张英洪：当代中国农民的社会保障权

第一篇：张英洪：当代中国农民的社会保障权

张英洪：当代中国农民的社会保障权

关键词：农民社会保障权

建立和完善我国的社会保障制度，已经成为学界讨论的热点问题之一。在当前，农民应否享有社会保障，竟然成了社会保障理论研究中的一个富有争论的话题。笔者无意为众说纷纭的社会保障理论界徒添一篇论文，而将权利观念引入社会保障研究领域，正是本文的旨趣所在。如果说我们承认农民也

是共和国公民，有权享有宪法和法律赋予的基本权利和自由，那么再去争论农民是否应该享有社会保障权利就会变得毫无意义。

一、社会保障权：农民的一项基本权利

人作为一种高级生物，吃五谷杂粮，难免生、老、病、死和鳏、寡、孤、独；同时，人又是一种天生的“社会动物”，懂得和需要彼此合作和相互扶助。于是，建立自由平等、和谐文明的美好社会就成为人类的共同追求和终极目标。保障人的幸福的社会保障思想也就在中外应运而生。

在中国，2000多年前的孔子就描绘了人人享有社会保障的大同社会的美好蓝图。孔子说：“大道之行也，天下为公，选贤任能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废、疾者皆有所养；男有分，女有归；货恶其弃于地也，不必藏于己，力恶其不出于身也，不必为己；是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同”。[1]可见，孔子憧憬的大同社会其实就是一种人人享有社会保障的文明社会。

这种人人享有保障的大同社会，对中国历史的发展产生了深远的影响，康有为著《大同书》，描绘了包含社会保障内容的大同世界。孙中山则是中国传统大同社会思想的杰出继承者，他提出的“三民主义”思想中的“民生”就是“人民的生活，社会的生存，国家的生计，群众的生命”。[2]孙中山领导的辛亥革命推翻了几千年的封建专制统治，建立了亚洲第一个民主共和国。

在西方，对美好社会的向往和追求同样源远流长。柏拉图著述《理想国》是古希腊人渴望幸福社会的杰出代表。后来的莫尔、康帕内拉、圣西门、傅立叶、欧文等空想社会主义者对社会保障理论的诞生和发展作出了突出的贡献。马克思、恩格斯所构想的共产主义社会，不外乎是一个人人平等、人人有社会保障的“自由人的联合体”。

思想家对人类美好社会的向往、追求和描述，可能也促进了执政者的具体实践。英国政府于1601年颁布了世界上第一部《济贫法》，这个被视为现代社会保障制度“前身”的《济贫法》，使民间和教会从事的济贫活动首次上升为法律并成为政府的重要职责。

现代社会保障制度是工业化和市场经济的产物，也是人类文明进步的结晶。被誉为现代社会保障制度第一个里程碑的是德国“铁血宰相”俾斯麦执政时期于1883年颁布的疾病保险法。这一年被视为现代社会保障制度产生的标志。之所以将社会保险制度的出现作为现代社会保障制度产生的标志，是因为“尽管社会保险制度在产生之初只不过是统治者的一种‘怀柔术’，但它的出现确实使社会保障进程产生了如下质的飞跃，即零星的救灾济贫措施发展成为国家固定的社会政策，施舍式的社会救助发展成为公民的一种法定权利。”[3]

1935年罗斯福当政时美国通过《社会保障法》，第一次正式提出了“社会保障”的概念，成为现代社会保障史上的第二个里程碑。罗斯福特别重视社会保障的立法及其实施，他认为：“如果对老年人和病人不能提供照顾，对身强力壮者不能提供工作，把青年人注入工业体系之中，听任无保障的阴影笼罩每个家庭，那样的政府就是一个不能存在也不应该存在下去的政府”。[4]1937年1月20日罗斯福在连任总统的就职演说中进一步阐述了对社会保障的看法：“检验我们进步的标准，不是看我们是否为那些绰绰有余者锦上添花，而是看我们能否使那些缺衣少吃者丰衣足食。”[5]

现代社会保障制度的第三个里程碑是1942年英国的贝弗里奇报告。贝弗里奇报告就是英国内阁成立的以著名社会学家、经济学家贝弗里奇为首的委员会提出的一份题为“社会保障与协调服务”的著名报告，该报告称要为那些因失业、疾病、退休、生育和鳏寡者等在经济生活中处于不利地位的人们提供社会保障。贝弗里奇报告的一个重要思想是“全面性和普遍性原则”，根据这一原则，社会保险的对象扩大到全体人口，而不论其年龄、性别、阶级、种族和宗教信仰如何。到1948年，英国宣布建成世界上第一个福利国家。之后，西欧、北欧等一些国家也纷纷宣布建立了福利国家。“福利国家的最大特色就是以公民权利为核心，确立了福利普遍性和保险全面性原则，它以国家为直接责任主体，以国家为全体国民提供全面保障为基本内容，以充分就业、收入均等化和消灭贫困等为目标，政府与公民之间的责任关系取代了建立福利国家之前的雇主与雇员、领主与农奴及社团伙伴之间、家庭亲属之间的责任关系。”[6]

第二次世界大战后，随着国际人权事业的发展，社会保障权被国际

社会普遍确认为一国公民的基本权利。1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障”。1966年12月16日联合国大会通过的具有法律约束力的《经济、社会和文化权利国际公约》第9条规定：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”

从社会保障的历程

尤其是国际社会普遍遵守的国际人权宪章来看，农民并不被排除在社会保障的体系之外。从我国的宪法精神和宪法规定来看，同样如此。中国是一个农业人口占绝大比例的农民大国，中国农民的苦难是最深重的。中国共产党虽然诞生于城市，但却扎根于农村，最终通过领导农民革命建立了人民当家作主的社会主义新中国。无论是革命年代还是执政时期，中国共产党从不讳言对包括农民在内的人权的尊重和保障。在革命战争年代，中国共产党就举起了“争人权”的旗帜；成为执政党后，中国共产党领导和颁布了以人民主权为原则的社会主义新宪法。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疫病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”在这里，中华人民共和国公民肯定包括农民在内。1997年中国共产党十五大正式提出“尊重和保障人权”，1997年10月27日中国政府签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，2001年2月28日九届全国人大常委会第20次会议批准了该公约，2001年7月该公约开始在我国生效。2004年3月4日十届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定“国家尊重和保障人权”以及“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”人权和社会保障入宪，是我国政治文明建设史上新的里程碑。

由上可知，社会保障权是公民的一项基本权利。农民作为共和国公民，理所当然享有社会保障的权利。而建立包括农民在内的全国统一的社会保障制度之所以成为学界讨论的一个话题，实在是城乡分割的二元社会结构长期作用的结果。

二、二元社会结构中农民社会保障权利的缺失

由于历史的原历，中国社会保障制度是一种城乡分离的二元社会保障模式。在考察和分析中国二元社会保障模式之前，先了解一下当今世界上社会保障的主要模式很有必要。

对社会保障模式的分类，在不同的人看来有不同的方法。著名的社会保障学者郑功成将其分为福利国家型模式、社会保险型保障模式、强制储蓄型保障模式、国家保险模式以及混合型保障模式等种类。[7]福利国家模式主要是西欧和北欧等国，其特征主要是由国家主办的全民社会保障制度构成了完备的社会安全网，它的覆盖面一般达到总人口的95以上，基本实现了全民保险的目标，保障了国民从“摇篮到坟墓”的各种福利，如生、老、病、死、伤残、失业以及其他不测事故和特殊需要。福利国家的社会保障开支一般占到国民生产总值的15—20。[8]作为福利国家的始作俑者，英国社会保障制度的特点主要体现在范围上的全民保障、内容上的全面保障、实施方式上的现收现付、政府策略上的“劫富济贫”与多缴多得，个人账户仅仅作为能否享受社会保障权益的资格凭证。瑞典建成了全民福利、收入均等化的高福利国家，被称为“福利国家的橱窗”。

社会保险型保障模式是以面向劳动者建立各种社会保险制度为中心、再补充以其他救助福利性政策、构成能够满足工业社会需要的较完备的社会安全网。社会保险型保障模式在制度上解除了劳动者的后顾之忧，建立起政府、社会、雇主与个人之间的责任共担机制，强调受保障者权利与义务相结合，实现市场效率与公平的协调。社会保险制度首先产生于德国，随后在工业化国家产生了巨大的影响。德国社会保障制度使社会保险具有普遍性，其对象由产业工人扩展到职员、农民乃至全体劳动者，养老保险和医疗保险成为社会保障体系中开支最大的项目，也是覆盖范围最广的保障项目。美国的社会保障以社会保险为主体内容，具有普遍性和选择性相结合的特点。

强制储蓄型保障模式是新加坡等国创立的公积金制度，它以雇主与雇员自己为责任主体，通过立法强制雇主与雇员参加公积金制度，并按规定缴纳公积金，存入受保人的个人账户，逐年积累，到受保人退休时再行付给并用于养老等方面的开支，政府只充当一般监督。公积金制度实行到后来，其用途由养老扩展到医疗、住房开支等。公积金制度不是以政府为直接责任主体，其最大缺陷是缺乏互济性，从而使该制度的公平性大打折扣。

国家保险模式是苏联创造并被其他社会主义国家仿效的一种社会保障模式，其特点是社会保障事务完全由国家或通过国营企业等包办，个人不交纳任何保险费。这种以计划经济为背景的曾经作为社会主义国家普遍采用的保障模式已随着苏联解体和东欧剧变而被摒弃。

郑功成认为“中国在摒弃社会主义国家传统的国家保险模式（它实际上由国家保障制、企业保障制与乡村集体保障制组成）后，经过近20年来的改革正在逐渐形成中的即是一种混合型社会保障制度”[9]。在笔者看来，建国以来，中国社会保障制度有其自身的特殊性，这种特殊性表现在两个方面：一是以城乡分离的二元户籍制度为依托，建立了世界上独特的二元社会保障制度，农民基本上被排除在国家社会保障制度之外；二是在城镇，国家对机关事业单位、国营企业职工实行苏联式的国家保险制度。改革开放以来，我国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变，被户籍制度长期束缚的农民大量涌入城市谋求职业。这样，实践大大发展了，而传统的社会保障制度却并无多大改变，新的适应社会主义市场经济需要的现代社会保障制度尚未建立起来，实践发展与制度滞后的矛盾相当突出，从而孳生了诸如农民工问题、城市化问题、“三农”问题等一系列社会问题。二元社会保障模式是中国社会保障的根本特征。

1949年成立的新中国是在中国共产党领导下的社会主义国家。在当时社会主义阵营与资本主义阵营的敌对“冷战”中，中国自然“一边倒”向第一个社会主义国家的苏联，并照搬苏联高度集中的计划经济模式建设社会主义。但与其他社会主义国家明显不同的一个“中国特色”是，我国人为地建立了城乡分离的二元社会结构。就社会保障制度来说，苏联和东欧国家设计的社会保障是覆盖全民的，农民自然被纳入到社会保障体系之中，而我国的特点却是将农民排除在社会保障体系之外。农民在总体上没有社会保障的历史一直持续至今。

1949年9月中国人民政治协商会议通过的起临时宪法作用的《共同纲领》第32条规定在企业中“实行劳动保险制度”。1951年2月20日中央人民政府政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着中国社会保障制度的确立。当时我国企业职工劳动保障（即社会保险）涉及职工伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关规定，各种保险项目的经费一般由企业和国家提供，个人不缴费。“但是当时占人口总数90以上的农民却没有被纳入保障之列。这是因为一方面国家出于迅速建立工业化国家的考虑，有意对城市居民的社会保障实行倾斜政策，即对有工资收入的国家机关工作人员、国营企业职工、大中小学的教师等实行国家保障，对没有工资收入的城市居民实行定期或者不定期的社会救济；另一方面当时国家没有充足的国力为占人口绝大多数的农民提供保障。”[10]这种把农民排除在社会保障之外的制度安排至今未有根本性地改变。

随着1958年以限制农民迁入城市为主要内容的《户口登记条例》的出台，农民就被人为地固定在农村的土地上。从此，国家一系列政策法律制度安排，不断地强化这种城乡分割的二元社会结构。长期以来，农民在没有社会保障的情况下，为国家工业化发展做出了巨大贡献，也使自身和整个国家蒙受了重大的损失。有关研究表明，从1952年到1990年，中国农业通过税收方式、“剪刀差”方式和储蓄方式为工业化提供资金积累总量达11594亿元，其中，通过税收方式提供1527.8亿元；通过“剪刀差”方式提供8707亿元；通过储蓄方式提供1359.2亿元。1952年到1990年，中国工业化建设从农业中净调走了约1万亿元的资金，平均每年高达250亿元。[11]由于社会保障制度的缺失，在1959—1961年三年困难时期，全国饿死农民达3000多万人，酿成了举世罕见的大饥荒和大悲剧。1998年诺贝尔经济学奖得主、印度著名的经济学家阿巴蒂亚•森通过对贫困和饥荒的研究认为：“当饥饿现象发生时，社会保障系统尤为重要。世界上富裕的发达国家之所以不存在饥荒，并不是因为就平均水平来说那里的人是富有的。……如果没有社会保障系统，今天美国或英国的失业状况会使很多人挨饿，甚至有可能发展成饥荒。因此，成功地避免了饥荒发生，靠的不是英国人的平均高收入，也不是美国人的普遍富裕，而是由其社会保障系统所提供保证的最低限度的交换权利。”[12]

一般来说，社会保障体系主要包括养老保险、医疗保险、社会救济、社会优抚、社会救助、社会福利等方面。长期以来，农民被排除在社会保障制度之外，农民主要依靠家庭保障和自我保障。当然，这并不是说政府对农民的生存状况“一概不管”。建国以来，政府对农民不全面的“社会保障”主要有五保供养制度、合作医疗制度、养老保险制度和农村最低生活保障制度等。

农村“五保”供养制度产生了1956年的《高级农业生产合作社示范章程》，完善于1960年的《全国农业发展纲要》，是适应集体经济形式的集体保障制度，它规定集体经济必须保障农村农民中无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源者的保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教），使他们的生养死葬都有指靠。五保供养的标准不低于当地一般群众的实际生活水平。“五保”形式分为集体供养、分散供养、亲友供养、义务供养等，农村实际上一直以分散供养为主。家庭联产责任制以后则以乡统筹村提留的形式保证“五保”供养。

农村合作医疗制度是在农村没有医疗保险的情况下建立的有中国特色的医疗制度，该制度最早源于20世纪40年代陕甘宁边区的医疗合作社。1959年11月全国农村卫生工作会议在山西稷县召开，会议总结了陕甘宁边区卫生合作社和山西省高平县开展合作医疗的经验，并决定在全国推广。到1980年，全国约有90的行政村实行了合作医疗，农民看病时实行部分免费。在农村实行家庭联产承包责任以来，合作医疗制度受到了严重影响，到1985年全国实行合作医疗的行政村由过去的90下降到5。国家财政在卫生事业费中用于农村合作医疗的补助费大幅度下降，从1979年的1亿元下降到1992年的3500万元，仅占卫生事业费的0.36，农民人均不足4分钱。[13]到1996年，实行合作医疗的村占全国行政村总数的17.7，农民人口覆盖面仅为10.1。[14]20世纪90年代以来，随着医疗产业化的推行，高昂的医疗费用使农民看不起病的情况相当普遍，农民“小病靠挨、大病等死”已经成为当前农村一个十分揪心的现象。

中国农民几千年来靠家庭保障和自我保障，没有社会养老保险。城市居民退休后可以领取养老金，农民则只有靠自己和儿女养老。“养儿防老”的观念并不是中国农民愚昧落后的表现，而是农民缺乏社会养老保险制度的现实选择。改革开放以来，农民的养老保险开始引起有关部门的重视。1991年1月国务院决定由民政部负责开展建立农村养老保险制度试点工作，同年6月开始在山东省组织试点。1992年1月3日民政部正式颁发《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案的制定和颁布，“实现了农民养老保险制度在中国从‘0’到‘1’的突破，标志着中国在不断健全和完善现代社会保障制度上迈出了重要的一步”。[15]到2000年底，全国31个省、市、自治区的294个地区，2052个县（市、区），32610个乡镇，428889个村，10169个乡镇企业开展了农村养老保险工作。全国参保人数为6172.34万人。农村养老保险金积累计额为195.81万人。[16]众所周知，中国有13亿人口，其中9亿是农民，农村养老保险还处在试点阶段，绝大部分农民还没有基本的社会养老保险。

农村最低生活保障制度是近些年来才出现的“新事物”。1995年民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作。在此之前，中国农村只存在对“五保户”的救济。到1999年底，全国农村得到最低生活保障的人数为316.17万人，占农业人口的0.34。[17]最低生活保障是市场经济的客观需要。1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，其适用范围只限于城市居民，而最需关心和帮助的困难农民群众未被纳入保障范围。浙江省在保障农民最低生活保障上迈出了重要的一步，从2001年10月1日起正式施行的《浙江省最低生活保障办法》规定：家庭人均收入低于其户籍所在县市最低生活保障标准的居民、村民，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。这一规定意味着浙江用法律形式将农民纳入了社会保障制度的保护范围。以法律形式对最低生活保障制度实行城乡一体化规范这在全国尚属首创。据了解，浙江省最低生活保障标准，城镇居民平均每月180元，农村村民为95元。[18]

城乡分离的二元社会结构，使城乡社会保障的巨大差距相当惊人，据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占总支出的88.6，农村仅支出126亿元，占17.4，城市人均413元，农村人均14元（这其中包括农村五保户救济和优抚军烈属等），相差近30倍。[19]在当代中国，农民社会保障权的尊重、保障和实现，是一项任重道远而又相当紧迫的时代任务。

三、和谐社会构建与执政能力建设

社会保障权是每一个公民应当享有的基本权利，农民和进城务工的农民工都应当平等地享有社会保障权，这是我国宪法的明文规定，也是国际社会普遍确认的人权原则。社会保障权属于经济、社会和文化权利界定的范畴，它的实现需要国家的积极行为，因而被称之为积极的权利。在社会转型时期，政府在为公民提供社会保障上不应“缺位”，应担当起作为社会保障主体的公共职责。

在学术理论界，关于农村社会保障则存在诸多的认识误区，有的认为农民有土地保障而不必搞社会保障；有的强调农村人口众多、国家财力不够；有的过分突出福利国家的“福利病”而反对建立全民福利制度，等等。针对这些阻碍我国社会保障制度建立健全的种种传统思维和习惯偏见，有的学者对此作了分析和澄清。[20]在反对建立统一的社会保障制度中，北京大学教授陈平是比较突出的一个。他称建立统一的社会保障体系是“短视国策”，是乌托邦式的“洋跃进”。他的理由是：第一，统一社保在经济上根本不可行；第二，将严重削弱中国的国际竞争力；第三，违背小政府大市场的改革潮流，在体制上重演西方和东欧的错误道路。[21]针对这种观点，笔者当时率先作了反驳。[22]陈平先生纯粹从“效率优先”的经济角度看社会保障。但作为一个健全的社会，仅仅追求经济增长是远远不够的，否则马克思也没有必要撰写《资本论》批判资本主义了，社会主义思想和运动也就不可能产生。在笔者看来，反对建立包括农民、农民工等弱势群体在内的全国统一的社会保障制度论者，其要害在于权利观念的缺乏和公正意识的淡薄。

老子说：“治大国若烹小鲜”。治国是门艺术，尤其是要治理好中国这样一个经济文化比较落后的大国，没有治国的智慧和能力是不可想象的。“无产阶级政党夺取政权不容易，执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。”这是中国共产党执政55年后对治理中国这样一个东方大国的深刻认识。2004年9月中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议作出了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，第一次将提高执政能力摆在了世人面前。《决定》还第一次把“和谐社会”建设作为提高执政能力的重要内容。《决定》提出：“形成全体人民各尽其能，各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结”。[23]笔者认为尊重、保障和实现农民的社会保障权，促进公平和正义，既是和谐社会建设的重要内容，也是提高执政能力的必然选择。

新中国成立以后，中国共产党就成为执政党。但囿于当时的历史条件和认识局限，在社会主义建设中仍然习惯于革命党的思维和模式，长期坚持以阶级斗争为纲，接连发动群众性的政治运动，使国民经济到了崩溃的边缘，国家和民族为此遭受了巨大的损失。十一届三中全会以后，以经济建设为中心取代了以阶级斗争为纲，经过20多年的改革开放和现代化建设，人民的生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越。但人们又发现，片面追求经济增长也是远远不够的。盲目追求GDP增长而忽视社会公正的社会政策缺位，积累了大量的社会问题，诱发了一系列不稳定因素。社会政策缺位的一个重要表现是社会保障制度不健全，贫困阶层的基本生存未得到充分保证。“中国已经建立起来的社会保障体系主要属于城市居民，农村居民基本上没有什么保障可言……中国的社会保障制度还没有起到保护弱势阶层和贫困阶层的作用。”[24]

因此，构建和谐社会，必须树立社会公正的价值取向。公正是人类社会具有永恒价值的基本理念和基本行为法则，是现代社会制度设计和安排的价值理念依据。罗尔斯认为：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。”[25]在全面建设小康社会中，我们必须改变那种忽视社会公正的发展思路。政府是全民政府，既要为市民造福，也要为农民提供福利。城乡分离的二元社会结构，扭曲了政府职能，形成了重城市轻农村、重市民轻农民的不正常现象。那种以只计算城镇失业人口而忽视农村失业人口所得出的失业率和以把绝大部分农村人口排除在外的社会保障成果作为政绩炫耀，对农民来说是不公正的。正确的做法，正如十六届三中全会提出的那样，要坚持以人为本，树立全面协调可持续的科学发展观，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，促进经济社会和人的全面发展。这对执政能力建设提出了历史性的新要求。

社会保障是国家实现社会公平的一种必要手段和重要方面，是一个国家社会文明和进步的标志，也是衡量执政能力的重要尺度。2004年9月在北京召开的第28届国际社会保障协会全球大会的主旨是“社会保障：确保社会公平”。大会深切关注“世界上多数人在年老、残疾、死亡、疾病、工伤事故和失业等方面没有任何正规社会保障的保护”，大会认为“为了减少贫困和实现社会融合，必须将社会保障的覆盖面扩大到那些尚未从任何正规社会保障计划中受益的群体”，应“让更多的人享有保障”。[26]希望国际社会保障协会全球大会的《北京宣言》能成为亿万中国农民和农民工享有社会保障的福音。使中国农民享有现代社会保障，是全面建设小康社会的重要目标，是中国特色社会主义优越性的重要体现，是实现社会公正的重要途径，是构建和谐社会的重要内容，也是检验执政能力的重要标志。“我深深地期待着：在同一蓝天之下的同胞和公民，能够有着同样的尊严和基本权利，能够有着同样的发展机会；对社会做出了不同贡献的社会成员也都能够得到相应的、应有的回报；‘结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况’（恩格斯语），使富裕群众利益的增进同弱势群体生活状况的改善之间能够实现同步化；中国不但能够成为一个发达的社会，同时也能够成为一个公正的社会。”[27]总之，社会保障是宪法权利，农民是共和国公民，农民应当享有社会保障权，这是本文的基本结论。“如果政府不认真地对待权利，那么它也不能够认真地对待法律”。

第二篇：中国农民社会保障问题

中国农民社会保障问题

张翼 程永宏

我国农村社会保障制度相比城镇建立时间晚，发展基础弱，保障项目不全，与城镇社会保障制度在保障内容及覆盖面和待遇水平方面均有较大差距。应充分发挥政府的作用，加大对农村社会保障的财政支持力度，建立长效筹资机制，加快配套设施建设，统筹城乡社会保障制度，以此减少农村社会保障的诸多不均衡。我国农村社会保障制度的建立可以追溯到20世纪50年代，这一时期的农村社会保障以集体经济为依托，主要包括五保供养制度和合作医疗制度。1978年后，由于农村普遍实行了家庭联产承包责任制，集体经济瓦解，原有的农村社会保障已不复存在。但是，农民作为我国人口最为庞大的群体，他们的社会保障问题不容忽视。

20世纪90年代，我国开始恢复重建农村合作医疗制度，完善农村五保供养制度并探索建立农村社会养老保险制度。2003年起，各地开始新型农村合作医疗制度(以下简称新农合)的试点，之后逐渐在全国推开。这一时期，五保供养制度也经发展得以完善。2007年我国建立起农村最低生活保障制度，而1992年开始试点的农村社会养老保险制度的探索却陷入困境。2009年，国务院颁布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，我国开始新型农村社会养老保险制度(以下简称新农保)的试点，农村社会养老保险的参保人数大幅上升。

农民社会保障问题的认识误区

20世纪90年代在长江三角洲地区流行的一种解决农民社会保障问题的作法是土地换社保，即农民以耕地、林地等换取社会保障，后来在其他地区逐步推广，但实际上这一作法存在很多问题。农民交出土地所换取的社会保障权利主要是养

老和医疗方面的保障，保障项目少，且待遇水平低于城镇职工。同时，一些地方在推行“土地换社保”中，由于趸交保费数额偏高，农民把土地补偿款的大部分甚至全部都交付保费，其近期生活直接面临很大困难①，尤其是在城市找不到工作的失地农民面临的生活压力更为突出，因而土地换社保的实际保障作用有限。另一方面，在土地补偿过程中的不规范、不透明现象普遍存在。一些地方政府以非市场化的低价收购农民的土地，再以高价卖出土地从中牟利，造成了土地资源的滥用。

中国农村社会保障不均衡发展现状分析

目前我国农村社会保障存在不均衡发展的现状，即农村与城镇的社会保障不均衡发展、不同地区之间的农村社会保障不均衡发展和农村不同社会保障项目之间的不均衡发展。

相比城镇社会保障制度，我国农村社会保障制度建立时间晚、发展基础弱、保障项目不全，与城镇社会保障制度在保障内容及覆盖面和待遇水平方面均有较大差距。农村在近几年才建立起包括新农保、新农合与社会救助的社会保障体系，社会福利等方面的内容仍然缺失，已有的保障项目待遇水平低、保障作用有限，而且新农保和新农合都是采取自愿参加的原则，缺乏强制性。

不同地区之间的农村社会保障也存在不均衡发展的问题。东部地区经济较为发达，城镇化进程快，农村社会保障的待遇水平相对较高，一些地区正在探索社会保障的城乡统筹;而中西部地区农村社会保障的水平还比较低，与东部地区存在差距。这种差距固然与地区的经济基础有关，同时也是国家政策导致的。例如，新农保在建立之初就允许各地在中央确立的缴费档次、基础养老金标准之上，根

据实际情况适当提高标准，尽管这是适应各地不同的情况制定的措施，但客观上导致了新农保在地区之间的发展不均衡。

新农合自2003年重建以来，经过几年的发展完善，覆盖面和保障水平都有很大提高。农村的社会养老保险则还处于起步阶段，尽管发展速度快，但由于建立时间短，制度本身还存在一些不完善之处，覆盖面比较小。另外，在农村，除了已经建立的新农保、新农合、社会救助制度，其他诸如失业保险、工伤保险、农村社会福利等项目至今仍是空白。

农民社会保障问题的解决思路和对策

首先，充分发挥政府的作用，加大对农村社会保障的财政支持力度。目前实施的新农保与新农合，都体现了政府责任，但是财政投入仍然很低。就新农保而言，全年660元的基础养老金保障农民生活的作用十分有限，而且年满60周岁的老人不用缴费就可以按月领取基础养老金的待遇是有条件的。对于这些由于子女不参保而导致生活缺乏保障的老年人，政府也应承担起支付其基础养老金的责任。在农村社会救助中，资金有限的问题也需要政府财政支持加以解决。此外，农村卫生医疗条件、养老资源条件差，这些都限制了农村社会保障作用的发挥，因此除提高政府的筹资比重和社保待遇标准之外，政府还需要加大对农村诊所、卫生院、养老院等基础设施的投入和人才队伍的培养，使农民得到切实的保障。其次，改农村社会保障的自愿参保为强制参保。农民本身收入不高，再加之短视心理，许多年轻人或身体健康的人群倾向于不参加社会保险，这减少了社会保障的基金积累，缩小了社会保障分散风险的范围。另外，农村的低收入人群无力参保，自愿参保的原则使这部分最需要保障的人群丧失了社会保障权利。因此，需要尽快改变自愿参保的规定，变自愿参保为强制参保。与此同时，对由于低收入而无力参保的人群进行补贴，资助其参保，确保人人享受有保障的生活。

第三，建立农村社会保障长效增长的筹资机制。目前新农保与新农合的筹资机制都包括个人缴费、集体补助和政府补贴三部分。其中集体补助部分，在已有政策中并未明确规定，加之许多地区的农村集体经济不发达，对于农村社会保障的集体补助很难落实。农村社会保障的筹资主要来源于政府补贴和个人缴费，政府补贴又包括地方政府的补贴和中央政府的补贴。需要建立有效的机制，保证资金来源的稳定。

第四，加快农村社会保障的配套设施建设，提高经办管理水平。农村社会保障的基础设施短缺、经办管理水平低下是制约农村社会保障制度发展的瓶颈。突破这一瓶颈需要动员各方力量积极参与。一方面加大政府对农村养老、卫生资源的投入，保证管理人员经费和日常工作经费;另一方面鼓励民间力量参与农村社会保障基础设施的建设，在乡镇养老院等机构的建设上吸引民间资本和慈善组织捐款。在提高农村社会保障的经办管理水平方面需要培养社会保障专业管理人才队伍，鼓励优秀人才到农村服务，对自愿到农村服务的社会保障管理经办人员给予一定的物质奖励和精神支持。

最后，统筹城乡社会保障制度。要针对城乡的不同特点和发展层次，统筹规划城乡社会保障制度的发展。由于经济基础的不同，现阶段不要求城乡的社会保障待遇水平一致，而是需要加大对农村社会保障的支持力度，扩大农村的社会保障的覆盖面，提高待遇水平，尽量缩小与城镇的差距，进行制度统一规划，统一管理，提高统筹层次。

增加农村社会保障财政投入的必要性

我国加入WTO时在农业方面做出了很多承诺，包括市场开放、国内的农业政策、出口和动植物的卫生检疫②，其中许多承诺对于国内的农业发展形成挑战。

在市场准入方面，入世后我国已失去所有农产品的非关税手段，国内市场仅剩关税这个唯一的保护措施③。但在关税削减上，我国承诺加入WTO后10年内我国农产品关税平均水平削减22.1%，虽然高于发达的WTO成员国，但却低于大部分发展中的成员国，这同样不利于我国农业的贸易保护④。在国内支持方面，中国在加入WTO协定中已经明确承诺，中国农业补贴仅仅能够利用特定基期农业产值8.5%的微量允许⑤。我国也已承诺不再使用农产品出口补贴。中国目前的补贴政策还没有突破WTO规则范围，仍然符合微量允许标准，但与欧美国家的农业支持水平相比已是相去甚远。因此，我们可以考虑通过加大政府财政对农民社会保障财政投入的方式，间接地突破这种限制，以保证农民的利益。

另一方面，中国外向型发展战略目前面临严重困境，扩大内需已经成为共识。而扩大内需，必然要重视农村这个中国最大的潜在市场。目前农民收入严重偏低，制约了农村市场的发展。政府扩大内需的重要途径就在于提高农民实际收入，提高农民的实际购买能力。农民社会保障水平的提高对于实现这个目标具有重要意义。(作者分别为中国人民大学公共管理学院社会保障研究所博士研究生，副教授、博导)

注释

①张春雨：“基于公民权利理念的农民社会保障及‘土地换社保’问题分析”，《兰州学刊》，2009年第5期，第95页。

②程国强：“执行WTO承诺对中国农业的影响”，http://.cn/DRCNet.Channel.Web/expert/showdoc.asp doc_id=126565。

③扈立家，张立富，刘强：“WTO农业保护框架及我国的政策选择”，《农业经济》，2000年第4期，第19页。

④程国强：“WTO《农业协定》简介”，http://.cn/DRCNet.Channel.Web/expert/showdoc.asp doc_id=126830。

⑤“经济观察：中国将在WTO框架下大幅增加农业补贴”，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-02/02/content_10752205_1.htm。

第三篇：反思中国公民的社会保障权

摘 要：改革开放以来，我国的“社会保障”从一个简单的概念走向一个完整的制度，正好经历了整整20年的时间。回顾这一历程，值得我们骄傲，但也需要我们反思。前进的方向和改革的目标，究竟应该朝何处去，这正是本文所要思考的问题。

2004年，财产权条款、人权条款（包括社会保障权）载入我国宪法使宪法的规范结构发生重大变化，它明确了人权作为宪法原则的地位，从而使我国宪法构成了由财产权原则、人权原则、人民主权原则、法治原则组成的宪法原则体系，由此使宪法原则和法律规则之间的关系更趋合理与明晰。为了实现正义，我国宪法修正案加强了对社会弱势群体的扶助，修正案第二十三条提出，在宪法第十四条增加一款，作为第四款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这一新增条款无疑强调了宪法的分配正义功能。在当今世界上的大多数国家，社会保障体系有如一张“社会安全网”，它给国民以福利，为公民的生老病死提供最基本的生活保障。社会保障是经济增长的“润滑剂”、是社会稳定的“减震器”。在一个和谐的社会里，应该人人享有社会保障权，个个拥有社会安全感。目前，在我国，这张“社会安全网”安全吗？到底安全的程度有多大？本文试图就此作一剖析。

20年：中国公民从“劳保”走向“社保” 1985年9月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，第一次在中央文件中清晰而明确地提出了“社会保障”概念。此前，我国官方和老百姓一直沿用“劳保”这一称谓。“劳保”一词是“劳动保险”的简称，它源于1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。“劳保”包括养老、伤残、遗属、疾病津贴、医疗、工伤和职业病、生育待遇等保障项目。但当时的劳保覆盖面很窄，它仅仅局限于城镇地区的“国营企业”。尤其是1966年以后，以国家为责任主体的劳保，逐渐转向“企业办社会”。劳保基金由各单位自行从财务中提取，职工各项福利由各单位独立承担；没有社会统筹，只有企业统包。这一做法叫“放权”，实际上，它是将国家负担转移为国企负担。基本逻辑是：企业是国家的，国家的负担也就是企业的责任。既然政府财政与企业财务是“统收统支”的，当然可以将国家负担的劳保“下放”到企业成本中列支，并由企业自我负责运作。这便是1985年以前我国计划经济下的“劳保”制度。

当时的“劳保”制度，不仅带有“一大二公”的强烈计划经济色彩，而且它还将每一个国营企业都改造成了一个“小社会”。国营企业职工的吃喝拉撒，企业全管全包，例如，从职工住宅到职工养老再到职工医疗，从厂办幼儿园到厂办子弟学校再到厂办职工医院，从子女入托到子女入学再到子女就业等等，企业这个小社会几乎是无所不包、无所不能。可以想象，长此以往，国营企业即使不是被“累死”，也会被沉重的社会包袱所拖垮。因此，改革开放后，废除传统的“劳保”制度、尽快走向以“社会统筹”为特色的现代社会保障，已成为当务之急、大势所趋。

20世纪80年代中期，我国开始改革旧有的劳保制度，试点新型社会保障制度的“元素”构建。例如，1984年，我国开始推行国营企业职工养老保险制度改革试点；1986年，颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》（1993年再次修订为“国有企业职工待业保险规定”）；1991年，国务院发布关于企业职工养老保险制度改革的决定；1994年，国务院发布“关于职工医疗制度改革的试点意见”；1995年1月1日，在全国城镇企业开始实施“生育保险试行办法”；1996年10月1日，在所有企业开始实施“企业职工工伤保险试行办法”。但直到90年代中期前后，我国社会保障制度的改革仍一直处在试点阶段，其主要改革内容就是还原“社会保险”的基本属性，使“社会统筹”与“个人分担”的观念逐步深入人心。应该说，这一阶段的改革探索是成功的，它使人们逐渐放弃了企业“劳保”的狭隘概念，社会保障制度改革的整体框架已然呈现在我们的眼前。于是，1997年7月，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》适时隆重推出。尽管只是一个“决定”（而不是一部法律），但它标志着我国企业职工基本养老保险制度在全国开始走向统一，它统一了全国城镇各种企业职工基本养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合。这是中国社会保障制度改革的基本转折点。从此以后，中国社会保障制度的改革进入了一个全面、统一与规范的快车道。1998年底，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》发布，医疗保险制度也开始在全国范围内走向统一；1999年1月，《失业保险条例》正式实施；2004年1月1日，《工伤保险条例》正式生效。2003年3月，中国劳动和社会保障部部长张左己在一次记者招待会上指出：“当前，我国市场导向的就业机制基本形成，社会保障体系的框架初步确立，对于改革、发展、稳定的大局发挥了积极的作用。”但他同时也指出：“当前和今后一个时期，中国的就业形势依然十分严峻，就业和再就业工作的任务还很繁重，完善社会保障体系的任务也非常艰巨。”这是中国社会保障制度经过了18年的改革与探索后，官方对它的一个客观评价。

城乡割裂：如何保障农民福利？

应该承认：中国传统劳保制度的废除以及现代社会保障制度的建立，是我国国有企业改革的必然产物。因为企业办社会，已然受到社会主义市场经济的猛烈冲击，劳保负担却依然紧紧地缠绕着已经“体弱多病”的国有企业，扭亏与脱困成了国企的当务之急。1998年新一届政府组建。伴随着1998年国企改革攻坚战的展开，国有企业兼并破产、减员增效、下岗分流的改革走上前台，社会保障制度改革开始备受关注。所以说，中国现代社会保障制度是伴随着国有企业的配套改革而顺势构建起来的。

正因如此，中国社会保障制度的构建，经历了一个从国企到非国企、从大城市到小城镇、再从城镇到农村的一个发展过程。也正因如此，中国公民的社会保障权也呈现相应的“梯次”排列：从社会保障覆盖面来看，国企高于非国企；大城市高于小城镇；城镇大大高于农村。从社会保障程度来看，效益好的企业高于效益差的企业；经济发达的地区高于经济落后的地区；城镇大大高于农村。

众所周知，社会保障的进步与发展，主要源于四股动力和压力，即工业化、城镇化、家庭微型化和人口老年化。应该说，建国50年来，我国政府一直十分重视并致力于工业化。然而，令人遗憾的是：我国的工业化不仅没能有效地推进城镇化，反而造成城乡分割的二元格局，给人的感觉似乎是：工业化和现代化只属于城市，而传统和落后则永远属于农村。

在工业化发达的国家，从事第一产业（主要是农业）的劳动力一般不足5%，它所创造的gdp占比也不足5%；从事第二产业（主要是工业）的劳动力一般占30%左右，它所创造的gdp份额也大致为30%左右；而从事第三产业（主要是服务业）的劳动力比重却高达60%以上，它所创造的gdp比重也在60%以上。在这些发达国家，工业化不仅有力地推动了产业结构的升级换代，同时也有效地推进了农村人口城市化的进程。l998年世界城市人口平均所占比重为47％。早在20世纪中叶，一些处在工业化中期国家的人口城市化比率已高达70%以上，如美国为72%，加拿大为77%，英国为87%。显然，这是工业化成功推动城镇化以及城乡一体化的必然结果。正是城乡一体化以及城乡经济差别的消除，才使得城乡居民具有了平等一致的社会保障权要求和待遇。

目前，在我国，第二产业创造的gdp所占比重接近50%，单从这一数据来看，应该说，我国“产值工业化”已达到了相当高的程度。然而，第三产业的gdp贡献率却只有30%多。第三产业创造的gdp份额小，它说明了产值工业化并未真正同步推动我国的城市化进程，从而导致以城镇为立足地的服务业难以有更大的发展空间。由于城市化进程的缓慢，我国13亿人口的绝大部分依然“滞留”在农村。目前，即便按行政区划计算，我国“城镇人口”所占比重也只有30%多一点，远不及1998年世界城市化平均水平的47%。再从就业结构来看，中国有近一半的劳动力仍然在从事着传统的、低效的第一产业，也就是说，中国每两个劳动力中就有一个是从事农业生产的。这一方面说明我国整体劳动生产率水平低下，另一方面则说明我国农村人口庞大，剩余劳动力过多。这一现实更加剧了城乡割裂的二元经济格局，并客观上也导致了社会保障权的城乡割裂。在开放文明的城市，人们对社会保障权的需求较为强烈，而且社会保障的物质基础也较厚实；相反，在封闭落后的农村，人们主要依赖承包地、自留地、宅基地和住房自保，再加上“养儿防老”的传统观念，现代社会保障似乎离他们很遥远。

不过，20世纪90年代以来，我国部分农村地区根据当地社会经济发展实际，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，开始尝试建立农村个人账户积累式的养老保险。截止2003年底，全国虽有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，但9亿多农民中只有5428万人参保，积累基金仅259亿元，其中有198万农民领取养老金。

第四篇：对当代教师批评权的思考

对症下药

1.当代的学生不迷信权威，也不固步自封。他们敢于肯定自己，也敢于否定自己，勇于探索，崇尚民主，崇尚自我；他们视野开阔，具有全球意识，平等意识极强。他们绝不会因为你是师长就会尊重你，接受你的批评所以首先教师要认真教学，提高自己的教育教学水平。丰富师识本领，提高师艺技能。这样你才会得到他们的尊重。其次批评时要晓之以理，批评处罚的目的在于抑制并消除学生的不良行为，矫正不良的认识结构。

2.当代的学生自尊心极强。他们生活在比较宽松的社会和家庭氛围中，这使他们的自尊心较以往的小学生要强；同时，他们的自主意识的觉醒，使他们的自尊心极强，极渴望成人尊重他们。所以在批评时要考虑他们的自尊心。注重批评的场合和言语，避免在公众场合下批评学生。选择合适的时机。语言不要带有讽刺性和侮辱性。不要打击学生。这样会让学生的自尊心受到伤害。影响其以后的身心健康。

3.小学生对个性有自己独特的理解，强烈渴望拥有鲜明的个性。他们渴望在各项活动中一试身手，施展才华，培养性格，证明自己，渴望步入为之魂牵梦萦的科学宝库或艺术天堂。所以在批评时要讲求方法。针对每个学生的个性特点去教育批评。注意根据其特点，引导学生发展。善于发现学生的个性特点，发现其特长。不要以偏概全。妄下结论，扼杀学生的个性发展。

最后批评处罚时要动之以情。教师在对学生的教育过程中，不要片面理解批评处罚的意义及效果，更不能一味地处罚，要做到严厉中有慈爱，要在关心爱护被处罚学生的前提下进行处罚，动之以情，让被处罚学生愿受处罚，减少由于处罚而带来的对抗和怨恨情绪，从另一个角度上讲也能更好地收到处罚的效果，矫正不良的情感结构，点燃其自尊心的火种。

第五篇：对当代教师批评权的思考

对当代教师批评权的思考 批评处罚是对学生进行思想品德教育中不可缺少的一种辅助手段，它是与表扬奖励相背的裁定措施。2009年8月12日，教育部出台的《中小学班主任工作规定》，其中第十六条是“班主任有采取适当方式对学生进行批评教育的权利”。但是什么是适当的方式呢？其实，批评处罚是一种艺术，运用得科学，对于戒除学生的不良行为，尤其是那些品德不良型学生，它能产生普通教育所不能达到的效果。但如果运用不到就会变成体罚，对学生的身心都照成伤害。那么在当代如何行使批评全是正确发挥奖惩的教育力量。俗话说棒下出孝子，过去人们总是认为教育就得使用武力，严师出高徒，但是当代学生有着其鲜明的特点，我们不能再用原有的思维模式去教育这代学生。所以我们要了解其特点，对症下药。所以教师要提高自身的素养根据学生的特点正确使用批评权

爱的力量

爱可以解决一切问题，关爱学生，力为一个“人师”。“师爱”，是教师对学生一种只讲付出不记回报的，无私的，广泛的且没有血缘关系的爱。它是师德的核心，即“师魂”。教师应该爱每一位学生，不管大小强弱，甚至不管学生的品行优劣，教师都应该付出爱心，一视同仁。教育，如果充满着爱，即使是冰冻的感情也能融化，教师对学生的爱的情感，能转化为学生接受教育的内部力量，能赢得学生的爱戴和尊重。所以爱的批评的基础，如果你教育一个学生完全出自你对他的爱，这就是适当的批评。对症下药

1.当代的学生不迷信权威，也不固步自封。他们敢于肯定自己，也敢于否定自己，勇于探索，崇尚民主，崇尚自我；他们视野开阔，具有全球意识，平等意识极强。他们绝不会因为你是师长就会尊重你，接受你的批评所以首先教师要认真教学，提高自己的教育教学水平。丰富师识本领，提高师艺技能。这样你才会得到他们的尊重。其次批评时要晓之以理，批评处罚的目的在于抑制并消除学生的不良行为，矫正不良的认识结构。因此，在对学生施以批评处罚时，必须在深入了解情况的基础上做细致的思想工作。要讲明所要处罚行为的危害性，必要时可让其亲身体验自己所犯错误和过失产生的不良后果，使其明白自己行为错在哪里，促使学生思想斗争，使其心服口服，从而达到教育的目的。反之会让他们有抵触的情绪。

2.当代的学生自尊心极强。他们生活在比较宽松的社会和家庭氛围中，这使他们的自尊心较以往的中学生要强；同时，处在青春期的青少年自主意识的觉醒，使他们的自尊心极强，极渴望成人尊重他们。所以在批评时要考虑他们的自尊心。注重批评的场合和言语，避免在公众场合下批评学生。选择合适的时机。语言不要带有讽刺性和侮辱性。不要打击学生。这样会让学生的自尊心受到伤害。影响其以后的身心健康。

3.中学生对个性有自己独特的理解，强烈渴望拥有鲜明的个性。他们渴望在各项活动中一试身手，施展才华，培养性格，证明自己，渴望步入为之魂牵梦萦的科学宝库或艺术天堂。所以在批评时要讲求方法。针对每个学生的个性特点去教育批评。注意根据其特点，引导学生发展。善于发现学生的个性特点，发现其特长。不要以偏概全。妄下结论，扼杀学生的个性发展。

最后批评处罚时要动之以情。教师在对学生的教育过程中，不要片面理解批评处罚的意义及效果，更不能一味地处罚，要做到严厉中有慈爱，要在关心爱护被处罚学生的前提下进行处罚，动之以情，让被处罚学生愿受处罚，减少由于处罚而带来的对抗和怨恨情绪，从另一个角度上讲也能更好地收到处罚的效果，矫正不良的情感结构，点燃其自尊心的火种。