中国行政管理的方向

第一篇：中国行政管理的方向

中国行政管理的方向─服务行政

专业：经济与行政管理姓名：周朝刚

论文提要：我国是社会主义国家，人民政府的唯一宗旨就是“为人民服务”。因此，服务行政的理念是内在于我们的政府性质之中的，这里所倡导的服务行政理念是与在我国社会主义市场经济条件下转变政府职能联系在一起的，它不同于计划经济条件下那种包办一切的“保姆式”服务。十届人大一次会议通过的《政府工作报告》中指出，在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。在这四项政府职能中，贯彻服务行政理念都同样大有用武之地。无论执行哪一种职能，政府都应当本着公开公平的原则，对行政相对人平等相待，一视同仁；无论执行哪一种职能，政府都应当发挥行政能动性，在依法行政的前提下，积极解决社会出现的问题，主动为公民提供公共服务，而不是消极懈怠，有失民望。在社会主义初级阶段，判断行政服务的标准，则看其是否有利于发展社会主义的生产力，是否有利于增加国家的综合力，是否有利于提高人民的生活水平。

关键词：行政服务人民满意三个有利于

“服务行政”理念是人类对进入工业化社会后政府角色定位进行思考的产物，服务行政是一种新型行政理念，其核心是强调政府应当为公民提供方便、快捷、优质、全面的公共服务。人类进入工业化社会以后，各种经济和社会问题日益增多且复杂化，仅靠市场机制已经不能解决，人们要求政府除了履行维护国家安全和公共秩序的传统职能之外，还要承担解决或者帮助公民解决各类社会问题的任务，这就要求政府应当越来越多地进行诸如提供生活保障、创造良好条件和适宜环境；不仅如此，即使在传统的社会管理领域当中，人们也要求政府改善传统的“命令—服从”模式，增强服务意识，尽可能提供优质的服务。服务行政的理念在世界范围内引起了一场行政管理意识和方式的深刻变革，对于公共行政的发展产生了重大影响。21世纪，以服务为方向的中国政府职能选择将成为一种必需和必然。政府将按照企业的方式努力为公民、为国家、为社会服务，并自觉把“效率”和“效益”作为自身服务水平的内在评判尺度，把“人民满意不满意”作为外在的评判尺度。

一、让服务成为中国行政管理的职能

管理在本质上就是服务，服务理所当然成为政府职能的体现。21世纪中国政府必然也应树立“小政府、大服务”的行政理念，进行职能的再设计。

1.管理就是服务管理是社会发展到一定阶段的产物，在本质上管理与服务是统一的。社会生产力的发展，使社会主体产生分化，各组织内部及组织之间都存在着严重的利益冲突，各组织成员为避免无谓的消耗，以最少成本换取最大利益，相互订立契约，把自身的一部分权利让出来，形成公共权利，由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权利的少数人根据其成员的要求，管理公共事务，维护组织及其成员的利益。同时，各组织之间也基于同样原因签订盟约，把部分权利交给凌驾于其他组织之上的组织（国家政府），管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权利为公共利益服务。因此，从本质上讲，管理就是服务。

2.服务是政府职能的必然选择随着社会的发展，政府日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已，政府最根本的职能仍然是服务职能。因而，它必需为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务，而不是相反。政府行政在理论上不仅仅是单纯的管理制行政，而应是为社会和公共提供服务的行政。服务是政府的首要职能。

上世纪70年代开始，西方各国行政管理陷入信任危机，引起了国际性的公共管理改革，要求政府的职能进行重新定位和设计。西方各国通过多方面探索，最终选择了服务职能，实现了由过去重管理控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。中国的行政管理，离不开国际公共行政发展的历史背景和时代特殊性，更何况中国政府本身就是“全心全意为人民服务”。因此，最终实现政府职能的方向性选择，就是成为一种必需和必然。

3.转变观念：“小政府”与“大服务”服务在理论和实践上都成为政府职能的必然取舍。但我们的各级领导行政人员及公民本身还没有意识到政府就是服务机关，政府的职能就是为公民、为国家、为社会服务。我们的政府仍然习惯于“全能”角色，不该管的也要管，结果什么都管不好。我们的企事业单位、社会团体也习惯于政府的全面干预和行政控制，不仅并不争取自己应有的权利，而且对政府过分依赖。公民更是“势单力薄”，一味指望政府能“为民做主”。一方面权利主体没意识到自己的权利，自然也不对政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己 的权利，忽视了权利主体的权利。现代政府职能的转变首先要求政府树立新的行政理念，从制度和体制及运作机制上，使行政管理为公共利益服务。其次，还要求权利主体观念也要有所转变，要认识自己的权利，争取自己的权利，限制政府的权利，主动要求政府提供服务，最终实现“小政府、大服务”的理想格局。

二、谁应是政府该服务的对象

2既然服务是政府职能，那么，政府到底该为谁服务呢？

1.为公民服务从政治学角度理解：政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上的，政府的一切权利来自公民之间的契约或公民与政府之间的权利委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，充当公民的忠实“奴仆”，“全心全意为人民服务”，否则，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。然而经济学理论认为，政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产过程。而公民则是政府提供的公共产品的消费者，政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持。按照这种理解，政府不仅要为公民服务，而且要提供尽可能好的服务，否则，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的基础。各种理论虽然理解的角度不同，但它们都证明了：政府必需为公民服务。

2.为国家服务行政管理是国家发展的产物，它通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能，执行国家的意志。它不可能脱离国家而独立存在。任何行政管理活动都服从于国家、服务于统治阶级。行政管理在本质上是为国家服务的，政府代表并为国家的利益开展活动。

任何国家都有安全的需求，从内外两个方面表现出来。政府为实现内部安全，维护统治，一方面要代表国家利用暴力工具强制统治阶级服从国家的意志、法律和政策，镇压被统治阶级的反抗。另一方面则采取改善福利等措施协调和缓和与人民的矛盾，保护内部的安全和稳定，为统治阶级利益服务。外部安全就是要保证主权国家的主权和领土完整，不受它国侵犯，维护国家的尊严。政府代表国家通过外交、战争等方式实现国家的这种安全需求。

在内外安全和稳定的政治环境下，统治阶级还要努力发展本国的经济、文化、教育、科技等事务，以巩固自己的经济基础。当然，政府代表国家与他国开展经济和科技等方面的竞争，进行综合国力的较量，也是政府为国家服务的应有之义。

3.为社会服务政府职能除了为国家服务和具有强制性的一面之外，还具有为社会服务的非强制性的一面，这是由国家和社会关系决定的。现代民主社会，真正体现了社会决定国家，国家按照社会的旨意运作的内在涵义。国家与社会的这种关系“具有化为政府与市场、政府与企业、政权组织与社会、国家机构与社会民众的关系”。所以，国家要为社会服务。政府则代表国家执行这种服务职能，这种服务具体表现：为市场服务如“培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序”等；为企业服务如“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查督导”；为社会良性行为服务如“环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度”；为公民服务如“提供公共产品、保障公民权益”。

三、“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段”。政府扮演什么样的角色，以何种方式提供服务，是我国各级政府必须思考的关键问题。政府应是掌舵人而非划桨人

1.掌舵与划桨现代国家的政府，既具有决策与指挥的职责，又具有执行和操作的职责。如果把决策、指挥比作“掌舵”的话，那么具体的服务执行就是“划桨”。掌舵是一种方向性、目标性的引导，而划桨则是实现目标的手段。从另一方面来理解，“掌舵”是政府方针政策等宏观方面的服务，而“划桨”则是具体的服务。

2.掌舵而非划桨彼得·德鲁克在《不连续的时代》中说：“我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够以治理而实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府”。当代管理者也是认为“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构亲自去‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事，决策机构并不具有那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”政府不是‘实干’的机构，而是“决策机构”。因此“政府并不善于划桨”，政府的职能只能是“掌舵”而非“划桨”。政府的义务是保证服务提供得以实现。

3.满足公众的需求政府是决策机构，如何掌舵，既提供什么样的服务，并不能由政府自身说了算，而是根据服务对象，尤其是政府服务的直接受益人—公众的需求而确定。

政府使用纳税人的钱，为公众服务，理应“以顾客为中心”，按照公众的要求提供公众服务，满足公众的需要，就是说政府的服务要面向公众，而不是面向权利；政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反应能力；政府的一切活动要围绕着公众的切身利益，树立“公众至上”意识，一切以服务对象的满意为标准。

4.把竞争机制注入到提供服务工作中去政府服务中引入竞争机制，主要考虑三个方面。一是政府内部的竞争。在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构，如印刷、会计、采办、通讯数据处理，车队、修理等之间开展竞争，可以解开官僚主义的死结。二是政府与私营部门的竞争。在一些由政府垄断的服务中，如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制，打破政府垄断，给政府形成竞争压力，迫使服务质量的提高。三是私营部门之间的竞争，把一些政府可以撒手不管的服务，诸如清除垃圾、城市环卫、医疗卫生、职业培训等通过招标方式出租或承办给私营部门，实行“有偿服务”，由市场来完成，可减轻政府负担，以便政府更好地“掌舵”。

四、行政效率与效益是行政服务的核心问题，贯穿于行政服务的各个环节，是全部行政活动追求的目标，也是检查政府工作质量的客观标准，政府服务的好坏都要经过效率与效益这一对价值判断标准的检验。高效率基础上的高效益是良好行政服务追求的目标。

1.效率与效益的可比性“效率”（狭义）与“效益”虽同为行政服务的价值判断标准，但二者并非完全一致，或者说，二者之间具有某些可比性。长期以来，人们往往只注意到二者的一致，却忽略了它们的区别。在一般情况下，人们从效率中获取的效益，4 效率与效益：政府服务的价值评价

二者成正比。但问题还有另一面，如果行政服务活动远离了原定目标，或给社会带来不利影响，其效率越高，结果就越糟。这表明，在一定条件下，两者成反比。只有当两者以最恰当的方式结合起来，并产生最佳值，效率与效益才可兼得。否则，为片面追求效率，而忽视行政目标的正确与否，会给国家、社会和人民的利益带来重大损失。

2.短期与长期的统一性衡量行政工作的真正效率与效益往往需要相当长的时间，才能做出恰当的评价。有些行政活动刚开始，效率或者很差，效益很不明显，但随着时间的推移，条件的日趋成熟，效率会逐步提高，效益也会日益明显，并最终变得极为可观。因此，对效率和效益的追求，不能只看眼前，要顾及长远利益，更不应为片面追求短期的效率和效益而损害长期的效率与效益。任何放弃长期效率和效益的行政行为，都不可能真正实现行政服务的高效率和高效益。所以，对效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相当多的行政服务领域，例如环境保护等，更应把眼光放长远些，把长远利益与眼前利益结合起来，实现行政服务的短期与长期效率和效益的统一。

3.以“三个有利于”为标准，以“人民满意”为尺度效率和效益的统一及二者长期性的统一，都只是政府服务的价值评判原则问题。对于政府来说，终极目的是要实现效率基础上的高效益。究竟什么样的服务才是高效率基础上的高效益，则有一套客观的判断标准和尺度：就是看政府服务是否有利于发展生产力，有利于增强综合国力，有利于提高人民的生活水平，并最终依据“人民是否满意”这个尺度来进行衡量。

我国仍处在社会主义初级阶段。这种现实也就决定了“社会主义初级阶段最根本的任务是发展生产力”（邓小平语）。社会主义初级阶段的一切工作是非得失都要根据“三个有利于”标准进行判断。我国的政府是服从和服务于这一根本任务的，其服务质量的优劣，服务效益的高低，最终也要看是否发展了社会主义的生产力，是否提高了人民的生活水平。

“三个有利于”是一种实践标准。政府的服务是否达到了这一标准，最终要依据“人民是否满意”这个尺度来衡量。政府服务是否符合人民的根本利益和长远利益，是否能让广大人民群众得到真正的好处„„都主要看“人民满意不满意”、“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”。这是对政府高质量、高效率和高效益服务的最具权威性和决定性的价值评判。

参考文献：

[1]何小随.论政府与公民的关系是行政体制改革需要处理的基础关系[J].地方政府管理，1998（10）.[2]威廉·冯·洪堡.论国家的作用[M].北京：中国社会科学出版社，1998.[3]王振海.市场经济条件下的国家与社会关系[J].新华文摘，1998.[4]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].上海：上海译文出版社，1996.工作单位：浙江省义乌市震添代理有限公司

通讯地址：浙江省义乌市海关大楼509室

邮政编码：322000

第二篇：行政管理专业就业方向

行政管理专业就业方向

行政管理专业毕业生因为具备行政学、政治学、管理学、法学等方面的基本理论和基本知识，受到行政学理论研究、公共政策分析、社会调查与统计、外语、公文写作和办公自动化等方面的基本训练，具备行政管理的基本能力及科研的初步能力，所以就业方向一般为：在党政机关、企事业单位、社会团体从事管理工作及科研工作。

就我国对行政管理专业需求而言，通过分析，我们不难发现，无论从质上还是从量上，本专业人才社会需求旺盛。

人才专业化已是新形势的客观要求。因此，现有的行政管理职业无论政府机关还是企事业单位都需要行政管理专业人才。这无形之中为本专业人才就业创造了较大的就业机会。另外，从量上而言，随着我国经济的繁荣发展和科技水平的不断提高，新企业的不断建立，老企业不断扩大，七分管理。因此，企业等单位增设行政管理人员职位便成为大势所趋，这从量上增加了本专业人才的就业机会。从目前来看，本专业人才需求量正呈上升趋势。

就我国专业人才就业政策而言，由于我国正在向市场经济转型，因此，就业政策也基本上按市场经济规律来加以指导，即：政府不再从微观上加以控制，不进行强制性的具体政策干预，而仅是从宏观上加以指导，为此，国家不再完全统包分配，而实行人才与就业双向选择，以逐步形成社会主义市场经济的劳动力市场。因此，在各行各业都要求具备专门知识的专业化人才的趋势下，各专业的发展及其人才也由市场来决定，因此，对那些专业人才在社会上的需求呈上升趋势的专业而言，就业形势较乐观，本专业就是这种类型。

从体制上看，我国就业政策目标为形成劳动力市场，其原因是我国的人力资源结构不适经济结构的要求，有些行业出现了结构性人力资源不足，而另一些则出现了结构性失业。

在未来，随着社会主义市场经济的建立和逐步完善，国家必将给予择业者以充分的择业自由。在市场经济体制下，为鞭策劳动者不断提高其自身素质，增加人力资本投入，从而提高综合生产能力，也必将建立和完善劳动力市场。在此情况下，劳动者将不得不凭借自己的劳动能力以及职业意向参与就业竞争，在市场上寻找工作，并有权根据自身能力和意向的变化进行流动。从理论上而言，劳动者对于所有的职业都有平等的机会，没有人为的限制，但在现实中也有许多因素影响公平竞争，其中劳动者自由择业上的最大影响因素就是职业能力，劳动者就业受到职业能力的客观约束。因此，具有专门的理论知识和能力，受过专业训练的人才就业中就拥有相对优势。而展望未来，行政管理专业对口行业的发展正日新月异，随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的飞速发展，提供给本专业人才以巨大的就业机会。因此，从近期来看，拥有专业优势的本专业人才在有着巨大社会需求的行业中的就业率将一直呈上升趋势。

毕业后从事一切组织中的管理工作。

政府公务员——政府单位的行政管理工作;

企业行政职员——企业的日常行政事务及有效运转;

企业人力资源专家——发挥你对人和组织的了解。

随着就业市场竞争的更趋激烈，学历的重要性也就日益凸显，而且很多求职者也发现，企业对于学历也有了更高的要求，他们希望能够招收那种拥有正规过硬学历的人才。近日，教育专家建议，对于那些没有普通高校学历的人来说，自考仍是获取学历的最佳途径，而且这种学历也最受就业市场认可。专家同时建议，学院在选择参加自考的机构以及专业时还需谨慎。

自学考试社会认可度高

众所周知，自学考试已成为当今社会求学者主要学习和获取学历证书的方式，自学考试的含金量高、社会认可度高的优势已十分明显，因此得到了许多人的青睐。但是，目前教育培训市场上的自学考试项目种类繁多，很多学员也无从选择。

据深圳赣冠培训学校的艾老师介绍，国家有关部门在近几年逐步放宽统招计划主要提高全民文化水平，间接导致民办教育的生源出现危机，培训行业的兴起也是事态发展趋势。现在深圳市场上已经有了一批有实力的培训机构，其中更有一些在自考方面颇有口碑。

行政管理专业就业范围广泛

在选择好的自考培训机构之外，选择一个好的专业对于学员们来说同样重要。因为这决定着学员们以后的就业前景。据记者了解，就深圳的自考情况来说，行政管理专业一直是一个热门专业，因为其本身有十分明显的优势，例如属于文科类专业，不需要考数学，也可以选择性地不考英语，所以课程简单、通过率高等。

此外，从就业角度来说，行政管理专业的优势也非常明显。艾老师分析，行政管理，就国家而言，就是依法行使国家权力的一种管理;就机关组织或单位内部来说，就是一般的行政事务的职能管理。行政管理带有强制性质，凡国家疆界之内，权力所及，都属于行政管理范围。而且这个专业培养具备行政学、管理学、政治学、法学等方面知识，能在党政机关、企事业单位、社会团体从事管理工作以及科研工作的专门人才。

所以，行政管理专业的毕业生有广泛的适用性。他们不仅可以从事于党政机关事业单位的行政部门，也可以在工商行政管理部门、涉外经济管理部门、经济监督检查等管理部门从事政策和法规研究及实际工作。另外，也可以在学校、科研部门从事教学或科研工作;或者进入中外大中型企业做公司的经营管理工作。中国改革开放需要越来越多的行政管理人员，而在这个领域有很大的缺口，有公司专门要招行政管理专业的人才，所以行政管理就业前景应该不错的。这大概就是近期广大求学者学习行政管理的主要原因。

第三篇：乡镇行政管理体制改革的方向

乡镇行政管理体制改革的方向 作者：王修达

来源：《华中师范大学学报》2008年第4期

本站发布时间：2010-10-22 16:02:37 摘要：尽管财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因，但缩减财政支出并不是乡镇行政管理体制改革的主导方向。乡镇政府应当精简机构和人员，但主要着力点却不在乡镇自身。建设完整职能的乡镇政府，以及撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、推行民主选举等方案，缺乏行政技术上的可行性。乡镇行政管理体制改革必须着眼于县域范围，以实现政府职能的最佳配置为核心。为此，需要科学界定县乡政府职能，合理划定乡镇政区范围，改革政府设置形式和级别制度，并探索新的村级治理模式。

关键词：乡镇;行政管理体制;改革

乡镇行政管理体制改革是一个众说纷纭的话题。针对乡镇存在的财政压力很大、人员严重超编、职能定位不明等问题，实践中采取的主要措施是精简机构和人员、撤并乡镇、转变政府职能并调整县乡职权关系，部分地方还进行了乡镇领导人产生方式的改革试点;理论界提出的改革方案，则大致可以分为撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、1 推行民主选举等几类①。乡镇管理体制究竟应该向哪个方向改革?下面探讨这个问题。

一、乡镇行政管理体制改革的实践偏差

(一)节约财政支出并非乡镇行政管理体制改革的主导方向

乡镇财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因。2000年开始的农村税费改革，是作为从根本上解决农民负担问题的一项重大措施提出来的，直接目的是在乡镇财政普遍紧张的情况下，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派。作为改革的配套措施，中央要求农村税费改革试点工作要与精简乡镇机构、完善县乡财政体制和健全农民负担监督机制结合进行;试点地区要转变政府职能，精简机构，压缩人员，量入为出，调整支出结构，减少政府开支②。其中的传导关系，正如有人所观察到的那样：原体制空间内农业的创收功能愈益降低→农村人口收入增长明显降低→基层政权财政困难→财政压力刺激了基层政府的乱收费→脱开正轨的乱收费愈演愈烈→决策层不得不下决心实施税费改革→税费改革试点暴露的矛盾引出了系统性、全方位实施制度创新的客观要求③。

现行财政体制是乡镇财政困难的主要原因。基层财政困难的原因有农村经济发展落后、乡镇财政支出不规范等，但主要是财政制度上的④。据研究，1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，重新界定了中央地方之间的财权和事权，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间的财力分配框架，寄希望于通过逐步深化省以下体制改革来解决。但由于省以下体制改革并未取得明显进展，在省、市都形成了本级政府、应集中资金的思维逻辑。在不同层级政府间的收入分配主要由上级政府决定、政府间支出的划分却没有明确标准的情况下，省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移。这势必造成下级政府(特别是县、乡两级政府)履行事权所需财力与其可用财力的不对称。处于最基层的乡镇政府财政来源最少、支出又无法下移，税费改革前就采取了主要依靠向农民收取税费运转的方式。

解决乡镇财政困难的主要措施是改革财政体制。从现行财政体制的角度看，乡镇财力紧张是整个政府系统财力紧张的表现，某种意义上也可以说是上级政府财力的相对充裕导致的。解决乡镇财政困难问题的关键，在于通过发展经济、增加整个国家的财政收入，并通过改革财政收支体制，优化财政支出结构，加大对下级政府直至乡镇政府的转移支付力 3 度等方式，实现城乡基本公共服务均等化。“把对城市锦上添花的事缓一缓，就能多做不少对农村雪中送炭的事”⑤。农村税费改革后，乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革成为农村综合改革的重点，其要点就在于通过削减乡镇行政管理支出、增加中央财政对农村义务教育专项经费及落实地方各级政府对义务教育经费的分担责任、建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制等方式，提高基层政府的经费保障能力。应该说，作为解决乡镇财政困难的办法，这个改革方向是正确的。

但不能把缩减财政支出作为乡镇行政管理体制改革的主导方向。乡镇政府是国家整个行政体系的一部分，其履行的职能是整个政府职能的一部分，国家为此提供一定的财政保障是应当的。在整个国家财政一盘棋的情况下，如果财政维持全国公共支出力有不逮，应该依次压缩那些从全国角度看重要性最小的支出，而不一定是压缩行政管理支出;如果必须通过精简机构压缩行政管理支出，也应该把乡镇机构置于全国整个行政体系之中，在优化整个体系的基础上，精简那些最需要精简的机构，而不是把改革局限在乡镇内部。也就是说，尽管改革乡镇机构与解决乡镇财政困难有一定联系，但从体制上看，其中存在复杂的传导关系：乡镇财政困难→改善各级政府的财权事权分配、优化全国财政支出结构→压 4 缩全国行政管理支出→优化全国行政机构设置→改革乡镇机构。从中可以看出，乡镇机构改革的着眼点，应当是在整个国家的行政体系与财力相匹配的基础上，使乡镇机构与其在整个国家行政体系中所承担的职能相匹配，它要解决的问题与财政体制改革所要解决的问题显然是不同的。

(二)精简乡镇机构和人员并非重塑乡镇行政管理体制的治本之策

精简乡镇机构和人员是乡镇行政管理体制改革的重要工作。税费改革后，尽管财政增加了对农村基层的转移支付，但不少地方仍在反映基层财政十分困难。出现这种情况的原因之一在于乡镇机构多、人员多，“食之者众、生之者寡”的状况没有根本改变，增加的支出主要用在养人、养机构上⑥。因而国家在开展农村综合改革试点时，要求对乡镇内设机构实行综合设置，严格控制乡镇领导职数，精简富余人员，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量，由省级政府实行总量管理，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增，并强调这是“必须坚守的一条底线，否则就控制不住收费养人，税费改革就会前功尽弃。”⑦各地在改革乡镇机构时，基本上都以精简机构和人员为导向。

乡镇人员超编的原因主要不在乡镇自身。根据研究⑧，在通常情况下，乡镇人事权由上级政府掌握，乡镇政府并无 增减其编制内正式工作人员的权力，因而编制制度执行不力是乡镇人员超编的主要原因。另据研究⑨，由于多种原因，有些乡镇的在编人员并不适应工作需要，为解决人手与工作的矛盾，在乡镇编制基本满编和进编人员严格控制的情况下，部分乡镇就在核定的编制之外自行增加了一些“乡镇编”。条条干预也是乡镇超编的重要原因。有些部门为了加强在乡镇的工作，常常将机构设置、编制数量、人员配备列入考核评比、分资金、立项目或评审达标的考核内容，有时还签订目标责任状。这也导致乡镇的机构、人员编制难以得到控制和精简。实际上，目前各级党政机关普遍存在超编的现象⑩。较高层级的机关超编经常表现为从下级机关“借人”或者将某些工作外包的形式，即使编外用工一般也不会引起较大的经费压力，因而并没有引起广泛的关注。乡镇处于行政层级的最下层，缺乏其他可行选择，只好采取编外用人的办法解决其人手不足的问题。

为此需要严肃机构编制纪律并改革人事制度。解决乡镇机构超编问题的最直接措施，就是科学核定乡镇编制并严格执行，否则不论如何改革乡镇体制、也不论为乡镇核定多少编制，都没有多少实质意义。国务院已要求全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，妥善安置分流人员;并要求上级部门不得以机构“上下对口”，6 或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。但由于社会保障及人事制度等方面的原因，安置乡镇分流人员的难度很大。据调查，有的地方的精简工作只落实在给上级的汇报材料中(11)，或者富余人员并未实质上分流(12)，或者分流了但工资照拿，财政压力反而有加重的趋势(13)。从地方机构编制统计年报数据看，2005年底与2004年底相比，有少数地方乡镇在职人数(含行政、事业)增加了(14)。就乡镇机构人员超编的问题，目前存在很多改革方案，有的方案把乡镇编制执行中的问题混同于乡镇建制本身的问题，难免影响了方案的可行性。实际上，乡镇建制的存在并不必然意味着机构的庞大;即使改革了乡镇的设置，如果不能真正严肃机构编制方面的法纪，也很难保证乡镇的继承者不蹈同样的覆辙。

解决乡镇超编问题的根本措施在于上级政府的配套改革。各地在农村综合改革试点中之所以普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府的职能界定不清，事减不下来(15)。更深层次的原因，在于综合改革主要还停留在在乡镇层面，县及县以上机构基本没有变化。基于我国政府机构自上而下的科层结构，仅有乡镇级机构改革，在上级政府部门均强调本部门重要性、要求设立相应机构的压力下，乡镇体制改革还存在体制复归和反弹的可能(16)。因此，7 研究乡镇改革不能局限于乡镇自身，正如有的学者(17)早已指出的，乡镇行政体制中存在的问题，不是撤并几个部门、减少一些人员所能解决的，也不是增加转移支付、提高待遇所能解决的;只推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革还不够，因为这只是基础层面的横向综合，还应该有自上而下协调推进的纵向综合。不把上级政府压给乡镇政府的事减下来，乡镇超编的问题就不可能真正解决。

二、乡镇行政管理体制改革的理论误区

(一)建立职能完备的乡镇政府是不经济的

有的人士，特别是部分乡镇领导，希望在乡镇一级建设职能类似于县级政府的具体而微的乡镇政府。这是不现实的。乡镇地域较小，管理工作种类繁多，但每项工作的总量都不大，因而乡镇政府机构与人员“兼职”的现象比较普遍，即乡镇一个部门往往同时与数个县级政府部门“对口”，一个工作人员兼管多个岗位(18)。所谓“上面千条线，下面一根针”。这样，乡镇部门和人员在一项事务上的工作量可能不是饱满的，但兼管多个事项则使人力等资源得到比较充分的利用。乡镇要成为职能比较完整的一级政府，不仅必须全部“收编”县级政府部门设在本乡镇的派出机构，还必须增设一些机构，因为有些县级政府部门并没有在乡镇设立派出机构。考 虑到县级部门设在乡镇的派出机构主要负责执行，决策和辅助性的工作(如制定专业性的政策、机关后勤服务和技术支持等)主要是由县级部门完成的，如果把这些派出机构完全下放到乡镇，则必须增加人员和设施，否则这些派出机构就不可能成为功能类似于县级部门的乡镇部门。在乡镇设置这样一套完整的政府机构，其工作量必然很不饱满。如果说相对于县域及人口而言，现有规模的县级政府就是比较庞大的，那么相对于乡镇区域及人口而言，完备的乡镇政府就会显得更为庞大。因此，尽管从长远来看，乡镇财政改善的可能性是存

在的(我国东部发达地区及某些城市郊区的部分乡镇，已经有了相当的经济实力，足以维持较大规模的乡镇政府机构)，建立完备职能的乡镇政府也是不经济的。以往“简政放权”之所以难以落实，这可能是最重要的原因之一。

(二)取消乡镇层次缺乏行政技术上的可行性

有观点以乡镇政府不是或不可能成为一级职能完整的政府为由，提议取消乡镇建制。从理论上看，乡镇政府的职能可以移交给县级政府行使，另外一些事项则可以由当地居民通过自治组织兴办，因而撤销乡镇政府似乎并不会影响当地的运转。实际情况并非如此。截至2005年底，全国有县级地方2010个(不含市辖区)，同期全国有村委会615066个，平均每个县级政府管理约300个村(19)。如果撤销乡镇政府，县级政府是难以直接管理这样面广量大的农村地区的。从行政组织上看，如果把政府机关都集中在县城，其行政效率和效果必然大受影响，而且这也将给远离县城的居民办事造成极大不便，政府成本的节约将以社会成本的增加为代价。如果在农村派驻机构，由于县级政府部门分工较细，部门之间独立性较强，失去乡镇这个平台后，则不太可能由数个部门共用一个派出机构(否则将出现多头领导的局面)。这相当于把乡镇政府“混岗”的机构和人员专业化，由“一根针”变成“千根针”。其基本方式不外两种：一是维持原乡镇管理区域不变，各个部门分别派出机构，则总的人员用量必然增加;二是维持人员总编制不变，将数个乡镇相同岗位人员编组为一个派出机构，这相当于扩大了管理的地域范围，行政效率很有可能下降。此外，没有了乡镇政府的沟通协调，某些涉及多个部门的工作往往需要通过县级部门协调，其迂回的过程也必然对行政效率产生影响。因此，即使撤销乡镇政府，县级政府也必须将其行政区域再细分为某种形式的地域性治理单位，不论称之为乡镇还是其他。事实上，我国数千年来，不论是采取乡官制还是职役制，在县与农村之间一直存在一个职能类似于乡镇的正式或非正式的层次(20)，因而并不存在所谓“皇权不下县”的情况。近年来一些地方撤乡并镇后就因为农民办事不便，又在被撤并的地方设立了乡镇政府的派出机 构。相对于农村地区而言，城市的交通、通讯更为便捷，居住地域更为紧凑，经济条件更好，人员素质更高，也没有做到取消办事处等区域性行政机构。

(三)改组为派出机构无助于解决乡镇政府面临的问题

有观点认为，乡镇政府改组为县级政府的派出机构，可以实现精简机构、理顺职能的目的。这未免有些想当然了。首先，乡镇职能转变不是改为派出机构就能解决的。因为县级政府仍然可以将很多职能“委托”给改制后的乡镇。本质上看，应该是职能决定机构而不是相反。其次，前面说过，决定乡镇超编与否的主要因素并不是核定的帐面编制的多少。同样作为县级政府的下属机构，乡镇政府与派出机构执行编制制度的环境基本相同，如果作为派出机构能够真正做到精简，作为乡镇政府同样也能;如果作为乡镇政府做不到，作为派出机构同样难以做到。至于取消乡级财政，这在乡镇政府没有改变为派出机构的情况下，已经有不少地方做到了;而改为派出机构也并不必然意味着没有财政。从改革经验看，乡镇政府从基层政府转型为办事处，上级政府意图可更直接地得到贯彻;但乡镇政府的运行机制仍基本保留下来;上级政府仍将这些办事处与乡镇同等看待，除了组织机构采用任命制，其他方面都与乡镇一视同仁;内设机构基本套用了乡镇模 11 式，所属事业单位除有适当归并外，仍然保留原貌;凡是乡镇有的职能办事处也有。(21)

需要指出的是，改组为派出机构有可能削弱当地政府的行政能力和居民对当地政府的影响力。作为本乡镇人民代表大会的执行机关，乡镇政府必须在对上级政府负责的同时，对本级人民代表大会负责。这决定了它有着比派出机构较大的独立性、自主权和责任心，有利于其对当地事务的处理。尽管派出机构也是管理驻在地事务并为驻在地服务的，但它直接对派出它的机关负责而不是对驻在地居民负责。这决定了它的独立性和自主权较小，而且当地居民对派出机构的影响要比对乡镇政府的影响来得间接和微弱。

(四)乡镇并不一定是适宜的自治单位

实行乡镇自治是比较流行的观点，但很少看到有人对自治的内在机制进行分析。自治就是居民自主处理内部公共事务，居民在某些公共事务方面有密切联系，是结成自治体的基础。这就决定了的典型自治体(如美国的某些乡镇或市)往往是居民自下而上选择的，而不是政府自上而下划定的，同时也决定了实行自治的地方主要是不同规模的居民点，而不是很多缺乏有机联系的居民点组成的“面”。实际上就人口规模和居住特点而言，美国绝大多数实行自治的乡镇(以及相当一部分市)大约相当于我国的自然村和建制镇的镇区等居民 点(22);按法律规定，美国的县也可以在履行一定程序后成为自治地方，但美国的自治县极少。有人以为美国的乡镇相当于我国的乡镇，其实是一种误解。单一制国家的地方自治，其自治范围是行政划分的结果，这种自治权与行政权是紧密结合的，甚至可以说是依附于行政权的，其实质是赋予地方行政单位较大的自主权(或者说“放权”)，并使居民通过选举等方式对当地政府产生更大的影响力。总体来看，我国乡镇是按行政管理的便利划定的行政管理单位，而不是按农村居民之间社会联系强弱划分的自治单位。尽管乡镇居民共用乡镇政府提供的公共服务，但这是行政划分的结果，哪几个村结成一个乡镇，居民并没有选择权。参照其他国家的经验，把乡镇转化为“自治”单位，赋予地方基层政府一定的自主权并非不可以。但这种“自治”单位本质上仍是一种行政单位。如果想当然是认为乡镇就是合适的自治单位，实际上是混淆了行政单位和自治单位设立的内在根据，把政府自上而下的强制划分，等同于经济社会的自然联系和社区居民的内在愿望。

乡镇自治同样无助于解决当前乡镇政府面临的问题。乡镇自治所对乡镇政府职能的影响是非常有限的。一方面，在现行体制下，乡镇政府对于乡镇内部事务有很大的自主权，国家没有明令禁止的职权，乡镇政府基本上都有权行使。实 13 行乡镇自治后，乡镇办理本区域内公共事务的权限并不会增加很多。另一方面，自治也不可能从乡镇政府剥离多少职能。如果把原乡镇政府行使的行政职能交给乡镇自治体，则乡镇自治体与乡镇政府就没有多少区别。如果撤销乡镇政府，把其行政职能交还县级政府，由县级政府部门派驻乡镇的机构来行使，则上面已经指出它缺乏行政技术上的可行性。实际上，完全剥离乡镇自治体的行政职能，它也不可能完成其自治职能。乡镇自治后乡镇长需由选举生产;而从形式上看，现行体制下乡镇领导人也是经过选举的程序。因而可以认为，近期推广乡镇自治并不能使乡镇政府的运转方式产生重大变化。

盲目推广乡镇自治有可能造成乡镇党政冲突和上下级政府之间的冲突。在任何国家，设计地方治理方式和地方政府领导人的产生方式，都以妥善处理各级政府间的关系为前提。数千年来，我国地方政府首长都由中央政府或上级地方政府任命，这是保证政令畅通和国家统一的重要体制性保证。乡镇自治(或乡镇长直选)后，县级政府将不再实质上掌握对乡镇的人事控制权。在政府间权限没有明确划分的情况下，这将给县乡冲突留下潜在空间，如果乡镇政府自恃直选对抗县级政府，必将置行政工作于困境。而目前对此并没有做好体制性准备，有关方案也没有对方案实施后县乡职权分 14 配、县乡关系处理提出具体的预测或方案。需要指出的是，当前乡镇直接民主的呼声并不单纯是为了扩大基层民主，而是作为对抗“压力型体制”的措施提出来的。这种导向就有可能为日后的县乡矛盾埋下隐患。因此，乡镇自治或乡镇长直选并不只是乡镇治理的局部微调，而是涉及党政关系、政府间关系、政府与社会间关系以及执政党执政方式的重大问题，是政治体制改革的重要内容。尽管从长远看，应当改革包括乡镇长在内的政府领导人选举方式，使之能更好地反映民意，但这有赖于各方面条件的成熟。可以预料，乡镇长直选之类政治参与的扩大，必须和必将服从和服务于维护政治稳定的目标，是一个渐进的过程。

三、乡镇行政管理体制改革应以科学配置政府职能为核心

(一)明确乡镇政府职能是乡镇行政管理体制改革的前提

政府系统的建立是为了履行一定的政府职能。即使乡镇财力能够满足乡镇政府运转的需要，而且乡镇机构不再超编，一个没有明确职能的政府也不能说是一个体制良好的政府。因而设计乡镇行政管理体制的最基本因素，首先是科学设定乡镇政府的职能。从这个角度看，乡镇行政管理体制之所以不断反复，重要原因之一就在于对乡镇政府职能的不断调整。税费改革前期，尽管也提出了转变乡镇政府职能的要 求，但由于提出“农村税费改革后，县、乡政府因收入减少影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决”(23)，并把这作为“推进农村税费改革，确保改革取得成功最重要的配套措施”(24)，因而乡镇机构改革在很大程度上服从和服务于缓解财政压力的需要，乡镇行政管理体制改革以减人减事为主也就成为必然。进入到农村综合改革阶段后，中央提出考虑乡镇职能要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，乡镇机构改革要转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，重点强化为农村经济发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件等三个方面的职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。应该说，经过多年的实践，乡镇政府的职能尽管还不是十分具体，但至少发展方向越来越明晰了。

(二)配置乡镇政府职能必须着眼于县域范围

乡镇政府职能并不是由乡镇政府独力行使的。按照法律规定，乡镇政府作为基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，除不具有“管理本行政区域内的环境和资源保护、城乡建设事业和民族事务、监察等行政工作”外，其对本行政区域内公共事务管理方面的职权，与县级以上地方政府基本相同。但与此同时，法规又把具体行政事务的管理权基本上都赋予了县级以上政府及其工作部门，乡镇政府能够独立行使的职权很少。各地实践中都是乡镇政府及其所属站所与上级政府部门派驻本乡镇的站所一起，在本乡镇共同行使政府职能;即使乡镇政府自身不具备管理某方面事务的机构和具体权限，也必须按照“属地管理”的原则，与上级政府部门一起把这些事务管理起来。因此，尽管乡镇政府是最低层级的政府，并不意味着面对向乡镇居民的政府职能都由乡镇政府行使，它实际上是与县级政府部门一起，在县级政府领导下共同行使职能(县级政府职能又受制于更高层级政府)。

如何定位条块关系是乡镇行政管理体制中的最大难题之一。乡镇政府与县级部门间的权限分工一直是含混不清、变动不居的，这造成乡镇行政管理体制的不断变化。乡镇政权恢复建立不久的1986年，中央就提出“县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则，是简政放权。凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡;少数必须由县集中统一领导的机构，仍要集中统一领导”(25)。尽管一些地方进行了试点，但从总体上看，乡镇政权建设早期“简政放权”的思路，不论是从“简政”方面，还是从“放权”方面，都没有达到预期目标 17(26)。最近一个时期，又出现了将某些权限上收到县级政府部门的趋势，如有的地方规定“凡属县级可以完成的行政事务，必须实行以县为主、乡镇协助体制。”含糊的职权界定给乡镇工作带来很大的困扰。据作者2007年对某市174个乡镇党委书记(乡镇长)的全面调查，在乡镇工作面临的13项困难中，选择“乡镇政府权小事多”的有66.5%，在全部困难中占第一位;选择“乡镇财政困难”的54.3%，占第二位;排在第三位是则是“各种检查评比多”，有46.8%;并列第四位的则是“条块关系不顺”和“乡镇工作人员素质不适应需要”，有29.8%。

(三)实现政府职能的最佳配置是乡镇行政管理体制改革的核心

以尽可能小的消耗完成特定的任务，或者以一定的资源取得尽可能大的收益，是人类各项活动的基本原则。从这个意义上看，研究乡镇行政管理体制改革，是在依据政治经济社会发展需要界定乡镇政府职能的基础上，研究乡镇政府职能的最佳履行方式，一定意义上是一个寻找完成既定目标的最佳手段的纯技术性问题。因为履行既定的乡镇政府职能，总要消耗一定量的人力、物力和财力等社会资源;在实现乡镇政府职能的各种方式中，必定有一个行政成本最小的最佳方式(政府职能的实现还需要消耗行政成本之外的社会成本，理想状态应该是行政成本与社会成本之和最小。这里所说的成 本不只是经济上的)。尽管乡镇政府职能会随政治经济社会情况的变化而变化，但在任何特定时期仍可以看成是既定的;地理、民族、历史等因素对乡镇政府的设置有较大影响，但其影响的主要是其职能的设定及其行使方式，如果把这些因素看作既定的外在约束条件，则以尽可能小的代价完成乡镇政府职能，仍是需要研究的核心问题。上面谈到的乡镇行政管理体制改革中存在的实践偏差和理论误区，本质原因在于或者没有准确定位乡镇政府职能，或者所提出的改革方案缺乏行政技术上的可行性与

经济性。当前之所以热议乡镇行政管理机制改革，目的也在于找出解决这个问题的办法。

四、乡镇行政管理体制改革的基本方向

(一)乡镇政府在未来一个时期内还有存在的必要

一方面，乡镇政府是离农民最近的国家权力象征，是投放公共权力的前沿阵地。在基层民主还不够完善的情况下，乡镇政府的存在对于广大农村地区的稳定和建设具有重要意义。正如有学者指出的：在目前形势下，在县与村之间没有一级政府不利于农村发展(27)。虽然乡镇政府运转中存在一些困难，但通过适当措施是可以解决的。另一方面，从公共经济学的角度来看(28)，管理较大区域的较高层级政府，对各地居民偏好的了解一般没有当地政府清楚(主要是因为与居民相距较远，信息传递难以及时准确，即使准确的信息也会存在时滞等)，其所提供的服务一般针对整个区域居民中带有较大普遍性的需求，而难以照顾到个别地方的特殊需求。由于公共需求的产生一般存在地域性差异，对特定地域的居民需求来说，提供公共服务的政府层级越高，其所得到的服务就越有可能发生偏差、提供不足或过量。因而政府的设置越接近当地民众，越便于了解所辖区居民的需求，并设法满足他们的偏好。从这个角度上看，在财力允许的情况下，维持一个在地域上和层级上尽可能贴切民众的政府，有利于实现社会福利的最大化。因此，将乡镇职能全部上收到县级政府，或者将乡镇政府改组为派出机构，并不一定是最适宜的。

(二)设计乡镇行政管理体制的基本原则

科学配置乡镇政府职能涉及到几个变量。政府职能是通过设置一系列的政府机构来履行的，因而政府职能配置的内容主要是以政府机构配置的形式体现的。总体上看，影响政府机构配置的因素主要有三个。一是政府机构在地域上的分布。政府机构在地域上的分布越广、越密集，对社会的掌控程度就越高，居民接受政府的服务也越便利;但也会因此需要使用更多的人力物力等资源。二是政府机构的权限。政府机 构的权限越大，就越容易对当地的事务作出处理;但这将增加不同政府机构间协调统一和监督的难度，而且越大的权限往往需要越多的资源来保证。三是不同机构间的分工。分工越细，处理事务的专业化程度就越高;但分工将增加不同部门间协调的难度，而且分工也意味着专业人员和设备等的需要。平衡需要与可能，在适宜的区域范围内设置适宜权限与专业分工的机构，是设计乡镇行政管理体制改革方案的最主要内容。

合理界定县乡政府职能。要根据不同职能的不同特点合理划分县乡政府的分工。县级政府主要负责行使那些专业性较强、规模效益比较明显，以及需要维持较高程度协调统一的职能;乡镇政府主要负责行使那些专业性不强、地域特点明显、以及那些可以允许各地灵活决策的职能。也就是说，要打破既然称之为政府就应该具备完整行政职能的思维定势，不是通过某一特定级别的政府、而是通过各级政府间的分工协作来完成特定地域的行政管理，做到哪些职能适宜而且需要由乡镇政府承担，就交给它哪些职能;哪些职能由县级政府(或更高层级政府)承担更经济合理，就不必再让乡镇政府担负这些责任。实际上，如果所有职能都不再适宜由乡镇政府承担，那它也就确实失去了存在的依据。

合理划定乡镇政区范围。在特定地方履行既定的政府职能，可以采取不同的管理幅度和层次，而不同的政府结构意味着不同的政府规模和行政成本。由于政府结构与政区划分存在直接的联系，可以用调整行政区域大小和层次的办法优化政府结构。从理论上看，任何特定区域内都应该存在一个使行政总成本最小的最佳政区划分。就县域范围内看，如果乡镇政区过小，即使单个乡镇政府的规模不大，所有乡镇政府汇总起来的总规模仍可能较大，这时就可以采取适当扩大乡镇政区、减少乡镇数量的办法，缩小乡镇政府的总规模(乡镇政区扩大一般不会导致单个乡镇政府规模的同比例扩大);如果乡镇适宜规模可以达到或者接近现有县级地域的水平，那么就确实存在撤销乡镇一级的可能;如果乡镇过大，则可能出现政府职能难以履行到位的问题。总之，通过政区的科学划分，是可以优化县域内的政府总规模的(从更大的范围内看，通过调整县、市乃至省级地方的设置，还可以优化省域甚至全国范围的政府总规模)。

改革政府的设置形式。我国地方各级政府在本行政区域内都拥有比较广泛的职能，各项职能的行政区域是一致的。由于履行不同的职能需要不同的政府结构，每项职能的最优政区划分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差较大。这时不论按哪一种职能确定地方政府的政区，都有 22 可能造成他项政府职能不能按最佳政区配置的情况。条件适宜时，不再为所有政府职能划定统一的政区，也不再强调一级政府必须是完整职能的政府，而是在加强协调的基础上，根据不同公共服务的特点划定不同的政区范围，建立适宜的职能机构，使各项政府职能都能按其最佳方式履行，而不必因为整齐划一的需要而互相迁就，不失为值得考虑的一种思路。近年来，在乡镇政府与县级政府部门派出机构的职权调整中，部分地方开始走出只是在权力收放里打转的怪圈，不再完全依托乡镇政区，而是在县域内分区域设立公共服务机构，就是一个尝试性开端。这可能是乡镇乃至地方政府发展的方向之一，值得更多的研究和探索。

打破乡镇设置中的级别观念。乡镇政府又被称作地方基层政府，即行政级别最低的政府。尽管设定行政级别是规范各级政府设置的重要手段，但它也有着很大的局限性，因为即使最初设置各级地方政府时，其级别、规模、权限与其职能是完全适应的，各地发展的不平衡也会使这种适应变得不适应。这时就会出现这样的情况：工作内容和工作量相差较大的地方，其政府设置却基本相同;在行政管理上很多相似性的地方，却可能因为附加于其上的行政级别不同，在政府设置上产生很大的差异。如沿海发达地区的很多建制镇在建成区面积、人口、经济总量等方面，已经达到或超过内地某些 23 县级市乃至地级市市区的水平。尽管这些镇政府的级别较低，但在城市管理以及为居民提供城市基础设施服务等方面，实际上与县级市、地级市等级别更高的城市政府有着基本相同的需要。随着我国城市化进程的加速，这种情况可能越来越多。因此，随着行政管理体制改革和政治体制改革的深入，应当赋予乡镇政府在建设和管理当地方面所需要的各种权限，特别是那些已经演化成为真正意义上的城镇的乡镇。

探索村级管理方式。尽管乡镇政府是基层政府，其某些职能却是通过村民自治组织行使的，研究乡镇行政管理体制改革还必须充分考虑村级组织的功能和地位。伴随乡镇撤并出现的行政村合并，反映出村民自治组织的行政化。近年来，一些地方还通过派出乡镇干部担任行政村党支部书记、干部包村、为村干部发放工资等形式，初步实现了村干部的专职化并加深了村自治组织的行政化。随着我国农村改革的不断深入，农村集体经济组织将逐步改造为各种形式的市场主体，这时村级治理的主要任务将转到农村公共事务和公益事业上来。随着城镇化进程的深入，某些农村居民点将发育成为规模不等的城镇，而伴随着行政级别制度的打破，这些居民点也应当可以建立某种形式的政府。其他农村居民点，如果其村民仍有自治的愿望，则可以继续保留某种形式的自治 24 组织;如果某些地方由于各种原因不具备自治的条件，或居民缺乏自治的愿望，政府应直接把农村社区管理的责任承担起来。实际上，自治以居民具备自治的愿望为前提，它不应是强制的或统一的。

(三)乡镇行政管理体制改革的基本设想

近期方向。在未来一个时期，鉴于对乡镇体制进行大规模改造的条件尚不具备，一方面应当继续优化并改革财政体制、科学核定乡镇编制并严格执行，另一方面应当根据乡镇在行政体系中的职能定位及时调整其体制。当前应以转变政府职能、理顺条块关系为重点，进行配套改革。县级政府部门与乡镇政府各自行使那些应当或者适宜由其行使的职权;县级部门派出机构的政区划分不一定再依托乡镇;明确由乡镇政府管理的事项，应赋予其相应的法定权限和手段。为此应选择一些地方进行试点，并赋予试点地方在机构编制、行政区划、行政执法体制等方面较大的自主权。目前很多地方通过撤并乡镇的办法精简机构和人员，并相应进行了大规模的行政村合并，一定程度上相当于在乡镇之下增加了一个中间层次，说明合并后的乡镇规模偏大，有可能对行政效率和政府职能的落实造成负面影响。对撤并后的乡镇是否就是适宜规模，应细致研究。

远期前景。随着城市化的进展及政治经济社会等方面条件的改善，在具备一定规模的居民点，可以设置“点状”的县辖镇(也有人拟称之为市。如果解决了级别、权限方面的问题，名称就不是很主要的)，将乡镇政府目前行使的管理该居民点基础设施、维持社会程序等职能独立出来，一部分乡镇政府就可以转化为名符其实的镇(市)政府。某些虽未达到相应规模，但居民有自治愿望和能力的居民点，也可以设立真正的自治组织，自主管理其内部事务。其余乡镇就演变为真正的广域型行政建制，乡镇政府(确切地说是乡政府)负责那些不具备设立镇(市)条件、又缺乏自治愿望或能力的广大农村地区的日常运转，并调整到适宜规模的行政区划。县级政府部门(甚至更高层级政府部门)仍会在县域内派驻机构，但其政区与乡镇政区不一定是重合的，与乡镇的分工也是比较明确的。

第四篇：行政管理本科专业学年论文选题方向参考

2011级行政管理本科专业学年论文选题方向参考

1.完善我国公务员聘用制的对策分析 2.公平和效率与政府责任研究 3.中国国家公务员制度的特色研究

4.我国公共政策绩效评估存在的问题与对策 5.推进制度创新提高执政能力 6.以科学发展观指导政府管理创新 7.有效监管与政府公共服务能力建设 8.有效监管与政府社会管理能力建设 9.论服务型政府公务员学习能力的建设 10.论市场经济与县级政府职能及机构 11.事业单位改革制度创新问题研究 12.试论我国行政复议制度的不足与完善 13.论村级行政组织工作 14.领导决策从众行为 15.建立健全公务员培训机制 16.公共事业民营化问题研究 17.国家公务员的职业道德建设初探 18.公务员考绩研究

19.行政授权理论与实践研究 20.行政道德与行政法制的关系研究 21.行政组织冲突研究 22.行政信息化研究

23.试论国家公务员的激励机制

24.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示 25.公共选择理论对我国政府机构改革的启示 26.民族自治地区行政组织的特点及发展趋势 27.我国村级管理的现状及发展趋势 28.公务员管理与晋升问题研究 29.我国干部交流制度的研究 30.电子政务与信息共享 31.中外政府经济职能比较研究 32.行政组织中非正式组织的作用研究

33.生态组织与我国当今行政组织体制的关系研究 34.改革过程中的渐进决策研究

35.村民自治制度与农民的决策参与方式 36.公共危机中政府良好形象的塑造 37.城市公共物品的特点及其有效供给 38.政府职能与区域经济协调发展 39.提高政府绩效与改善党的执政能力

40.公共选择理论对我国政府体制改革的借鉴意义 41.我国政绩考核弊端与环境严重问题的关系 42.公共权力寻租问题与治理

43.民族地区行政体制改革面临的问题与措施 44.民族地区公共部门人力资源的开发与管理 45.民族自治地方行政体制的改革与创新 46.民族行政自治权与地方经济发展

47.民族地区公共人力和人才资源现状和对策研究 48.民族地区政府绩效评估与地方经济(社会、环境)发展 49.社会组织与政府在公共治理中的互动关系研究 50.社会组织在公共治理中的地位（角色）研究 51.论服务型政府公务员行政能力建设的必要性 52.社会组织发展中政府培育路径分析 53.乡镇改革与政府善治

54.政府在培育企业社会责任中的角色研究 55.行政公正与社会主义和谐社会建设 56.政府公共性与自利性的系统分析 57.行政职能部门垂直管理分析

58.公共治理视角下的民间慈善组织发展研究 59.“大部制”改革的理论探源 60.论对“社会弱势群体”保护的限度 61.区域合作与政府的作用 62.政府失败与政府重塑 63.行政自由裁量权研究

64.社会主义市场经济体制下政府经济职能的思考 65.转型期农村社会治安综合治理状况研究 66.城市弱势群体生存状况与政府对策研究 67.我国城市社区建设状况与政府研究 68.转型期的我国农村义务教育问题 69.弱势群体的公共事务管理参与途径 70.我国危机风险管理体系的构建 71.国家公务员如何正确行使自由裁量权 72.关于行政首长问责制的法律思考 73.政府创新与法律规则的关系 74.政府在当代公共产品供给中的责任 75.政府公信力对政府规模的影响 76.试论行政领导的创新能力的培养 77.依法行政与构建和谐社会

78.政府在中国乡村社会组织重构中的角色（责任）研究 79.电子政务背景下的官僚制（科层制）80.论国家公务员评价体制的构建 81.贫困地区义务教育政策执行的研究 82.企业竞争力提升中的政府作用 83.行政成本对节约型政府的影响 84.广西行政区划调整的方案设计 85.民族自治地方的行政文化分析 86.论现代政府理念

87.构建法治政府的路径探析

88.社会资本和政策执行网络论转变我国政府职能的法治途径 89.少数民族地区义务教育的政策分析 90.新公共管理运动与构建和谐社会 91.行政成本与行政效率优化的控制 92.中介组织在转变政府职能中的作用 93.人际关系与行政领导效能 94.论政府决策机制的改革 95.论乡镇政府职能的有限性

96.新公共管理运动对我国事业单位改革的影响 97.科层制与中国行政改革 98.公共行政支出的绩效分析

99.公共政策制定中公民参与与对策研究 100.治理视角下非政府组织与政府合作关系研究 101.中国公共行政决策中的公民参与研究 102.中国农村公共物品供给研究—以**村为个案 103.公共政策制定中地方政府自立性倾向研究 104.系统理论视角下行政权力监督问题与对策研究 105.中国政府信息公开研究

106.公共选择视角下我国农村公共服务供给机制研究 107.中国公共危机治理的社会支持系统研究 108.城镇居民最低生活保障制度公平研究 109.农村公共政策执行问题研究 110.城市公共环境卫生多中心治道 111.农村基层选举中的程序民主研究 112.社区自愿组织失灵及对策研究 113.中国农村合作医疗制度变迁研究 114.行政监督的公正性研究 115.**市公务员职业倦怠研究

116.中国公务员培训的市场化途径探讨 117.**镇政府的农村社会救助制度变迁研究 118.公务员权利救济途径研究 119.公务员财产申报制度研究

120.突发公共事件中政府应对媒体的策略 121.大学生就业难的公共政策对策研究

122.政府对农村消费品保障研究——以“家电下乡”为视 123.地方政府的政策执行行为研究（个案研究为主）124.行政道德与行政法制的关系研究

125.xxx乡(镇)行政管理的特点、现状与改革研究 126.行政文化研究

127.社会中介组织的管理研究

128.“社会资本”视角下村民自治制度与农民的决策参与方式研究 129.地方政府社区管理中存在的问题与对策研究 130.论服务型政府公务员公共服务能力的建设 131.论服务型政府公务员行政决策能力的建设 132.社区文化建设与城市管理转型关系研究

133.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示 134.当代西方行政改革模式及其借鉴

135.民族自治地区行政组织的特点及发展趋势 136.我国村级管理的现状及发展趋势

137.浅析西部欠发达地区政府如何促进县域经济发展 138.浅议乡镇机构改革的难点与对策 139.城市公共物品的特点及其有效供给

140.地方政府决策民主化内涵及实施方式问题研究 141.行政监督（或行政问责）所要解决的主要问题及方式 142.提高政府回应能力（回应性）的研究 143.人口理论与人口政策 144.社会保障（保险、救助、优抚）政策研究 145.新型农村合作医疗改革研究 146.农业（农民、农村）发展政策研究 147.政府应对公共危机管理研究

148.政府、市场与公民社会三足鼎立下的有效政府 149.城市拆迁中的政府行政问题浅探 150.从公共管理看群体性事件

151.从村风文明看社会主义新农村建设 152.浅论中国的公共服务体系

153.论政府城在推进镇化道路中的作用 154.论新形势下的农村养老模式

155.论服务型政府公务员应对突发事件能力的建设 156.论服务型政府公务员调查研究能力的建设

157.民国时期村治模式与中共领导下的村民自治比较研究 158.中华民族自治地方政府自治权问题研究 159.中国壮族乡村民主自治研究 160.和谐与冲突视角下的村民自治研究 161.我国当前社区志愿者工作现状研究 162.试论社区的公共事业管理 163.试论传统文化与现代管理的融合

164.关于加快城镇化与解决农村问题的关系之我见 165.城市化进程中的农村社区管理

166.现行贫困大学生救助政策的评价与研究 167.新农村建设中的村干部职能定位研究 168.政策失败研究——以XX事件为例

169.影响公共政策有效执行的因素分析：以××为例

170.基于政策承诺的公共部门信用研究——以XX政策的实践为例 171.促进大学生就业的公共政策研究

172.整体性治理理论下的社区管理问题研究——以xx社区居委会为例 173.城市政府社区管理中的权力协调问题研究 174.志愿者组织在城市社区管理中的作用

175.城市社区居民参与社区公共事务管理的制约因素分析——以**社区为例 176.网络时代的文化管理问题研究 177.地方政府绩效管理对策研究 178.网络民意对政府治理的影响

179.论廉租房在我国住房保障中的作用及存在问题 180.少数民族文化政策回应机制与国家认同问题研究 181.政府危机管理中的回应机制研究 182.公共关系在政府管理中的应用研究

183.民族文化需求与政策回应机制的有效构建研究 184.整体性治理视角下的政府公关与政府形象 185.多中心治理下民族文化回应机制的构建 186.特色小城镇建设的政府管理

第五篇：行政管理专业介绍及就业方向

行政管理专业介绍及就业方向

2012-04-09 15:28 [查查吧]

行政管理考研科目

101)政治

(201)英语(203)日语(231)德语(232)法语(715)学

(435)行政管理学《公共管理学》，黎民主编，高等教育出版社2003年版《中国行政管理新探》，彭国甫主编，湖南人民出版社2006年版行政管理专业排名靠前的学校包括中国人民大学、中山大学、北京大学、武汉大学、复旦大学、南京大学，还有北京师范大学。

中国人民大学

成立于2001年的人民大学公共管理学院无论从学科底蕴还是从师资力量上来说都成得上是行政管理学的老大。其师资88%为博士学位，其中22%为海归博士。而且有齐明山、李传军、刘太刚、孙柏瑛、吴爱明、祁光华等名师，是报考行政管理考生的首选，但每年行政管理学的报名人数都是全国最多的，所以竞争最激烈。考生也要考虑自己的实际情况做出选择。

中山大学

排名靠前，并且有夏书章老先生这位泰斗级的人物，以及陈瑞莲、马骏、王乐夫、蔡立辉、应国良等多位教授、副教授，师资力量雄厚，所以是一个不错的考研学校，但由于地理位置的原因，总体地位，笔者认为不如中国人民大学。

北京大学

拥有众多名师和很多资源，但是考研专业课书目较多，出题较活，很难把握，因此笔者认为考研难度较大。

武汉大学

隶属政治与公共管理学院，拥有如丁煌等多位著名教授，师资力量雄厚，设有行政管理博士点，行政管理系共有4个研究方向

1、比较行政管理

2、组织人事管理

3、公共政策

4、机关管理与文秘。复旦大学

隶属国际关系与公共事务学院、公共行政系，该系仅设行政管理一个专业，拥有行政管理二级学科博士点与相应的硕士点，以及专业硕士培养点（MPA）。现有教授2人、副教授5人。

南京大学

隶属公共管理学院政治学系，拥有政治学理论、行政管理、国际政治、中外政治制度、马克思主义理论与思想政治教育5个硕士点；政治学理论、马克思主义理论与思想政治教育2个博士点。老一辈专家有马洪武教授、王德宝教授、包玉娥教授、王振槐教授等。现有专任教师43人，其中，教授11人、副教授22人，学科带头人张永桃教授。

北京师范大学

隶属政治学与国际关系学院，政府管理研究所。刚刚申请下行政管理博士点。有教授张静如、王章维、杨世文、朱志敏等，副教授王瑞华、尚九玉、张永明、王桂娥、刘建和、何广亮等人。

业务培养目标：

本专业培养具备行政学、管理学、政治学、法学等方面知识．能在党政机关、企事业单位、社会团体从事管理工作以及科研工作的专门人才。

业务培养要求：

本专业学生主要学习行政学、政治学、管理学、法学等方面的基本理论和基本知识，受到行政学理论研究、公共政策分析、社会调查与统计、外语、公文写作和办公自动化等方面的基本训练，具备行政管理的基本能力及科研的初步能力。

专业特色：

行政管理在国外已有半个多世纪的发展历史。早在1924年美国锡拉丘大学马克斯韦尔公民与公共事务学院就成立了公共服务培训学校，设立了第一个面向公共行政和管理领域的高级培养计划。此后，哈佛大学肯尼迪政府学院、普林斯顿大学伍德·威尔逊国际事务学院也设立了公共管理硕士培养计划。到目前为止，全美已有225所大学设有公共管理、公共政策或政策科学硕士培养计划。法国在1945年创办了国立行政学院，以培养高级行政管理人员为目的，虽不授学位，但培养目标和质量与美国的公共管理硕士相当。公共管理高级人才培养计划适应了国外社会发展的需要，培养了大批公务员、政策分析人才、高级咨询人才和中介机构从业人员。在推进政府机构和行政行为改革的过程中，行政管理学科在社会发展中扮演的角色将更加重要。

我国在改革开放后恢复了行政管理学科。但长期以来，行政管理学科都隶属于政治学门类，注重培养从事学术性研究和教学人员，且知识面较窄，现代科学知识及管理知识和技能学习掌握较长，不能适应现代高技术信息社会对管理人才的高要求。在1998年教育部制定的新学科目录中，将公共管理从政治学提升出来，列为管理类学科门类下的一级学科，标志着公共管理及行政管理学科进入了一个新的发展时期。当前，国内各大学都的积极探讨新形势下公共管理学科的建设、发展、课程体系以及培养目标、培养方式等等。可以说，对于新的公共管理学科，国内高等院校都处在一个起跑线上。我们在探讨公共管理(行政管理)培养

计划过程中，牢牢把握突出科学技术背景、突出工具类知识、突出工作和就业能力、突出面向具体就业岗位的思想，使学生在掌握自然科学、工程技术以及社会科学基本理论和基本知识的同时，掌握各种现代管理学科知识、思想、方法和技能。从而使我院培养的学生具有较宽广的就业面，较强的社会适应力。因此，我们的专业特色是自然科学和社会科学并重、理论与实践并重、知识与能力并重。

在与科学技术的紧密联系上，本专业紧紧依托我校工程技术背景，学习比综合性大学都要多的数学、物理、工程技术、航空航天和计算机类课程，并在学习教学计划规定的工程技术类课程的同时，要求学生选修更多的工程技术类和计算机类课程，掌握扎实的科学技术知识、科学技术思想和科学技术方法，并在管理学科中渗透科技思想与方法。

毕业生应获得以下几个方面的知识和能力：

1．掌握政治学、行政学、管理学、法学的基本理论和基本知识；

2．掌握辩证唯物主义和历史唯物主义的基本观点和分析方法以及系统分析、统计分析、调查分析、政策分析等科学方法；

3．具有从事党政机关、企事业单位行政管理的基本能力；

4．熟悉党和国家的特别是行政管理方面的方针、政策和法规；

5．了解行政学的理论前沿以及政治学、管理学、法学等相关学科的发展动态；

6．掌握文献检索、资料查询的基本方法，具有一定的科学研究和策划、组织、执行的实际工作能力。

行政管理专业的就业方向:

1.在县级以上政府的民政职能部门和事业单位就业；

2.从事乡镇民政办公室管理工作；

3.从事城镇街道民政所管理工作；

4.从事县（或市）以上民政部门以及民间组织中介机构管理工作；

5.从事婚姻服务中介机构、收养登记服务中介机构管理工作；

6.从事婚姻管理、收养登记管理、行政区划管理工作；

7.从事地名管理、社团管理工作；

8.从事殡葬管理、收容遣送管理等工作。毕业生可从事党政机关事业单位的行政协理员，办公室主任、行政主管、协调层或决策层高级助理，中外大中型企业前台秘书、行政主

管、行政总监、总经理助理等职 毕业生适宜在工商行政管理部门、涉外经济管理部门、经济监督检查等管理部门从事政策和法规研究及实际工作，学校、科研部门的教学或科研工作，大、中型企业和企业集团、公司的经营管理工作。