吕忠平 关于保民生发展农村土地流转情况的

第一篇：吕忠平 关于保民生发展农村土地流转情况的

关于保民生发展农村土地流转情况的调查

与研究的调研报告

--------银定图镇副镇长吕忠平改善民生，要促进农村经济发展。发展经济要坚持拉动内需，尤其是在农村，要加大对农村产业支持力度，引进科学先进的管理经验。要推进农村的各项事务改革，简政放权，调动农民参与农村建设的积极性，探索有利于农村经济科学发展的体制机制。土地是人类赖以生存的最基本资源，土地制度是农村经济制度中最根本的制度。随着二、三产业的快速发展，山区外出务工经商人员大幅增加，各地由此不同程度地造成了土地使用分散、闲置、流动性差，甚至出现了抛荒现象，这一问题已成为新时期影响农村社会生产力发展和制约农业生产适度规模化经营的主要障碍。正确认识我镇当前农村土地流转的形势和发展趋势，强化政府服务职能，规范农村土地流转，引导发展规模经营，是当前值得探讨的重要课题。改善民生，要增加农民收入。拓宽农民增收渠道，充分挖掘农业内部增收潜力，发展特色产业。鼓励农民挣脱传统生产模式束缚，转变思想意识，主动学习农业知识，结合当地自然环境发展生产，增加收入。同时各级政府要将扶贫工作继续列入每年重点攻坚的十件大事，领导包点到村，相互签订扶贫责任状，动员广大的党员干部进村解决问题，将扶贫工作要坚持与新农村建设相结合。

改善民生，要维护人民群众安全。人民的生命安全重于天，尤其一些与人民生命直接息息相关的食品要建立更加完善的食品安全检测体系，要注重对进、出口食品的检查力度，坚持政府主管、单位监管、企业主体的责任制模式，对一些烟酒、饮料、蛋类、家禽等一些日常人民需要较多食品要重点检验和及时的复查。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”，在走中国特色现代化道路的目标指引下，在学习实践科学发展观活动中本着认真对待、着力解决民生问题。

一、我镇土地流转的现状

从今年年初开始。我镇按照全市统一部署，在全镇农村开展了“规范、有序”的土地承包经营权流转工作，以完善、土地流转合同，建立规范的土地流转制度，完善合同档案管理为目的，着力抓好宣传发动，调查摸底和排查问题、签订土地流转合同、整改和建章立制几个阶段工作，经过半年的努力，土地流转工作取得了一定成效。

二、土地流转工作成效

抓好土地流转工作，对促进农业发展，维护农村稳定，增加农民收入，起了积极作用。

1、规范了土地流转合同，干部群众满意。自发流转存在着合同不规范，协议不完善，缺乏法律约束等问题，在土地流转工作中我镇按照省农业厅统一式样的合同文本，规范了土地流转合同，并对过去存在的口头协议，不规范合同重新进行了补签，规范建档，消除了以往土地流转中的各种矛盾和纠纷，使外出打工的走得放心，租田的农户种得称心，乡村干部也可以抽出更多的精力和时间解决其它问题。

2、促进了农村劳动力转移。通过土地流转，会手艺、头脑活，善经营的农民更多地离家外出打工，或到城镇经商置业，就近服务于二、三产业。据统计，土地流转后全镇乡(镇)外出打工或从事二、三产业的人数比去年同期增加5000人，既增加了农民收入，又活跃和繁荣了城乡经济，加快了小城镇建设步伐。

3、推动了产业结构调整和适度规模经营。土地流转开始出现两种趋向：一是农户之间转包开始向租赁大户成片租赁发展；二是耕地流转发展到林地和“四荒”经营权流转，由单一的种粮向水果、蔬菜、花卉等高效经济作物和养殖业发展。全镇30亩以上的种植大户达70多户，总面积4000亩以上，有力促进了耕地向种田能手集中，使耕者有其田，能者尽其能，智者尽其智，提高了土地利用率，实现了粮食生产向规模化、产业化、企业化方向发展。

4、加快了现代农业的进程。土地流转后，种植大户都渴望新技术、新品种，以提高产量、提高效益。农业机械得到更广泛的运用。今年机械使用量大增，今年1—6月份,全镇新增耕整机32台,插秧机8台，抛秧机2台，便型拖拉机22台，有效地提高了劳动生产率。

5、建立了土地流转机制。全镇各乡镇、村按照“规范、有序”的要求，全面建立起了土地流转档案，规范了土地流转程序，明确了规章制度。乡(镇)农业综合服务站作为管理机构，做到村有档案，乡有备案，配备专人分管档案工作。摸索总结了四种流转形式。即：土地出租、土地转让、土地转包、土地互换，为今后土地流转工作步入经常化、规范化轨道奠定了基础，积累了经验。

三、存在的问题

l、法律意识较淡薄。表现在：一些农民对土地承包经营法律、法规认识度低，知道有《土地承包法》的多，但通读过全文了解精神的不多，有的土地流转未经村委会同意或备案，有的认为签不签合同不重要，以口头协议代替合同，有的流转后再签合同，埋藏下矛盾纠纷隐患；土地承包工作中，仍有一些村组干部对党的土地承包政策和法规领会不够，为解决人地矛盾，搞“几年一调”，土地打乱重分，给土地流转造成了困难和障碍。

2、个别乡(镇)和村组干部对流转工作认识不足，重视不够。还没有走出过去“要钱”、“要粮”的旧的工作模式。认为土地流转是农民自己之间的事，无须政府插手，而且土地流转工作政策性强，敏感度高，涉及到千家万户，关系农民切身利益，矛盾多、难度大，没有直接经济收入，有为难、怕难情绪。有的抱应付态度，导致乡村干部沉不下去，责任不到位，工作难落实。

3、土地流转的中介服务组织匮乏，流转机制不完善。虽然有的地方成立了土地流转的中介组织，但总体上仍不能适应需要，缺少一个由下至上、网络化、多功能的中介服务体系。由于土地流转的中介组织欠完善，土地供求双方的信息流动受阻，信息辐射面狭小，这在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益，提高了土地流转的成本，造成“有买找不到卖，有卖找不到买”的局面，并限制了土地流转的区域范围。从流转机制看，流转形式单一，程序不规范。有的地方即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备的问题。这既容易导致承包关系混乱也容易引起纠纷，同时，这也是造成承包者掠夺性经营的重要因素。

四、对今后完善土地流转工作的建议

1、加大宣传，统一思想。要在干部群众中多形式，多渠道地宣传贯彻《土地承包法》，和中央、省、市有关农村土地承包经营权流转的一系列文件精神，通过政策宣传和细致的思想解释，让每一个农民了解农村土地流转政策，消除农民的惧变心理，增强农民群众的法律意识和参与意识。要充分认识规范土地流转，可以有效地解决农村人口变化引发的土地调整的需求。更为重要的是用市场手段和机制取代和制止行政手段任意调整土地的做法，从根本上解决人地矛盾，使农村土地关系的稳定由政策、法律强制逐步过渡为农民的习惯。同时，又要充分认识到规范土地流转是—个经常性工作，把规范土地流转工作纳入经常化、规范化轨道。

2、转变观念，明确思路。乡村一级要从过去“管”、“要”向服务引导转变，认真搞好谋划。一要以产业推动抓流转。以加快农业产业化为契机，紧紧围绕本地主导产业，建立有地方特色的产业带，在尊重农民意愿的前提下，鼓励和引导农民的承包土地向主导产业和规模基地方向发展；二要规范建制抓流转。引导签订规范的土地流转合同，是避免土地纠纷，确保土地流转健康有序发展的重要保证。今后凡涉及到土地流转的农户，在土地所有权性质不变的前提下都要依法引导签订规范的土地流转书面合同，建档保管，以解决农户土地流转的后顾之忧，建立稳定的流转关系，促进有序流转。三要培育大户抓流转。把培训规模经营大户作为带动土地流转的关键来抓，形成以示范辐射大户，大户带动土地流转，土地流转吸引大户、孕育大户的良性循环。鼓励干部向农民租田搞示范，通过“做给农民看，教会农民干”的引导方式，带动农民自愿转租承包耕地。并且政府要拿出一定专项资金用于扶持大户发展适度规模经营，主要用于农业基础设施建设；要按照功能全多样化、布局科学、服务多样的要求加快农村城市化建设进程，为农村劳动力转移提供更大就业空间。

3、建立土地流转机制，运用市场手段引导土地健康有序流转。首先，规范土地流转基本操作规程，实行程序化操作。在镇农业综合服务站的指导下，受理农民委托土地流转申请书，发布土地流转信息，召集农户自主流转见面，对达成协议的农民，指导和帮助按要求签订合同。其次，建立土地租金评估制度。目前，土地使用权的租金多是流转双方自由协商或基层组织协调确定，缺乏科学评估依据。建议建立农用土地评估机构，以土地流转前的评估作为确定租金的依据；土地流转后的评估，主要是监督土地使用情况，防止土地肥力、地力被破坏。再次，建立土地流转合同管理制度。流转双方要在平等互利的基础上，签订书面土地流转合同，明确流转的形式、数量、期限、条件和双方的权利、责任、义务；涉及承包土地田块变动的，要及时办理承包权证变更手续；有条件的，还可到公证部门办理公证手续。农村基层组织和承包合同管理部门要加强对流转合同的审查、监督，对合同的登记、立卷、归档，要形成制度化和规范化的管理。第四，建立必要的流转中介组织。可由农办牵头，联合农业、土管、林业等部门设立“土地信托服务中心”，乡镇一级设立土地信托服务中转站，村一级由村委会具体向农民提供土地信托服务，突破土地使用权流转仅在有限区域内进行的制约，实行三级联网，形成统一的土地使用权流通市场。

4、制定配套措施，完善法律政策，为土地合理流转提供坚强的政策支持和法律保障。一是制定鼓励土地流转的相关优惠政策。在优惠的对象上实行双向优惠，既鼓励土地转出方，又鼓励土地转入方；在优惠的内容上实行综合优惠，不光在经济上优惠，在流转方享受集体公益事业服务方面都给予适当照顾；在优惠的手段上实行配套优惠，包括在资金、技术、税费等方面给予适当支持：在优惠的取向上实行重点优惠。即对“四荒”开发性经营项目、具有技术推广价值和市场发展前景的特色种养项目以及实行集约化、规模化经营的项目进行重点扶持。二

是深化农村社会管理体制配套改革。大力培育农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。加大农村户籍制度改革力度，改变农民的“恋土”观念、为农民“退一进二闯三”创造条件，减少农民对土地的直接依赖。加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，消除农民离土的后顾之忧。三是完善法律。通过立法，进一步明确农民的土地产权；明确允许农民拥有土地的抵押权；开拓有关农村土地规模经营的保险业务等。

第二篇：规范农村土地流转 推进农业产业化发展

/规范农村土地流转 推进农业产业化发展

------对靖州县农村土地流转情况的调查报告

靖州县政协人口资源环境委员会

（2010年7月）

靖州县是一个山区农业县，有农业人口21.47万，耕地面积27.88万亩，人均耕地仅1.3亩，农民人均纯收入3217元。我们在推进农业产业化的进程中，如何做好土地资源这篇文章，增加农民收入，加快农村经济发展，成为我们一直思索的问题。2010年4月到7月，由县政协人口资源环境委员会牵头，组织有关人员通过深入土地流转比较典型的乡镇、村组和农业企业采取走访、问卷、座谈等形式，进行了专题调研，为县委、县政府和相关部门进一步规范农村土地流转，推进农业产业化发展提供参考。调研发现，一方面我县农业发展土地资源相对较好，发展基础和产业潜在优势还是明显的，但另一方面自给自足、小而全的经营模式还没有完全改变，粗放经营、效益低下的问题比较突出。因此我们认为，规范农村土地流转，提高土地集约化经营程度，对实现我县农业规模经营、推进农业产业化发展都有着十分重要的意义。

一、我县农村土地流转的现状及特点

据调查了解，截至2009年底，全县土地流转面积达28.567万亩，其中林地流转面积23.31万亩，包括用材林19万亩、经济林4.31万亩；耕地流转面积5.2567万亩，占总土地流转面积的18.4％，占耕地总面积的18.85%，全县流转行为涉及16个乡镇165个行政村1517个组9709余农户，占全县家庭承包经营总农户的18.6％。

（一）我县农村土地流转的现状

1.从流转形式来看：主要有转包、租赁、转让、互换、入股等形式。其中转包面积 1.0624万亩，占耕地流转面积的 20.2 %，租赁面积3.9328万亩，占耕地流转面积的74.8 %，合作入股面积0.23万亩，占耕地流转面积的4.37%，形式多样，但传统出租方式仍占主导，其他方式所占比例较小。

2.从流转范围来看：农户间流转4.4707万亩，占耕地流转面积的85%，公司、企业间流转0.576万亩，占耕地流转面积的11 %，其他个人流转0.21万亩，占耕地流转面积4 %，流转范围大部分仍局限在村组农户之间，且流转比较零散。

3.从流转规模来看：有租赁土地1000亩以上的大户（含农民专业合作组织）4户，流转耕地面积5200亩，占耕地流转面积的9.9%；200亩至1000亩的大户22户，流转面积9450亩，占流转面积的17.98%；50亩至100亩的大户32户；50亩以下租赁户更是多达数百户，说明全县土地规模集中，经营大户带动增多。

4.从流转管理来看：签订书面合同并经合同管理机构审查的8065亩，占耕地流转面积的15.34%；签订了合同但未审查的3.5857万亩，占流转面积的68.21 %；口头约定的2065亩，占流转面积的3.94%；无约定的6580亩，占12.51%，说明土地流转行为正逐步规范，流转法律意识增强。

5．从流转分布来看：据各乡镇的情况调查，受地理区位、自然条件等影响较大，交通条件好的易流转，经济发展较快的村土地流转多，劳动力转移多的村土地流转多；从农户的情况看，土地流转与户主的年龄大小、对土地的依赖性强弱、家庭成员接受培训的比例高低、从事非农产业的人员多少，都有一定的关系，总的看，我县农村土地流转区域发展不平衡。

（二）我县农村土地流转的特点

近几年来，随着新农村建设不断深入，农村土地流转呈不断扩大趋势，通过土地流转整合了有限的资源，改善了农村基础设施，促进了农业产业化结构调整，增加了农民的收入。据统计，2006年至2009年，全县农民通过土地流转分别增收1075万元、1325万元、1625万元、1862万元。我县农村土地流转有以下几个特点：

1、政府引导作用显著。我县土地流转和产业化程度较高的地方，大都是政府做了大量的引导工作，规范程度较高。我县出台了《靖州县加快农村土地流转和实施意见》，对土地流转进行了相应的规范化管理，在乡镇实行了“一员两平台”的初步建设，建立了土地流转服务中心。全县各级各部门高度重视，积极引导，加强协调服务，做了大量卓有成效的工作，各乡镇都非常主动，成立了专门班子，利用自身资源优势，帮助农户引进特色农业产业项目，支持农户成片流转土地进行规模种植，县农经部门主动服务指导，出点子、想办法，及时提供政策支持和各种信息，帮助农户吸引客商，建立销售渠道，为全县农村土地流转工作打下了坚实的基础。

2、生产经营初具规模。近几年来，全县农村经济发展迅速，特色农产品的优势产业和土地连片开发，形成了一定规模，农业龙头企业、农民专业合作组织和种养大户对农村土地的需求日趋强烈，而广大农民对土地的依附程度逐渐降低，农村土地流转规模逐年扩大，2006年我县耕地流转面积1.7万亩，2007年流转面积达2.6万亩，2008年已达3.2万亩，2009年底为5.2567万亩，由占耕地面积的6.1%增加至18.85%，2009年全县土地流转总面积已达28万多亩，全县租赁耕地的种养大户不断增多，全县涌现出一批种植大户、经营大户以及规模合作区。如田园农业综合开发有限公司、寨牙绿园

蔬菜协会、坳上葡萄示范基地、铺口杂交水稻制种区、藕团乡、甘棠镇的烟叶生产基地等。

3、流转模式不断创新。我县土地流转已从初期的农户之间流转逐步扩大到与城镇业主之间、与企业之间、与专业大户之间的流转，承接业主由最初的普通个人向集体资本、企业、社会团体等主体投资转变，呈现出多元化模式。一是大户承包，主要是部分农民将土地以转包的形式交由种植大户经营，而种植大户将农民闲散土地积贯过来集中耕种，获取规模效益，如坳上镇种植大户陈亮辉500亩稻田种植；二是合作经营。以农民家庭经营为基础，成立专业合作社，发挥集体优势，对生产经营中部分环节提供统一服务，采取统一种植技术、供种、供肥、供药、收购、加工，以现金入股的新模式风险共担，探索出了土地流转新路子，全县涌现出木材协会、茯苓协会、蔬菜协会等各种农业合作组织29个，他们依靠自身资金优势，积极推动土地流转，带动产业发展，提升土地产出价值，如寨牙乡绿园种植专业合作社800亩蔬菜，新厂蔬菜合作社650亩红茄；三是企业带动，以农业企业为主体，企业、农民各尽所长，采取“企业+基地+农户”的组织形式，建立一批特色产业基地，发展规模高效农业和现代生态农业，如田园农业综合开发有限公司1000亩水稻种植和中烟公司甘藕两镇烟叶基地。四是集体入股。以村组为单位，组织农户以田土入股的形式集聚土地，集约经营，如江东团结村以林地入股文峰塔景区开发，不仅保护了生态，而且实现了农民增收。

4、流转土地用途增值。从调查的情况看，我县流转的土地主要用于发展工业原料林、水果、烟草、食药用菌等优质经济作物、反季节蔬菜、畜牧养殖和旅游观光等高附加值农业，耕地流转更多用于优质高产粮食作物种植，用于种植优质稻3.987万亩，占耕地流

转面积75.8 %，烤烟种植面积2009年流转达8400余亩，占耕地流转面积的15.9 %。甘棠、藕团、新厂、艮山口四个乡镇流转土地以种植烤烟为主，平茶、文溪、寨牙、坳上等乡镇流转的土地基本用于食药用菌、反季节蔬菜和杨梅、葡萄等经济作物的种植，土地效益增值明显。

二、我县土地流转带来的综合成效

我县农村土地流转的推进，对农业和农村发展产生了积极作用，其取得的成效主要表现在：

（一）完善了农村经营制度，促进了农业结构调整。土地流转激活了农村土地承包经营权，使农村土地已由“耕者有其田”向“能者用其田”转化，促进了农村经营体制的完善和农村生产力的发展，我县流出土地的农户达9700多户，而流入的只有三百多户，土地进一步集中。实现了规模化经营，提高土地经济收益，我们在调研中，甘棠镇农民邹康民说：“我家有6口人，承包12亩多地，种这点地根本没什么效益，如今机遇好、政策好，我发动群众，又租了农民的近七百亩地，用来种烟、种瓜、种苗木，除去成本，去年我个人年收入就达6万元，我的家庭经济收入已步入小康水平。”

（二）加强了农田水利建设，推动了农业机械化进程。通过规模化经营，一些工商资本和社会闲散资金纷纷进入农业生产领域，参与农业资源开发，土地承包方纷纷加大对土地的资金投入，为了使规模经营的土地增强旱涝保收能力，建设高产稳产农田，通过平整土地、机耕路建设、完善排灌水渠设施，购进大型农业机械，实行先进的经营管理方式和耕作技术，提高科技含量，改变了过去农户粗耕、粗种，地块零星分散不便耕作和一家一户难以

解决的问题，大大提高了土地利用率和产出率。目前，全县规模经营大户机耕率和机收率分别达到了65%和37%，如靖州田园农业综合开发有限公司的2200亩现代农业的播种、收割全部实行机械化耕作。

（三）推进了农村劳动力转移，拓宽了农民增收渠道。

农村土地流转使一部分不愿从事农业的农民逐步让出土地承包经营权，从土地的束缚中解放出来，转移到二、三产业，为城镇的发展提供了丰富的劳动力。农民通过土地流转，一般每亩每年可以得到200—500元不等的租金收入，好的甚至高达1000元，远高于种植传统作物收入；也通过土地流转，洗脚上田的农民可以放心外出务工，部分农民还可以在租用土地的企业和业主打工，可以为农民增加50--100元一天的收入。另一方面，进城农民通过经营为农村带回了资金、技术和经验，反哺农村，集约土地，发展农村，2009年我县通过土地流转增加农民收入1862万元。

三、制约我县土地流转中的问题和原因

虽然近年来我县农村土地流转的发展势头明显加快，但是，在实际推动中还存在一些问题，出现一些观念上的偏差，有些地方由于缺乏规范管理，出现转受双方违约纠纷，不利于农村土地流转的稳定发展。我们要推进产业化规模经营，必须明确现时期的土地流转方式，深度剖析其影响土地规模经营的原因，才能科学引导其有序流转、快速流转。

（一）思想观念滞后，规模流转意愿淡薄

农民“四不”和业主“三怕”是影响当前农村土地流出、流入的观念障碍。一是不愿意转出。由于我县地处山区，交通不便，耕地分散，山多地少，长期以来形成传统的小农意识，土地流转意愿

淡薄，部分农民仍然抱着“守地为安”的旧思想，认为土地是自己的命根子，是今后的退路，觉得务工经商虽然收入高，但有风险，种田效益虽然低，但饭碗有保障，总担心万一经商办厂亏本、外出打工找不到钱，将来在外呆不下去，还可以回来种田，再加上由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，所以这些人宁愿土地抛荒也不愿转出土地而外出务工。二是不必要转出。近年来，国家不仅取消了农业税，还实行了惠农政策，不仅不要交税，还有国家粮食补贴，有些农户认为种田划算或者抛荒了也不要紧，没有必要流转出去。三是不忍心转出。土地流转后用于种植果木作物后期复垦难度较大，部分土地用于基础设施建设用地,如修建的圈舍、仓库、路及房屋等建筑设施更是无法恢复，担心转出后管理不善，肥力丧失，恢复困难，自己想种时难。四是不急于转出。有些农户等待城镇扩建或重点工程建设，自己的土地被征用，可以得到一笔可观的补偿费，担心流转出去有争议，有麻烦。据调查统计，41%的农户担心土地流转后失去生活来源，33%的农户认为除了务农，没有其他活可干，9%的农户是因为担心土地转出后遇到土地征用，补偿得不到保障，17％的农民表示因税费改革负担减轻自己耕种。业主一怕农村土地政策不稳，不敢大胆投入；二怕农业生产自然和市场双重风险压力大，不敢大规模搞开发。三怕一些农户不守合同，害“红眼病”，在业主取得明显的经济效益以后，妒忌心重，就撕毁合同，漫天要价，使业主无法正常经营，影响了土地流转。有51.8％害怕自然灾害，担心成本过高，流转土地收益较少，有29％害怕国家政策不稳定，土地流转经营权得不到有效保护，收益得不到保证。

（二）市场体系不健全，监管措施力度不足

1、流转市场化机制不健全。一是土地流转市场尚未形成,缺乏中介服务。目前,土地流转主要依靠自发进行和政府推动, 2009年底，虽然县经管部门在县、乡、村都建立了土地流转管理机构和服务中心，但还处于起步阶段，还没有真正发挥作用，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，想转出土地的农户寻找流转对象难度较大,而具有一定实力的种植大户、农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力又不能保证连片发展的规模,使土地流转空间狭窄,流转成本增大,严重影响了土地流转的速度、规模和效益。二是流转风险较大,缺乏对农民利益的保护机制。土地流转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估。土地流转后,又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现失误,无法履约,一跑了之,给流转农户造成较大的经济损失。造成损失后,又没有有效的补偿办法,风险由农民和政府承担。三是农民的流转收益长期不变，缺乏增长机制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般是一定不变,流转期间不再调整租金,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。四是流转政策不配套，缺乏激励机制，农户流转积极性不高。从农村土地流转的现状看，政府缺乏对规模经营大户的有效扶持鼓励、信贷支持、土地流转收益保护、专业合作社发展等方面的优惠政策，造成农户自由流转氛围不浓。

2、流转管理机制不健全。一是土地价格机制缺失。目前在我县农村土地流转中,相当一部分土地流转是在邻里和亲戚之间进行的,缺乏土地流转价格的合理机制,土地流转费的确定没有可操作的价格标准，容易出现竞相压低流转费，损害农户利益的行为，使得土地价格严重低于土地的价值,偏低的土地流转价格无法维持农民一

家在城市中的最低开支,制约了土地市场配臵资源的有效性，同时也有个别农户漫天要价，阻碍土地流转。所以,在我县传统农业区,尽管部分在外务工的农民和规模经营大户有较强的意愿流转土地,但他们不敢轻易流转土地,至少不敢长期流转土地。二是监管力度不足，职能弱化。虽然中央对农村土地流转作了“依法、自愿、有偿”的原则规定，但各地情况不一，在流转程序、流转手段、流转档案管理等具体操作方面没有实施细则，缺乏规范性和约束力；同时，由于管理不规范，个别乡镇没有建立土地流转台账，大部分协议签订后，没有在县经管部门鉴证、存档和备案，在乡村两级也都没有备案，致使经管部门对全县土地流转的真实情况难掌握。全县的土地流转协议在乡镇存档备案率极低，一旦发生土地纠纷，由于无依据，无法进行审核，不利于纠纷及时解决，同时也不利于县经管部门对开展农村土地流转工作的指导。三是对土地抛荒浪费处臵不力。目前农经部门对弃耕抛荒的土地没有开展实质性地引导和监管，没有约束和处臵抛荒行为的具体政策和措施，征收荒芜费和依法收回经营权等工作流于形式，农民对弃耕抛荒、非法用地习以为常，土地流转和利用与否无所谓，擅自弃耕、抛荒、闲臵土地和不愿流转、随意流转、肆意浪费的现象十分普遍。

（三）土地资源分散，缺乏产业项目支撑

靖州是一个山区农业县，目前全县上规模的农业产业化项目不多，在土地流转中形成的龙头企业仅有两家，二、三产业不发达，非农就业门路狭窄，财政投入农业的资金很少，这在一定程度上制约着农村土地合理流转。究其原因，一是土地资源分散。因为我县不仅地势不平，分布不均，人均耕地多的有3亩左右，少的有1亩左右，缺少集中成片的耕地，我县在土地承包初期是以高、中、低

产田平均分类的，面积不大地块多，这块收了跑那块，近处种完种远处，造成土地、人力等资源的浪费，而且我县的土地平整项目和农业综合开发项目启步较晚，农业基础设施较差，尚有一部分乡镇未开展农田整改工程，使得土地分布零散，不利于大型机械化作业和现代农业技术的推广应用，在一定程度上制约了土地流转的规模化和集约化；二是因为土地流转效益较低。全县土地流转大多还是农户之间短期互助性的流转，难以形成明显的流转效应，从调查情况看：土地流转费低，全县土地流转费用每亩每年约180—300不等，转出户无较大收益，土地流转后的效益也不高，因为没有什么企业工厂作后盾，也没有农业产业项目支撑，当前土地流转后的主要生产经营项目仍然是种植业，并且很担心农产品的销路问题，扣除相应的耕作成本，收益不高，加之转入户发展农业面临自然和市场双重风险，影响了业主从事规模生产的积极性。

（四）操作不够规范，容易出现矛盾纠纷、土地流转相对无序。目前，我县农村土地流转过程基本上都是处于一种无序状态。一是农户之间无序自发流转，全县流转的土地中，农户自发流转的就占流转总面积的 90% 以上，多数土地流转都没有建立稳定的流转关系，流转随意性很大，流转期限也较短，一般为1-3年，长期性很少。二是行政组织干预土地流转。有些地方政府为图政绩，急于求成、包办代替，一哄而起，分任务、搞摊派，多数都是以行政方式组织流转土地，有违土地流转依法、自愿和市场化原则。三是个别地方有擅自改变土地用途的情况发生，打“擦边球”，实行耕地“农转非”。有部分别有用心的人考虑征地成本较高，就以土地流转的名义承租土地，然后将耕地转换成其它用途，已经危及到农村的土地安全。、土地流转行为不规范。由于没有规范的制度，在土地流转的实际操作中，容易引发农村各类矛盾，影响农村干群关系，加剧农村用地不均矛盾，增加社会不安定因素，阻碍新农村建设的健康发展。这种情况主要表现为：一是无合同。部分农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同。二是合同不规范。部分农户在土地流转时虽然签订了合同，但是合同不规范，内容不完整，条款、标的不明确，权利义务表述不清，在某些方面不具有法律效力，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。三是无公证。有的合同签订后，双方未经管理机构审查、签证或公证机关公证，当事人双方出现纠纷难以解决。

四、规范土地流转、推进农业产业化的对策和建议

从调查情况分析，为进一步规范土地流转，发展农业产业，需要采取以下一些措施。

1、宣传引导，从模式上管理土地流转和农业产业的有序发展。一是加大政策法律宣传力度。目前不少基层干部和群众对土地流转政策处于一知半解状态，必须加大政策宣传力度，大力宣传推介正面典型，充分发挥典型的示范引导作用，既防止出现一刀切和急躁冒进的行为，又注意引导农民消除惧怕流转的顾虑和提高农民流转土地的兴趣。二是严格保护耕地，切实加强耕地保护执法检查，严厉制止抛荒弃耕的行为，对浪费撂荒土地要停发粮食直补、粮种补贴等一切政策性的补贴，并按标准收取一定金额的闲臵费。并加强对流转土地使用情况的监督,防止经营者损害生态和生产环境,掠夺式经营,随意改变土地的用途,以维护农民的合法权益，通过完善流转政策规范经营行为，通过宣传引导，确保农业产业有序发展。

2、规范操作，从法律上保障土地流转和农业产业的合理发展。

农村土地流转涉及面广、政策性强，关系到农民的切身利益和农村大局稳定，因此强化规范管理是确保土地流转稳定有序的重要保障。一是要稳定农村土地承包关系，延长流转期限是保障土地流转稳定的根本。同早期的家庭联产承包责任制一样，过短的承包期带来的是农民的不稳定感，进而带来的是对土地的掠夺式经营和缺乏长效投入，使农业的长远发展、可持续发展缺乏保障。现在土地流转同样存在这个问题，流转期限过短，对转入户来讲，只考虑流转期内的经营、发展、投入，同样没有长效投入的思想。而对转出户而言，对土地的留恋和对土地经济效益持观望态度，使其对流出的土地时刻关注，产生不稳定情绪，造成流出后的农户外出务工或经营也难以安心、放心。这种“三心二意”，不利于农民的二次创业，既影响农业自身发展，也影响农民向城镇发展。因此，要使土地流转双方增强稳定感，保障农业产业持续发展，必须延长流转期限。二是依法加强管理，建立土地流转登记备案制度，乡镇要加强对农村土地流转工作的管理，做好登记、备案、合同鉴证、档案管理、信息发布工作，并加强业务指导,规范土地承包经营权流转行为,统一印制规范的合同格式, 规范土地流转合同，提高合同签约率，保证每份土地流转合同条款齐全、法律手续完备。

3、健全市场，从服务上促进土地流转和农业产业的健康发展。一是发展“土地流转服务中心”中介服务组织，为供需双方提供流转的平台，提供合同、法律、竞价、纠纷仲裁、风险保障等服务。二是建立农村土地流转信息网络。以乡、村、组为单位，全面统计农村土地承包、农村劳动力、土地流转供需情况等信息，建立土地流转信息平台，逐步实现土地流转信息的网络化管理，探索农民土地承包权益有效实现形式，逐步形成土地流转的市场竞价机制。三是

积极探索政策性农业保险，积极创造条件，充分利用现有商业保险公司资源，优先在土地规模经营主体中开展农业政策性保险，政府可给予保费补助，并及时提供气候信息、市场信息重大病虫害预防信息，尽可能规避或降低农业生产风险。

4、优化环境，从政策上激励土地流转和农业产业的快速发展。实施“一县一业”或一业率先发展是推动土地流转、促进产业发展的基础。现行土地经营规模过小源于户户类同的“小而全” 家庭经营模式，流转过慢则源于传统的县县类同的“农林工商副牧渔”多业并举、自给自足的经营模式，则龙头、品牌、市场、大户都发育不出来，县域经济不应是千篇一律的，而应是“一业率先发展”的格局。所以，一要调整扶持农业的各种政策，在扶持农业发展的过程中，突出重点，打破“撒胡椒面”模式，依据县域经济发展思路和市场运行规律，集中人财物，捆绑项目资金，集中扶持主导产业，加快形成专业化水平较高、具有广阔市场前景的县域特色经济。二是大力引进产业项目和农业企业，培育经营主体，扶持龙头企业和产业大户为主。目前我县部分靠木材生意起家的企业和个人亟待转型，具备产业发展的资金基础，所以扶强产业大户和龙头企业是推动土地流转的关键，鉴于目前农业比较效益仍然偏低，需要在政策导向上加大鼓励和引导土地流转的力度，特别是对专业大户、合作组织、龙头企业等规模经营主体，要积极扶持，培育壮大，优先安排流转土地、支持新建优质高效产业基地、开发新特产品、开拓营销市场，提高经营水平和辐射带动能力。三是政府要出台鼓励土地流转和规模经营的优惠政策，实行税费减免，金融部门应降低贷款门槛，增加信贷规模，根据土地流转面积和产业经营规模大小，制定不同档次的财政、信贷、产业扶持政策，鼓励土地向大户流转，向龙头流转，促进规模经营；财政要设立农村土地流转专项资金，对流转双方实行以奖代补，鼓励大户承租土地，对流转时间较长、经营规模较大的可加大奖励扶持力度。四是调整农业投入结构，实行农业项目和基础设施优先投入政策，农村土地整理、标准农田建设，特色农业产业基地建设、农业综合开发、农用机械补助、新技术引进等涉农项目，要尽可能与土地流转经营相结合，优先安排项目资金。

5、落实保障，从基础上巩固土地流转和农业产业的稳步发展。一是扶助“失地农民”的技能培训，让他们学有一技之长，提高农民工的就业能力，拓宽就业门路，加快农民转业转岗，方便他们就业，为农村土地流转创造条件。二要大力发展二、三产业，推进农村城镇化建设。加快农业剩余劳动力转移和乡镇城市化进程，开拓新的途径，鼓励他们自主创业、务工经商，解决农民的就业问题，使离开土地的农民有业可就，有钱可挣。三是建立和完善农村社会保障体系。民以食为天，土地承担着农民就业保障和伤病养老保险功能，虽然近几年农民就业范围越来越广，但大多数农民仍把土地看成“活命田”，近两年在农村实行了合作医疗、大病救治补贴，教育“两免一补”政策，但就业保障和养老问题是个大问题，仍须建立和完善社会福利保障体系，切实落实好新型农村合作医疗、养老保险、五保供养、就业引导和最低生活保障等制度，加大对农村困难群体的救济扶助力度。只有解决这些问题，农民才不会有后顾之忧，才不会总想在农村“留后路”，否则，农村的闲臵土地无法盘活，土地规模经营难以形成。

第三篇：发展特色效益农业 带动农村土地流转

发展特色效益农业 带动农村土地流转 －XXX市XXX农产品有限公司土地流转经验介绍

XXX市XXX农产品有限公司位于XXX区淡水街道，是集自主研发、生产、加工、贮藏、配送和销售于一体的省级农业龙头企业。公司创建于1999年，2006年1月正式注册成立，注册资金350万元，到目前为止实际投资额约为8000万元人民币。近年来，XXX市XXX农产品有限公司充分发挥自身优势，大力发展特色效益农业，实行农业集约化经营，通过发展订单农业、整村土地承租、连接基地和农户等多种形式，大力推进农村土地流转，积极推动绿色蔬菜和无公害蔬菜产业规模化发展，有效地促进了农业增效、农民增收。目前，公司以租赁形式流入14000亩土地，涉及韶关、XXX等地，初步形成了“公司+基地+农户”的产业化运作模式，规模发展名优蔬菜，带动现代特色效益农业的大力发展。

一、主要做法及经验

（一）坚持承租模式，实现互利共赢。XXX公司从维护农民利益出发，在坚持“协商、依法、自愿、有偿”原则下，充分尊重农民意愿，主动与农民建立合作关系。通过实地考察、广泛征求农户意见后，XXX公司与村两委会进行协商，在土地承包经营权的流转方式、流转期限、流转金额及流转双方的责任、义务等方面形成一致意见。公司与各村统一采取委托流转的形式进行土地流转，即农户与村委签订土地承包经营权流转委托协议，公司与村委签订土地经营权流转租赁合同。对愿意流转

1土地的农户，由出让土地的农户自愿填写土地流转委托书，以村委为单位签订租用期限为10年以上的土地租用合同书，依据各地块的地理位臵、水资源及空气质量等自然环境条件综合评估土地价值，分别给予400元—700元不等的土地流转租金。合同签订后，XXX公司随即向农户预付一年的土地流转租金，以保障农民取得最大利益。对不愿把土地转包出来的农户，采取平等协商、合作经营的方式，由公司提供种子、肥料、农药和技术指导服务，农户严格按照公司生产流程的要求进行标准化耕作，带动农户发展绿色蔬菜和无公害蔬菜种植，实行公司与农户的双赢。

（二）突出产业特色，发展规模经营。在租用的土地上，XXX公司严格按照农业现代化的发展要求，认真做好山、水、田、林、路规划文章，不断加大资金投入力度，加强农田基础设施及配套设施建设，走蔬菜种植规模标准化道路，率先推行创新的技术管理手段和机械自动化的管理方法，大力推进蔬菜种植示范基地向规模化发展，彰显出了土地集约的优势。目前，XXX公司在XXXXXX、永湖、惠城区水口、惠东白花以及韶关等地分别建立了标准化规模化无公害蔬菜基地。其中在位于XXX镇XXX村的XXX市XXX现代农业园区中心片区建成了集农业科研、无公害种植、示范推广、休闲观光于一体的特色现代农业示范基地1000多亩，辐射带动1000多户农户进行无公害蔬菜种植，户均年增收5000多元，有效地提高了农业生产技术水平和农民组织化程度，促进了特色优势作物的规模化种植、标准化生产和产业化经营。

（三）依托科技创新，促进土地流转。XXX公司与华南农业大学、XXX农科院、XXX蔬菜行业协会、XXX区农业科学研究所、XXX市植保科等农业技术科研部门建立了长期的合作关系，开展农业关键技术的研究开发，研发成果在公司生产基地实验，技术成熟后向合作农户推广，走强强联合之路，不断加大科技投入，提升企业科技实力，使科技与经济紧密结合。XXX公司在发展绿色蔬菜和无公害蔬菜种植的过程中不断改造和创新传统技术，大面积推广平衡施肥技术，节灌、渗灌、喷灌等节水、节肥技术，促使蔬菜的生产向低成本、高效益、高技术转化。同时积极引进名优农业经济作物品种，大力促进当地特色农业的现代化进程。目前，XXX公司成立了XXX市XXX农业科技创新中心和蔬菜检测中心，拥有专业技术人员37人，成功自主研发了“大跨度钢丝绳经济型蔬菜大棚”、“轨道式大面积自动喷灌设备”。由于有科技支撑，XXX公司的新技术应用与新品种栽培均走在同行前列。XXX公司通过发挥科技示范带动效应，引导农户开展土地流转，集中连片发展绿色蔬菜和无公害蔬菜规模种植，以农业机械化推进现代农业规模化、集约化、标准化发展，有效地节省了人力与成本，进一步提高农产品竞争力，促进农业生产适度规模经营。

（四）着力项目建设，突出综合效益。通过土地流转，项目拉动，企业带动规模经营，有利于新技术、新品种的推广与应用，促进现代农业发展。为了进一步提升蔬菜产品质量，大力发展优质绿色蔬菜和无公害蔬菜种植，促进蔬菜产业升级，XXX公司以XXX市XXX区万吨无公害疏菜种植基地建设项目落户

XXX市XXX现代农业示范园为契机，加快推进现代农业示范基地建设，以现代科学技术、现代生产模式、现代管理模式为支撑，着力打造现代特色农业产业园区。从2009年起公司采取向农户租地集中成片，通过土地流转投资700万元新建了500亩无公害蔬菜产业化种植基地，以“公司+院校+基地+农户”的新型合作发展模式与农户建立紧密的利益联结机制，通过“免费提供种苗、有机肥、农药和生产技术，定价采收”的机制，直接带动900户农户参与蔬菜产业化生产过程，年产优质无公害蔬菜2万吨，预计总收入3000万元，年利润总额250多万元，带动农户生产面积2000亩，户年人均增收3635元。土地流转后的效益将是流转前土地产出效益的2倍以上，农民年均纯收入增加1倍。

二、取得的成效

XXX公司进行土地流转以来，不仅让企业自身获得了一定的收益，而且还带来了巨大的经济社会效益。一是促进了劳动力转移，增加了农民收入。通过土地流转，打破了农户分散经营的经营格局，提高了土地的集约化程度，使从事非农产业的农民摆脱了土地束缚，农户可放心外出务工，加速了农村劳动力向二、三产业转移，不能外出的劳动力则返聘为企业的产业工人，每月给予保底工资1500元，既增加了土地收入又增加了工资收入，实现了双增双赢，从而优化了农村劳动力结构，提高了劳动生产率，促进了农业现代化。二是节约了生产成本，提高了劳动效率。过去由于分散经营，农户各自耕种，施肥用药不够规范，导致农产品产量不高、品质不佳，造成了很大的浪

费。现在土地由XXX公司采取集中经营，统一施肥、统一喷药、使用现代方法防治病虫害等措施，从而大大减少了肥料和农药使用量。同时，土地适当集中，也便于农业机械操作，“轨道式大面积自动喷灌设备”的投入使用大大节省了劳动力，提高了生产效率。三是加大了农业投入，加快了科技兴农步伐。土地流转后，XXX公司加大了对农业的投入力度，去年以来共筹集资金200万元用于整改农田、办电改水、兴修机耕道路，改善生产条件。今年公司还投入资金120万元用于购臵基地种植设备、温室育苗设备、农残检测设备和其他设备等 5台/套。四是优化了农村资源配臵，加快了农村土地资源开发进程，拓宽了农业投资渠道，促进了农村经济发展。

三、今后发展思路

为进一步加快发展规模经营，促进现代农业发展，XXX公司今年下半年拟投资万元，在基地原有基础上新建绿色蔬菜种植示范基地500亩，建设连栋温室大棚100亩，新建500亩的现代化喷灌种植区。并按照“规划高起点、建设高标准、运营高效率”的建设目标，将XXX现代农业园区逐步培育和发展成为集种植、科研和休闲旅游观光于一体的省级现代农业园区，使之成为XXX区乃至XXX市最具影响力的现代特色农业产业园区，以更好地推动我区农业现代化和农业农村经济健康快速发展。

第四篇：推进农村土地流转发展现代特色农业

我区是个农业大区, 全区现有农户10.64万户，农业人口 35.19万人，劳动力人口22.32万人，耕地面积26.94万亩。近年来，我区在充分尊重农民意愿的基础上，积极探索，加强引导，大力推进农村土地流转，促进了农业规模经营，加快了现代特色农业的发展。至2008年底,全区耕地流转已达5.18万亩，占承包耕地总面积的22.15%。

当前，我区土地流转主要有出租、转包、互换等多种形式。其中，出租占流转面积的59.1%；转包占流转面积的32.3%；互换等其他方式流转占流转面积的8.6%。流转的土地主要向农业企业、农民专业合作社、种养大户集中，共449106亩，占土地流转总面积的86.7%。流转土地全部为农业用地，而且基本上用于种植业。据调查，99.6%的流转土地用于发展农业生产，用于种植业的为44341亩，占流转量的85.6%，以种植水稻、西瓜、蔬菜、水果、花木为主；用于养殖业的有7459亩，占流转量的14.4%，主要以鱼、虾等水产养殖为主。

二、主要做法

1、宣传引导，顺势推进。面对农民自发流转土地的发展态势，我们及时把握经济社会发展阶段、市场经济发展规律和经济全球化的客观要求，利用科技下乡、农民培训、新闻媒体等，广泛宣传党在农村的现行政策，宣讲现代农业的发展趋势，讲解效益农业的发展路径，引导农民转变思想观念，认识土地流转的意义和作用，增强土地流转工作的活力。农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户通过流转建设规范性生产基地的，优先安排项目补助。研究制定农村土地承包经营权流转规范化管理实施意见，区财政将每年安排一定的专项资金，用于土地流转的补助与奖励。把农村土地流转工作列入区级相关部门和乡镇（街道）责任考核，加大了推进力度。

2、建立机构，完善服务。首先在 镇探索建立了土地流转服务中心，中心实行“服务组织网络化、交易形式多样化、经营主体多元化”的模式运转。在试点的基础上，建立区、乡、村三级土地流转服务网络，为规范土地流转流程提供必要保障。服务中心建立《农村土地流出意向登记簿》、《农村土地流入意向登记簿》和《农村土地流转台账簿》，并通过农业信息网和农民信箱网站对外发布，搭建起土地流转的服务平台。

3、培育主体，强力带动。我区通过深化农技推广责任体系改革、实施万名农民素质工程和农业政策扶持等措施，培育了一批规模农业经营主体，目前已有区级以上农业龙头企业54家，农民专业合作社368家（其中工商注册的196家），种养大户大量涌现，有20亩以上种粮大户1567户，10亩以上柑桔种植户176户；年饲养生猪50头以上养殖户8660户，年出栏5000羽以上养禽户126户。这些农业企业和大户的发展，直接带动了农村土地流转，促进了产业结构调整、农业适度规模经营和生态特色农业的发展。

4、创新模式，加大流量。在鼓励流转主体选择中长流转的同时，探索季节性流转方式，解决季节性抛荒问题。土地流入主体在冬闲季节，根据生产需要向农户租用土地，到来年开春将土地归还给承包户耕种。如每年11月至次年4月，横路乡下墅街村87户农户的425亩农田流转给本村大户种植萝卜，租金按土质和位置的不同每亩150元至200元支付，春夏季由农户自己种植水稻，平均每户年收入增加2210元。同时，该种植大户又雇用本村农民完成萝卜种植农事操作，年发放人工报酬11.8万元。每年可收获萝卜140万公斤，年纯收入18.6万多元。这种流转形式既化解了季节性抛荒问题，又给农闲期农业劳动力增加了就业途径，还提高了土地产出效率。

5、规范管理，保障权益。区里制定了《农村土地承包经营权委托流转申请书》、《农村土地承包经营权流转合同》样本，下发各地参照执行，到目前，签订书面合同的达43004亩，占总流转面积的83.02%。加强土地流转价格和流转款支付方式的引导与监管，普遍采用以稻谷计价方式确定租金，以每年支付一次承包款的方式加以规范，最大限度降低流转双方的责任风险。2007年建立了土地承包仲裁委员会，通过仲裁机构及时化解土地承包纠纷和土地流转纠纷，运用法律手段，为农民提供可靠的权益保障。

三、初步成效

1、开辟了农民增收的良好途径。承包土地流转后，农户在获得租金的同时，还可以从事二三产业或外出务工获得更多的收入。如浙江宝岛现代农业科技有限公司从 镇五坦、涧峰、董家三个村流入土地675.1亩，每年每亩按300公斤稻谷的价格（以粮食收购指导价）支付租金，常年雇用当地几十名农民务工，按月支付工资。莲花镇五坦村总人口1300多人，土地流转后有400余人放心在外打工，增加非农收入。镇大田畈村种粮大户高荣根，流入耕地近千亩，年雇工2600多人次，发放工资10万多元。

2、增加了农业投入提高了生产效率

第五篇：农村土地流转抵押贷款——发展模式制约因素

农村土地流转抵押贷款：发展模式、制约因素及策略安排

摘要：加快农村土地承包经营权流转，增强信贷支持农业规模经营是进一步优化农村资源配置和推进农村金融创新，促进现代农业发展的必然选择。本文以湖南省益阳市为案例，深入分析了农村土地流转的现状和作用、金融部门创新农村土地流转抵押贷款的做法和成效及农村土地流转和土地流转抵押贷款的制约因素，在此基础上提出了加快农村土地流转和土地流转抵押贷款的对策和建议。

农村土地流转抵押贷款在优化农村资源配置和推进农村金融创新、稳定农村土地承包关系和加快农村土地承包经营权流转等方面有着积极的作用。中国人民银行益阳市中心支行在湖南益阳市南县开展了涉农金融机构农村土地流转抵押贷款的创新试点工作，创新“公司（农户或农合组织）+土地经营权抵押（产品预期收入质押）+信贷”的贷款模式，对促进农业适度规模经营和农民增收起到了积极作用。

一、农村土地流转贷款管理模式的创新举措

（一）明确流转主体对象

在保障农民基本生活的前提下，选择“抛荒”地、城镇一体化土地和开发成本核算低或增值潜力大的土地作为抵押土地。以流转土地使用权作抵押向取得土地使用权的个体承包户、家庭农场和土地合作社等发放贷款。涉农金融机构有权根据贷款合同，监督项目资金运行，到期偿还有困难的，可依法对土地使用权及地面作物进行

拍卖。

（二）政策措施配套支持到位

当地政府对办理土地流转贷款实行“三优”：即政策优先。当地政府明确提出所有相关政策均依据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的相关精神，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

1.抵押便利。鉴于目前农民土地流转抵押登记无相关法律规定，当地政府积极支持由村委会及村民代表与信用社签订“土地流转使用权抵押协议”，无需到土地、房产部门办理抵押登记，缴纳相关费用。

2.处置便利。当土地流转受让大户、企业或公司由于经营管理不善出现不能按期归还信用社贷款时，当地政府积极支持并协调流转土地使用权的处置拍卖，拍卖所得优先偿还农信部门贷款本息，农民土地转让费由土地再次受让方支付。

3.信用社则实行流转贷款“三优”政策，即资金计划优先，在考虑全年信贷计划时优先

做好流转贷款资金计划安排。资金安排优先，在贷款投放上优先安排并尽量满足流转贷款资金。贷款利率优惠，流转贷款利率优惠于其他贷款利率。

（三）流转模式因地而异

根据流转土地的属性以及要求，明确了可供选择的“三种”流转模式。一是和谐互利模式。该模式先由村支两委与企业洽谈意向，再由村委会向农民发放土地流转意见征求书，农民在自愿的前提下跟村委会签订合同，农信社凭合同办理抵押贷款。二是价格引导模式。该模式先由村委会垫资，按市场价格从农户手中收购土地种植权，进行规模整合后，对外招商承包。如浪拨湖农村信用社以土地经营权为抵押，对8户承包户的600亩土地发放了土地流转贷款60万元。三是能人经济模式。该模式将土地流转给长期从事规模种养殖经营的本村或外地种植大户[1]。

农村土地经营权抵（质）押贷款模式的创新延伸，不仅有效保证了农村规模经营主体的资金需求，有效促进了农村土地经营权的合理流转，实现了政、银、企、农村规模经营业主等多方共赢。通过土地流转，一方面，使农民自愿将无力经营或不愿经营的土地及时转让出去。另一方面，使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得相应的土地，解决“有人无田种、有田无人种”，“多种不能、少种不行”的人地矛盾，为土地规模化经营创造了有利条件，如南县低洼土地开发后其收益助长了20倍，土地流转加快提高了农村土地的规模化经营水平。通过土地流转，探索出三种流转农民利益保障机制。一是建立了粮食收购及土地租金价格浮动机制。如大通湖粮食加工企业每年每亩以300元的保底价格受让农民水田的种植权，国家粮食补贴由农户享受。当粮食价格超过100元／50公斤时，粮食企业按每亩150公斤稻谷总价计付给农户，而土地租金随粮价的上涨而浮动。二是建立了价格协商机制。以“公司+农户+基地”的生产模式为基础，打破垄断经营，由当地政府及有关部门引进多家

粮食加工企业参与价格竞争，保障农民利益。三是建立了价格联动机制。如大通湖新裕村，每亩粮食加工企业付农户租金400元，种粮补贴由企业享受。每两年由企业、村委会及村民代表根据市场和国家粮食补贴政策变化情况，共同确定价格补偿办法。

二、农村土地流转和土地流转抵押贷款的制约因素

（一）农村土地承包经营权主体不明确

益阳市在1998年开始农村土地二轮延包工作。过去，由于种田负担过重，比较效益低，农民承包积极性不高，有的自愿放弃承包土地，不愿签订二轮土地延包合同。近年来，承包土地有补贴，农户又要求土地承包经营权，加之有的地方新增人口承包土地无着落，导致人

地矛盾日益突出，确权发证工作难度很大。尤其是部分村组实行“三年小调整，五年大调整”的“土政策”，确权确地向农户颁发土地承包经营权证的少。以南县为例，由于前些年许多农户弃耕抛荒外出务工等特定原因的影响，该县确权确地向农户颁发土地承包经营权证的比例不到30%。目前，益阳市农用地中，新签农村二轮土地承包合同802145份，签订率86.1%，换发新经营权证书706510份,到户率76%。由于土地权属不确定，致使外来承包者的投资安全和投资利益缺乏强有力的法律保障，制约了土地的顺利流转。由于土地承包经营权证发放不到位，导致农村土地流转纠纷不断，以土地承包经营权作为抵押的信贷业务就失去了存在的基础。

（二）农村土地流转手续不完备

调查发现，农村土地流转呈以下“三多三少”的现象：即集中流转的少，零星流转的多；合同流转的少，口头流转的多；长期流转的少，短期流转的多。农户与农户之间、农户与经营承包大户之间的土地流转大多是采用“田头协议”或“委托村组协议”的方式，无合同或合同不规范现象较为普遍。即使部分农户采用“签订合同”的形式进行流转，也无任何签证手续。截至2009年6月末，以书面合同形式进行土地流转的农户为1252户，仅占涉及农户的4.1%；面积9736亩，仅占流转面积的5.9%，且大多数流转合同不规范。流转土地约定期限短，在两年以内达到67.9%，且一般规定为一年。由于农村土地流转手续不完备，零星流转且期限短，农村土地经营权的法律效用不强，导致农村土地承包经营权抵押贷款失去推广应用的条件，大多涉农金融机构也不敢以土地承包经营权作为抵押物。

（三）农村土地流转操作不规范

尽管各级对农村土地基本政策是稳定明确的，但由于基层在土地流转操作过程中存在不规范行为，导致流转权益难以得到保障。如安化县CT镇HZ村村委会将该村265户农户经国土整理后的1600亩水田出租给资阳区8位农民种粮，按每年每亩400斤稻谷的条件承租期限三年。目前，承租农民已经开始耕作，并已交村上24.8万元租金,但该村迟迟不能与承租农民签订有流转农户签名认可的租赁合同，承租农民权益得不到保障。

（四）农村土地流转信息网络和渠道不畅

《农村土地承包法》明确规定，“农村土地承包权证的发放和管理机关是农业主管部门”；《关于积极推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的意见》（湘办发[2009]15号）中明确，“农村土地承包经营权流转双方要签订规范的流转合同，到乡（镇）农村经营管理机构办理流转合同签证手续。”但据调查，目前基层土地流转信息网络和流转渠道不畅，甚至部分乡（镇）还没有明确土地流转和纠纷仲裁机构。有的土地流转即使通过了合同签证，而一旦发生纠纷，大多农户根本不予认可。

（五）缺乏专业的土地评估机构

由于目前尚无具备专业资质的土地经营权价值评估机构和评估人员，没有相对独立的评估价值作参照，金融机构开办农村土地承包经营权抵押贷款，如果仅以土地租金及地上种养物价值来确定抵押物的评估价值，主观意愿成份较大，实际价值难以合理确定。

（六）缺乏土地流转市场要素

由于没有建立土地流转市场，土地流转大多由农户私下进行，流转对象也仅限于亲朋好友之间。由于流转市场发育缓慢，缺少有权威的流转中介，流转信息不畅，无法对农村土地经营权进行公开竞标，无法对林权、“四荒”资源、水面等使用权进行公开拍卖，一旦经营户出现贷款违约，农信社处置抵押物难度较大，土地经营权难以

变现。由于农村土地承包经营权变现能力差，较大程度上制约了金融机构开展农村土地承包经营权抵押贷款的积极性，影响了农村土地承包经营权抵押贷款业务的推广步伐。

（七）风险保障机制缺失

因农业抵御自然灾害或市场风险的能力较弱，存在不可预知的风险。一旦承包经营户遇到自然灾害，造成地上附着物重大损失；或因市场形势变化导致地上附着物价值大幅降低，都会直接影响土地流转价值。贷款人对这些因素难以有效掌控，也缺乏应对措施，导致信贷风险防范困难加大，金融机构的积极性不高。

（八）相关法律法规制约

《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”；《农村土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，但没有明确土地承包经营权可以抵押，农村土地经营权抵押贷款操作难度较大。

三、对策建议

（一）加大《农村土地承包法》的宣传力度

有关部门要采取贴近农村、贴近农民等多种方式，通过宣传教育提高广大农村干部的法律水平，增强依法行政、依法维护农民土地承包权益的主动性和自觉性，增强广大农民群众依法维护自身合法土地承包权益的意识和能力，以稳定农村土地承包关系，为农村土地承包经营权合理、合法流转提供坚实基础。

（二）建立农村土地价值评估专业机构

制定《农村土地经营权价值评估管理办法》，引入中介机构对农村土地经营权抵押价值

进行评估。土地管理部门也可组建成立独立的土地流转评估中心，自主经营，自负盈亏，培养专业资质评估人员，规范土地承包经营权价值的评估，为金融机构开展农村土地承包权抵押贷款创造有利条件。同时，建立科学的农村土地资产评估体系，合理评价农村土地价值。

（三）加快推进农村土地流转市场建设

建立健全土地流转管理和服务中介机构以及土地经营权争议仲裁机制，为农村土地经营权流转提供服务，并明确其相关法定职责。即土地流转供求登记和信息发布，接受供求双方质询；协调供求双方有关事宜，落实契约关系，办理合同签证手续；对土地流转跟踪服务，调节纠纷，协调供求关系，维护土地所有者、承包者和经营者三方的合法权益。

（四）逐步建立农业保障机制

加快成立农业信贷担保机构和发展农业保险，降低土地经营权抵押贷款的信贷风险。鼓励和支持保险公司开办农业保险业务，对农业保险的亏损进行适当的补偿。农村信用社要积极探索多种担保方式，对额度较大的农村土地承包经营权抵押贷款，推行“农村土地经营权抵押+公司担保”、“农村土地经营权抵押+基金担保”和“农村土地经营权抵押+经营户担保”等方式，进一步防范信贷风险。

（五）修订和完善农村土地相关法律制度

农村土地承包经营权既然被定义为农民的“用益物权”，就属于农民的“财产权”，应该允许土地承包经营权抵押。建议修改和完善《农村土地承包法》、《担保法》等相关法律，明确规定土地承包经营权可以抵押，为开办土地承包经营权抵押贷款提供法律支持。

（六）建立农村土地流转长效机制

农村土地流转在很大程度上取决于当地经济发展水平和农业产业化程度的高低。依托特色产业，抓好产业培育，加大农业项目招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营，提高农业经济效益，努力推进由农业大市向农业强市的发展转变。坚持走“公司+科技+基地+农户”的现代农业发展模式,稳妥推进流转土地使用权逐步向具有较高生产技术的专业化公司、协会、经纪人集中，建立土地流转长效机制，实现土地规模化、集约化、专业化经营，不断提升土地综合经济效益，促进农业增效、农民增收。

（七）着力推进农民素质技能培训

大力扶持农村教育事业发展，在巩固九年制义务教育基础上，努力发展高中阶段教育和职业技术教育培训体系，扩大农民子弟就学面。继续实施“阳光工程”，抓好

农村转移劳动力就业技能培训，把传统农民改造培养成为能适应时代发展需要的新型农民，为农村劳动力转移创造条件。抓住国家实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策、扩

大基础建设投入这一契机，加快建设小城镇步伐，搞好规划，把小城镇建设成上档次、上规模，商业发达，环境优美的非农产业聚集地，鼓励农村劳动力到小城镇务工、经商、办企业，就地将农民转为市民。