乡政府因收入减少影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决”(23)，并把这作为“推进农村税费改革，确保改革取得成功最重要的配套措施”(24)，因而乡镇机构改革在很大程度上服从和服务于缓解财政压力的需要，乡镇行政管理体制改革以减人减事为主也就成为必然。进入到农村综合改革阶段后，中央提出考虑乡镇职能要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，乡镇机构改革要转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，重点强化为农村经济发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件等三个方面的职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。应该说，经过多年的实践，乡镇政府的职能尽管还不是十分具体，但至少发展方向越来越明晰了。

(二)配置乡镇政府职能必须着眼于县域范围

乡镇政府职能并不是由乡镇政府独力行使的。按照法律规定，乡镇政府作为基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，除不具有“管理本行政区域内的环境和资源保护、城乡建设事业和民族事务、监察等行政工作”外，其对本行政区域内公共事务管理方面的职权，与县级以上地方政府基本相同。但与此同时，法规又把具体行政事务的管理权基本上都赋予了县级以上政府及其工作部门，乡镇政府能够独立行使的职权很少。各地实践中都是乡镇政府及其所属站所与上级政府部门派驻本乡镇的站所一起，在本乡镇共同行使政府职能;即使乡镇政府自身不具备管理某方面事务的机构和具体权限，也必须按照“属地管理”的原则，与上级政府部门一起把这些事务管理起来。因此，尽管乡镇政府是最低层级的政府，并不意味着面对向乡镇居民的政府职能都由乡镇政府行使，它实际上是与县级政府部门一起，在县级政府领导下共同行使职能(县级政府职能又受制于更高层级政府)。

如何定位条块关系是乡镇行政管理体制中的最大难题之一。乡镇政府与县级部门间的权限分工一直是含混不清、变动不居的，这造成乡镇行政管理体制的不断变化。乡镇政权恢复建立不久的1986年，中央就提出“县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则，是简政放权。凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡;少数必须由县集中统一领导的机构，仍要集中统一领导”(25)。尽管一些地方进行了试点，但从总体上看，乡镇政权建设早期“简政放权”的思路，不论是从“简政”方面，还是从“放权”方面，都没有达到预期目标 17(26)。最近一个时期，又出现了将某些权限上收到县级政府部门的趋势，如有的地方规定“凡属县级可以完成的行政事务，必须实行以县为主、乡镇协助体制。”含糊的职权界定给乡镇工作带来很大的困扰。据作者2007年对某市174个乡镇党委书记(乡镇长)的全面调查，在乡镇工作面临的13项困难中，选择“乡镇政府权小事多”的有66.5%，在全部困难中占第一位;选择“乡镇财政困难”的54.3%，占第二位;排在第三位是则是“各种检查评比多”，有46.8%;并列第四位的则是“条块关系不顺”和“乡镇工作人员素质不适应需要”，有29.8%。

(三)实现政府职能的最佳配置是乡镇行政管理体制改革的核心

以尽可能小的消耗完成特定的任务，或者以一定的资源取得尽可能大的收益，是人类各项活动的基本原则。从这个意义上看，研究乡镇行政管理体制改革，是在依据政治经济社会发展需要界定乡镇政府职能的基础上，研究乡镇政府职能的最佳履行方式，一定意义上是一个寻找完成既定目标的最佳手段的纯技术性问题。因为履行既定的乡镇政府职能，总要消耗一定量的人力、物力和财力等社会资源;在实现乡镇政府职能的各种方式中，必定有一个行政成本最小的最佳方式(政府职能的实现还需要消耗行政成本之外的社会成本，理想状态应该是行政成本与社会成本之和最小。这里所说的成 本不只是经济上的)。尽管乡镇政府职能会随政治经济社会情况的变化而变化，但在任何特定时期仍可以看成是既定的;地理、民族、历史等因素对乡镇政府的设置有较大影响，但其影响的主要是其职能的设定及其行使方式，如果把这些因素看作既定的外在约束条件，则以尽可能小的代价完成乡镇政府职能，仍是需要研究的核心问题。上面谈到的乡镇行政管理体制改革中存在的实践偏差和理论误区，本质原因在于或者没有准确定位乡镇政府职能，或者所提出的改革方案缺乏行政技术上的可行性与

经济性。当前之所以热议乡镇行政管理机制改革，目的也在于找出解决这个问题的办法。

四、乡镇行政管理体制改革的基本方向

(一)乡镇政府在未来一个时期内还有存在的必要

一方面，乡镇政府是离农民最近的国家权力象征，是投放公共权力的前沿阵地。在基层民主还不够完善的情况下，乡镇政府的存在对于广大农村地区的稳定和建设具有重要意义。正如有学者指出的：在目前形势下，在县与村之间没有一级政府不利于农村发展(27)。虽然乡镇政府运转中存在一些困难，但通过适当措施是可以解决的。另一方面，从公共经济学的角度来看(28)，管理较大区域的较高层级政府，对各地居民偏好的了解一般没有当地政府清楚(主要是因为与居民相距较远，信息传递难以及时准确，即使准确的信息也会存在时滞等)，其所提供的服务一般针对整个区域居民中带有较大普遍性的需求，而难以照顾到个别地方的特殊需求。由于公共需求的产生一般存在地域性差异，对特定地域的居民需求来说，提供公共服务的政府层级越高，其所得到的服务就越有可能发生偏差、提供不足或过量。因而政府的设置越接近当地民众，越便于了解所辖区居民的需求，并设法满足他们的偏好。从这个角度上看，在财力允许的情况下，维持一个在地域上和层级上尽可能贴切民众的政府，有利于实现社会福利的最大化。因此，将乡镇职能全部上收到县级政府，或者将乡镇政府改组为派出机构，并不一定是最适宜的。

(二)设计乡镇行政管理体制的基本原则

科学配置乡镇政府职能涉及到几个变量。政府职能是通过设置一系列的政府机构来履行的，因而政府职能配置的内容主要是以政府机构配置的形式体现的。总体上看，影响政府机构配置的因素主要有三个。一是政府机构在地域上的分布。政府机构在地域上的分布越广、越密集，对社会的掌控程度就越高，居民接受政府的服务也越便利;但也会因此需要使用更多的人力物力等资源。二是政府机构的权限。政府机 构的权限越大，就越容易对当地的事务作出处理;但这将增加不同政府机构间协调统一和监督的难度，而且越大的权限往往需要越多的资源来保证。三是不同机构间的分工。分工越细，处理事务的专业化程度就越高;但分工将增加不同部门间协调的难度，而且分工也意味着专业人员和设备等的需要。平衡需要与可能，在适宜的区域范围内设置适宜权限与专业分工的机构，是设计乡镇行政管理体制改革方案的最主要内容。

合理界定县乡政府职能。要根据不同职能的不同特点合理划分县乡政府的分工。县级政府主要负责行使那些专业性较强、规模效益比较明显，以及需要维持较高程度协调统一的职能;乡镇政府主要负责行使那些专业性不强、地域特点明显、以及那些可以允许各地灵活决策的职能。也就是说，要打破既然称之为政府就应该具备完整行政职能的思维定势，不是通过某一特定级别的政府、而是通过各级政府间的分工协作来完成特定地域的行政管理，做到哪些职能适宜而且需要由乡镇政府承担，就交给它哪些职能;哪些职能由县级政府(或更高层级政府)承担更经济合理，就不必再让乡镇政府担负这些责任。实际上，如果所有职能都不再适宜由乡镇政府承担，那它也就确实失去了存在的依据。

合理划定乡镇政区范围。在特定地方履行既定的政府职能，可以采取不同的管理幅度和层次，而不同的政府结构意味着不同的政府规模和行政成本。由于政府结构与政区划分存在直接的联系，可以用调整行政区域大小和层次的办法优化政府结构。从理论上看，任何特定区域内都应该存在一个使行政总成本最小的最佳政区划分。就县域范围内看，如果乡镇政区过小，即使单个乡镇政府的规模不大，所有乡镇政府汇总起来的总规模仍可能较大，这时就可以采取适当扩大乡镇政区、减少乡镇数量的办法，缩小乡镇政府的总规模(乡镇政区扩大一般不会导致单个乡镇政府规模的同比例扩大);如果乡镇适宜规模可以达到或者接近现有县级地域的水平，那么就确实存在撤销乡镇一级的可能;如果乡镇过大，则可能出现政府职能难以履行到位的问题。总之，通过政区的科学划分，是可以优化县域内的政府总规模的(从更大的范围内看，通过调整县、市乃至省级地方的设置，还可以优化省域甚至全国范围的政府总规模)。

改革政府的设置形式。我国地方各级政府在本行政区域内都拥有比较广泛的职能，各项职能的行政区域是一致的。由于履行不同的职能需要不同的政府结构，每项职能的最优政区划分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差较大。这时不论按哪一种职能确定地方政府的政区，都有 22 可能造成他项政府职能不能按最佳政区配置的情况。条件适宜时，不再为所有政府职能划定统一的政区，也不再强调一级政府必须是完整职能的政府，而是在加强协调的基础上，根据不同公共服务的特点划定不同的政区范围，建立适宜的职能机构，使各项政府职能都能按其最佳方式履行，而不必因为整齐划一的需要而互相迁就，不失为值得考虑的一种思路。近年来，在乡镇政府与县级政府部门派出机构的职权调整中，部分地方开始走出只是在权力收放里打转的怪圈，不再完全依托乡镇政区，而是在县域内分区域设立公共服务机构，就是一个尝试性开端。这可能是乡镇乃至地方政府发展的方向之一，值得更多的研究和探索。

打破乡镇设置中的级别观念。乡镇政府又被称作地方基层政府，即行政级别最低的政府。尽管设定行政级别是规范各级政府设置的重要手段，但它也有着很大的局限性，因为即使最初设置各级地方政府时，其级别、规模、权限与其职能是完全适应的，各地发展的不平衡也会使这种适应变得不适应。这时就会出现这样的情况：工作内容和工作量相差较大的地方，其政府设置却基本相同;在行政管理上很多相似性的地方，却可能因为附加于其上的行政级别不同，在政府设置上产生很大的差异。如沿海发达地区的很多建制镇在建成区面积、人口、经济总量等方面，已经达到或超过内地某些 23 县级市乃至地级市市区的水平。尽管这些镇政府的级别较低，但在城市管理以及为居民提供城市基础设施服务等方面，实际上与县级市、地级市等级别更高的城市政府有着基本相同的需要。随着我国城市化进程的加速，这种情况可能越来越多。因此，随着行政管理体制改革和政治体制改革的深入，应当赋予乡镇政府在建设和管理当地方面所需要的各种权限，特别是那些已经演化成为真正意义上的城镇的乡镇。

探索村级管理方式。尽管乡镇政府是基层政府，其某些职能却是通过村民自治组织行使的，研究乡镇行政管理体制改革还必须充分考虑村级组织的功能和地位。伴随乡镇撤并出现的行政村合并，反映出村民自治组织的行政化。近年来，一些地方还通过派出乡镇干部担任行政村党支部书记、干部包村、为村干部发放工资等形式，初步实现了村干部的专职化并加深了村自治组织的行政化。随着我国农村改革的不断深入，农村集体经济组织将逐步改造为各种形式的市场主体，这时村级治理的主要任务将转到农村公共事务和公益事业上来。随着城镇化进程的深入，某些农村居民点将发育成为规模不等的城镇，而伴随着行政级别制度的打破，这些居民点也应当可以建立某种形式的政府。其他农村居民点，如果其村民仍有自治的愿望，则可以继续保留某种形式的自治 24 组织;如果某些地方由于各种原因不具备自治的条件，或居民缺乏自治的愿望，政府应直接把农村社区管理的责任承担起来。实际上，自治以居民具备自治的愿望为前提，它不应是强制的或统一的。

(三)乡镇行政管理体制改革的基本设想

近期方向。在未来一个时期，鉴于对乡镇体制进行大规模改造的条件尚不具备，一方面应当继续优化并改革财政体制、科学核定乡镇编制并严格执行，另一方面应当根据乡镇在行政体系中的职能定位及时调整其体制。当前应以转变政府职能、理顺条块关系为重点，进行配套改革。县级政府部门与乡镇政府各自行使那些应当或者适宜由其行使的职权;县级部门派出机构的政区划分不一定再依托乡镇;明确由乡镇政府管理的事项，应赋予其相应的法定权限和手段。为此应选择一些地方进行试点，并赋予试点地方在机构编制、行政区划、行政执法体制等方面较大的自主权。目前很多地方通过撤并乡镇的办法精简机构和人员，并相应进行了大规模的行政村合并，一定程度上相当于在乡镇之下增加了一个中间层次，说明合并后的乡镇规模偏大，有可能对行政效率和政府职能的落实造成负面影响。对撤并后的乡镇是否就是适宜规模，应细致研究。

远期前景。随着城市化的进展及政治经济社会等方面条件的改善，在具备一定规模的居民点，可以设置“点状”的县辖镇(也有人拟称之为市。如果解决了级别、权限方面的问题，名称就不是很主要的)，将乡镇政府目前行使的管理该居民点基础设施、维持社会程序等职能独立出来，一部分乡镇政府就可以转化为名符其实的镇(市)政府。某些虽未达到相应规模，但居民有自治愿望和能力的居民点，也可以设立真正的自治组织，自主管理其内部事务。其余乡镇就演变为真正的广域型行政建制，乡镇政府(确切地说是乡政府)负责那些不具备设立镇(市)条件、又缺乏自治愿望或能力的广大农村地区的日常运转，并调整到适宜规模的行政区划。县级政府部门(甚至更高层级政府部门)仍会在县域内派驻机构，但其政区与乡镇政区不一定是重合的，与乡镇的分工也是比较明确的。

第三篇：探析社区街道办事处行政管理体制改革方向

探析社区街道办事处行政管理体制改革方向

摘要：街道办事处处于我国政权体系的终端，最基层的管理单位，是连接政府和社区的桥梁，在基层管理和社区建设的过程中起着举足轻重的作用。但是随着我国进入转型期，街道办事处这种原有的基层政权体制逐渐显现出其自有的问题——职能超载、职权受限和地位尴尬等。因此，街道管理体制改革势在必行。本文主要对我国现有的街道管理体制改革的路径进行探讨与分析。

关键字：街道办事处 社区管理 行政管理 体制改革

随着我国从计划经济体制到社会主义市场经济体制的过渡，单位制的运行基础不复存在。我城市基层管理体制由原来的“单位制”为主、“街居制”为辅，转变成街居制的为主导。街道办事处这个市辖区政府的派出机关，在城市基层管理中发挥着核心作用。但经过几十年的发展，街居制的局限性日益凸显。同时，随着改革开放的深入，居民的民主自治意识不断提高。这促使街道管理体制改革成为社会发展的要求。

党的十七大和十七届二中全会站在新的历史起点上，做出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的战略部署，为继续深化行政管理体制改革指明了方向。坚持以人为本的施政理念，以服务人民群众为根本宗旨，切实保障人民群众的各项权益，就必须积极解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题；就必须围绕推动科学发展、促进社会和谐，在政府职能上实现根本性转变；就必须全面推进体制机制创新、制度创新和管理创新，努力建设现代服务型、法制型政府。

一、基层街道行政组织职能变化的现状

街道办事处自20世纪50年代设置以来，就定性为政府的“派出机构”，主要负责居民事务代理、社会救济和优抚等。改革开放以来，随着城市经济转轨和社会转型，大规模的建设和快速发展，城市人口迅速扩张；城乡社会流动加快，城市的外来人口越来越多。城市的经济社会生活发生了巨大变化。

街道作为“两级政府，三级管理”区级人民政府的派出机构，现在的街道行政组织承担着“统筹辖区发展，组织公共服务，指导社区建设、加强城市管理、维护治安稳定”的职能。这五项职能每一项都是一个大课题，涵盖了丰富的内容。尤其在建设服务型政府、保持经济社会又好又快发展，构建和谐社会等方面的任务越来越重。不管是日常工作，还是突击任务，职能不断增加，工作范围不断扩大，许多地区性、社会性、群众性、服务性的事务都需街道行政组织承办，与传统意义上的街道办事处职能定位比较，现在的街道办事处在职能上无论是“内涵”还是“外延”都发生了巨大变化。伴随而来的是基层街道行政组织在街道发展、行政服务和行政管理上也出现了很多新的领域。随着街道办事处职能不断丰富，地位也越来越重要，已经成为政府促进发展、维护稳定、构建和谐的坚强基石。

二、基层街道行政工作中的新矛盾

面对新时期经济、社会发展带来的新变化，街道办事处也面临很多新矛盾、新问题。主要表现在：

（一）传统管理模式与现代管理服务的矛盾

改革开放以来，街道办事处的一个重要任务是促进辖区经济发展。抓招商引资、服务重点项目、服务企业，保持税源增长等，成为街道办事处经济发展的重要任务。长期以来我们使用的绩效管理模式，指标明确，任务具体，对保持经济又好又快发展起到了良好的指导作用。但是，随着改革开放的不断深入和经济社会的不断发展，传统管理模式在街道办事处这个层面的弊端也日益显露。

1.从绩效管理体制来看，绩效目标值通常由政府绩效管理部门，根据上工作完成情况和本预计的增长速度和发展要求，提出绩效管理指标下达到基层。可以说，政府绩效管理的指标是在相关职能部门和街道办事处提供的基数上形成的。更具体更细化来看，这些具体指标基数，是由实际从事这些工作的各职能科室和各相关责任人提供的。这样就形成了“自己定任务，自己来完成”的情况，因而“留有余地”成了一种惯例。这种模式严格来说，不利于最大限度地发挥绩效管理对象的积极性、主动性和创造性。

2.从绩效管理具体实施过程来看，政府通常在年初下达绩效管理指标，各街道办事处和基层职能部门也是按照职能分工，进一步把绩效目标细化，层层分解到职能科室和各相关责任人，实际上形成了“千钧重担大家挑，人人肩上有指标”的工作格局。促进经济发展、强化管理、优化服务需要最大限度调动人的积极性、主动性和创造性。而“千钧重担大家挑”往往会造成职责不明确，主体不清楚，容易形成新的“大锅饭”，一般来说“谁都管”其结果就会“谁都不管”、或者“谁都管不了”。“人人肩上有指标”较容易使人满足于仅仅完成计划任务的现状，人是有惰性的，“跳起来摘桃子”对责任意识强、积极上进的人管用，一般人员则不容易做到。传统管理模式对提高行政效率，强化政府管理职能、促进经济发展、提升服务质量等都会产生一些消极影响。

（二）行政管理机制与行政效能的矛盾

随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立完善，经济社会各项事业得到快速发展，尤其是随着机构改革的不断推进，政府各职能部门的改革步伐不断加快，很多新的举措直击以往几十年一贯制的要害。但街道现行的行政管理机制基本上还是过去的老框架、老办法，不适应当前经济社会的发展的要求。街道办事处机构庞杂、人员过多、效率不高、服务功能弱化。主要表现在：

1.机构设置不合理。各个街道机关内部机构一般都有十几、二十多个，过多过杂过细，通常是各唱各的戏、各敲各的锣。设置太细不利于发挥整体合力，提高行政效能。

2.职能设置不科学。党政领导班子成员兼职过多过滥，造成领导之间管理职责不明确；中层领导职位数量设置不合理，存在职能相近、功能重复，劳逸不均等问题；个别部门“有人无事干、有事无人干”、极少数人无责一身轻，上班玩游戏、上网聊天、炒股买基金、上街购物、随意离岗办私事等怪现象在机关不同程度的存在。这些现象是行政机关的“毒瘤”，究其根源还是“因事设岗，因岗设人”的原则没有得到实质性的贯彻落实。

3.人事编制复杂。目前街道办事处机关各类性质的人员都有，既有国家公务员、又有事业人员、既有劳动合同制工人，又有借用人员和临时工。人员关系复杂，素质参差不齐，不仅造成机关人头费用偏大，街道财政负担加重，而且很难保证基层行政机关的行政执行力。

4.缺少有效的考核激励机制。行政机关分配机制几十年一贯制，吃“大锅饭”的现象普遍存在，工作人员干好干坏一个样，挫伤了干部职工的工作积极性，也影响了街道行政效能的提高。

街道办事处机关工作运行中暴露出来的这些矛盾和问题，从表面上看有些是个人素质问题，有些是作风建设方面的问题，从根源上分析，是当前街道机制性

障碍的外在表现。这种行政管理机制不仅影响了基层执政能力的提升，从提高行政效能的角度来看，也不适应现代经济社会发展的要求，制约了经济社会的又好又快的发展。因此，实行街道行政体制改革势在必行。(三)居民需求与服务缺乏的矛盾

时代在进步，城市居民的生活水平在提高，居民群众的物质文化生活需求与提供公共服务的要求也在不断变化，这对街办事处公共服务工作提出了新的更高的要求。而现有的公共服务严重缺乏。

1.再就业服务压力大。“单位人”转变为“社会人”，增加了街道管理和服务的工作压力。随着国有企业的改制，不少企业职工年龄偏大，技能单一，下岗待岗情况普遍存在；而且其成年子女就业难。这部分群体的就业再就业问题，处理得不好就会形成社会问题，需要基层街道办事处下大力来解决。

2.服务民生问题要改善。由于历史原因，一批支农返城人员、半边户、特困户等形成了一个生活无来源的困难群体；贯彻“以人为本”的执政理念，需要政府承担起帮扶困难群体，关心、帮助和解决这部分人实际困难的责任。

3.基础设施建设薄弱。居民活动场所缺乏，多数社区办公用房不足，经费有限，改善服务条件，提高服务质量受到制约；必要的群众活动场所缺乏，开展积极、健康、群众喜闻乐见的文化活动得不到基本保障；现有的公益型群众健身器材与群众的需求之间尚有一定缺口等等。

4.社会公共服务任务重。以老龄工作为例，中国已经进入老龄化社会，老龄人口显著增多。关爱老年人，尤其是“空巢老人”，为老年人提供优质的公共服务，是我们构建和谐社会义不容辞的责任。因此，突出“以人为本”的执政理念，构建和谐社会，就需要政府以优质的公共服务，为居民营造温馨的生活学习环境、休闲娱乐环境、基本的社区卫生保障条件和必要的家政服务等。目前街道和社区公共服务水平，无论是“硬件”（如：服务设施、志愿者服务队等）还是“软件”（如：人口资源数据库等）都很缺乏，不能适应形势发展的需要。社会公共服务体系仍需要完善。

面对这些矛盾，街道要适应建设服务型政府发展的需要，以更高的起点、更宽的眼界、更高的标准来谋划和推动自身发展，不断开创经济发展和社会和谐的新局面，就需要变革现行的行政管理体制，改革几十年一贯制的工作机制，深化

行政管理体制改革。

三、街道行政管理体制改革的方向与现实之道

新时期新形势要求街道进行行政体制改革。笔者认为街道行政体制改革的方向是：通过行政体制改革，破处旧体制中不适应现代社会发展的弊端，探索新时期适应时代发展要求的街道行政体制改革的办法，对街道行政机构的功能、规模、机构、人员、资源等进行的整合，对公共服务和行政管理流程进行再造和革新，建立规模适度、服务完善、管理科学、依法行政的街道行政体制。

我们在街道行政管理体制改革中，进行了初步探索。按照“强化服务功能，坚持效能优先，创新组织设置，实施流程再造”的原则，从以下四个方面入手来实现街道行政体制改革：

（一）优化街道行政组织的机构设置

我们创新街道行政组织结构，实行大部门工作机制。成立“XX街公共事务管理委员会”，履行原街道办事处承接的公共服务与管理的提供与监督；社区建设指导、城市管理、经济发展与服务、综合治安、社会稳定等职能。整合后的“XX街公共事务管理委员会”和“XX街社区建设指导委员会”、“社会综合治安管理委员会”，三块牌子一套班子，实行职能有机统一的大部门体制，负责本辖区的行政工作。“XX街公共事务管理委员会”将职能职责进行了重新划分、整合和定位，并据此对内设科室进行了新的调整。“XX街公共事务管理委员会”下设“三个中心、一个办公室”。即：街社区服务中心、街协管中心、企业服务中心、综合管理办公室。凡涉及相关的社会事务和公共职能，全部集中在大科室内部流转，而不会因为职能交叉或部门衔接不畅降低工作效率。大科室制对于整合资源、提升服务是一种较好的方式。

机构是职能的载体，职能配置需要科学的机构设置来履行。在优化行政组织结构中，关键是要实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。我们根据经济社会发展变化和全面履行政府职能的需要，科学规范部门职责，合理调整机构设置，优化人员结构。既解决了有些部门机构臃肿、人浮于事的问题，也解决了有些部门编制过少、人员不足的问题，做到职能与机构相匹配、任务与人员编制相匹配。初步形成了精简、统一、高效及职能有机统一的大部门体制。

（二）以建立服务型街道为目标，进行行政管理体制改革

当前全社会公共需求全面快速增长对政府管理形成巨大压力和挑战。由此，以满足广大社会成员的基本公共需求为目标，加快建立公共服务体制，是协调改革进程中各种利益关系的根本举措，是落实科学发展观、建设和谐社会的重要体制保障。为了理顺服务与管理的关系，我们成立了“三中心，一办公室”：

1.成立街协管中心，推进管理职能集中和综合执法集中，提高工作效力和执法实效。成立综合执法队，承担辖区内城市容貌、公共秩序、环境卫生、园林绿化、农贸市场、环保及其他应当下沉到街道的城市管理执法工作，协助开展工商市场、质监、药监、文化体育、环境保护、劳动保障等方面的综合执法工作。综合执法队对“城管”和“综治”一肩挑。综合执法队的每位队员，既要做城管方面的工作，同时在派出所民警的带领下，也要负责治安方面的工作。根据定岗定人的要求，进行了重新配备和安排，改革后综合力量得到加强。

2.成立街道社会事务服务中心。按照建设服务型政府的要求，不断改革、规范和完善公共服务体制，全面引入标准化、程序化流程管理，加强公共服务标准化建设；计划生育、残疾人救助、帮扶及康复、劳动保障及再就业、社区民主自治、自助式物业服务等面向居民和企业的公共服务办事项目，统一到社会事务服务中心窗口办理，完善了辖区居民公共服务的平台。

3.成立街企业服务中心和地区商会（如相关的行业协会），实行两块牌子一套班子运行。将街道经济发展、企业服务、行业自律、统计、招商引资、创业引导等职能整合到中心，主要履行服务招商引资与重点项目、改善经济发展环境与推动行业自律、地区区域统计、中小企业创业等职能。

4.成立综合管理办公室，探索试行职能有机统一的“大部门”体制。主要把政府的管理权相对集中，加强绩效目标管理，指导社区建设，强化公共财务收支预决算管理，发挥协调、督办的职能作用，做好街道机关内部的综合管理与服务，探索公共服务外包新机制，用市场经济规律，提高公共服务水平，改善公共服务质量，节约行政成本等。

此外，在街道层面大力发展非营利性组织。街道层面成立法律援助与维权服务站，将职工维权、青少年维权、妇女维权等予以整合，与政府建立合作关系。

建立社区医疗卫生服务中心，街道在加强监管的同时，组建社区卫生服务监督协会，及时反映群众卫生健康的需求，监督基本医疗卫生服务质量。

（三）优化街道公共服务水平，使服务方式更开放，服务向市场开放

为了解决传统管理模式存在的矛盾，加快职能转变，提升服务能力和水平，我们通过两个渠道来探索解决之道：一是加强街道社会事务服务中心的建设，对工作人员加强教育、培训和管理，不断提高人员素质，实行“一专多能”，优化服务水平；二是公共服务向市场开放，通过公共服务项目外包，引入市场竞争机制，为居民群众提供优质的公共服务。

1．建立一站式服务平台。我们在街道办事处成立了社会事务服务中心，设立了一站式服务大厅。社会事务服务中心是街道办事处所属事业单位设主任1人，副主任3人。下设一个中心办公室、一个对外服务窗口、服务窗口涉及劳动保障、就业、低保、残疾人、计生、老龄化等公共服务内容。居民在服务窗口可以办理自己希望办理的事务。街社区服务中心采取垂直管理与分片服务相结合。设10个社区服务区、66个服务片；所有服务区的服务员均按照“一专多能”的要求为居民群众服务，减少了受理环节，方便了群众办事。

2．将公共服务向市场开放。我们针对辖区内的环卫工作状况，采取政府购买服务或补贴的方式，积极探索清扫保洁服务外包的新途径。既避免了政府大包大揽，又提升了服务水平。此外，街道统筹利用辖区内各种公共资源，鼓励发展综治协会、文体协会、行业商会等多种形式的协会组织，并鼓励这些组织参与辖区社会管理和公共服务。在更多的公共服务领域引入市场机制，能用市场方式解决的问题，尽量用市场化方式来解决，不断拓宽街道为企业和居民服务的渠道是我们今后需要进一步探索的方向。

我们着眼于人的全面发展，在提供有效的公共产品和公共服务时，努力从体制机制上改变政府既是政策的制订者，又是政策的执行者带来的弊端，把建立公共服务体制作为街道改革攻坚的基本目标之一。关注和满足居民群众的基本公共需求，提高公共服务产品的质量，并利用多种形式拓展公共服务渠道，而不仅仅是由政府单方面承担，逐步实现基本公共服务的均等化。

（四）依法行政，建立法制体制街道

建立和完善街道公共行政管理体制，依法明确规定街道各部门的职责权限，有利于街道各部门转变观念，转变职能，转变管理方式和工作作风；有利于适应新时期的需要，更加有效地保障和促进街道经济社会的发展；有利于街道各部门更加明确自己的角色和职责。通过认真履行公职，维护公共秩序，实现维护居民群众合法权益的目标。

1．加强制度建设。制度具有全局性、根本性、稳定性的作用。推进街道制度和管理创新，主要是要加快实现街道的行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效、权责一致的根本转变。例如在加强公共服务项目外包工作中，我们制定了《公共服务外包管理办法》、《外包项目评审办法》、《服务项目外包合同样本》、《外包项目招标书》、《外包项目招标邀请函》及《服务项目投标书》等规范性文件，进一步健全行政管理和监督制度，切实用制度管权、管事、管人。

2．突出依法行政。行政执法是行政管理的重要方面，其公正有效与否，关系到人民群众合法权益的保障和行政管理体制改革的顺利实现。我们认真清理了历年来街道办事处制发的政策性文件，废弃和修订了一批过时、不完善和与上级现行规定有矛盾的制度性文件，同时在落实上下功夫，加强行政执法人员的管理、教育和培训，制发了《行政执法人员工作制度》、《“双创”工作绩效管理办法》、《违法建设控违责任制》等规章制度，从而确保行政管理做到规范有序，全面推进依法行政。

3．强化民主管理。健全科学民主的决策体系，规范街道的决策行为。我们通过实施“党员建议案”制度，实行民主管理，通过“XX街党员之家”网站发布施政信息，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，保障人民群众依法管理辖区的社会事务等权利。

4．坚持政务公开。加快“阳光政府”建设，贯彻公平、公正和公开的原则，是公开透明的基础。我们健全信息发布制度，提高街道信息质量，及时、全面、真实地发布政务信息，畅通人民群众了解公共信息的渠道；努力提高街道工作透明度，让权力在阳光下运行，同时加快电子政务建设，充分利用现代信息技术，推进公共管理和服务信息化。

5．突出便民高效。我们不仅大力培育、发展和规范社会服务性机构和组织，而且引进了ISO2000质量服务体系，制定了“服务员工作制度”、“办事服务指

南”等规范性管理措施，改进和完善街道的行政服务制度，简化程序，减少环节，提高效能，为社会、企业和群众提供更加方便、快捷、有效的服务。

基层街道行政组织，只有加强制度建设，强调用制度管人管事，才能做到依法行政，规范服务程序，规范管理流程，才能在行政体制改革上有所作为，也才能为群众提供更加优质的服务。因此，建立法治政府，推行依法行政是行政管理体制改革的重要目标。“高度决定视野,角度改变观念”，不改革就没有出路，不创新就没有前途。街道行政管理体制改革、创新和发展，我们尚处在研究和探索阶段。而行政管理体制改革必然会遇到各种矛盾和问题，必须要有很大的勇气、决心和魄力。我们相信，在党和政府的领导下，只要转变观念，统一思想，勇于探索，更加注重统筹兼顾，更加注重以人为本，更加注重改革创新，着力解决经济社会发展中的突出矛盾，着力解决关系群众切身利益的突出问题，就一定能推动经济社会全面、协调、可持续发展，建立起办事高效、运转协调、行为规范的街道行政管理体制。

参考文献：

[1] 何海兵.中国的城市“街道”管理体制改革与社区发展[J].当代中国研究.2006，(1).[2] 王鲁沛.马恩兵.撤消街道办事处 强化社区自治职能——南京市白下区街道管理体制改革的调查[J].唯实.2003，(2).[3] 张秀生.百步亭花园社区的建设与管理体制[J].学习与实践.2002，(5).[4] 蒋奇.《社区建设与管理》.北京.北京大学出版社[M].2003.[5] 彭潇.街道办事处改革与社区建设的路径选择[J].人民论坛〃学术前沿.2010，(4).[6] 韩阳.对街道办事处改革创新的几点思考[J].社区.2006.[7] 温庆云.街道管理体制改革走向何方[J].社区.2004，(5)[8] 王栓成.关于街道管理体制改革工作的探索与思考[J].北京社会报.2005，(8).

第四篇：浅谈渔业行政管理体制改革

农业行政管理体制改革国际研讨会

2003年11月20日

浅谈渔业行政管理体制改革

张忠孝

（四川省水产局局长）

张忠孝

高级工程师，现任四川省水利厅党组成员、四川省水产局局长、中国水产学会常务理事、四川省作家协会与书法家协会会员。长期从事农业、工业、财贸管理工作，曾任四川省通江县县长、县委书记，巴中地委常委、秘书长，被评为优秀经济管理工作者。去年在第三届世界渔业大会上发表《发展水产经济，建设西部渔业强省》的论文，受到中外专家的广泛赞誉。近几年有多篇论文在中央、省级报刊发表并获奖。

历史进入新的世纪，中央提出：全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，实现中华民族的伟大复兴。中国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是开创中国特色社会主义新局面的必由之路。渔业是农业的重要组成部分，是资源优化配置、调整产业结构、确保农民增收、扩大对外出口的优势产业，是当前农村经济发展的一个新亮点。要把中国渔业建成现代化，必须建立与之相适应的渔业行政管理体制。本文想着重就渔业行政管理的机构设置、职能配备和事权划分“三大”问题谈一点个人的浅见，望批评指正。

一、渔业行政管理体制改革的总体思路

当前，我国渔业行政管理确实存在着层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、政出多门、多重执法、名目不

一、管理混乱等严重问题，从不同程度上影响和束缚了渔民积极性的发挥、渔业生产力的提高和渔业经济的发展。要根本改变这种状况，必须按照“精简、统一、效能”的原则和决策、执法、监督相协调的要求，下大力气推进各级渔业行政管理机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，提高人员素质，从机构、编制、性质上法定化。因此，渔业行政管理体制改革的总体思路是：进一步转变政府职能、改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，逐步形成统一规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的渔业行政管理体制。改革要达到的目标是：不断促进渔业发展，提高产品质量，开展产业化经营，构建社会主义现代渔业新机制，以适应加入世贸组织的需要，在更大范围、更大领域和更高层次上参与国际经济技术合作与竞争，为结构调整、农民增收、出口创汇、民族复兴作出更大的贡献。

二、渔业行政管理体制改革的主要内容

按照《中华人民共和国宪法》的规定，建立以公有制为主体，多种经济成分并存的社会主

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浅谈渔业行政管理体制改革

义市场经济体制，是国家长期坚持的一项基本经济制度。然而，渔业行政管理体制，是在计划经济条件下形成的，近年来虽然不断进行内部改革，但是在对外名称、机构设置、职能配备、人员性质、事权划分、管理机制、技术推广、对外贸易、执法监督等许多方面仍然带有计划经济的痕迹，还很不适应渔业经济的发展、城乡市场的需求和参与国际竞争的客观需要。必须实行政企分开、政事分开；加大管理职能、执法力度；改进工作方式、工作作风；提高人员素质、办事效率，以不断建立和完善适应社会主义市场经济体制要求的渔业行政管理新模式，其核心是：中央集权，分级管理，权责相符，政令统一。

1.机构设置

改革开放以来，中央发出了“把畜牧水产发展成为一个大产业”的伟大号召，各级党委、政府加强了水产经济的领导，中国水产品总量达到了全世界的30%以上，出口连续几年居农产品的第一位，中国成为了世界上从业渔民最多、养殖面积最大、拥有渔船最多的渔业生产大国，取得了辉煌的成就。但是，水产业也存在一些不可忽视的问题，机构设置上，有的单设，有的合设，有的挂靠；对外名称上，有的叫“水产局”，有的叫“海洋与渔业局”，有的叫“畜牧水产局”，有的叫“渔政渔港监督局”；管理级别上，同一层次有的是“厅级”，有的是“副厅级”，有的是“县处级”；人员性质上，有的是“行政公务员”，有的是“事业人员”，有的是“企业人员”等等。这就造成在与外商交往中，无所适从；在渔政执法中，主体错位；在行业管理中，政出各门；在机关服务中，效率低下。为此，建议水产行政管理体制实行“三个统一”：

（1）统一对外名称

机构名称中一律贯“水产渔政”字样，因为“水产”，包括水生动物、水生植物、水生微生物，仅讲渔业是不全面的；“渔政”已涵盖了“渔船渔港监督”，再加上“渔船渔港监督”就显得重复繁杂。譬如在一个县（市、区）可称：“×××省××县水产渔政局”，这样命名就更为准确、简洁。

（2）统一机构设置

从全国而言，建议设立中央、省（直辖市、自治区）、市（州）、县（市、区）、乡（镇）“五级”水产渔政管理机构。

● 中央级：建立“中华人民共和国水产渔政局”。在农业部的统一领导下代表国家行使水产渔政管理权力，负责全面管理国家水产渔政工作。内部机构包括：渔政指挥中心、海区渔政局、几大流域、水产研究所、学会、水产科学院和现有各处室等。从英国、俄罗斯、日本、越南、秘鲁等世界发达的渔业生产国的管理经验来看，它们都单独设立或者与农业、海洋、环保结合设立“渔业部”、“水产部”、“渔业局”，并赋予了很高的权力。特别是我国加入WTO后，水产品出口越来越多，国际竞争日趋激烈，水产业又成了农业结构调整、农民增收的重要途径，更需要进一步强化和加大水产渔政部门的职能和权限，为水产经济的持续、快速、健康发展提供更加有力的组织保障、政策保障和法律保障。

● 省（直辖市、自治区）级：建立“××省（直辖市、自治区）水产渔政局”。从各省实际出发或者单设，或者与海洋、畜牧、农业合设，合设时应保留单独的牌子、公章、编制、人员和经费；为便于全国水产系统计划下达、项目申报、经费划拔、年报统计、行政执法，适宜归口到农业部一条线管理。各省的水产研究所、水产院校、水产学会、水产技术推广站，国家级水产原（良）种场，渔政、船检、港监管理机构，渔药渔饲料企业，水产质量监测中心等适― 74 ― 农业行政管理体制改革国际研讨会

2003年11月20日

宜全部划归各省水产渔政局管理，切实形成“产学研”一体化，以便优化配置，资源共享，降低成本，提高效益。使省级水产渔政部门真正担负起全省水产行政管理的重大职能。

● 市（州）级：建立“××省××市（州）水产渔政局”。其机构职能、人员性质、工作范围、执法责任、行政管理，均可参照省级办法执行。

● 县（市、区）级：建立“××省××县水产渔政局”。特别是水产渔业大县，应建立健全专门的管理机构，具体办法参照省、市级机构的组建原则执行。

● 乡（镇）级：在水产品主产乡（镇）、大型渔区、跨界水域、应建立“××省××县××乡（镇）水产技术推广站”，或“××省××县××湖（库）区水产技术推广站”。对那些产量较少、养殖分散的次产区的乡（镇），则可与农业技术推广站合并设立，但要保留牌子，经费来源按当地财政规定办理。

（3）统一人员性质

建议县级以上水产渔政局一律列为国家编制内的国家行政管理单位，其人员性质分三部分考虑，一是水产行政管理人员、渔政、船检、港监人员全部纳入国家公务员序列管理；二是水产质量监测人员、水产技术推广人员、国家水产原种技术管理人员、担负公益性、社会性的水产科学研究人员仍按财政全额拨款的事业人员管理；三是水产、渔苗、渔机、渔饲料的企业人员，性质不变。这样做的好处是：有利于稳定行业管理队伍，政企分开，政事分开，减少财政负担，确保渔业依法行政，在全国建立起一支“精减、统一、务实、高效、廉洁”的水产渔政工作队伍。

2.职能配备

水产渔政部门的职能配备原则是：转变职能，理顺关系，精兵减政，提高效率，以适应社会主义市场经济发展的客观需要。从目前职能发挥的现状看，职能缺位、职能交叉、职能重复、职能复杂的情况都仍然存在，需要不断增补、强化、精减、下放，切实解决那些“该管不能管、不该管又在管、管又管不了、不管还不行”的问题。至于中央、省、市、县基本职能是大致相同的，只是工作对象、业务范围、调控能力的多少、大小、强弱而异。实践中，我认为以下四个方面应当进一步完善：

（1）要加强水产渔政工作的宏观战略研究

21世纪的水产经济，正在溶入全球经济的发展大潮，国家水产渔政部门应当设立专门的机构，组织精干的研究队伍，洞察瞬息万变的市场形势，站在时代的前沿，用世界眼光，去进行宏观战略研究，提出科学的发展规划、政策措施、信息依据来指导我国的水产经济发展，使我们在国际竞争中永远立于不败之地。

（2）要加大国家渔政执法的力度

按照《中华人民共和国渔业法》和农业部的规定，省级建立渔政执法总队，市州建立渔政执法支队、县级建立渔政执法大队，开展综合执法，实行依法治渔。但是由于种种原因，这个规定基本上或者大多数省市都未落实，原因是无机构、缺编制、人员少、经费紧。导致渔事案件上升，水质污染严重，电毒炸鱼增多，执法手段极为落后，水产渔政主管部门想管也管不了，心有余而力不足，只有“看水流舟”。希望在进一步行政体制改革中，把渔政执法作为一个突出问题加以解决。

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浅谈渔业行政管理体制改革

（3）要减少职能交叉、政出多门和行政审批

据调查，有的省水产渔政机构只是××部门内设的一个办公室或一个处，没有对外行文权，怎么履行渔业管理的行政职能呢？有的省水产生产是A部门管，水产科研是B部门管，水产教育培训又是C部门管，部门林立，互不统属。这样设置水产机构，必然政出多门，多头审批；产权不能优化配置、资源不能共同分享，人才不能统一使用；谁都在管，谁都又没有管；行政成本过高，办事效率低下；既不好办，又不好说。现在到了非改不可的地步了。

（4）要强化水产品、渔药、渔饲料等投入品的质量监督管理职能

农产品的发展方向是“优质、高产、高效、生态、安全”，但是水产品是省水产局管生产，质监部门管质量认证，畜牧部门管渔药、渔饲料质量监督。职能交叉，多头管理，协调难度很大，被不法商贩钻空子，假冒伪劣屡禁不止。建议将水产质量、水产投入品、水产环境监测管理职能全部划归水产渔政部门，权责统一方能依法行政。

3.事权划分

事权划分，关键是要把管人、管事、管钱相统一。充分调动中央、省、市、县、乡各级的积极性，在各级的管辖范围内切实履行法律和政府赋予的权力和义务，向上级、向政府、向广大人民群众负责。就省级水产渔业部门为例其主要职责有10项：

（1）研究制定并组织实施全省水产经济发展战略、方针、政策和中长期发展规划；（2）贯彻执行国家《渔业法》、《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《农业技术推广法》、《水法》等法律法规。拟定并监督执行地方性渔业法律规章；

（3）负责全省渔政、船检、港监的管理，负责全省水生野生动物、渔业资源和环境的保护；负责渔业水质监测和渔船安全管理工作；负责重大渔事案件的查处和渔事纠纷的协调处理；负责珍稀鱼类自然保护区的建设和管理工作；

（4）负责编制全省水产计划、规划、统计；负责水产专项经费预算的编制；负责水产基本建设项目的计划、申报、实施、监督、检查、验收，制订渔业区划及其设计审查等工作；

（5）负责全省渔业（含水利渔业）生产、种苗体系建设，商品鱼基地建设、滩涂水域开发利用；负责全省水产品加工流通、市场建设和境内检疫防疫、国际合作交流等管理工作；

（6）负责全省水产行业渔药渔饲料的核准登记、质量检测、市场监督；渔船、渔机、渔具、渔需物资、渔业信息的综合管理；

（7）负责制订全省渔业科技发展规划，组织重大科研课题攻关和科技成果鉴定、试验示范推广和开发，制订生产、技术、产品、渔需物资质量标准；负责水产职工教育培训和高、中、初三级技术职务评审推荐工作；

（8）负责全省水产技术推广队伍建设和乡镇水产推广体系建设；负责组织技术推广项目的实施、验收及评审；

（9）参与制订地方渔业税收、信贷、财政补贴和贴息的政策；（10）承办上级主管部门交办的其他事项。

三、渔业行政管理体制改革的基本走向

渔业行政管理体制改革的基本走向，是要建立一个“行为规范、运转协调、公正透明、廉― 76 ― 农业行政管理体制改革国际研讨会

2003年11月20日

洁高效”的行政管理体制，与我国水产经济发展要求相一致，与市场经济体制建立相统一，与积极参与国际经济竞争相衔接，做到：精减、统一、务实、高效。改革中必须注意解决好“五大”问题。

1.舆论导向问题

改革，要涉及每一个人的切身利益，必然引起广大职工和全社会的关注。必须统一思想，把“要我改”变成“我要改”，把被动当“对象”变成自觉当“动力”，把改革作“终点”变成改革为“起点”，这就是必须端正舆论导向，作好深化改革的宣传发动工作，为改革创造一个宽松的舆论环境。

2.方案制订问题

改革不是一蹴而就，而是一场传统与创新、保守与发展的深刻革命。必须深入基层，依靠群众，调查研究，摸清家底，掌握动态，正确制订改革方案，有组织、有领导、有计划、有目的地按改革方案稳妥进行，以最小的成本换取最大的成果，做到：思想发动充分，改革方案科学，机构设置合理，人员分流可行，促进发展有利。

3.改革成本问题

按照三分法，减少改革的社会成本。一部分骨干要保留，有利于工作开展；一部分要分流，要找好去向，稳妥安置；一部分要脱钩断奶，纳入企业轨道。各级财政还必须准备支付一定的改革成本，买断工龄，进入社会保险。否则，欲速则不达。

4.社会稳定问题

处理好改革、发展与稳定的关系，是确保改革顺利进行的关键。改革中一定要充分考虑广大干部职工的觉悟程度、合理确定改革的强度和高度重视社会的承受力度。使改革，既坚决又彻底，既有点的突破又有面的推动，既积极大胆又审慎稳妥，尽量减少改革的负面效应。

5.加强领导问题

我们的改革，从性质上讲是我国社会主义行政管理制度的自我完善，党和政府是领导改革的核心力量，所以，必须加强改革的组织领导，这是毫无疑义的。

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第五篇：浅析乡镇行政管理体制改革

行政管理专业

本科

考号081100095 姓名 马兰明

浅析乡镇行政管理体制改革

提 纲：

一、内容摘要

二、关键词

三、正文

(一)乡镇行政管理体制的现状

(二)乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因(三)乡镇行政管理体制改革的具体措施

四、结束语

五、参考文献

内容摘要：

随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化，使得乡镇政权,组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的 考验和挑战。本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我国当前农村乡镇行政管理体制的现状，并分析了现行体制存在的弊端及其原因，在此基础上，文章提出了进一步改革我国农村乡镇行政管理体制的措施。

关键词：乡镇 行政管理 体制改革 正 文

乡镇是我国最基层的政权组织，它处在农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实，事关全局的“三农”问题与之休戚相关。在我国目前新形势下，乡镇行政管理中有许多问题急待解决。作为一名乡镇工作者，对此深有体会。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：党政不分、党委权利过分集中；管理方式陈旧；机构条块分割，政府职能被肢解；政府职能尚未根本转变，责任错位；财政体制不完善、乡镇财政举步维艰；人民代表大会功能柔弱，作用没有充分发挥；政府与村委会矛盾加剧，工作难以正常开展等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应。

一、乡镇行政管理体制的现状

为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。

（一）机构设置及管理情况

乡镇一级设立的机构主要有：党委办公室、纪检监察室、综治办、武装部、团委、妇联等党群机构；政府办公室、派出所、税务所、工商所、计生办等政府机构；司法机构以及下属企事业单位等。机构管理上，政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、税务所、派出所等属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府直接管理的有政府办、计生办、财管所、卫生院、中学、中心校等单位。

（二）行政运行模式

作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照宪法第107条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。同时，对村民委员会实施指导，宪法第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为指导关系，但事实上几乎都是领导关系。

二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因

现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。

（一）我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端主要是：

（1）政府职能庞杂、错位 按照规定，乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权，但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。二是乡镇机构设臵重叠。机构设臵的不合理，必然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。

（2）权力与责任不对等，行政运作方式不适应发展的需要

一是存在权小责大的矛盾。目前，乡镇政府主要做的工作是“办理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面，税务、国土等机构承担的业务工作，有相当一部分是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小，反而更大了。被上划的站、所越来越多，乡镇管理不了，有责无权。出现损害农民群众利益的事，农民找政府，乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地。对下，由于财政困难，该为农民办的事却无能为力。直接影响了群众对乡镇政府的信任，因而政府在群众中的威信不高。对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”，每天应付各种事务喘不过气来。

（3）党政不分，政事不分

党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向，做好统揽和协调工作。但事实上，在乡镇一级，党委与政府基本上是混在一起的，几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍。

（4）公务员政绩考核不完善，未形成科学合理的选拔任用体系

目前，公务员选拔任用办法不科学、不完善，考核公务员的政绩没有把个人贡献与集体贡献合理区分开，因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩，把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。这种考核办法，会促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。同时，提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐，致使部分乡镇干部对此却异常敏感。因此，该放手去做、去管的事不认真去做、去管了，因为做事就要触及各种利益的分配和调整，就会得罪人，就会在民主测评和个别谈话中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主义盛行，不利于干部的选拔任用。

（二）我国现行乡镇行政管理体制存在问题的原因主要是：（1）对乡镇政府职能认识不到位

乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。

（2）条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制

原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物 全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。

（3）经济因素制约了乡镇政府职能发挥的

税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。大大制约了乡镇行政管理职能发挥。

三、乡镇行政管理体制改革的具体措施

新农村建设是党和政府做出的重大战略部署，作为我国的最基层政府—乡镇政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。

（一）完善乡镇致府的机构设臵

在新时期，乡镇面临的问题来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说，因此，乡镇改革要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。目前，乡镇政府的机构设臵和人员配备都很不规范。要通过立 法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。在乡镇改革中，要贯彻“小政府，大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并，减少数量，扩大规模。

（二）创新思路，转变观念，转变职能

在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。今后，乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场，充分发挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展，切实解决好政府的“越位”问题。乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来，把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来，切实解决好政府的“缺位”问题。转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。转变乡镇政府职能，一是由政府改革带动企业、教育、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变政府职能简单化，停留在提口号或做表面文章上。三是通过转变政府职能，推进政府现代化建设，通过转变政府职能，一是为乡镇经济发展创造种种便利条件，加快产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速发展。第二，通过提供社会性公共服务，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。加快推进行政管理体制改革，目标是建立一个公共服务型政府。今后，乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要，从行政管理型向公共服务型转变，加强政府服务，把改管的事情管好，管到位，不该管的事情下决心坚 决不管。

（三）加快推进乡镇机构改革，减少财政供养人员

乡镇机构改革在我国已进行过多次，效果并不理想，现在有必要加快推进。重点是合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养人员。要根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设臵，从紧设臵乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。人事部门在确定编制时，不仅要根据县、乡规模大小，也要结合各地经济发展水平，树立“有多少钱，办多少事，养多少人”的指导思想，从低、从紧核定编制额，从源头上控制财政支出的过快增长。深化教育改革，乡镇中小学要重新核定教师编制，杜绝超编现象。可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位，应通过服务收费来实现自我平衡。应加快乡镇公共卫生改革步伐，减轻财政负担，最大限度地发挥每个机构与人员的作用，减少人员开支。对于乡镇机构人员过多的问题，主要应该通过“扎口子”，也就是严格定编，然后通过调整、逐年退休或鼓励提前退休等方式，将问题分年化解，不能过于急躁冒进。清退乡镇机构临时人员要有决心，有措施。通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路。改革后，要避免或严格控制机构和人员的再膨胀。

（四）探索乡镇深化改革的目标

就长期目标而言，乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的管理组织。乡 镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来，要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，打造法治、诚信、廉洁、高效的服务型政府。

四、结束语

深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设臵乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制、深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进我国新农村建设目标的实现。

五、参考文献

[1] 寇凤超.《深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策》.经济决策与参考, 2008年

[2] 吴雁俊.《乡镇行政管理体制存在问题研究.发展研究, 2008年

[3] 左然.《乡镇行政管理体制需创新》.新闻周刊,2009年