改革开放以来中国农村土地流转制度的改革与发展

第一篇：改革开放以来中国农村土地流转制度的改革与发展

改革开放以来中国农村土地流转制度的改革与发展

刘淑春

【专题名称】体制改革 【专 题 号】MF1 【复印期号】2009年02期 【原文出处】《经济与管理》(石家庄)2008年10期第23～27页 【作者简介】刘淑春，武汉生物工程学院 管理工程系。（武汉 430072）【内容提要】 改革开放以来，以1988年宪法修正为标志，农村土地流转制度经历了从“禁止流转、允许流转到放开流转”和由模糊不清到明确鼓励的过程。农村土地流转从20世纪80年代中后期兴起到现今已经发展了近20年，但它的发展始终不顺畅，农地流转十分滞后。流转权利不充分、流转动力不足、流转机制未形成、流转条件受约束是农地流转缓慢的四大瓶颈。为了突破这四大瓶颈，我们必须坚持“所有权不干预流转权”、创造农地流转条件、健全农村土地流转机制、降低农地流转交易成本、允许通过抵押等进行土地流转。【关 键 词】农村土地制度/农地使用权/农地流转

改革开放30年以来，中国农业经济取得了较快的发展。农村土地制度的改革与发展是中国农业经济取得成绩的根本原因之所在。农地流转是促进农业规模经营、优化农地资源配置、提高农地利用效率、实现农业产业化的重要路径。改革开放以来，农地流转制度不断解禁，从模糊走向明确，从非法走向合法，但是合法化的农地流转在实践层面却仍然徘徊不前，农地流转规模和比重仍旧低下。

一、改革开放30年来农地流转制度的改革历程回顾

1.明令禁止阶段。改革开放以来，以1988年宪法修正为标志，农村土地流转制度经历了从“禁止流转、允许流转到放开流转”和由模糊不清到明确鼓励的过程。改革开放之初至1988年之前，制度层面不允许进行土地流转。尽管20世纪80年代初期，地方上出现了一些土地流转现象，但这些流转都是农民自发形成的，没有政策制度依据，因此也都是隐蔽的、非法的，基本上没有公开。1982年《宪法》第10条第4款明确规定，“任何组织或者个人不得侵占买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”同时，《民法通则》第80条规定，“土地不得买卖、出租、抵押或以其他方式转让”。1986年，最高人民法院在《关于审理农村土地承包合同纠纷案若干问题的意见》的司法解释中规定“承包人在未经发包人同意私自转包、转让承包合同的，承包合同无效。”这一时期，农地流转被严格禁止。

2.解禁阶段。中共中央1984年1号文件《关于1984年农村工作的通知》第一次打开了农地流转的政策口子，规定“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以经集体同意后进行转包。”但真正承认农地流转合法性的是1988年4月七届全国人大第一次会议对宪法的修改。该修正案第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这次宪法修正实现了由“不得出租土地”到“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的转变，奠定了土地使用权合法流转的宪法地位。但此时只允许土地承包经营权进行转包，而禁止转让、出租等。1993年，中共中央十四届三中全会《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“在坚持土地集体所有制的前提下，延长耕地承包期，允许继承土地开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让”。1994年12月30日，农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中对农地流转作出进一步指示，“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的，依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。”2001年中央发布18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确指出“允许土地使用权合理流转是农业发展的客观要求。”2002年，中共十六大报告中提出，“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。这一阶段实现了农地流转的合法化。

3.规范化阶段。2003年3月1日，《农村土地承包法》实施，明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的法律规定，对土地流转进行了原则约束，为土地流转实践奠定了法律基础，这标志着中国土地承包经营流转制度的正式确立。2005年3月1日农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，对流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理作出比以前法律政策更为详细、明确的规定。由于中国经济发展不平衡，区域实际情况差异很大，因此各地都根据自身的实际情况制定了符合自身发展的土地流转制度。例如，2005年7月，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转，可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。至此，中国农村土地流转制度体系基本形成。

二、改革开放30年来农地流转制度实施评价

从制度层面来看，改革开放后，农地流转实现了由“禁止流转”到“放开流转”，再到“支持流转”、“规范流转”的制度变迁，取得重大进步。但是随着家庭承包经营责任制改革的深化和社会经济发展形势的巨大变化，现有的农地流转制度仍存在一定的局限性。例如，2005年3月1日施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》第11条规定：“以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请”。第18条规定：“承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。”第25条规定：“承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门报告，并配合办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。”《农村土地承包法》第37条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”这些规定的一个明显特征就是农地流转仍是“有条件的流转”，没有经过发包方的同意，农地的流转就是“空中楼阁”。另一个问题是，现有法律政策规定得十分笼统，对土地流转双方的权利义务、利益补偿、流转价格、纠纷处理、流转合同等方面还没有具体操作性的规定，因此也很难正确引导土地流转。

从实际流转情况来看，农村土地流转从20世纪80年代中后期兴起到现今已经发展了近20年，但它的发展始终不顺畅。虽然农地流转的面积和比重在增加，但进展十分缓慢，而且相对于中国1.5亿农村劳动力转移规模而言，流转的比例仍然很小。根据农村政策研究室调查①，截至1984年底，转出农地的户数占总承包户数的2.7％，转出的耕地只占总耕地的0.7％。1984－1992年间，全国农村固定观察点调查资料显示，完全没有转让过耕地的农户比重达93.8％，转让一部分耕地的农户比重仅1.99％。1993年抽样调查表明②，1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地1161万亩，分别占承包土地农户总数的2.3％和承包地总面积的2.9％。1995年，农业部农研中心对全国近3万农户进行了抽样调查③，在全部样本中，有4.09％的农户将自己承包的一部分土地转包给他人经营，只有1.99％的农户转出了全部承包地。1998年，又一项对8省所做的抽样调查显示④，参与流转的土地只占全部土地的3％～4％，流转比例相对高的浙江省也只有7％～8％。而到2002年，浙江这一比例也只有12.4％的比例，年均增长仅1个百分点，而其他省份则更为缓慢（见表1）。2003年农业部在农村固定观察点对全国东、中、西部20842户的抽样调查显示，全国土地流转面积占总耕地面积的9.1％，其中，东、中、西三大区域分别为9％、11.6％、3.86％。如图1显示，从1984年开始允许土地流转以来，农地流转起伏不定，进展极其缓慢。

制度的缺陷与实际结合带来很多畸形的社会现象。虽然改革开放之后，中国打破了农地流转的制度瓶颈。但是，不完善的制度安排导致中国的农地流转始终处于“非正式流转”层面上。具体来讲，就是农地流转的民间化、口头化、短期化、随意化。或者说，农地流转没有真正的市场化、规范化、正规化。农地流转的民间化体现在：农地流转往往是在熟人、亲戚、朋友之间进行，而不是通过市场进行交易。2007年对山东等10省的调查表明⑤，65.1％的人直接与受让人（彼此熟悉）协商，21.7％的人选择通过村委会与人协商，16.3％的人选择通过熟人介绍，只有2.3％的人通过土地流转商（中介）协商来确定流转。口头化体现在：农地流转没有签署任何协议或合同，而往往是流转双方的一种口头约定。短期化体现在：农地流转往往都在1年之内进行流转，超过1年的很少。对6省的抽样调查表明，44.1％的农户流转期限在1年之内，流转期限不超过5年的有57.5％，而长期流转的仅有1.4％（见表2）。随意化体现在：农地流转不确定性强，不受约束，容易引发矛盾。表2显示，安徽、湖南、四川等省流转期限不确定的比例均超过60％。目前，还存在的一个普遍事实是，因为流转程序烦琐且收益又小，一些农户干脆把土地闲置抛荒，造成严重的资源浪费。据1991－1996年不完全统计，全国闲置耕地达94.7万亩。

三、农地流转不畅分析

1.土地流转权利不充分。允许农地流转后，农户获得了一定的处分权，但是这种处分权并不充分。或者说，农地使用权的“自由流转”实际上是“有约束条件的自由流转”，并非真正意义上的自由流转。处分权的内容包括对承包权的出卖、出租、抵押、转让、转包、入股等各种形式。只要不改变所有权性质和农地使用用途的农地产权行使都应当赋予农民。但实际上现有法律不允许进行农地经营权的抵押、拍卖、买卖。农民处分权十分有限，而且这种权利频受农地所有权（代理者）的干扰和制约。

2.土地流转动力不足。笔者认为，农民不愿进行农地流转的原因有这样几个：其一，农民流转意愿不强。农民不进行流转的原因不仅在于流转机制本身存在各种问题，而且很大程度在于农民将农地作为社会保障的载体和化解生活风险的工具。在目前的制度安排和现实情况下，农村社会保障缺失、非农就业既不高也不稳、市民化进程缓慢且受阻导致农户长期或永久性地转出土地的可能性很小，农地流转风险很大。其二，土地调整制约土地流转。承包地的频繁调整使农民的土地使用权缺乏保障，土地使用期限不确定，从而导致农地流转缺乏动力。其三，农地市场价值并未体现，流转收益偏低。国务院发展研究中心2007年的调查显示⑥，土地流转租金全国平均只有293元／亩，东、中、西三大区域平均分别为417元／亩、185元／亩、171元／亩，即使经济最发达的江苏苏州市和上海金山区，租金也分别仅有595元／亩、468元／亩。

3.土地流转机制未形成。目前，农地流转机制不健全主要表现在这几个方面：一是行政力量因素过多。很多农地流转不是农民自愿和通过市场运行的，而是社区、村委会通过行政命令的单方面推行。二是土地流转的封闭性。在农村土地流转市场体系不完备的前提下，信息供求机制、反馈机制等未建立，土地交易信息闭塞。此外，现有法律鼓励在同社区范围内进行农地流转，这对于农地资源的配置大大不利，降低了经营权流转权在更大范围内优化配置的可能性。一项调查显示，虽然跨村土地流转的比例略有上升，但超过70％的土地流转发生在组内，如果按村内流转范围统计，这一比例高达90％（见表3）。三是土地经营权流转不规范。很大一部分流转是在口头约定的情况下进行的，这导致流转的期限不明确，交易双方权利义务不清晰。2005年的一项调查显示⑦：转出农地的农户中，46％的农户转出土地没有约定期限，86％的农户在转出土地时没有签订书面合同，即使约定期限的农户中也存在部分“口头式”约定，签订合同的也不完整、不规范。四是农地流转市场交易机制未形成，致使流转“内部化”。根据中国人民大学和美国农村发展研究所2005年对17省农民土地流转的调查⑧，在转出的土地中，有87.6％的土地是转包给本村的亲戚或其他村民。

4.土地流转条件受约束。《农村土地承包经营权流转管理办法》对农地转让作出了必须经发包方同意的规定，这实际上违背了农民对使用权的自由行使权。合法的农地流转是农民个人的意志，这种意志具有排他性，不应受任何人、任何组织的干扰和阻碍。“经发包方同意”的规定实际上将土地转让过程的终极处分权赋予发包方，而承包方作为真正权利人却没有最终发言权，这样无疑会扭曲权利人的真实意愿，容易导致村官以发包方名义干扰农地自由流转，或随意流转土地，扰乱流转秩序。另一方面，土地流转范围受限制。《土地承包法》第55条规定：“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包应当经本集体村民会议三分之二以上成员或二分之一以上村民代表同意。”立法的初衷可能是为了遏制村干部随意向社区以外人员出租土地牟取私利的行为，但在实践中却构成村民自主流转承包地的制度障碍，从而使农地流转局限在一个个孤立的小圈子内，不能在更大的区域内实现优化配置。

四、促进农地流转的对策 1.所有权不干预流转权。目前很多土地流转问题的根源在于农地所有权的代理者——基层政府以所有权的名义和身份强制性进行土地流转或限制流转。农地流转的自由、健康发展必须排除一切权力对流转权的干扰和制约，充分尊重农民意愿。只有在土地所有权性质不变的前提下，保持经营权和流转权的独立性，才能真正将土地流转起来，从资源转化为资本，取得规模效应、集约效应和市场效应。结合实际，当前制度层面迫切需要改进的是取消“土地流转需要经发包人的同意”，改为仅需事后备案即可。

2.创造农地流转条件。农地无法自由畅通流转的一个重要原因在于国家从立法出发点上就对流转进行了限制，这是国家对土地的保障功能和经济功能进行权衡选择的结果。从现有法律来看，国家仍然将农地的保障功能放在第一位，而改革开放后逐步取禁土地流转是国家在不改变土地保障地位的约束条件下追求土地规模经济的结果。因此，要促进土地由“不流转”向“流转”转变，由“短期流转”向“长期流转”转变，就必须加快农村社会保障功能建设，通过“社会保障”置换“土地保障”，弱化农村土地的保障功能，为农地流转奠定基础。

3.健全农村土地流转机制。由基层成立农地流转交易市场、农地流转服务机构⑨，对土地流转进行法律咨询、服务、评估、登记等服务，具体承担以下职责：其一，对土地使用权供求信息进行登记并发布。交易中介机构对发生流转的农地位置、面积、用途、价格、效益、流转方式等情况进行登记并及时在交易平台和网络上发布。其二，对交易价格进行独立评估并促使自由交易。在土地价值中介机构独立评估基础上，流转双方平等互利、自由协商，签订土地流转合同书。其三，加强和规范土地流转合同管理。凡是不涉及土地承包权变更的，需签协议；涉及变更的，应在《农村集体土地承包经营权证书》上予以记录并在土地清册上作变更登记。其四，流转后实行跟踪服务，出现纠纷时进行调解。总体上，应建立一个多层次、多样化的农村土地流转市场，在产权设置、流转程序、流转方式和流转监督等方面进行规范和管理，促进农村土地流转市场的建立。

4.降低农地流转交易成本。其一，降低农地流转信息搜寻成本。通过建立流转交易平台和中介机构，发布流转信息，降低农民交易信息不对称的成本开支。其二，降低农地流转谈判成本。农地流转是流转双方的自愿交易，交易价格等应由交易双方自由协商决定。村委会、乡镇以及其他政府组织不得对土地流转双方进行限制或强制，而只对流转土地做简单的记录，排除所有权代理者的寻租可能性。其三，降低违约成本。加强流转制度建设，规范流转合同内容和程序，通过协议约定交易双方的权利义务，并通过第三方监督，降低机会主义的可能性。

5.允许通过抵押等进行土地流转。除了转让、转包、互换、入股、代耕、租赁（包括反租倒包）等流转形式外，还应允许抵押、买卖、拍卖农地经营权。立法不同意抵押的原因有两点：一是农民抵押承包土地后面临失去生活保障的风险，或造成土地大量兼并；二是担心抵押后土地用途发生变化，破坏土地资源。但按照实际情况，能不能抵押不应进行大一统的规定，而应由地方根据经济社会发展情况进行决定。实际上，在经济发达的沿海地区，农村土地提供的农业收入在农民生存发展中所起的作用已经微乎其微，对他们而言，土地更应该是一种具有流动性和担保价值的财产性资源；而在比较贫困的地区，农地和宅基地使用权无疑是农民掌握的比较有价值的财产。农地不能抵押带来融资困难会影响农业投资和农村发展。

注释：

① 参见：中央书记处农村政策研究室，《中国农村社会经济典型调查（1985）》，中国社会科学出版社，1988年出版，第84页。

② 参见：农业部农村合作经济研究课题组，“中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察”，《农业经济问题》，1993年，11期，45－53页。

③ 参见：《中国农业发展报告（1995年）》，中国农业出版社，1996年6月出版。

④ 参见：姚洋，“非农就业结构与土地租佃市场的发育”，《中国农村观察》，1999年第2期。

⑤ 参见：胡家强，葛英姿，“关于土地承包经营权若干问题的调查报告”，《调研世界》，2008年第4期，第32页。

⑥ 如绍兴县最近在柯桥镇4个村建立了三级土地信托服务站，开展供求登记、信息发布、签证指导等工作。试点范围内农村流转率达到67.7％，土地机构调解率达到56％。详细参见：曹务坤，《农村土地承包经营权流转研究》，知识产权出版社，2007年，200页。

⑦ 参见：国务院发展研究中心课题组，“2749个村庄调查”，《农村金融研究》，2007年第8期，第10－23页。

⑧⑨ 参见：叶剑平等，“中国农村土地流转市场的调查研究”，《中国农村观察》，2006年第4期。

[1] 张红宇．中国农村的土地制度变迁[M].北京：中国农业出版社，2002.[2] 姚洋．土地、制度和农业发展[M].北京：北京大学出版社，2004.[3] 陈锡文．中国农村改革：回顾与展望[M].天津：天津人民出版社，1993.[4] 迟福林．把土地使用权真正交给农民[M].北京：中国经济出版社，2002.[5] 钱忠好．中国农村土地制度变迁与创新研究[M].北京：中国农业出版社，1999.[6] 胡瑞卿．农地制度变迁模式的比较与选择[J].农业经济问题，2002,(3).^NU1

第二篇：中国农村土地制度改革

中国农村土地制度改革

摘要：农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村的政治稳定。加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村

【1】土地流转的健康发展。

关键词：土地流转

农村土地制度改革

城乡统筹发展

规模经营

引言：土地制度是农村的基础制度，党的十七届三中全会明确提出：要进一步健全严格规范的农村土地管理制度。【2】集体土地流转是当前农村基本经营体制的一次创新，涉及到土地资源的整合，涉及到农业产业结构的调整，涉及到农用地结构的调整。其包括农用地承包经营权流转和农村集体建设用地使用权流转两个方面。土地管理工作最大问题是怎样才能既保障经济发展对用地的需求，又能保护耕地实现国家粮食安全。土地综合整治，可以有效促进农村土地从粗放、低效利用向集约、高效利用的转变，释放建设用地空间，增加有效耕地面积，实现经济发展与农业生产统一发展，是解决土地管理问题的有效途径，同时可以促推新农村建设，拉动经济增长。

一、当前中国农村土地制度改革的现状与问题

土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。而自然村目前仅有少数人居住,严重“空心化”。同时，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。【3】从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

二、土地制度改革的政策建议

(一)农地制度的改革路径农地国有化主张退出权”方案设计。建立混合所有制的主张。.改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:1)农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。(二)农地征用制度改革1.现行制度的不合理性现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移,地价作为年收益的6至10倍是合理的2.农地征用改革方案第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金”。

三、农村土地流转的问题及对策 加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村土地流转的健康发展。

（一）当前农村土地流转中存在的问题分析1．土地流转后改变农业用途。新路村的土地流转后，一般用作为建设木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转后因改变土地用途而导致土地质量下降，缺乏耕地保护和可持续发展意【4】识。2．土地流转的有效需求不足。在调查中发现，各地农业产业化龙头企业和各类合作社组织在土地流转过程中起了重要的推动作用，然而农业产业化企业在土地的使用价格上让其退而止步。3．土地流转期限过长侵害农民的根本利益。土地经营权的长久不变是从根本上保证土地属性和农民利益，但是，一旦出现土地大规模的长期流转，就有可能产生圈占土地现象，将直接影响农民利益。4．土地流转后带来的社会压力土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力，对城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。5．土地流转过程中金融支持不足在目前农土地高度分散的土地格局下，小农经济很难积累起大量资本，因为高效农业的投入巨大，而回报周期长，需要大量的资金投入。

（二）改进措施及政策建议．确保土地流转的可持续发展土地不但是农民最基本的生产资料也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进土地流转。2．积极开拓土地流转的市场需求首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。3．合理确定土地流转周期从新路村土地流转的个例来说，一方面，专业大户或农民专业合作社等经验实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳定的规模经营。4．做好土地流转后的后续工作农村土地使用权流转为农业劳动力转移创造了条件，同时，只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促土地适度集中、规模经营。5．加大对农村土地流转的金融支持力度①建立多层次多渠道的农村金融机构体系支持土地流转。②出台对土地流转方面银行贷款配套政策。【5】 参考文献：

【1】当前中国农村土地制度改革的现状与问题

党国英

(中国社会科学院农村发展研究所,北京100032)第44卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版)2005年7月

【2】农村土地流转的问题及对策

王慧青 尹少华

（中南林业科技大学 农林经济管理研究中心，湖南 长沙 410004）

【3】 农村土地流转状况调查与思考

黄延信

张海阳 李伟毅 刘 强

《农业经济问题》(月刊)2011年第5期

【4】 <农村土地与农民的社会保障> 姜长云

国家计委产业发展研究所 【5】<中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究>

钱忠好 经济学研究

第三篇：中国农村土地制度改革

中国农村土地制度改革

土地制度是农村的基础制度。集体土地流转是当前农村基本经营体制的一次创新，涉及到土地资源的整合，涉及到农业产业结构的调整，涉及到农用地结构的调整。其包括农用地承包经营权流转和农村集体建设用地使用权流转两个方面。土地综合整治，可以有效促进农村土地从粗放、低效利用向集约、高效利用的转变，释放建设用地空间，增加有效耕地面积，实现经济发展与农业生产统一发展，是解决土地管理问题的有效途径，同时可以促推新农村建设，拉动经济增长。

一、当前中国农村土地制度改革的现状与问题

土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

二、土地制度改革的政策建议

(一)农地制度的改革路径”农地国有化主张退出权”方案设计。

建立混合所有制的主张。改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。

(二)农地征用制度改革

第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金”。

第四篇：改革开放以来中国科技发展成就（定稿）

改革开放以来中国科技发展成就

新中国科技艰难的拓荒者 ,李四光、华罗庚、吴阶平、钱学森、邓稼先。钱学森说：“我在美国待了20年，20年中，前三四年是学习，后十几年是工作。所有这一切都在做准备，为了回到祖国后能为人民做点事。”他为我国航天事业做出了重大贡献，被誉为“中国导弹之父”。邓稼先说：“我带了几双眼下中国还不能生产的尼龙袜子送给父亲，还带了一脑袋关于原子弹的知识献给祖国。”

为了祖国的强盛，他在美国留学取得博士学位后的第 9 天即登上了轮船返回祖国。他默默无闻地在核工业战线上奋斗几十年。

改革开放以来中国的科技成就就要表现在农业科技、生物医药科技、国防军事科技、信息科技、航天工程和交通运输科技等领域。

一、农业方面

（1）袁隆平的杂交水稻。袁隆平的杂交水稻迄今累计增产稻谷6亿吨。六七十年代的国力展示，体现了科技是第一生产力。“他是一位真正的耕耘者。当他还是一个乡村教师的时候，已经具有颠覆世界权威的胆识；当他名满天下的时候，却仍然只是专注于田畴，淡泊名利……他毕生的梦想，就是让所有的人远离饥饿。”

这是2004年感动中国评委会对他的评语。

（2）转基因技术的引入为病虫害的防治、农作物的反季栽培带来了福音

二、生物医药科技

（1）重组入P53腺注病毒射液，这是由中国企业自主开发的重组入P53腺注病毒射液产品，是中国乃至世界第一个比准上市的基因治疗制品，开创了肿瘤基因治疗的新局面。（2）生物科技的突破，不仅初步改变了中国医药产业创新能力不足的被动局面，还带动形成了近600亿元的现代生物。

(3)中国培育出的克隆牛，我国第一头克隆猪。

三、国防军事科技

(1)军事科技是直接运用于军事领域的工程技术，亦称国防科技、军事科技。他是建设武装力量和进行战争的物质基础与技术手段，包括各种武器装备极其研制、使用和维修保养技术，军事工程，军事系统工程。

（2）辽宁号航空母舰，简称“辽宁舰是中国人民解放军海军第一艘可以搭载固定翼飞机的航空母舰。

（3）1964年10月16日我国第一颗原子弹爆炸成功、1964年6月17日我国第一颗氢弹空爆试验成功

简言之，我国在军事科技方面的成就主要体现在以下几个方面：

（一）建议和完善了有中国特色的武装力量领导体制

（二）中国人民解放军的现代化、正规化和革命化建设有了突破性的进展

（三）形成了门类齐全、综合配套的国防科技工业体系

（四）国防后备力量建设取得了长足的发展

三、信息科技

随着信息科技的迅速发展和应用的普及，信息产业已成为我国的支柱产业，其规模已居世界第二位。

有线电话、无线电话，中国科学技术大学微尺度物质科学国家实验室的科研人员，将单分子化学与单个原子和分子的磁性研究结合起来，利用单分子选键化学首次实现了磁性离子自旋态控制。这是世界上首次利用局域的化学反应来改变和控制分子的物理性质，为单分子功能器件的制备提供了一个极为重要的新方法，揭示了单分子科学研究的新的广阔前景。此项研究工作是利用低温超高真空扫描隧道显微镜，对吸附于金表面的单个钴酞菁分子进行单分子选键化学“手术”，成功“剪裁”了分子外围的氢原子，并使其与金属表面形成稳定的化学键。通过这一方法对单分子实现了精确的 “手术”操纵，调控单个分子的空间结构和电子结构，由此改变中心钴离子的自旋态，成功实现了对钴酞菁分子磁性的控制。

四、航天工程和交通运输科技

（1）动车、轻轨、地鉄、磁悬浮列车等新的交通运输方式如雨后春笋般涌现，航空运输的到了进一步的发展。

（2）航天工程2005年10月12日上午9时，“神舟六号”发射成功（3）2008年9月25日至28 国成功实施了神舟七号载人航天飞行

（4）2011年11月1日5时58，神州八号发射

（5）2012年6月2日18时37分，神舟七号发射，第一次将中国女航员载入天空。

（6）2013年6月11日17时38分02.666秒，神州十号发射

航空母舰（Aircraft Carrier）简称“航母”、“空母”，是一种以舰载机为主要作战武器的大型水面舰艇，前苏联称之为“载机巡洋舰”，是一种可以提供军用飞机起飞和降落的军舰，舰体通常拥有巨大的甲板和坐落于左右其中一侧的舰岛，航空母舰一般总是一支航空母舰战斗群的核心舰船，舰队中的其它船只提供其保护和供给，而航母则提供空中掩护和远程打击能力发展至今，航空母舰已是现代海军不可或缺的武器也是海战最重要的舰艇之一，依靠航空母舰，一个国家可以在远离其国土的地方、不依靠当地的机场情况施加军事压力和进行作战，时至今日，航空母舰已是现代海军不可或缺的利器，也成为了一个国家综合国力的象征，总结，改革开放30年来我国经济社会发展取得的成就主要表现为：经济实力、综合国力显著增强，经济社会结构明显改善，人民生活从温饱不足发展到总体小康，国际影响力大幅度提升。，经济社会结构明显改善，人民生活从温饱不足发展到总体小康，国际影响力大幅度提升。

一、国民经济持续快速增长

国内生产总值是一个国家经济实力最综合的体现。30年来，我们始终以经济建设为中心，实现了全球最快的增长。1978～2007年，国内生产总值由不足4千亿元增加到24.9万亿元，按不变价计算，年均增长9.8%，增长14倍。同期，人均国内生产总值由不足300美元提高到2480美元左右。从人均国民总收入看，我国在世纪之交已跨过低收入国家的门槛，现已稳定地成为下中等收入国家的一员。

二、人民生活实现历史性跨越

1978～2007年，城镇居民家庭人均可支配收入由343元增加到13786元，农村居民家庭人均纯收入由134元增加到4140元，剔除物价因素，实际年均增长分别达到7.2%和7.1%。在改善民生方面，最值得一提的是，我们大面积地消除了农村绝对贫困，基本建立了城市居民最低生活保障体系。在农村，通过实施以解决贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发计划，如《八七扶贫计划》、《2001～2010年中国农村扶贫开发纲要》等，使农村贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2007年的1479万人，贫困发生率由30%左右下降到2%。在城市，通过制度建设和增加资金投入，最低生活保障体系可以覆盖2000多万城市居民。

三、主要工农业产品产量跃居世界前列

工农业产品的生产能力是一个国家经济实力最直接的反映。改革开放以来，我国工、农业产品产量都有很大幅度的增长。不少产品的产量在世界的位次也发生了很大的变化，如钢产量、发电量和谷物产量分别由世界排名第五、第七和第二跃升为世界第一。这也使我们告别了物资短缺时代，从卖方市场走上了全面买方市场，也使我国成为名副其实的制造业大国和农副产品生产大国。

四、产业结构明显升级

一般来说，经济的成长尤其是大国经济的成长，都伴随着第一产业产出比重的下降和第三产业产出比重的上升。30年来，我国产业结构的变化明显地经历了这样一个过程。1978～2007年，第一产业增加值占GDP比重由28.2%下降到11.3%，下降了16.9个百分点；第三产业增加值比重由23.9%上升到40.1%，上升16.2个百分点；第二产业增加值占GDP比重变化不大，仅上升0.7个百分点。

五、城市化水平不断提高

城市化与工业化相伴而行，其水平的高低通常反映着一个国家的现代化水平，反映着一个国家有多少人能够享受工业文明的成果。在1978年以来的新的历史时期，由于国家逐步调整完善了关于城市化的方针政策，我国的城市化进程明显加速。我国人均自然资源占有量少，产业技术水平和创新能力不高，要顺利推进现代化，必须充分利用“两种资源、两个市场”，积极参与国际产业分工和经济技术合作。30年来，我们持之以恒地扩大和深化对外开放，逐步建立了开放型经济体系。进出口贸易从1978年的206.4亿美元增加到2007年的21738.3亿美元，增长105.3倍，相当于国内生产总值的66.3%。2007年，实际使用外商直接投资金额748亿美元，已连续10多年排在发展中国家首位。

六、国际影响力逐步扩大

过去，我们对世界经济的影响与我国在世界政治格局中的地位极不相称。1978～2007年，国内生产总值占全球的比重由1%上升到5%以上，进出口总额占全球的比重由不足1%上升到2007年的约8%，外汇储备由不到2亿美元增长到2008年上半年的1.8万亿美元。同期，我国对世界经济增长的贡献率超过10%，对国际贸易增长的贡献率超过12%。

第五篇：推进我市农村土地流转制度改革之我见

推进我市农村土地流转制度改革之我见

摘要：推进农村土地流转制度改革，必须加强政策宣传，提高农民的思想认识，不断完善完善土地流转的相关法律体系和市场机制、监管机制，合理配置行政服务资源，搭建土地流转交易平台，规范土地流转程序、行为，推进土地规模化经营，健全农民保障制度，开展多种途径对土地承包经营户的培训，提高专业化生产能力，从而盘活农村土地资源，实现集体土地财产权更大的价值，让农民获得更大实惠。

关键词：改革 完善 健全 提高 盘活

十八届三中全会公报指出：“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。土地制度改革，无疑成为十八届三中全会很吸引人的亮点。2014年的中央一号文件对土地制度改革做出了具体安排。那么，我市作为欠发达地区，要坚决守住耕地保护红线，真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，使农村利用自己的集体土地财产权实现更大的价值，让农民以土地的权益参与工业化和城镇化并从中获得更大的实惠，就必须充分盘活农村土地资源，有序推进农村土地流转制度改革。

一、我市农村土地流转过程中存在的主要问题

近几年我市同全国一样，农村土地流转速度不断加快，流转范围日益扩大，但存在诸多问题，阻碍土地流转规范有序进行。

(一)市场机制、监管机制不完善。主要表现在流转市场尚未形成，信息体系尚未建立，流转大厅没有建立，工作人员配备不全。同时存在重复 申报流转面积的现象，例如将修路、建厂面积等非农业用地都统计为流转面积。流转过程中，乡（镇）政府、村两委在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面，没有发挥好应有的作用，强制、强迫地进行土地流转的现象存在。

（二）社会化服务缺位。八十年代土地承包责任制以来，我市各地客观上已存在大量承包土地流转行为，但由于多种原因，农村土地流转手续不完备。2003年《农村土地承包法》施行后，政府所能提供的<农村土地承包经营权证>变更服务，只是农户在土地转让和互换时办理过户手续的管理，根本不能满足农村社会对有形土地流转市场多方面服务的迫切需求。目前，由于多数乡镇还没有建立起农村土地流转市场，农村土地流转信息渠道不畅，普遍存在“要转的，转不出；要租的，租不到”的现象，在很大程度上延缓了通过土地流转实现土地规模经营的进程。

（三）土地资源配置效率不高。一是部分土地利用率低。普遍存在农业生产业余化、农村“空心化”、劳动力老龄化甚至土地抛荒现象。即使土地采取转包、出租、代耕等方式流转，由于流转期限短，经营者往往采取掠夺式的经营方式，不利地力提升。二是规模效益低。由于责任制初期形成的田地零分细划，自发流转的农户普遍规模小，不成片，机械操作不便，制约了农机使用和农业先进科技推广，以致规模效益低。

（四）手续不规范。一是流转合同不规范。普遍存在“三多三少”现象，即私下流转的多，组织委托服务流转的少；转包、出租或代耕的多，转让的少；口头协商多，文字协议少。许多只是口头协议，即使私下有文字协议也不规范，双方的权利义务不明确，容易发生纠纷且难以解决。二是土地流转合同主体错位。一些村组织推进规模经营心切，越俎代庖，以 村组名义直接与外来业主签订土地流转合同，将农户的承包地出租，相关法律手续又不完备，存在较大经济风险和纠纷隐患。

（五）流转纠纷调处体系不完善。流转土地纠纷具有标的额小、地域广、取证难、政策性强的特点，相关单位不愿调处，农民的合法权益难以得到保护。一是村组织居中调解难。土地流转纠纷虽发生于农户（承包方）之间，但村组织（发包方）往往是关联方（当事人），导致村干部难以居中调解。二是多数农村土地纠纷仲裁机构虚置。三是诉讼程序成本高，农民难以承受。土地流转纠纷案由法院受理后不作实体性裁决，而要求政府确权，农民往往不服裁决反复上诉，只得通过信访渠道求助，农民合法权益难以保护。

(六)承包经营户文化素质偏低。相当一部分土地承包户年龄老化，知识老化，制约个人经营能力。许多承包户对于新品种、新技术、新装备缺乏必要的认识和了解，技术接受能力和经营能力不高，重生产、轻营销，重产量、轻品质，开拓创新的精神和能力明显不足。

二、问题形成的原因

(一)宣传不落实。国家政策需要各级政府部门及时有效地宣传到农户中间，但是在执行过程中，部分部门没有认识到正确宣传土地流转政策的重要性，没有进行走村入户的宣传，更没有采取适合农民接受的喜闻乐见的宣传方式，导致农户不了解流转的实际意义，误解流转目的的现象也时有发生，不利于土地流转工作的顺利进行。

（二）认识不到位。对于土地流转问题，有的地方比较关注，出台了一些政策措施，土地流转和土地集中规范进行，规模经营发展顺畅。但从全市来看，大多数地方重视不够，对土地流转缺乏正确的认识。一些同志 认为，确权到了户，三十年不变，认为土地流转是农户自己的事，与集体没有多大的关系，宣传工作不到位，该做的服务工作没有做到位，采取听之任之的态度，疏于引导，吝于扶持，以致土地流转呈自发、放任状态，随意性大，导致大量的土地纠纷；部分群众对农村土地经营权流转的法律定义不清楚，把流转与“失地”相混同，担心土地流转了，今后无着落，宁可抛荒，不愿流转。这些认识上的偏差，也给土地流转造成了一定的影响和困扰。

(三)法制不健全。目前我国目前在土地流转方面的立法几乎还处于空白。虽然我国的《土地管理法》、《农村土地承包法》等都对农村土地的性质、用途、流转原则等作出了规定，但还存在政策法规不够明确、部分条款过于陈旧等问题，不能对我国当前农村的土地流转起到有效的指导作用，不利于农村土地流转规范有序的进行。

（四）保障不得力。从农村社会保障机制看，由于农村养老、医疗等事关农民生存的社会保障体系不完善，农民对土地的依赖程度很高，一般不会转让承包地，“种田养家”“养儿防老”的传统观念依然具有很强的现实性和必然性。

(五)培训不全面。我市现有的培训体制还是单一的由政府部门主管的各类农业科技推广机构进行科技推广，仍停留在办班培训、技术咨询、印发材料等最基本的层面，科技推广服务的深度和广度远远满足不了农民对新农业技术的需要，无法满足新形势下现代农业发展对科技服务的新需要。农业新科技推广的长效机制还没有形成，专业的高素质的农业科技人员比较稀缺，农业科技的中介机构功能不完善，适合农民自身的、易读易学的农业科技书籍还比较少。

三、解决我市农村土地流转问题的措施

(一)建设土地流转交易平台，积极有效进行政策宣传。

为了稳步推进土地流转，政府要加强对土地流转的服务。积极建立土地流转信息体系，如建立专门的网上土地流转信息服务平台，使土地流转双方的供需信息有效进行对接。有条件的地区要尽快建立土地流转的显示大厅，实现土地流转信息实时更新，配备相关的工作人员，为流转双方提供信息沟通、政策咨询、调解流转矛盾纠纷等一系列服务。同时，政府相关部门一定要采取形式多样的适合农民实际的宣传方式，加大宣传力度，将有关土地流转的政策、目的等准确无误的讲解给农民，引导农民依法、自愿、有偿、有序流转土地，强化土地承包经营权的稳定性和农民的自我保护意识，逐步健全县乡村三级服务网络，为土地流转提供网络信息交流平台，形成全社会尤其是是广大农民群众认识、理解和参与土地流转的良好社会氛围。

(二)完善土地流转的相关法律体系，规范土地流转程序、行为。政府应对目前农村土地流转过程中存在的问题进行深入研究，尽快制定《农村土地流转法》，对农村土地流转的程序、要求、维权途径等作出详细而明确的规定，并对现有的《土地管理法》、《农村土地承包法》中较为陈旧的条款进行修订，使农村土地流转真正做到有法可依，有法必依，切实保护农民的利益。同时在法律中要严格限制农村土地流转的用途，保证流转的土地用于农业，避免在流转过程中挪作他用，这也是保证我国耕地面积和粮食安全的重要措施。在土地流转过程中依据相关法律，坚持自愿、平等、有偿原则，积极引导农民对土地进行有序流转，发展形式多样的适度规模经营，如专业大户，家庭农场，农民合作社(家庭农场首次在 2013年“中央一号”文件出现)。依据法律尽快规范农村土地流转程序，帮助农民制定合法的合同样本，并且结合当地土地的基本条件和设施情况，政府引导，鼓励农民互利互换，以解决承包地块不集中、不易实行规模化经营的问题。同时要有效禁止土地流转过程中的强迫行为，以保护农民权益不受损，保证土地用途不变，确保农业的综合生产能力不断提高。

(三)健全土地流转机制，推进土地规模化经营。

农村土地流转工作要在稳定家庭承包责任制的基础上，引入市场机制，逐步健全农村土地流转的市场机制，积极有序推进土地承包经营权流转，把农业生产从家庭分散经营转向适度规模经营。首先，要加强对土地流转的有效监督和规范管理，做到有法可依，依规而行，使土地流转健康有序进行。其次，要加快农村劳动力的非农转移，大力发展第三产业，同时大力推进户籍制度改革，使有能力的新生代农民工逐步成为“城市人”，改变农民对土地的过度依赖，为土地规模化经营打好基础。

(四)开展多种途径对土地承包经营户的培训，提高专业化生产能力 对土地承包经营户的农业科技培训形势要多样化:政府要加强投入，可以让农业科技人员深入田间地头做现场指导;可以利用农村夜校，邀请农业专家，进行现场培训，解疑答惑;可以农业科技合作社，有农业科技专家牵头，农民加入，专家指导，农户相互交流，在共同学习中提高农业科技技能;完善农业科技中介的科技培训功能，政府提供政策支持，加强监管，提高其培训农民科技素养的能力;要把“引进来”和“走出去”，结合起来，加强国际农业技术的交流合作，不断提高培训水平等等。通过这些培训形式，就可以提高土地承包经营户的经营管理能力、产品营销及科学决策水平，指导和鼓励承包户创建品牌，开展粮食产后加工、销售，延 长产业链，拓展利润空间，使其农业生产专业化能力不断提高。

(五)健全农村社会保障制度。

在农村土地流转的推行过程中，要重视保护农民的利益，针对农民主动将土地出租或转让出去的情况，政府要给予相应的资金补贴，用以保障农民最基本的生计问题，以解决他们的基本生存的后顾之忧;同时，要积极推进农村的合作医疗和养老保险制度，国家财政要进行相应的资金支持，稳步提高农民医疗报销的比例，提高政府在农民养老金中缴纳的数额，借以提高农民参加医疗和养老保险的积极性;对于还未开始领取养老金且具备一定劳动能力的农民，政府应通过发展当地的第三产业，解决这部分劳动力的就业问题，保证其生活不会因为出让土地而受到影响;可以探索建立农村互帮互助合作社，建立互助基金，当遇到困难时，用互助基金度过困难，解决燃眉之急;有条件的农民，亦可以自我购买商业养老保险，实现自我保障的多元化，提高应对生活意外风险的能力。

总书记指出，小康不小康，关键在“老乡”。农村土地流转是实现农业现代化的必由之路，也是实现农村小康的必然选择。搞好了农村土地流转，农村将实现大发展，广大农民拥有了出彩的机会，美丽乡村和幸福自贡必将实现。

参考文献：

1.《十八届三中全会公报》 2.《土地管理法》