行政管理体制改革的目标和重点（优秀范文5篇）

第一篇：行政管理体制改革的目标和重点

行政管理体制改革的目标和重点

2009-07-29 06:44:00 来源: 四川在线-四川日报(成都)跟贴 0 条 手机看新闻

陈光

现代政务管理正在经历三个转变，一是从内部流程管理到社会服务管理的转变，二是从政府对社会的直接管理到多主体的公共治理的转变，三是从目标考核为主的内部评价到包括内部控制、社会评议和第三方评价在内的绩效管理的转变。我们的行政管理体制改革发展也许正好处在这个转折点上。

我们有初步的市场经济体制，但是我们的市场是扭曲的市场；我们启动了基层治理、特别是在农村的治理已经有了很好的发展势头，但是城市的街道和社区如何实现民主管理还没有载体来有效推进；我们的发展对社会成员仍然存在不公平，社会的不公平是发展中最主要矛盾，解决这一矛盾就是政府改革的方向之一。

我们的市场是扭曲的，是因为我们只有两个力量：政府和市场，缺失了“社会”；为什么我们没有有效的公民参与，是因为社会组织的发育滞缓；为什么社会矛盾凸现，也是由于社会发展迟缓，没有利益冲突的缓冲机制。如果说，前30年我们建立了市场经济体制，那么后30年更加繁重的仸务是要建立现代社会治理结构。

为此，我国行政管理体制改革的总目标导向，一是建立基本完善的中国特色的行政管理体制，这个体制应该建立在政府职能优化、行为规范、运转协调、公民参与、公正透明、廉洁高效的基础之上；二是建设人民真正满意的公共服务型政府，体现公共服务的基本要求。我国未来行政管理体制改革有以下6个重点领域：

——全面正确履行地方政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，实现从行政审批制度改革、内部流程管理向高质量、全域性提供公共服务转变，实现城乡基本公共服务均等化。创新公共服务体系，制定和实施公共服务标准，实现公共服务的市场化、社会化和多元化。

——按照职能有机统一、服务城乡统筹的原则，优化政府组织架构和运行机制。在试点基础上，形成城乡一体的大部门管理体制。探索决策权、执行权、监督权相互制约和协调的运行机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。

——创新行政运行机制，深化规范化服务型政府建设。进一步减少和规范行政审批，创新效能管理和绩效管理模式，扩大社会评议，引入第三方评价，建立目标考核、社会评议和第三方评价相结合的政府行政效能评价体系。其中，特别需要引入独立的第三方评价，改革只有内部考核的绩效管理体制。

——全面推行依法行政，加快建设法治政府。按照统筹城乡综合配套改革试验区建设的发展需要，严格依法行政，实现政府职能界定、运行保障和机构编

制的法定化，强化社会管理和公共服务方面的政府立法，加强行政执法评议考核和责仸追究力度。

——改革行政层级，在合理划分实事权基础上、建立高效统一的行政层级制；探索功能区发展模式，条件成熟时，改行政区为管理区，管理区为政府的派出机构；逐步建立社区服务管理机构，作为管理区派出机构。实现社会管理和公共服务的重心下沉。

——积极培育和规范社会组织。社会组织和公民社会的发育成长，是建立以公共治理为基础的现代社会的重要基础，也是行政体制改革取得进步的环境和条件。在社会组织培育方面，既需要有政府对社会组织、特别是基层社会组织在化解社会矛盾、辅助公共治理作用的认识，也需要社会组织在内部治理结构方面有新的提升。同时，要根据时代的变化和现实需要，适时改革我国实施多年的社团管理办法，变传统管制为依法治理。

第二篇：浅析行政管理体制改革的目标及实现途径

浅析行政管理体制改革的目标及实现途径

摘要

21世纪，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段，新的历史任务必然对我国的行政管理提出新的要求。切实加强行政管理的理论研究，为建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系提供科学的理论指导是必然选择。本文首先详细论述了行政管理的基本内涵，进而阐释了行政管理体制改革的目标及原则，最后从三个方面探讨了行政管理改革的主要任务，为我国行政管理体制改革的稳定运行奠定了重要的基础。

关键词：行政管理；体制改革；目标；原则；任务

前言

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。必须通过深化改革，进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的利益。

一、行政管理的基本概念分析

“行政管理”作为一个名词术语，在我国和其他国家，其使用范围都是很广泛的。无论是政府对社会事务的管理，还是公共机构、社会团体、经济组织等内部事务的管理，都被叫做行政管理。但是，作为一个社会科学研究的学科专有概念，我国理论界普遍把“行政管理”定义为“政府对社会事务的管理活动”。具体来说，主要包括一下三个方面：

首先，行政管理的实质是国家权力的运作过程。明确行政管理的实质，可以把政府对社会事务的管理活动同公共机构、社会团体、经济组织等内部事务的管理活动明确的区分开来，有助于人们深刻地认识政府活动所具有的特殊性，更加准确地理解和把握行政管理的实质及其规律性[1]；其次，行政管理是一种管理活动管理是人类社会普遍存在的一种组织活动。明确国家行政活动的管理属性，可以把行政管理同国家的立法活动、司法活动区别开来，突显行政管理的“执行”功能，这有助于更好地借鉴和吸收其他管理活动中的有益经验和作法，提高行政管理的操作和技术水平；再次，行政管理活动的主体和客体有着明确的规定性。

二、行政管理体制改革的目标

（一）中国行政管理体制改革的目标就是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性

通过行政体制改革,进一步解放和发展生产力,不断满足人民群众日益增长的公共需求。在新的形势下的深化行政管理体制改革,使之符合社会主义初级阶

段矛盾运动的规律,我们必须紧紧地把握这一规律。通过改善乡镇干部的工作生活条件，提高基层干部的综合能力素质，建立健全的基层干部考核制度等措施来调动基层干部的积极性；通过充分了解企业的员工，聆听员工的心声，管理方法经常创新，允许员工犯错误，引导员工合理竞争，来激发工人的潜能，调动他们的积极性；通过树立农民的主体地位，充分尊重群众意愿，加强舆论宣传引导，认真落实农村政策，切实多办惠农实事等方面调动农民的积极性；而对于知识分子，要改善对于他们的使用和安排，使他们能够发挥他们对于国家有益的专长，要对所使用的知识分子有充分的了解，给他们以应得的信任和支持，使他们能够积极地进行工作，要给知识分子以必要的工作条件和适当的待遇，以期调动他们的积极性。

（二）中国行政管理体制改革的目标是使关系社会发展全局的重大体制改革

我国行政管理体制改革要以科学发展观为指导,而完善的行政管理体制又为有突破性进展 落实科学发展观提供体制保障。科学发展观提出要用发展的和改革的办法解决前进中的问题,创新发展模式,提高发展质量,这就为体制改革指明了方向和拓展了思路。推进行政体制改革，必须坚持以中国化马克思主义，即毛泽东思想以及包括邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等重大战略思想在内的中国特色社会主义理论体系为指导，始终保证行政体制改革的方向、思路、措施有利于巩固和完善社会主义制度，有利于发挥社会主义制度的优越性，使关系社会发展全局的重大体制改革有突破性进展。

（三）中国行政管理体制改革的目标的内涵

1.从广义视角出发,包括两方面的改革。

第一,工具层的变革,它涉及到治理方式、方法以及公务员做事的方式,即管理方式的变革[2]。这几年我国政府改革取得了较大的成效,如：实现了政府部门职能和公共服务职能的转变,少直接干预企业的经营活动;调整了一些机构,对垄断行业引入了竞争机制,让外资企业进入国内垄断市场;在贯彻领导干部选拔条例上,形成了竞聘上岗的良好风气。

第二,价值层面的改革,涉及政府人员的观念的改革。现在政府人员一开始大都怀着青春的热情,但是经过社会功利主义熏染,为党为人民服务、无私奉献的精神少了,开拓创新的精神少了,追求安逸享乐的观念滋长了。为什么呢?因为他们认为坐到这个“位置”不容易,因此在这代信仰缺失的年轻公务员当中倡导为人做事之道,乃当务之急。

2.狭义的视角出发,深化行政管理体制改革包括(1)调整机构，表现为精简机构和人员;(2)理顺关系，从领域上表现为理顺政治、经济、文化领域之间的关系,从结构上表现为理顺政府与企业、与市场、与社会之间的关系;(3)转变职能，即从管制型政府转为服务型政府。

三、深化行政管理体制改革的措施

(一)坚持正确的改革方向

推进政府行政管理体制改革，在方向上应当体现如下三方面的要求：一是要体现社会主义市场经济本质规定的要求。无论是职责界定、方式选择还是机构设置、程序规范，都必须既保障政府充分发挥作用，又不妨碍市场在资源配置中起基础性作用。二是要体现政府行政运行客观规律的要求。政府充分、高效和可持续地发挥作用，依赖于其按照科学民主的思想理论、制度方法行政，依赖于其带头守法、严格执法，依赖于其公正清廉，政府行政管理体制改革的一切制度与措施的安排都应当保障政府民主行政、科学行政、依法行政和廉洁行政。三是要体现发挥中央和地方两个积极性的要求。既坚持中央对地方的统一领导，又保障地方的主动性、积极性，是政令快速传递和有效执行、政府工作具有活力和效率的基本保证。要立足于中央和地方政府间的科学分工、合理分权来设计和安排改革措施。

(二)依法规范中央和地方的职能权限

长期以来，中央与地方的权限缺乏明确的法律规定，上下级行政机关之间的事权不清，导致权限不明，职能交叉，既影响了行政效率，也损害了行政职能的发挥。党的十六大提出按照既有利于国家政权的统一，又要充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法明确划分中央与地方的行政管理权限，这是行政管理体制改革的一个新思路。依法明确规定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专省权、地方政府的专有权、中央政府与地方政府的共有权，使中央与地方的权限划分有法可依。

(三)继续推进机构改革

行政管理体制的改革必须逐步实现行政决策权与执行权相对分离，实行决策职能的核心化和集中化。通过科学规范部门职能，按综合职能设置政府机构，将相同或者相近的职能交由一个行政部门承担。同时要改革行政执行体制，建立综合执行机构，推行政府事务综合管理，将分散到部门的行政权原则上收归同级人民政府。改革行政执法体制，设置精干、统一的行政执法队伍，实行综合执法。

(四)健全公务员制度

当前，公务员制度建设和队伍建设面临着难得的发展机遇。党的十六大提出，要努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来。进一步明确了新世纪我国公务员制度建设的指导思想和发展方向；健全公务员制度要始终抓住全心全意为人民谋利益这一出发点和根本点。针对人民群众关心的热点和改革的难点问题，重点抓好考试录用、辞职辞退、竞争上岗、轮岗、开展做“人民满意的公务员”活动，强化公务员队伍的思想建设和职业道德建设。充分反映了人民的心愿和呼声，得到了人民的拥护，而广大群众的广泛关注和热情参与，又支持了推行工作的顺利进行[4]。积极营造出尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，营造鼓励人们于事业、支持人们干成事业的社会氛围。

(五)改革事业单位管理体制按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制是我国新世纪机构改革的重点。根据十六大的精神，政事分开必须以推进经营性事业单位改革和机关后勤服务社会化为突破口，加快事业单位体制改革步伐。要将承担部分行政管理职能或者行政执行职能的事业单位，改组为行政执行机构。对承担政府交办任务、提供公共产品的事业单位，实行宏观调控。对一般带有开发经营性的事业单位．实行企业化管理，逐年裁减财政拨款，逐步推向杜会。同时，要加快机关后勤保障体制改革的步伐，把各部门所属的经营性后勤服务机构推向市场，依法改制为自主经营、自负盈亏的独立法人实体和竞争主体。

结论深化行政管理体制改革意义重大、任务艰巨，各地区各部门需要在党中央、国务院的领导下，精心组织，周密部署，狠抓落实。要认真组织实施国务院机构改革方案，抓紧制定地方政府机构改革、议事协调机构改革、事业单位分类改革的指导意见和方案，制定和完善国务院部门“三定”规定，及时修订相关法律法规。要重视研究和解决改革过程中出现的新情况、新问题，加强思想政治工作，正确引导舆论，以确保改革顺利推进。

参考文献

[1]崔彦，吴成钢，代中现，《经济全球化与中国政府行政管理改革》，政法学刊，2004(2)。

[2]李金波，《试论加入WOT后我国政府经济管理职能的转变》，延边党校学报，2004(2)。

第三篇：当代中国行政管理体制改革的目标与展望（范文）

当代中国行政管理体制改革的目标与展望

[摘 要]改革开放以来,当代中国行政管理体制改革主要围绕机构改革、职能转变和公共服务这三个目标展开。政府组织体系逐步优化,政府职能转变迈出重要步伐,公务员队伍结构明显改善,科学民主决策水平不断提高,廉政建设工作深入开展。本文通过对1978年以来当代中国行政管理体制改革的回溯分析,可以集中探讨改革目标的实现成效和存在的问题,并对未来的目标取向作出展望。

[关键词]行政管理体制;职能转变;公共服务

一、改革目标的回溯分析按目标设定,改革开放以来当代中国行政管理体制改革大体可划分为三个阶段: 1978年到1992年,以精简机构为主要目标;1993年到2002年,以转变职能为主要目标;2003年至今,以公共服务体系建设为主要目标。

(一)机构改革为主要目标阶段1978年,中国实行改革开放国策,以经济建设为中心,为了与经济体制改革相适应,行政管理体制改革也随之推行。在行政管理体制改革第一阶段,主要以机构改革为重点。在计划经济体制的影响下,当时政府机构臃肿。1981年底,国务院设部委机构52个、直属机构43个和办公机构5个,共100个工作部门,创下新中国成立以来国务院机构设臵数量的最高记录。中共十二大确立行政管理体制改革的目标为领导体制问题。1982年,邓小平强调,‚精简机构是一场革命‛。胡耀邦在中共十二届一中全会上指出:‚要抓好机构改革的工作‛。1978年到1987年期间,行政管理体制改革目标定位于机构改革,政府规模过于庞大的弊端已经显露,却只能单纯地依靠撤销、合并、调整、增加或恢复机构或编制来解决,虽然最终的结果并不理想,但多年机构改革实践积累的经验对之后行政管理体制改革具有重要的启示意义。

经济体制改革的进一步发展推动着行政管理体制的变化,其中最为重要的就是政府职能的转变。中国政府职能的转变,尤其是经济管理职能的转变,是随着执政党和政府对经济体制改革认识的不断深化而渐进地进行的。1987年中共十三次全国代表大会提出:‚为了避免重走过去‘精简―膨胀―再精简―再膨胀’的老路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。‛1988年的机构改革便是在这样的背景下进行的,其最大特点是明确提出了政府职能转变这个关键性问题,改变了以往就机构论机构的做法。中国的政府机构改革,已经突破只注重数量增减,只进行单一的组织结构调整的局限,开始关注转变政府职能这一行政管理体制改革的关键因素。当然,此次改革还是以‚有计划的商品经济‛为指导思想的,政府职能未能发生根本性变化。因此,围绕政府职能转变进行的机构改革具有过渡性质。

(二)转变职能为主要目标阶段1992年召开的中共十四大提出建立社会主义市场经济的目标。之后,机构改革的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时,建立有中国特色的、适应社会主义市场经济的行政管理体制。从1993年开始,一轮自上而下进行的全国性的行政管理体制改革全面展开,改革的重点是转变政府职能。1998年的机构改革更是坚持了政府职能转变的目标定位。中共十五大报告提出:‚要按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开,把企业生产经营管理的权力切实交给企业;根据精简、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系‛。为了实现转变政府职能,要‚把综合经济部门改组为宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门,培育和发展社会中介组织‛。

此次改革涉及面广、改革力度大,真正强调了政府职能特别是经济职能的转变,开启了政府职能模式从‚全能政府‛向‚有限政府‛的实质性转变,把政府职能转变推向了一个新的阶段。

(三)公共服务为主要目标阶段2002年,中共十六大提出积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变等,对经济体制改革和行政管理体制改革提出了新的要求。而现实中的一系列问题,如生产安全事故频发、腐败现象严重、贫富差距过大、生态环境恶化等,暴露出政府长期‚以经济建设为重心‛的不足。这样的形势促使2003年开始的行政管理体制改革以科学发展观为指导,更加注重政府职能的转变,更加注重社会管理和公共服务,更加注重促进经济社会和人的全面发展。中共十六大提出,要‚进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制‛。中共十七大报告中指出,加快行政管理体制改革,建设服务型政府。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。这说明,在经济发展的基础上,必须更加注重社会公共事业,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。此次改革目标把政府的管理能力和其应有的责任联系起来,强调政府公共行政体系的服务职能,体现了建设学习型、法治型、服务型政府的方向特征。

二、改革目标实施的成效分析

(一)机构改革阶段目标及其实施成效1982年的机构改革是当代中国改革开放以来进行的第一轮政府机构改革。这次改革是在中共十一届三中全会召开以后,马克思主义思想路线、政治路线、组织路线重新确立,向以社会主义现代化建设为中心转变的历史背景下进行的。总的来看,这次机构改革迈出了重要的一步,为1988年的机构设臵格局奠定了基础。1982年之后的六年间,中国的经济建设取得了较大发展,而政府的行政管理改革步伐滞后,不能适应经济发展的需求。所以新一轮的机构改革势在必行。

1988年的机构改革特点:第一,首次将机构改革与转变政府职能相结合,强调为了避免重走过去‚精简—膨胀—再精简—再膨胀‛的老路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键;第二,与经济体制改革相适应,提出‚要按照经济体制改革和政企分开的要求,合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构,使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。??提高政府对宏观经济活动的调节控制能力‛;第三,在改革措施上采用定职能、定机构、定编制的‚三定‛方案,根据经济体制改革的要求,结合政府的实际情况,首先确定各部门的职能,然后再根据职能确定各部门的机构设臵和人员编制的改革措施。

总之,改革开放以后的两次机构改革取得了一定成效,但并不明显。正如1992年中共十四大报告指出的,‚目前,党政机构臃肿,层次重叠,许多单位人浮于事,效率低下,脱离群众,障碍企业经营机制的转换,已经到了非改不可的地步‛,因此,要‚下决心进行行政管理体制和机构改革‛。为了保证改革的成效,报告提出:‚机构改革、精兵简政是一项艰巨任务,必须统筹规划,精心组织,上下结合,分步实施,三年内基本完成‛。

但是,在1997年中共十五大报告中,仍然强调‚机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系‛。这说明,改革开放后前三次机构改革收效甚微,政府机构先减后增,人员编制得不到有效控制,精干政府的目标未能实现。

以上分析说明了机构改革的艰巨性和复杂性。改革开放后至1992年,中国处于经济体制改革的探索阶段,机构改革还是为了适应计划经济为主的经济体制,同时受到当时政治局势的影响,所以机构改革成效受到一定局限。1992年以后,随着建立社会主义市场经济,如何围绕市场经济打造与之相适应的政府组织体系,需要经由实践与理论研究两方面的努力。此外,机构改革成效受限还与人们的认识局限、官本位意识、人员分流困难、缺乏相应配套改革等有关。

(二)转变职能阶段目标及其实施成效1992年中共十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济,社会主义市场经济的提出,是对如何处理政府与市场、政府与企业关系问题的重大突破,也标志着在新的经济体制条件下中国政府职能转变的新开端。实际上,中共十三大以后的历次全国代表大会都提出转变政府职能的任务,说明中国政府职能转变是一个随着经济体制的调整而渐次展开的过程。就其转变内容而言,首先,重新确定政府角色,定位政府职能,改变全能政府为有限政府,政府职能限定于应该管、管得好、管得了的领域。其次,在职能及其实现方式方面,由运用行政手段进行微观的直接管理转变为运用经济的、法律的和必要的行政手段进行间接的宏观管理;最后,为适应政府职能的转变,在机构设臵上强调把综合经济部门改组为宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门。1990年代开始的广泛而深入的行政审批制度改革,对进一步转变政府职能起到了重要作用。2003年颁行的《行政许可法》在政府职能转变方面作出法律规定,这是当代中国首次较为全面系统地对有关政府职能作出的法律限定。通过多年的政府职能转变实践,以及调整政府职能结构,基本上实现了政府职能重心的位移,由原来重政治统治职能转向重管理和服务职能。政府经济领域的职能逐渐明确,政企分开的步伐加快,政府的微观管理职能日渐削弱,宏观调控职能不断增强.当然,当代中国政府职能转变随着社会主义市场经济体制的发展而不断逐步完善。在这一过程中,由于经济体制改革和政府职能定位的复杂性,政府职能存在越位、缺位或错位的现象实不可避免。对于政府职能的定位,首先要充分发挥市场这只看不见的手在资源配臵中的基础性作用;其次,为防止市场机制的局限,政府要发挥经济调节、市场监管的作用;再者,政府应为市场经济的发展和社会进步提供公共产品,实现社会公平价值,促进社会和谐发展。

(三)公共服务阶段目标及其实施成效随着行政管理体制改革的不断深化,各级政府的社会管理和公共服务的职能也不断得到改善。从2002年开始,各级地方政府开始进行以服务型政府为导向的政府建设创新。2003年的SARS危机更是引起了政府对社会管理和公共服务的关注,各级政府的公共服务意识和水平有了显著提高,许多重要的公共服务指标从低收入国家行列升到了中下等收入水平国家行列。政府公共服务支出不断增加,国家财政的社会文教支出由1978 年的146.96 亿元上升为2005 年的8953.36亿元,占财政收入的比重由13.1%上升到26.39%.教育公共服务水平明显提高,文盲率由1978年的22.8%下降到2003年的8.7%,小学毕业升学率由1978年的87.7%上升到2005年的98.42%。2005年全国各类高等教育总规模超过2300万人,高等教育毛入学率达到21%[1 ](P178);社会保障体系基本建立,截至2005年底,全国参加养老保险的人数达17487万,参加失业保险的人为10648万,参加基本医疗保险的人为13783万[2 ](P162);社会救助水平有了较大发展,截至2007年6月底,中国大陆三十一个省、自治区、直辖市已经初步建立了农村最低生活保障制度,覆盖到2068万人。尽管如此,但由于强化政府公共服务职能的时间还不长,经验不够丰富,在公共服务目标实践过程中还存在不少问题。

第一,理论认识不足。打造公共服务体系是中国政府的一项新的任务,各级政府公共服务的实践还属于摸着石头过河的探索阶段,对公共服务的特点、内容和基本任务等问题的认识分歧仍旧较大。政府对于相关问题也缺乏明确的理论指导,部分部门公共服务意识不足或者是服务方式、手段不当。第二,公共支出结构不合理。从总的发展趋势看,中国财政体制正在逐步向公共财政转型,体现在政府公共支出结构上,即经济性支出比重逐渐下降,社会服务性支出比重逐渐上升。但中国政府公共支出具有浓厚的生产投资型财政的特点,公共支出过多投入了那些本应由市场力量发挥主要作用的领域,如2006年经济建设支出仍然占公共支出的26.56%,社会文教费仅占26.87%,非民生型公共服务支出,如国防与行政管理费与之前相比仍旧居高不下。第三,公共服务垄断性明显。垄断意味着排斥和限制竞争。公平健康的竞争是提高服务水平和服务质量的最有效的动力。正如公共选择学派所言,垄断免除了公共部门外部竞争的压力,同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。公共服务机构的大多数‚顾客‛也就因此处于劣势地位[ 3 ] ,使得他们难以理直气壮地争取自己的权益,这反过来又促长了服务提供者盛气凌人的态度。

三、改革目标的发展展望当代中国行政管理体制改革经历了从政策调整到体制创新的发展阶段,触及深层次的关键性改革目标也日趋明显合理。中共十七大报告和十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》,规划了未来十年深化行政管理体制改革的总体目标,即到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法治化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。今后五年,要加快政府职能转变,深化政府机构改革,加强依法行政和制度建设,为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。

未来行政管理体制改革目标凸显出如下特点:

第一,改革发展的系统性。中共十七大报告提出,要抓紧制定行政管理体制改革总体方案。这表明,未来的改革要克服局部性、孤立性的局限,从系统观点出发,将行政管理体制改革作为一个系统工程,注重改革的整体性、关联性。也就是说,未来的改革要注重各相关领域改革的相互联系和相互作用,解决好行政管理体制相关领域改革的协调发展问题。通过制定行政管理体制改革的总体性计划,确定行政管理体制改革的整体性目标和子目标、长远性目标和阶段性目标,明确改革的整体性框架以及框架下各个改革组成要素的关系,合理安排各项改革的进程和程序。这对于引导和协调各方面的改革行为,实现新时期行政管理体制改革的目标具有重要意义。

第二,职能取向的服务性。转变职能一直是当代中国行政管理体制改革的主题。三十年来,中国政府围绕经济体制和经济发展模式的变动不断对职能进行调整。鉴于经济体制转变和经济发展模式改变是一个过程,政府职能转变也不可能一步到位。在未来的改革中,依然要以职能转变为核心,按照中共十七大的部署,‚加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预‛,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配臵中的基础性作用,充分发挥民间组织在社会事务管理与服务中的作用,更加有效地提供公共产品。

未来行政管理体制改革的核心仍然是构建公共服务体系,强化政府的公共服务职能。中共十七大首次提出建设服务型政府,要求健全政府职责体系,完善公共服务体系,强化社会管理和公共服务。面对新形势、新任务,必须要通过深化改革,消除体制性障碍,切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题,推动科学发展,促进社会和谐,维护人民群众的利益;要注重公共服务,着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。

第三,权责配臵的合理性。权责配臵是行政管理体制的重要内容,主要涉及两个方面:首先是横向部门之间的权责配臵。要合理界定政府部门职能,明确部门责任,确保权责一致。理顺部门职责分工,坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项,要明确牵头部门,分清主次责任。健全部门间协调配合机制。其次是纵向管理层次权责的配臵。各级政府要按照加快职能转变的要求,结合实际,突出管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理,进一步减少和下放具体管理事项,把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上,维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地区经济社会事务的统筹协调,强化执行和执法监管职责,做好面向基层和公众的服务与管理,维护市场秩序和社会安定,促进经济和社会事业发展。按照财力与事权相匹配的原则,科学配臵各级政府的财力,增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。

第四,机构改革的综合性。未来的机构改革涉及政府机构、事业单位、行业管理部门等。对于政府机构,首先,深化国务院机构改革。合理配臵宏观调控部门的职能,做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调,形成科学、权威、高效的宏观调控体系。

其次,围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设臵,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制,健全部门间协调配合机制。再者,为减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题,精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,不再保留的,任务交由职能部门承担,要严格控制议事协调机构设臵,涉及跨部门的事项,由主办部门牵头协调。确需设立的,要严格按规定程序审批,一般不设实体性办事机构。最后,推进地方政府机构改革。根据各层级政府的不同职责重点,合理调整地方政府机构设臵。在中央确定的限额内,需要统一设臵的机构应上下对口,其他机构因地制宜。调整和完善垂直管理体制,进一步理顺和明确权责关系。深化乡镇机构改革,加强基层政权建设。

对于事业单位,要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则进行分类改革。主要承担行政职能的,逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的,逐步转为企业;主要从事公益服务的,强化公益属性,整合资源,完善法人治理结构,加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革,完善相关财政政策。

对于行业管理部门,要整合完善其体制,注重发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用。

根据《关于深化行政管理体制改革的意见》,认真组织实施国务院机构改革方案,抓紧制定地方政府机构改革、议事协调机构改革、事业单位分类改革的指导意见和方案,制定和完善国务院部门‚三定‛规定,及时修订相关法律法规。认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定,严格控制编制,对违反规定的限期予以纠正。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制,加强对机构编制执行情况的监督检查,加快推进机构编制管理的法治化进程。

第五,政府行为的法治性。加强依法行政和制度建设,遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政,坚持用制度管权、管事、管人,健全监督机制,强化责任追究,切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。加快建设法治刑政府,规范行政决策行为,完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作,健全行政执法体制和程序,完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。

[参考文献]

[1 ]沈亚平1转型社会中的系统变革:中国行政发展30年[M ]1天津:天津人民出版社, 20081

[2 ]李军鹏1公共服务学———政府公共服务的理论与实践[M ]1北京:国家行政学院出版社, 20071

[3 ]周志忍1 公共悖论及其理论阐释[ J ] 1 政治学研究,1999(2)1

第四篇：当代中国行政管理体制改革的目标与展望

当代中国行政管理体制改革的目标与展望

[摘 要]改革开放以来,当代中国行政管理体制改革主要围绕机构改革、职能转变和公共服务这三个目标展开。政府组织体系逐步优化,政府职能转变迈出重要步伐,公务员队伍结构明显改善,科学民主决策水平不断提高,廉政建设工作深入开展。本文通过对1978年以来当代中国行政管理体制改革的回溯分析,可以集中探讨改革目标的实现成效和存在的问题,并对未来的目标取向作出展望。

Since the reform and opening up, the reform of contemporary Chinese administration management system, focusing on institutional reform of the public service function change with the three goals unfolding.The government organization system gradually optimized, the transformation of government functions, make major strides civil service structure markedly improved, and scientific and democratic policy-making level increases, honest construction work thorough development.This article through to since 1978 reform of contemporary Chinese administration management system, can focus on the back analysis discusses the realization of reform targets effects and the existing problems, and the future goal orientation prospected.[关键词]行政管理体制;职能转变;公共服务

一、改革目标的回溯分析按目标设定,改革开放以来当代中国行政管理体制改革大体可划分为三个阶段: 1978年到1992年,以精简机构为主要目标;1993年到2002年,以转变职能为主要目标;2003年至今,以公共服务体系建设为主要目标。

(一)机构改革为主要目标阶段1978年,中国实行改革开放国策,以经济建设为中心,为了与经济体制改革相适应,行政管理体制改革也随之推行。在行政管理体制改革第一阶段,主要以机构改革为重点。在计划经济体制的影响下,当时政府机构臃肿。1981年底,国务院设部委机构52个、直属机构43个和办公机构5个,共100个工作部门,创下新中国成立以来国务院机构设置数量的最高记录。中共十二大确立行政管理体制改革的目标为领导体制问题。1982年,邓小平强调,“精简机构是一场革命”。胡耀邦在中共十二届一中全会上指出:“要抓好机构改革的工作”。1978年到1987年期间,行政管理体制改革目标定位于机构改革,政府规模过于庞大的弊端已经显露,却只能单纯地依靠撤销、合并、调整、增加或恢复机构或编制来解决,虽然最终的结果并不理想,但多年机构改革实践积累的经验对之后行政管理体制改革具有重要的启示意义。

经济体制改革的进一步发展推动着行政管理体制的变化,其中最为重要的就是政府职能的转变。中国政府职能的转变,尤其是经济管理职能的转变,是随着执政党和政府对经济体制改革认识的不断深化而渐进地进行的。1987年中共十三次全国代表大会提出:“为了避免重走过去‘精简―膨胀―再精简―再膨胀’的老路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”1988年的机构改革便是在这样的背景下进行的,其最大特点是明确提出了政府职能转变这个关键性问题,改变了以往就机构论机构的做法。中国的政府机构改革,已经突破只注重数量增减,只进行单一的组织结构调整的局限,开始关注转变政府职能这一行政管理体制改革的关键因素。当然,此次改革还是以“有计划的商品经济”为指导思想的,政府职能未能发生根本性变化。因此,围绕政府职能转变进行的机构改革具有过渡性质。

(二)转变职能为主要目标阶段1992年召开的中共十四大提出建立社会主义市场经济的目标。之后,机构改革的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时,建立有中国特色的、适应社会主义市场经济的行政管理体制。从1993年开始,一轮自上而下进行的全国性的行政管理体制改革全面展开,改革的重点是转变政府职能。1998年的机构改革更是坚持了政府职能转变的目标定位。中共十五大报告提出:“要按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开,把企业生产经营管理的权力切实交给企业;根据精简、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”。为了实现转变政府职能,要“把综合经济部门改组为宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门,培育和发展社会中介组织”。

此次改革涉及面广、改革力度大,真正强调了政府职能特别是经济职能的转变,开启了政府职能模式从“全能政府”向“有限政府”的实质性转变,把政府职能转变推向了一个新的阶段。

(三)公共服务为主要目标阶段2002年,中共十六大提出积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变等,对经济体制改革和行政管理体制改革提出了新的要求。而现实中的一系列问题,如生产安全事故频发、腐败现象严重、贫富差距过大、生态环境恶化等,暴露出政府长期“以经济建设为重心”的不足。这样的形势促使2003年开始的行政管理体制改革以科学发展观为指导,更加注重政府职能的转变,更加注重社会管理和公共服务,更加注重促进经济社会和人的全面发展。中共十六大提出,要“进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。中共十七大报告中指出,加快行政管理体制改革,建设服务型政府。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。这说明,在经济发展的基础上,必须更加注重社会公共事业,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。此次改革目标把政府的管理能力和其应有的责任联系起来,强调政府公共行政体系的服务职能,体现了建设学习型、法治型、服务型政府的方向特征。

二、改革目标实施的成效分析

(一)机构改革阶段目标及其实施成效1982年的机构改革是当代中国改革开放以来进行的第一轮政府机构改革。这次改革是在中共十一届三中全会召开以后,马克思主义思想路线、政治路线、组织路线重新确立,向以社会主义现代化建设为中心转变的历史背景下进行的。总的来看,这次机构改革迈出了重要的一步,为1988年的机构设置格局奠定了基础。1982年之后的六年间,中国的经济建设取得了较大发展,而政府的行政管理改革步伐滞后,不能适应经济发展的需求。所以新一轮的机构改革势在必行。

1988年的机构改革特点:第一,首次将机构改革与转变政府职能相结合,强调为了避免重走过去“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键;第二,与经济体制改革相适应,提出“要按照经济体制改革和政企分开的要求,合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构,使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。??提高政府对宏观经济活动的调节控制能力”;第三,在改革措施上采用定职能、定机构、定编制的“三定”方案,根据经济体制改革的要求,结合政府的实际情况,首先确定各部门的职能,然后再根据职能确定各部门的机构设置和人员编制的改革措施。

总之,改革开放以后的两次机构改革取得了一定成效,但并不明显。正如1992年中共十四大报告指出的,“目前,党政机构臃肿,层次重叠,许多单位人浮于事,效率低下,脱离群众,障碍企业经营机制的转换,已经到了非改不可的地步”,因此,要“下决心进行行政管理体制和机构改革”。为了保证改革的成效,报告提出:“机构改革、精兵简政是一项艰巨任务,必须统筹规划,精心组织,上下结合,分步实施,三年内基本完成”。

但是,在1997年中共十五大报告中,仍然强调“机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系”。这说明,改革开放后前三次机构改革收效甚微,政府机构先减后增,人员编制得不到有效控制,精干政府的目标未能实现。

以上分析说明了机构改革的艰巨性和复杂性。改革开放后至1992年,中国处于经济体制改革的探索阶段,机构改革还是为了适应计划经济为主的经济体制,同时受到当时政治局势的影响,所以机构改革成效受到一定局限。1992年以后,随着建立社会主义市场经济,如何围绕市场经济打造与之相适应的政府组织体系,需要经由实践与理论研究两方面的努力。此外,机构改革成效受限还与人们的认识局限、官本位意识、人员分流困难、缺乏相应配套改革等有关。

(二)转变职能阶段目标及其实施成效1992年中共十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济,社会主义市场经济的提出,是对如何处理政府与市场、政府与企业关系问题的重大突破,也标志着在新的经济体制条件下中国政府职能转变的新开端。实际上,中共十三大以后的历次全国代表大会都提出转变政府职能的任务,说明中国政府职能转变是一个随着经济体制的调整而渐次展开的过程。就其转变内容而言,首先,重新确定政府角色,定位政府职能,改变全能政府为有限政府,政府职能限定于应该管、管得好、管得了的领域。其次,在职能及其实现方式方面,由运用行政手段进行微观的直接管理转变为运用经济的、法律的和必要的行政手段进行间接的宏观管理;最后,为适应政府职能的转变,在机构设置上强调把综合经济部门改组为宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门。1990年代开始的广泛而深入的行政审批制度改革,对进一步转变政府职能起到了重要作用。2003年颁行的《行政许可法》在政府职能转变方面作出法律规定,这是当代中国首次较为全面系统地对有关政府职能作出的法律限定。通过多年的政府职能转变实践,以及调整政府职能结构,基本上实现了政府职能重心的位移,由原来重政治统治职能转向重管理和服务职能。政府经济领域的职能逐渐明确,政企分开的步伐加快,政府的微观管理职能日渐削弱,宏观调控职能不断增强.当然,当代中国政府职能转变随着社会主义市场经济体制的发展而不断逐步完善。在这一过程中,由于经济体制改革和政府职能定位的复杂性,政府职能存在越位、缺位或错位的现象实不可避免。对于政府职能的定位,首先要充分发挥市场这只看不见的手在资源配置中的基础性作用;其次,为防止市场机制的局限,政府要发挥经济调节、市场监管的作用;再者,政府应为市场经济的发展和社会进步提供公共产品,实现社会公平价值,促进社会和谐发展。

(三)公共服务阶段目标及其实施成效随着行政管理体制改革的不断深化,各级政府的社会管理和公共服务的职能也不断得到改善。从2002年开始,各级地方政府开始进行以服务型政府为导向的政府建设创新。2003年的SARS危机更是引起了政府对社会管理和公共服务的关注,各级政府的公共服务意识和水平有了显著提高,许多重要的公共服务指标从低收入国家行列升到了中下等收入水平国家行列。政府公共服务支出不断增加,国家财政的社会文教支出由1978 年的146.96 亿元上升为2005 年的8953.36亿元,占财政收入的比重由13.1%上升到26.39%.教育公共服务水平明显提高,文盲率由1978年的22.8%下降到2003年的8.7%,小学毕业升学率由1978年的87.7%上升到2005年的98.42%。2005年全国各类高等教育总规模超过2300万人,高等教育毛入学率达到21%[1 ](P178);社会保障体系基本建立,截至2005年底,全国参加养老保险的人数达17487万,参加失业保险的人为10648万,参加基本医疗保险的人为13783万[2 ](P162);社会救助水平有了较大发展,截至2007年6月底,中国大陆三十一个省、自治区、直辖市已经初步建立了农村最低生活保障制度,覆盖到2068万人。尽管如此,但由于强化政府公共服务职能的时间还不长,经验不够丰富,在公共服务目标实践过程中还存在不少问题。

第一,理论认识不足。打造公共服务体系是中国政府的一项新的任务,各级政府公共服务的实践还属于摸着石头过河的探索阶段,对公共服务的特点、内容和基本任务等问题的认识分歧仍旧较大。政府对于相关问题也缺乏明确的理论指导,部分部门公共服务意识不足或者是服务方式、手段不当。第二,公共支出结构不合理。从总的发展趋势看,中国财政体制正在逐步向公共财政转型,体现在政府公共支出结构上,即经济性支出比重逐渐下降,社会服务性支出比重逐渐上升。但中国政府公共支出具有浓厚的生产投资型财政的特点,公共支出过多投入了那些本应由市场力量发挥主要作用的领域,如2006年经济建设支出仍然占公共支出的26.56%,社会文教费仅占26.87%,非民生型公共服务支出,如国防与行政管理费与之前相比仍旧居高不下。第三,公共服务垄断性明显。垄断意味着排斥和限制竞争。公平健康的竞争是提高服务水平和服务质量的最有效的动力。正如公共选择学派所言,垄断免除了公共部门外部竞争的压力,同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。公共服务机构的大多数“顾客”也就因此处于劣势地位[ 3 ] ,使得他们难以理直气壮地争取自己的权益,这反过来又促长了服务提供者盛气凌人的态度。

三、改革目标的发展展望当代中国行政管理体制改革经历了从政策调整到体制创新的发展阶段,触及深层次的关键性改革目标也日趋明显合理。

中共十七大报告和十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》,规划了未来十年深化行政管理体制改革的总体目标,即到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法治化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。今后五年,要加快政府职能转变,深化政府机构改革,加强依法行政和制度建设,为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。

未来行政管理体制改革目标凸显出如下特点:

第一,改革发展的系统性。中共十七大报告提出,要抓紧制定行政管理体制改革总体方案。这表明,未来的改革要克服局部性、孤立性的局限,从系统观点出发,将行政管理体制改革作为一个系统工程,注重改革的整体性、关联性。也就是说,未来的改革要注重各相关领域改革的相互联系和相互作用,解决好行政管理体制相关领域改革的协调发展问题。通过制定行政管理体制改革的总体性计划,确定行政管理体制改革的整体性目标和子目标、长远性目标和阶段性目标,明确改革的整体性框架以及框架下各个改革组成要素的关系,合理安排各项改革的进程和程序。这对于引导和协调各方面的改革行为,实现新时期行政管理体制改革的目标具有重要意义。

第二,职能取向的服务性。转变职能一直是当代中国行政管理体制改革的主题。三十年来,中国政府围绕经济体制和经济发展模式的变动不断对职能进行调整。鉴于经济体制转变和经济发展模式改变是一个过程,政府职能转变也不可能一步到位。在未来的改革中,依然要以职能转变为核心,按照中共十七大的部署,“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预”,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,充分发挥民间组织在社会事务管理与服务中的作用,更加有效地提供公共产品。

未来行政管理体制改革的核心仍然是构建公共服务体系,强化政府的公共服务职能。中共十七大首次提出建设服务型政府,要求健全政府职责体系,完善公共服务体系,强化社会管理和公共服务。面对新形势、新任务,必须要通过深化改革,消除体制性障碍,切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题,推动科学发展,促进社会和谐,维护人民群众的利益;要注重公共服务,着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。

第三,权责配置的合理性。权责配置是行政管理体制的重要内容,主要涉及两个方面:首先是横向部门之间的权责配置。要合理界定政府部门职能,明确部门责任,确保权责一致。理顺部门职责分工,坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项,要明确牵头部门,分清主次责任。健全部门间协调配合机制。其次是纵向管理层次权责的配置。各级政府要按照加快职能转变的要求,结合实际,突出管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理,进一步减少和下放具体管理事项,把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上,维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地区经济社会事务的统筹协调,强化执行和执法监管职责,做好面向基层和公众的服务与管理,维护市场秩序和社会安定,促进经济和社会事业发展。按照财力与事权相匹配的原则,科学配置各级政府的财力,增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。

第四,机构改革的综合性。未来的机构改革涉及政府机构、事业单位、行业管理部门等。对于政府机构,首先,深化国务院机构改革。合理配置宏观调控部门的职能,做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调,形成科学、权威、高效的宏观调控体系。

其次,围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制,健全部门间协调配合机制。再者,为减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题,精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,不再保留的,任务交由职能部门承担,要严格控制议事协调机构设置,涉及跨部门的事项,由主办部门牵头协调。确需设立的,要严格按规定程序审批,一般不设实体性办事机构。最后,推进地方政府机构改革。根据各层级政府的不同职责重点,合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内,需要统一设置的机构应上下对口,其他机构因地制宜。调整和完善垂直管理体制,进一步理顺和明确权责关系。深化乡镇机构改革,加强基层政权建设。

对于事业单位,要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则进行分类改革。主要承担行政职能的,逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的,逐步转为企业;主要从事公益服务的,强化公益属性,整合资源,完善法人治理结构,加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革,完善相关财政政策。

对于行业管理部门,要整合完善其体制,注重发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用。

根据《关于深化行政管理体制改革的意见》,认真组织实施国务院机构改革方案,抓紧制定地方政府机构改革、议事协调机构改革、事业单位分类改革的指导意见和方案,制定和完善国务院部门“三定”规定,及时修订相关法律法规。认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定,严格控制编制,对违反规定的限期予以纠正。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制,加强对机构编制执行情况的监督检查,加快推进机构编制管理的法治化进程。

第五,政府行为的法治性。

加强依法行政和制度建设,遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政,坚持用制度管权、管事、管人,健全监督机制,强化责任追究,切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。加快建设法治刑政府,规范行政决策行为,完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作,健全行政执法体制和程序,完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。

[参考文献]

[1 ]沈亚平1转型社会中的系统变革:中国行政发展30年[M ]1天津:天津人民出版社, 20081

[2 ]李军鹏1公共服务学———政府公共服务的理论与实践[M ]1北京:国家行政学院出版社, 20071

[3 ]周志忍1 公共悖论及其理论阐释[ J ] 1 政治学研究,1999(2)1

第五篇：浅谈渔业行政管理体制改革

农业行政管理体制改革国际研讨会

2003年11月20日

浅谈渔业行政管理体制改革

张忠孝

（四川省水产局局长）

张忠孝

高级工程师，现任四川省水利厅党组成员、四川省水产局局长、中国水产学会常务理事、四川省作家协会与书法家协会会员。长期从事农业、工业、财贸管理工作，曾任四川省通江县县长、县委书记，巴中地委常委、秘书长，被评为优秀经济管理工作者。去年在第三届世界渔业大会上发表《发展水产经济，建设西部渔业强省》的论文，受到中外专家的广泛赞誉。近几年有多篇论文在中央、省级报刊发表并获奖。

历史进入新的世纪，中央提出：全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，实现中华民族的伟大复兴。中国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是开创中国特色社会主义新局面的必由之路。渔业是农业的重要组成部分，是资源优化配置、调整产业结构、确保农民增收、扩大对外出口的优势产业，是当前农村经济发展的一个新亮点。要把中国渔业建成现代化，必须建立与之相适应的渔业行政管理体制。本文想着重就渔业行政管理的机构设置、职能配备和事权划分“三大”问题谈一点个人的浅见，望批评指正。

一、渔业行政管理体制改革的总体思路

当前，我国渔业行政管理确实存在着层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、政出多门、多重执法、名目不

一、管理混乱等严重问题，从不同程度上影响和束缚了渔民积极性的发挥、渔业生产力的提高和渔业经济的发展。要根本改变这种状况，必须按照“精简、统一、效能”的原则和决策、执法、监督相协调的要求，下大力气推进各级渔业行政管理机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，提高人员素质，从机构、编制、性质上法定化。因此，渔业行政管理体制改革的总体思路是：进一步转变政府职能、改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，逐步形成统一规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的渔业行政管理体制。改革要达到的目标是：不断促进渔业发展，提高产品质量，开展产业化经营，构建社会主义现代渔业新机制，以适应加入世贸组织的需要，在更大范围、更大领域和更高层次上参与国际经济技术合作与竞争，为结构调整、农民增收、出口创汇、民族复兴作出更大的贡献。

二、渔业行政管理体制改革的主要内容

按照《中华人民共和国宪法》的规定，建立以公有制为主体，多种经济成分并存的社会主

― 73 ―

浅谈渔业行政管理体制改革

义市场经济体制，是国家长期坚持的一项基本经济制度。然而，渔业行政管理体制，是在计划经济条件下形成的，近年来虽然不断进行内部改革，但是在对外名称、机构设置、职能配备、人员性质、事权划分、管理机制、技术推广、对外贸易、执法监督等许多方面仍然带有计划经济的痕迹，还很不适应渔业经济的发展、城乡市场的需求和参与国际竞争的客观需要。必须实行政企分开、政事分开；加大管理职能、执法力度；改进工作方式、工作作风；提高人员素质、办事效率，以不断建立和完善适应社会主义市场经济体制要求的渔业行政管理新模式，其核心是：中央集权，分级管理，权责相符，政令统一。

1.机构设置

改革开放以来，中央发出了“把畜牧水产发展成为一个大产业”的伟大号召，各级党委、政府加强了水产经济的领导，中国水产品总量达到了全世界的30%以上，出口连续几年居农产品的第一位，中国成为了世界上从业渔民最多、养殖面积最大、拥有渔船最多的渔业生产大国，取得了辉煌的成就。但是，水产业也存在一些不可忽视的问题，机构设置上，有的单设，有的合设，有的挂靠；对外名称上，有的叫“水产局”，有的叫“海洋与渔业局”，有的叫“畜牧水产局”，有的叫“渔政渔港监督局”；管理级别上，同一层次有的是“厅级”，有的是“副厅级”，有的是“县处级”；人员性质上，有的是“行政公务员”，有的是“事业人员”，有的是“企业人员”等等。这就造成在与外商交往中，无所适从；在渔政执法中，主体错位；在行业管理中，政出各门；在机关服务中，效率低下。为此，建议水产行政管理体制实行“三个统一”：

（1）统一对外名称

机构名称中一律贯“水产渔政”字样，因为“水产”，包括水生动物、水生植物、水生微生物，仅讲渔业是不全面的；“渔政”已涵盖了“渔船渔港监督”，再加上“渔船渔港监督”就显得重复繁杂。譬如在一个县（市、区）可称：“×××省××县水产渔政局”，这样命名就更为准确、简洁。

（2）统一机构设置

从全国而言，建议设立中央、省（直辖市、自治区）、市（州）、县（市、区）、乡（镇）“五级”水产渔政管理机构。

● 中央级：建立“中华人民共和国水产渔政局”。在农业部的统一领导下代表国家行使水产渔政管理权力，负责全面管理国家水产渔政工作。内部机构包括：渔政指挥中心、海区渔政局、几大流域、水产研究所、学会、水产科学院和现有各处室等。从英国、俄罗斯、日本、越南、秘鲁等世界发达的渔业生产国的管理经验来看，它们都单独设立或者与农业、海洋、环保结合设立“渔业部”、“水产部”、“渔业局”，并赋予了很高的权力。特别是我国加入WTO后，水产品出口越来越多，国际竞争日趋激烈，水产业又成了农业结构调整、农民增收的重要途径，更需要进一步强化和加大水产渔政部门的职能和权限，为水产经济的持续、快速、健康发展提供更加有力的组织保障、政策保障和法律保障。

● 省（直辖市、自治区）级：建立“××省（直辖市、自治区）水产渔政局”。从各省实际出发或者单设，或者与海洋、畜牧、农业合设，合设时应保留单独的牌子、公章、编制、人员和经费；为便于全国水产系统计划下达、项目申报、经费划拔、年报统计、行政执法，适宜归口到农业部一条线管理。各省的水产研究所、水产院校、水产学会、水产技术推广站，国家级水产原（良）种场，渔政、船检、港监管理机构，渔药渔饲料企业，水产质量监测中心等适― 74 ― 农业行政管理体制改革国际研讨会

2003年11月20日

宜全部划归各省水产渔政局管理，切实形成“产学研”一体化，以便优化配置，资源共享，降低成本，提高效益。使省级水产渔政部门真正担负起全省水产行政管理的重大职能。

● 市（州）级：建立“××省××市（州）水产渔政局”。其机构职能、人员性质、工作范围、执法责任、行政管理，均可参照省级办法执行。

● 县（市、区）级：建立“××省××县水产渔政局”。特别是水产渔业大县，应建立健全专门的管理机构，具体办法参照省、市级机构的组建原则执行。

● 乡（镇）级：在水产品主产乡（镇）、大型渔区、跨界水域、应建立“××省××县××乡（镇）水产技术推广站”，或“××省××县××湖（库）区水产技术推广站”。对那些产量较少、养殖分散的次产区的乡（镇），则可与农业技术推广站合并设立，但要保留牌子，经费来源按当地财政规定办理。

（3）统一人员性质

建议县级以上水产渔政局一律列为国家编制内的国家行政管理单位，其人员性质分三部分考虑，一是水产行政管理人员、渔政、船检、港监人员全部纳入国家公务员序列管理；二是水产质量监测人员、水产技术推广人员、国家水产原种技术管理人员、担负公益性、社会性的水产科学研究人员仍按财政全额拨款的事业人员管理；三是水产、渔苗、渔机、渔饲料的企业人员，性质不变。这样做的好处是：有利于稳定行业管理队伍，政企分开，政事分开，减少财政负担，确保渔业依法行政，在全国建立起一支“精减、统一、务实、高效、廉洁”的水产渔政工作队伍。

2.职能配备

水产渔政部门的职能配备原则是：转变职能，理顺关系，精兵减政，提高效率，以适应社会主义市场经济发展的客观需要。从目前职能发挥的现状看，职能缺位、职能交叉、职能重复、职能复杂的情况都仍然存在，需要不断增补、强化、精减、下放，切实解决那些“该管不能管、不该管又在管、管又管不了、不管还不行”的问题。至于中央、省、市、县基本职能是大致相同的，只是工作对象、业务范围、调控能力的多少、大小、强弱而异。实践中，我认为以下四个方面应当进一步完善：

（1）要加强水产渔政工作的宏观战略研究

21世纪的水产经济，正在溶入全球经济的发展大潮，国家水产渔政部门应当设立专门的机构，组织精干的研究队伍，洞察瞬息万变的市场形势，站在时代的前沿，用世界眼光，去进行宏观战略研究，提出科学的发展规划、政策措施、信息依据来指导我国的水产经济发展，使我们在国际竞争中永远立于不败之地。

（2）要加大国家渔政执法的力度

按照《中华人民共和国渔业法》和农业部的规定，省级建立渔政执法总队，市州建立渔政执法支队、县级建立渔政执法大队，开展综合执法，实行依法治渔。但是由于种种原因，这个规定基本上或者大多数省市都未落实，原因是无机构、缺编制、人员少、经费紧。导致渔事案件上升，水质污染严重，电毒炸鱼增多，执法手段极为落后，水产渔政主管部门想管也管不了，心有余而力不足，只有“看水流舟”。希望在进一步行政体制改革中，把渔政执法作为一个突出问题加以解决。

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浅谈渔业行政管理体制改革

（3）要减少职能交叉、政出多门和行政审批

据调查，有的省水产渔政机构只是××部门内设的一个办公室或一个处，没有对外行文权，怎么履行渔业管理的行政职能呢？有的省水产生产是A部门管，水产科研是B部门管，水产教育培训又是C部门管，部门林立，互不统属。这样设置水产机构，必然政出多门，多头审批；产权不能优化配置、资源不能共同分享，人才不能统一使用；谁都在管，谁都又没有管；行政成本过高，办事效率低下；既不好办，又不好说。现在到了非改不可的地步了。

（4）要强化水产品、渔药、渔饲料等投入品的质量监督管理职能

农产品的发展方向是“优质、高产、高效、生态、安全”，但是水产品是省水产局管生产，质监部门管质量认证，畜牧部门管渔药、渔饲料质量监督。职能交叉，多头管理，协调难度很大，被不法商贩钻空子，假冒伪劣屡禁不止。建议将水产质量、水产投入品、水产环境监测管理职能全部划归水产渔政部门，权责统一方能依法行政。

3.事权划分

事权划分，关键是要把管人、管事、管钱相统一。充分调动中央、省、市、县、乡各级的积极性，在各级的管辖范围内切实履行法律和政府赋予的权力和义务，向上级、向政府、向广大人民群众负责。就省级水产渔业部门为例其主要职责有10项：

（1）研究制定并组织实施全省水产经济发展战略、方针、政策和中长期发展规划；（2）贯彻执行国家《渔业法》、《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《农业技术推广法》、《水法》等法律法规。拟定并监督执行地方性渔业法律规章；

（3）负责全省渔政、船检、港监的管理，负责全省水生野生动物、渔业资源和环境的保护；负责渔业水质监测和渔船安全管理工作；负责重大渔事案件的查处和渔事纠纷的协调处理；负责珍稀鱼类自然保护区的建设和管理工作；

（4）负责编制全省水产计划、规划、统计；负责水产专项经费预算的编制；负责水产基本建设项目的计划、申报、实施、监督、检查、验收，制订渔业区划及其设计审查等工作；

（5）负责全省渔业（含水利渔业）生产、种苗体系建设，商品鱼基地建设、滩涂水域开发利用；负责全省水产品加工流通、市场建设和境内检疫防疫、国际合作交流等管理工作；

（6）负责全省水产行业渔药渔饲料的核准登记、质量检测、市场监督；渔船、渔机、渔具、渔需物资、渔业信息的综合管理；

（7）负责制订全省渔业科技发展规划，组织重大科研课题攻关和科技成果鉴定、试验示范推广和开发，制订生产、技术、产品、渔需物资质量标准；负责水产职工教育培训和高、中、初三级技术职务评审推荐工作；

（8）负责全省水产技术推广队伍建设和乡镇水产推广体系建设；负责组织技术推广项目的实施、验收及评审；

（9）参与制订地方渔业税收、信贷、财政补贴和贴息的政策；（10）承办上级主管部门交办的其他事项。

三、渔业行政管理体制改革的基本走向

渔业行政管理体制改革的基本走向，是要建立一个“行为规范、运转协调、公正透明、廉― 76 ― 农业行政管理体制改革国际研讨会

2003年11月20日

洁高效”的行政管理体制，与我国水产经济发展要求相一致，与市场经济体制建立相统一，与积极参与国际经济竞争相衔接，做到：精减、统一、务实、高效。改革中必须注意解决好“五大”问题。

1.舆论导向问题

改革，要涉及每一个人的切身利益，必然引起广大职工和全社会的关注。必须统一思想，把“要我改”变成“我要改”，把被动当“对象”变成自觉当“动力”，把改革作“终点”变成改革为“起点”，这就是必须端正舆论导向，作好深化改革的宣传发动工作，为改革创造一个宽松的舆论环境。

2.方案制订问题

改革不是一蹴而就，而是一场传统与创新、保守与发展的深刻革命。必须深入基层，依靠群众，调查研究，摸清家底，掌握动态，正确制订改革方案，有组织、有领导、有计划、有目的地按改革方案稳妥进行，以最小的成本换取最大的成果，做到：思想发动充分，改革方案科学，机构设置合理，人员分流可行，促进发展有利。

3.改革成本问题

按照三分法，减少改革的社会成本。一部分骨干要保留，有利于工作开展；一部分要分流，要找好去向，稳妥安置；一部分要脱钩断奶，纳入企业轨道。各级财政还必须准备支付一定的改革成本，买断工龄，进入社会保险。否则，欲速则不达。

4.社会稳定问题

处理好改革、发展与稳定的关系，是确保改革顺利进行的关键。改革中一定要充分考虑广大干部职工的觉悟程度、合理确定改革的强度和高度重视社会的承受力度。使改革，既坚决又彻底，既有点的突破又有面的推动，既积极大胆又审慎稳妥，尽量减少改革的负面效应。

5.加强领导问题

我们的改革，从性质上讲是我国社会主义行政管理制度的自我完善，党和政府是领导改革的核心力量，所以，必须加强改革的组织领导，这是毫无疑义的。

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