农村土地流转需得到制度保障

第一篇：农村土地流转需得到制度保障

农村土地流转需得到制度保障

从长远看，建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，但促进土地流转，关键在于真正赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，坚持农地农有、农地农用，防止发生大规模土地兼并。推进土地流转，是提高农民组织化程度、推进产业化进程、加快现代农业发展的重要举措，是摆在我们面前亟待解决的重大课题。农户小规模生产与社会化大市场矛盾日趋尖锐，一家一户小规模生产，盲目随意，经营分散，同一种植区域内甚至同一块田内种植不同农作物品种，很难形成规模经营，导致经济效益低下。因此，推进土地流转，实行规模经营，推进农业结构调整，解决农业弱质特性，增强抗御农业自然和市场风险的能力就必须采取相应的得力措施：首先，对土地流转制度要进行广泛宣传，积极引导，使土地向业主集中成为农民的自觉行动；其次，培育大户，千方百计利用农业项目资金以及粮食直补和综合直补资金重点投入农村专业大户，用于发展农业生产，增强大户实力，以实力吸纳土地集中规模经营；再次，要进一步强化服务意识，简化程序，简化手续，营造廉洁高效的服务环境；此外，强化保障，要从防范流转风险上维护农民利益，建立起切实可行的土地集中流转过程中风险防范机制；最后，建立制度，解决具体问题，规范管理土地流转行为。

第二篇：农村土地流转各项制度

农村土地流转制度

一、岗位责任制度

宣传贯彻落实党和国家的土地流转方针政策、管理、监督和指导农村土地流转工作。

第一条

负责贯彻落实上级的工作部署和要求，结合实际指导各村土地流转，负责工作计划、总结、统计汇总必报表。

第二条

负责提供土地管理法律、法规、农村土地流转工作政策。

第三条 主要负责建立50亩（含50亩以上规模经营的土地流转信息平台，及进收集，发布土地流转供求信息，建立土地流转储备库。

第四条 负责办理有关农村土地流转合同变更手续，审核流转报告，指导签订流转合同及其鉴证，管理农村土地流转档案资料。

第五条

定期召开月报会，及时总结经验，负责各村推广，做好各村土地纠纷的调解。

第六条

负责调查核实奖励扶持申报材料。

二、信息发布制度

第一条 建立50亩以上规模经营的土地流转信息储备库； 第二条 定点收集、定期发布，定时上报土地流转信息；

第三条 及时更新土地流转的信息发布内容；

第四条 运用信息化管理手段，实现市、镇两级土地流转信息联网；

第五条 指导培训镇、村两级信息员，及时采集信息资源，增强信息服务功能。

三、备案审查制度

第一条 加强对土地流转内容、程序、用途的合法性、规范性、资料的完整性进行审查；

第二条 规范操作程序，保证流转程序和内容真实、完整、合法有效；

第三条 依法审查土地流转方式，流转期限、流转费用的合理性；

第四条 对申请合同鉴证的，依法进行鉴证； 第五条 对土地流转情况进行备案登记，为土地流转纠纷处理提供依据。

四、档案管理制度

第一条 为了切实加强对农业土地流转资料的管理，做到资料齐全、整理规范、使用有序、保管安全，特制定本制度；

第二条 档案柜要合理放置，统一编号，档案资料排放做到科学、整齐、统一。

第三条 档案管理人员变动，应及时办理移交、接交手续，防止档案遗失。

第四条 档案管理人员对土地流转资料应做到妥善保管，强化责任；

第五条 档案管理人员及时整理农村土地流转管理相关资料，并按规定装订归档。

第六条 加强治安保卫工作，严防档案资料被盗，确保档案资料安全。

第七条 室内要经常清扫和通风，保持整齐、整洁、干净，采取有效措施防止强光辐射和鼠咬虫蛀档案资料。

第八条 非本单位工作人员查阅档案资料，须经单位主管领导同意批准，外借资料须履行登记归还制度。

五、调解仲裁制度

第一条

为了及时公正解决农村土地流转纠纷,切实保护当事人合法权益,促进土地依法自愿有偿流转,特定本法。第二条

凡因订立、履行、变理、解除和终止土地流转合同发生的争议；因双方不积极履行合同义务，造成合同违约；因自然灾害影响造成合同违约等均属调解仲裁范围。

第三条

解决土地流转纠纷，应当根据事实，遵循合法、公正、及进着重调解的原则，依法保护当事人的合法权益。

第四条

土地流转发生纠纷，流转双方可自愿协调解决，也可与第三人协商，达成和解协议。

第五条

发生土地流转纠纷当事人不愿协商，可以申请调解再仲裁，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。

第六条

发生土地纠纷双方当事人应积极主动地提供和搜集证据，交仲裁机构核查。

第七条

调解土地流转纠纷，办案人员应当充分听取双方当事人对事实理由的陈述，耐心疏导，帮助达成协议。调解达成协议的，应当制作调解协议书。

第八条

土地流转纠纷调解不成或一方申请仲裁的，应组成仲裁庭进行裁决，并制作裁决书。

第九条

仲裁人员资质以及仲裁庭组成、庭裁决等事项，严格遵守《农村土地承包经营权纠纷仲裁法》。

六、风险预警制度

第一条

为进一步提高土地流转的稳定性，防止流转纠纷发生，特制定制度。

第二条 加强对流转双方诚信履约意识教育，督促流转双方严格依照合同规定履行各自职责。

第三条 帮助解决生产和技术方面的问题，有效降低生产成本。

第四条

宣传落实国家支农惠农政策，帮助协调支农惠农资金、项目等措施落实。

第五条

帮助制定产业发展规划，指导产业开发，搞好协调服务工作。

第六条

对土地流转情况进行跟踪管理，防止改变土地用途，摞荒等现象的发生；随时掌握土地流转后的生产经营状况和合同履行情况，发现问题及时预警，妥善处理，避免纠纷发生，降低流转风险。

第三篇：农村土地流转的制度保障问题探究

农村土地流转的制度保障问题探究

林桂红

摘要：土地问题是“三农”问题的核心，解决“三农”问题的关键在于农村土地制度创新。农村土地管理制度改革涉及农 民切身利益和整个社会的和谐稳定。加快农村土地流转是统筹中国城乡发展的重要举措。目前我国农村土地使用权流转有了一定程度的发展，但是其保障制度仍很不完善，这是阻碍农村土地健康有序流转的主要因素。为了切实有效地维护农民的土地权益，促进农村土地使用权健康有序地流转，更好地解决“三农”问题，必须加大力度完善有关土地流转的法律及配套制度。

关键词：农村土地，流转，存在问题，制度保障

农村土地流转是指在土地承包权不变的基础上，农户把土地以一定的条件流转给第三方经营。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确的要求，为中国农村土地流转明确提供了根本依据，维护了新时期农民的权益。土地问题是“三农”问题的核心，解决“三农”问题的关键在于农村土地制度创新。党中央允许和推进农村土地承包经营权流转，是农村地权制度的又一次重大改革，这涉及农民切身利益和整个社会的和谐稳定，要防止理解上偏差、操作上失范和违背民愿民意。由此，如何健全、完善农村土地使用权流转制度，切实维护农民的土地收益权利，已经成为一个亟待研究的重大课题。

一、加快农村土地流转是统筹中国城乡发展的重要举措

（一）加快土地流转，是实现资本与土地的结合，拓展农业增值能力的必然选择

随着新时期农村形势的发展，现行的农村家庭承包制已有一些不适应的地方。现行土地制度把土地在农民集体中均等化分配，农户经营的土地面积狭小，而且好地和坏地搭配分配使农户原本狭小的土地更加细碎化。细碎化的土地制约了土地规模经营和土地使用效率，影响对土地加大投入的积极性，进而影响农业生产率的提高和农民收入的上升。只有加快土地流转，才能调动农民对土地加大投入的积极性，实现资本与土地的有效结合，提高农业经济效益。

（二）加快土地流转是实现农业适度规模经营，提高农业比较效益的重要途径

农业适度规模经营是提高农业生产力的内在要求。没有规模经营，不能有效地利用土地资源，农业生产效率就很难提高。当前土地承包办法急需根据情况的变化调整完善，急需合理科学地配置土地资源，鼓励各地探索土地承包权的多种有效流转方式。目前，在有可能进城务工的情况下，不少农村青壮年劳动力外出务工，家庭承包的耕地或者撂荒，生产资料闲置，或者只剩下老弱劳动力耕种，使土地使用效率大大降低，这在耕地有限的广大农村产生了极不合理的状况。实践证明，农村土地流转既缓和了人地矛盾，使部分农民从土地上转移出来，还促进了农业规模经营，是提高农业比较效益的一个好办法。

（三）加快土地流转是催生现代农业的新举措

农业（特别是种粮业）效益比较低，农民收入提高幅度小。表面的原因是，农产品价格不高；更深层次的原因却是，农业的经营规模偏小。从实践运作来看，农村土地流转，把大量农民从土地上解放出来，转移到二、三产业，进而扩大农业生产经营规模，是催生现代农业的新举措。

二、目前农村土地流转存在的问题

目前，我国农村土地使用权流转有了一定程度的发展。首先，土地流转进程呈加快趋势。农村土地承包经营权流转自20世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展，在较长时期内流转的规模是稳定的，一般占家庭承包耕地面积的4.5%左右。近几年呈加快趋势，截至2008年8月底统计，各地上报的土地承包经营权流转面积已达到725.66万公顷，占承包耕地总面积的8.7%。①其次，土地流转主体日益多元化。据调查统计，目前农村土地在农户之间流转占流转总面积的63.9%，受让方为企业等其他主体的占36.1%。有的地区流转到各类企业的土地已占流转土地的50%以上。②但受各种因素制约，目前大多数农村还不具备大规模流转的条件，流转市场的培育、规模经营的发展是一个渐进的过程。

（一）农村土地产权不清晰

2004年修订的《土地管理法》将“土地承包经营期限为三十年”以法律的形式固定下来。《土地管理法》也规定农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。《宪法》第十条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。可以说，农村土地承包制度没有赋予农民土地所有权，也没有赋予农民长期永久的土地经营使用权，其规定农村土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的，农民会认为自己只是土地的暂时经营者。

农村土地产权不清晰带来了严重的后果。大量耕地流失，失地农民不断增加，特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差别和贫富差距，影响社会安定。由于土地流转中的行政强制和暗箱操作，滋生贪污腐败，影响党风廉政建设。乡镇政府利用行政权力随意改变土地承包期限的现实，在一定程度上也降低了农民对土地产权稳定性的心理预期，农民不可能对土地进行长期资金投入，原本就狭小的土地也得不到充分有效利用。

（二）农业土地征用制度不规范

首先，农业土地征用补偿制度很不合理。国家征用土地是一种强制性地取得集体土地所有权的行为，原土地的所有者和经营者必须接受，不得以任何理由阻碍国家征地。

我国《土地管理法》第四十七条规定：失地农民获得补偿的标准按年产值计算，征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产量的三至六倍。征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征地补偿制度明显带有计划经济色彩，补偿金额由政府单方面确定，现行的征地补偿费用不是土地价格，只是以农业经营产值作为补偿标准，失地农民获得补偿的标准按年产值计算，这显然是很不合理的。在这里的补偿只体现30年经营权的补偿，而所有权的补偿（即使是集体所有的）是没有的，农民失地后获得的补偿标准偏低。在目前没有健全农民社会保障制度的情况下，由于法律本身规定的补偿偏低，难以保障被征地农民生产生活水平。

其次，征地程序也不完善，被征地农民在征地过程中的参与权没有得到保障。《土地管理法》中规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，但未明确界定“公共利益”的范围，导致在非农建设用地的征用过程中政府往往对公益性和经营性用地不加区分，严重损害了农民利益。

在将农村土地发包给本集体以外的单位或个人的程序上，现行《土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体以外的单位或者个人承包的，应当事先经本集体经济组织的村民会议三分之二以上的成员或者三分之二村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。这条规定中的“村民会议三分之二以上的成员或者三分之二村民代表”的表述，其实是一个不确定的产权概念，这个规定给村委会留下了极大的操作空间，而“并报乡（镇）人民政府批准”的规定实际是给乡（镇）政府留下了最后的处分权，而不是村农民集体这个权利主体所真正拥有的处分权。③

（三）农村土地流转机制不健全

1.市场机制不健全。一是土地流转市场尚未形成。不少地方土地承包经营权流转信息体系尚未建立起来，供需双方信息有效对接机制还没有形成。土地流转主要依靠自发进行和政府推动，想转出土地的农户寻找流转对象难度较大，而具有一定规模的种植大户、农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力又不能保证连片发展的规模，使土地流转空间狭窄，流转成本增大，在很大程度上延缓了土地流转的进程。二是土地承包经营权流转价格形成机制不完善，流出方往往是分散的农户，在定价权上处于不利地位。而且农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上，农民土地流转收益一般是固定不变的，流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。三是土地流转缺乏对农民利益的保护机制。在土地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估的市场准入机制。在土地流转后，又缺乏对农民利益的保护机制，风险较大。

2.管理机制不完善。村级组织在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面，没有发挥好应有的作用。一是违背政策的问题仍时有发生。有的地方土地流转的一级市场被政府垄断，一些乡村组织不顾农民的意愿，强制性地进行土地流转。二是土地流转行为不规范。在一些地方土地流转仍然处于自发、无序的状态，许多流转采取口头协议，不通过签订书面合同来规范双方的权利和义务，即使签定合同也存在手续不规范、条款不完备等问题，流转纠纷出现也难以得到及时有效处理。

3.保障机制不健全。目前在政策制度上，缺乏保障失地农民利益的政策制度。政府对失地农民只注重一定资金的补偿，失地农民文化素质和劳动技能普遍较低，竞争能力差，很多工作岗位都无法胜任。而且针对失地农民的社会保障制度也并未建立，农民失地后若没有劳动能力或不能再就业则只有坐吃山空了。

当前农村劳动力转移以外出打工为主要形式，而这些只是有一定文化知识和劳动技能的青壮年，其他家庭成员大多仍居住在农村并从事农业生产，这部分人依靠承包地收入维持基本生活。农村土地能否进行流转，很大程度上取决于农民的就业问题能否得到解决，能否有稳定、可靠的非农收入，能否引进讲信誉、有实力的业主，能否选准、选好产业发展项目。所以，如果没有良好的、稳定的预期经济收益保障，很多人宁愿粗放经营，甚至不惜撂荒，也不肯进行土地流转。

三、完善农村土地流转制度的建议

对于农村土地流转，党的十七届三中全会和今年中央一号文件专门出台了政策：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。为有效解决农村土地使用权流转面临的困难，必须健全和完善农村土地流转制度，促进土地使用权健康有序地流转。笔者认为，可以从如下几个方面着手。

（一）明晰土地产权关系，明确土地产权主体

以《宪法》、《土地管理法》和《物权法》为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民代理的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托代理关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。④

（二）在法律制度层面加以落实

党的十七届三中全会指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。目前需要尽快将其以法律制度形式固定下来，并辅以相应的配套政策措施。例如：土地的承包期可确定为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。⑤

（三）加强土地流转的规范管理

土地使用权的流转离不开政府部门的宏观指导和相应规范。各地党委政府要认真遵循“依法、自愿、有偿”的原则，重点围绕维护农民土地承包及流转主体地位这个核心，引导土地流转有序进行。要加强农村土地流转合同的监督管理，土地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同，明确流转形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等，合同应经过农业部门鉴证。对现有土地流转合同特别是口头合同，要积极引导双方签订书面协议；对不完善的合同，要做好合同的完善工作，避免因为责、权、利不清而产生纠纷。

在此，政府部门在土地使用权流转中应有的职责主要有以下几点。一是建立健全农村土地流转服务体系，完善农村土地流转交易信息网络，妥善处理土地流转中发生的矛盾和问题，切实为土地流转顺利实施服好务。二是县级以上政府认真履行对村级农民土地的确权工作，对土地所有者及使用权所有者事实情况进行登记公示、公告，这样有利于减少纠纷和发挥土地使用权的物权公示效力。三是要严格规范政府行为，县级以上政府部门认真执行土地用途管理法律制度和土地规划制度，监督和纠正集体土地使用流转中的不正当行为，对于土地使用权流转中的违法行为应当及时查处。尤其是要加大对借土地流转之名侵害农民利益行为的督察力度，通过对土地流转进行定期或者不定期的检查和监督，消除土地流转中损害农民利益的现象。四是加强对土地使用权流转的税收监管，防止监管不力而造成财政收入的损失。

（四）建立农村社会保障制度

土地使用权的流转不可能是靠土地制度自身的改革完成的，它与农村社会保障制度有着密切的联系。只有建立健全农村社会保障，弱化土地在农村的社会保障功能，解决农民因土地流转而担心生活无保障的后顾之忧，才能有效促进土地使用权的流转和防范农村社会的不稳定。

在建立农村社会保障制度的同时，各地方在土地使用权流转实践中，应当积极探索在土地流转的同时，能确保从土地使用权流转收益中拿出一部分资金用于农村社会保障的投入，使土地使用权的流转与农村社会保障形成良性的互动。要确定保障收益权的政策，例如：农户承包经营土地的收益，归农户所有。征收集体所有的土地，要依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和房屋的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。⑥

总之，在坚持土地国有和集体所有制，坚持土地用途管理法律制度及土地规划管理制度的基础上，尽快通过完善法律及各种制度，从法律制度上赋予农民更充分的权利，即所有权、使用权、收益权和处分权。只有当农民们真正成为集体土地使用权所有者，真正给予这个主体更多权利空间时，才能加快农村土地流转，从根本上解决“三农”问题，真正实现统筹中国城乡发展。

注释：

①②重庆农村土地流转课题组《农村土地流转是解决“三农”问题的突破》，载于重庆人大网，http：//www.xiexiebang.com/forum/20/topic/4276184，2008年11月16日。

④贺连如《解决三农问题的关键在于农村土地制度创新—基于新制度经济学分析视角》，载于《中国集体经济》2009年第6期（下）第7至9页。

⑤⑥武建东《农村土地使用权改革的战略追求》，载于《东方早报》2008年10月8日。

第四篇：浅析农村土地承包经营权流转制度

浅析农村土地承包经营权流转制度

摘要：在《农村土地承包法》颁布后，农村土地的问题得到了一定程度的解决，但是在中国现实的国情下，农村土地作为一种特殊的物权客体在物权制度的设计中也遇到了很多难以解决的棘手问题，本文就对农村土地承包经营权作为一种新型的用益物权类型在权利的创设性继受取得中所涉及的一些问题进行了初浅的阐述。

一、农村土地承包经营权性质分析

学界曾提出的较有代表性的观点有：1.应然的物权说，农村土地承包经营权是一种新型的用益物权，主张将土地承包经营权规制成为规范的物权，从而保护农民的利益，激发他们的生产积极性，赋予农村土地承包经营权以物权的排他性与绝对性。2.实然的债权说，土地承包经营权是以承包合同为基础构建的，属债权性质，理由是有：首先，土地承包经营权连带于联产承包，发包方对承包经营权的标的物——土地握有相当大的支配权，承包人若达不到“承包指标”就要承担违约责任，甚至被发包方收回土地承包权。其次，从土地承包经营权转让的条件看，承包人不能自主转让土地承包经营权，必须经发包方同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。再次，联产承包合同关系是发包方与承包人之间的内部关系，在土地转包关系中，转包人取得的权利也是土地承包经营权，如果该权利性质为物权，显然违背一般物权法原理。总之“联产承包合同，属于债权关系，基于联产承包合同所取得的农地使用权(即目前的土地承包经营)，属于债权性质”。3.物权改造无用说，“用物权、债权等纯粹大陆民法的概念和分类来分析这一纯粹中国土生土长的制度就必然会发生混乱和不合标准的问题”。“农村土地使用权属于物权还是债权，从这一角度看并无很大差别。而且，现实中侵犯农地使用权的主要是政府和农村基层组织，为政府对农地的不合理征用，村集体擅自解除承包合同等，而这些侵权问题并非简单地通过物权化就可以克服。即使将土地承包经营权改造成物权，只要农村的法制环境得不到改善，农民的权益照样会受到侵害。唯一的区别是，原来农民被侵害的是债权，在农民被侵害的是物权”。应然的物权说和实然的债权说，尽管它们观点相异，所切入的角度也不同，但是却殊途同归，两者都已经认识到了现实中承包经营权制度债权性质存在的不足，因此都主张将土地承包经营权规制成为规范的物权，从而保护农民的利益，激发他们的生产积极性。物权改造无用论虽然看到了目前我国法

治环境下对承包经营权保护不周的根源所在，即“中国农村地权的问题的根子出在农民与政府力量对比的关系上。农民太弱小，政府太强大，农民既无法使自己的意志上升为法律，更无法在政府侵犯法律界定的权利时去捍卫权利”。但是，这种观点在司法实践中无任何积极意义，将会使司法对承包经营权的保护失去应有法理基础。

我认为，利用物权制度独具的优势对我国农村土地承包经营权进行制度改革，对于保护承包经营权人的利益、提高农村土地利用效率、调整农村土地利用关系都具有十分重要的意义。首先，农村土地承包权的物权化有利于遏止发包方的非法干预，充分保护经营权人的合法权益。有效防止发包方对承包权人的干预和侵犯，确保承包权人在土地承包关系中与发包方处于平等的法律地位，是我国农村土地承包经营权物权化的一个主要目标。其次，农村土地承包权的物权化有利于实现农村土地效益的最大化。依法赋予农村土地承包经营权以物权的效力，不仅保证承包经营权人自身拥有使用土地获得收益的权利，还充分保障土地能够朝着最佳的使用方向合理流转，确保作为物的土地在流动中发挥其最佳的效益。与此同时，物权化中蕴涵的土地承包权期限法定化要求，使得承包经营权人具有了向土地中进行长期投入的动力，这不仅有助于土地地力的逐步改善，同时也有助于承包经营权人获得更大的土地收益。最后，农村土地承包经营权的物权化有利于土地所有者与承包权人双重利益的兼顾和平衡，达到双赢的效果。

目前，从已出台的《农村土地承包法》、全国人大常委会法工委的《民法(草案)》和全国人大常委法工委主任顾昂然的《关于中华人民共和国民法(草案)的说明》，还有《物权法建议稿》和《物权法》草案来分析，已经都将农村承包经营权作为一种用益物权来设计，用益物权作为民事权利的一种，其取得方式不仅和其他民事权利具有一定的共性，还记有它的个性。

二、创设土地承包经营权流转制度的必要性

任何一种制度的设定都有着深厚的经济基础和社会需要。在我国农村土地制度发展、变革的过程中，国有土地所有权与使用权分离的冲击、家庭承包经营制的成熟、农业生产的现代化、小城镇的建设，孕育了农户对经营权处分的必要;这种必要反映到国家制度构造上，就必然地产生土地承包经营权的流转制度。

具体的讲，创设土地承包经营权流转制度的必要性主要在以下两个方面：

土地承包经营权流转的有利于农村土地资源优化配置和充分利用农村土地，有利于农村劳动力向二、三产业顺利转移，反映了生产要素的合理流动和优化配置，是农业生产向规模化、产业化经营深化的需要。

1．农业规模化经营是我国农业现代化的基础

一九七八年的家庭承包责任制的推行，极大地调动了我国农村生产积极性，调和了生产力和生产关系的不协调，促进了农户对土地的投入，制度上的刺激功效得到了全面发挥。但农村改革实行的第二步，即通过统分结合的双层经营和合作经济还显不够。仅仅将土地承包经营再延长三十年不能从根本上刺激促进生产力发展，也不能适应农村发展的需要。创设农村土地承包经营权的流转制度，可以为农户提供土地经营扩大再生产主要条件，刺激农户对土地投入的积极性，在农户解决温饱的基础上向更高层次跨越。

2．农业产业化经营是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一

个体农村土地承包经营市场竞争力低下，很容易挫伤农户种植的积极性，加上农产品储存期短，加剧了买方市场的特点，使得农户个体经营势单力薄。农业产业化经营作为生产经营的社会化组织方式，其实质就是以家庭经营为基础，以市场为导向，以企业为龙头，实行生产、加工、销售一体化，使企业与农户形成利益均沾、风险共担的利益共同体。随着农村改革的逐步深入，我国农业产业化经营的进程也在逐步推进。创设土地承包经营权流转制度为农业生产的深层次发展提供了充足空间。

3．促进农村小城镇建设

农村发展、变革改变了农户的未来发展方向，将使相当数量的农户脱离他们祖祖辈辈依附的土地，成为新生的生产力。但是现在许多地方的农村劳力依然是外出打短工，土地还是他们最基本的社会生活保障，家庭其他成员不放弃低水平的土地种植。造成这种情况的原因除了户籍管理之外，更主要的还在于农户粮田的限制，农田收入还是农户最基本的生活必要保障，农户一旦离开了农村就丧失了集体土地的那部分份额，断却了后退之路，这限制了农户迈出农村;从根本上限制了我国小城镇建设的推进。创设土地承包经营权流转制度，允许农户在流转土地经营权的同时取得收益并保留土地份额，减去了农户的后顾之忧。

4．完善我国土地使用权的全面流转

国有土地使用权可以通过划拨、出让或承租等形式获得，而对集体土地使用权的严格限制流转造成了我国土地市场发展的不平衡和不完善。土地使用权流转的完善将刺激一个符合市场经济规律的土地使用权流转市场成熟。

我国目前实行的家庭承包责任制，是通过农户家庭与集体经济组织签订承包合同的方式，使农户获得农村土地的使用权。在这一土地所有权与使用权相分离的过程中，承包合同表现为一种债权关系，而农户基于这一合同所获得的土地使用权，也便具有了债权的属性。也正是因为如此，法律对农户行使使用权设立了诸多限制。如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(1999年7月8日起施行)第十四条规定：“承包方未经发包方同意，转让承包合同，转包或者互换承包经营标的物的，人民法院应当认定该转让、转包、互换行为无效”。《河南省农业承包合同管理条例》(1994年1月2日施行)第十二条规定：“承包方的权利义务：„„(三)在承包期内，经发包方同意，可以依法把自己承包的项目和权利、义务的部分或全部转包、转让给第三人、原合同仍然原效”。这种法律上的“非经同意，不得怎样”的规定，极大的对抗了物权的基本属性。因此，在对农户享有的承包经营权进行法律保护时，也只能以债权的方式进行保护，而未能予以物权属性的保护。但是，对农户享有的土地承包经营权的性质加以分析，我们可以看出，农户获得的承包土地并因此享有的土地使用权应当是一种地上权，属于一种用益物权，它具有物权的诸多特征。对这种权利以债权保护显然背离了物权法的规则。在现实生活中，发包方任意处置合同的事件时有发生，而发包方之所以敢于且能够撕毁承包合同，破坏合同关系，主要是因为双方建立的只是一种“合同关系”而非物权关系、农户获得的只是债权而非物权之故，而债权的对抗与排它的效力远不及物权强。《土地承包法》规定的土地承包经营权流转的几种方式，实质上赋予了农户的土地的用益权，而这种用益权的行使相对摆脱了发包方的限制。土地承包经营权流转制度从法律制度上对农户的土地承包经营权给予了物权保护，这有利于促进以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制不断完善和发展，保障农村经济体制改革不断深入，保持农业和农村经济的可持续稳定发展。

三、完善土地承包经营权流转的法律制度探讨

(一)修改相关法规，对农民土地权益进行彻底的物权保护

《物权法》确立了～整套农村土地权利体系，肯定了《土地管理法》确定的以耕地保护为核心的土地管理制度。但《土地管理法》等相关法律法规与《物权法》的规定存在冲突，同时《物权法》的大量授权性规范也有待土地管理方面的法律法规进行细化和落实。因此，立法机关应尽快对《土地管理法》等法律法规进行修改完善，以促进土地承包经营权的有序

(二)科学界定农村土地产权的内涵

1．明确集体土地产权主体

在我国农村，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性的自治组织，也是农民实现自身经济利益的最基层组织，现有农村土地地界划分最清楚的也是村民委员会这一级，能够掌握土地数量、分布。因此，村民委员会作为集体土地产权的所有者是可行的。因此应立法规定农村土地所有权原则上归村民委员会所有，明确禁止县、乡等行政组织凭借行政权利侵犯其土地所有权及其它财产权。

2．赋予农村土地完全的用益物权权能

《土地承包法》规定了土地承包经营权可以流转的权利，但在流转方式上给以限制，因而仍然是一种不完整的产权。依照农村土地承包法等法律法规，土地承包经营权人可以对土地进行转包、互换、转让，但并没有规定如何进行土地的抵押、租赁。因此，应该通过立法进一步明确农民承包土地的权能，真正赋予土地承包经营权以完整的用益物权权能。

(三)强化土地承包经营权流转的程序性规定

1．明确土地承包经营权的主体

法律应明确规定流转的决策权和收益权在承包方。在承包期内，土地要不要流转，什么时候流转，以怎样的方式流转，只要法律不禁止，都应让土地承包方完全自主决策，流转的转包费、转让费和租金等，应由流转方与受让方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得截留、扣缴。

2．明确农地所有权人在流转中的地位

由于土地经营权涉及公共利益，尤其是农村居民的生存利益，因此，在原则上允许自由流转的前提下，村民委员会对土地承包经营权的流转予以合理的限制是必要的。立法应明确界定农村土地所有权人在土地承包经营权流转过程的地位是中介者、协调者和监督者，防止转让方与受让方恶意串通，侵害公共利益。

3．取消不适当的条件限制

《土地承包法》第41条规定，承包方须有稳定的非农职业或者有稳定收入来源的，才可以将全部或部分土地承包经营权转让，客观上阻碍了流转规模的扩大，因此应该取消对转让方进行身份限制的规定。《中华人民共和国担保法》第34条和第37条规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的“四荒”土地使用权可以抵押，但地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权则不得抵押，这样规定不合理，建议立法规定所有的土地承包经营权都可以

权作为一种用益物权，也应该规定可以继承。为了防止耕地流失和土地撂荒，可以借鉴中国台湾地区的立法，规定从事农业生产的继承人要优先于非务农的继承人分得农地使用权。

4.科学架构土地承包经营权流转的程序

对土地承包经营权流转形式进行重新设计，可以规定为转让、转包、出租、入股、抵押、退包、续期、继承等形式。为了避免纠纷，流转时应明确规定：不论采取何种形式，都必须签订书面合同，有特殊事项的，应在合同中约定。流转行为有委托代理人的，都必须具有农地使用权人的书面授权委托书。土地流转合同签订后，应由乡镇农经部门进行鉴证。为确保土地承包经营权的归属和流转安全，土地承包经营权流转还应采用登记生效主义。

四、结语

要加速我国农地市场化进程，就必须按物权理论规范我国农地承包经营权制度，通过法律制度及农村社会保障制度的完善，使农民和土地权利合理配置，从而确保农民的利益得到真正的保护。

第五篇：农村土地流转合同范本

农村土地流转合同

甲方名称： 乙方名称： 身份证号： 身份证号： 地址：

地址：

为了规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》等有关法律法规和政策规定，本着自愿互利、公正平等的原则，经甲乙双方协商，订立如下土地承包经营权流转合同：

一、土地承包经营权流转方式：甲、乙双方采用互换方式将其承包的土地流转给对方经营。

二、流转土地用途：双方不得改变流转土地农业用途，用于非农生产。

三、流转的期限和起止日期：合同双方约定，土地承包经营权流转期限为x年，从x年x月x日起，至年x月x日止。

四、流转土地的种类、位置、面积、等级：甲、乙双方将承包的耕地x亩流转给对方，甲方土地具体位置（名称、四至)，乙方土地具体位置（名称、四至）。（附土地现状平面图）。

六、甲、乙双方的权利和义务：

（一）权利：在受让的土地上，具有生产经营权。

（二）义务：在国家法律、法规和政策允许范围内，从事生产经营活动，对流转土地不得擅自改变用途，不得使其荒芜，对流转的耕地进行有效保护。

七、合同的变更和解除：有下情况之一者，本合同可以变更或解除：

（一）经当事人双方协商一致，又不损害国家、集体和个人利益的；

（二）订立合同所依据的国家政策发生重大调整和变化的；

（三）一方违约，使合同无法履行的；

（四）甲、乙双方有一方丧失经营能力使合同不能履行的；

（五）因不可抗力使合同无法履行的。

八、违约责任：

（一）甲方违背合同规定，非法干预乙方生产经营，擅自变更或解除合同，给乙方造成损失的，由甲方赔偿乙方损失。

（二）乙方违背合同规定，非法干预甲方生产经营，擅自变更或解除合同，给甲方造成损失的，由乙方赔偿甲方损失。

（三）甲、乙双方有下列情况之一者，对方有权收回土地经营权：不按合同规定用途使用土地的；荒芜土地、破坏土地的。

九、合同纠纷的解决方式：甲乙双方因履行流转合同发生纠纷，先由双方协商解决，协商不成的由村民委员会或乡（镇）人民政府调解解决。不同意调解或调解无效的，双方协商向县级农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。不服仲裁决定的，可在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。

十、其他约定事项：

（一）本合同一式四份，甲方、乙方及村委会各一份，乡镇农村土地承包合同管理机构一份。自甲、乙双方签字或盖章之日起生效。

（二）本合同未尽事宜，由甲乙双方共同协商，达成一致意见，形成书面补充协议。补充协议与本合同具有同等法律效力。

甲方签字： 乙方签字：

年 月 日 年 月 日

村集体经济组织或村委会批准或备案意见（盖章）：

见证人：

年 月 日