税收风险管理理论

第一篇：税收风险管理理论

对税收风险管理理论及实践应用的初步探讨

近年来，风险管理开始进入中国税务管理领域，衍生出“税收风险管理”的概念，它是指以最小的税收成本代价降低税收流失的一系列程序，是一种积极、主动的管理，能创造出稳定有序的征管环境，有利于建立和谐的征纳关系，有效提升税源管理的质量和效率。本文从理论到实践，从国际和国内全新视角，进一步开拓视野，广泛借鉴国际上税收风险管理的先进理念和经验，结合我国税收风险管理的实践经验，探索构建乌鲁木齐市税收风险管理的理论和方法体系，对于有效推进和实施乌市税收风险管理，提高征管质效，降低税收流失风险，提高纳税人满意度和遵从度具有重大的理论意义和现实意义。

税收风险管理包括税收流失的风险管理和税收执法风险管理，本文重点阐述税收流失的风险管理。

一、税收风险管理研究背景

随着我国经济体制改革的不断深入，市场经济的不断发展，税源分布领域越来越广泛，流动性和隐蔽性越来越强。经济决定税源，税源决定税收，这是一个简单的税收经济学原理。但在实际税源管理过程中，由于受诸多客观不确定因素的影响，税源并不一定完全形成税收，从而导致客观税源决定的纳税能力与实际税收之间存在事实上的差异，这种差异表明税源管理过程中事实上存在税收流失的风险。

根据《中国税务稽查年鉴》公布的，全国税务稽查数据显示的全国税收流失率，与同期税务机关征收的税收总额，可以推算出同期全国税收流失额。从数量上看，我国税收流失的总量逐年增加，近五年每年在3000-4000亿元左右，数额惊人。税收流失影响了我国的财政收入，弱化了税收宏观调控功能和资源的有效配置，加剧了收入分配的不公。如何有效地减少税收流失，是理论界和各地税务机关多年来一直不断探索的课题。健全法制、完善税制，规范税式支出、加大税法宣传力度、提高纳税意识等等，其中最直接有效可控的措施，是建立现代税收征管体系。自2009年以来，国家税务总局多次提出深化税收征管改革，构建适应现代经济社会发展的税收征管体系的要求，即“构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。”“信息管税”、“税源专业化管理”、“风险管理”的提出，为实施全面的税收风险管理做了技术、业务和理论的准备。可见，税收风险管理是我国税收征管改革的方向和目标。

税收风险管理也是国际税收管理的发展趋势，是学习借鉴国际税收管理的先进理念和经验与我国税收管理实际相结合的产物。各地税务部门积极探索和实践，已取得初步成效。但由于我国税收风险管理理论和实践的探索处于起步阶段，在诸多方面尚存在许多瓶颈需要破解，很多难题需要探索和研究解决。

二、税收风险管理的基本理论

（一）税收风险概述

1.税收风险及税收风险特征。税收风险是实现税收征管目标的障碍，是指国家在税收征管过程中，在系列不确定性因素导致纳税人未全面遵从税法的情况下，形成的税收流失的可能性，使实际税收的征收结果与税收预期之间客观上发生偏差。

税收风险从狭义上讲，主要是指管理性税收风险，表现为两个方面：一是纳税遵从风险，二是税收执法风险。本文研究的是纳税遵从风险，即由于纳税人对政策认识不足、工作疏漏等情况造成非故意性不遵从，纳税人利用自身信息优势等不正当方式故意或恶意不遵从，形成的税收流失的可能性和不确定性。

税收风险除了具有一般风险的共同特征外，还具有其独有的特征属性：隐蔽性和潜伏性，税收风险形成机制复杂多变，使得税收风险不容易被及时发现和察觉并加以管理。纳税人利用技术手段将税收显性风险人为处理为隐形风险，促使风险累积，导致风险压力，形成真正的税收流失；难于化解性，税收风险与国家的政治制度、经济运行、税收制度、税收管理体制、管理能力及纳税遵从度等方面密切相关，使得税收风险的防范、控制、化解的管理难度较大；传导性，税收风险会在上级或下级税收之间传导和扩散，导致整个税收系统风险共担。税收系统又与社会经济紧密相关，相互影响、相互转化。所以，税收风险仍然是最为严重的社会性风险。

2.税收风险的分类及表现形式。税收风险的分类：按照风险来源，可分为税务部门税收风险和企业税收风险；按照风险的可测程度，可分为指标性税收风险和非指标性税收风险；按照风险等级评定，可分为一般税收风险和重大税收风险；按风险承担主体不同，分为纳税人风险，扣缴义务人风险，税务代理人风险，纳税担保人风险，其他税务行政相对人风险；按税收征管过程的具体环节，分为税务登记风险，财务核算风险，税源监控风险，纳税申报风险，信息报送风险，税务检查风险。

税收风险的表现形式：在纳税人方面表现为少缴税（可能是无意造成的，也可

第二篇：税收风险管理

税收风险管理，是指以最小的税收成本代价降低税收流失的一系列程序。它由目标确定、风险识别、风险评估、风险处理、评价和修正5部分组成。其中，风险识别、风险评估、风险处理是最主要的环节。

一是人力资源配置有待优化。调研中看出，该局部分人员不能完全适应税收管理员职责的要求，存在“大户管不透、中户管不细、小户管不住”的现象；个别人员的素质难以适应无差别的税收管理的要求，人力资源配置尚欠考量，配置效率低下。二是税收管理员职责界定有待规范。一方面税收管理员日常工作繁杂，精力分散，存在疏于管理、淡化责任的现象；另一方面，由于税收管理员各自分片工作，一管到底，工作无法形成合力，且缺乏有效地监控制约，难以规避执法风险。三是风险管理意识有待增强。不少干部把规避执法责任作为税收风险管理的主要目的，没有将减少税收流失、提高税收征管质效和纳税人遵从度作为税收风险管理的主要目标,存在与实际工作“两张皮”的现象等。

推进以风险管理为导向的税收专业化管理实践

○程音胜

以风险管理为导向，推进税收专业化管理，是落实科学化、精细化管理要求的重要途径和基本方法。以灌南县国税局为例，去年该局按照“科学分类、探索规律、整合资源、集约管理”的要求，按行业成立了四个专业化管理分局：第二分局负责全县所有县本级企业、房地产企业、商贸企业等行业的税收管理，第三分局负责全县所有个体工商户的税收管理，第四分局负责全县所有金属加工、木材加工等行业的税收管理，第五分局负责全县所有化工、船舶修造等行业的税收管理。实践证明，专业化管理分局的成立，为减少税收流失、促进行业税负公平、防范税收风险、提高纳税遵从度和税收征管质效奠定了基础。

当前税收管理中存在的不足

一是人力资源配置有待优化。调研中看出，该局部分人员不能完全适应税收管理员职责的要求，存在“大户管不透、中户管不细、小户管不住”的现象；个别人员的素质难以适应无差别的税收管理的要求，人力资源配置尚欠考量，配置效率低下。二是税收管理员职责界定有待规范。一方面税收管理员日常工作繁杂，精力分散，存在疏于管理、淡化责任的现象；另一方面，由于税收管理员各自分片工作，一管到底，工作无法形成合力，且缺乏有效地监控制约，难以规避执法风险。三是风险管理意识有待增强。不少干部把规避执法责任作为税收风险管理的主要目的，没有将减少税收流失、提高税收征管质效和纳税人遵从度作为税收风险管理的主要目标,存在与实际工作“两张皮”的现象等。

推进以风险管理为导向的税收专业化管理的举措

如何有效解决上述问题，该局主要从四个“化”入手：

优化人力资源配置。创新税收管理员制度，将业务能力强、管理水平高、工作责任心强的管理员选调到县局机关，建立专业化管理团队，专门从事税收分析、税源监控、把握税源发展趋势、以专业纳税评估为主要内容的税收风险应对等深层次税源管理工作；责任区税收管理员主要由那些年龄较大、业务能力相对较低、熟悉当地情况的干部担任，其职责主要负责实地调查、数据维护、开展格式化巡查、发票核查、税收执行等事务性工作。

强化大企业管理。今年该局在第二分局加挂大企业管理科，根据大企业税收风险管理的特点，开展有针对性的、“点对点”的风险应对、税源监控、全面审计等工作，指导大企业所在专业化管理分局做好税源管理、日常检查等事务性工作。尝试推行客户协调员制度，对重点大企业实现个性化服务和全程服务，不断提高大企业自觉遵从意识和自我遵从能力。

细化个体税收管理。按照专业化管理的要求，今年该局发挥第三分局专业管理个体税收的优势，在个体定期定额达点户中按照专卖店、专业市场、重点行业等进行细分，成立专业化责任区。专门设置查账征收户责任区，配备责任心较强、业务水平较高的干部担任税收管理员。同时，参考属地、规模等因素，做好定额测算核定工作，全面推行定额大公开，按地域适时公开定额清册，利用社会力量实施监督制约，减少漏征漏管，确保税负公平。

深化行业税收管理。一是创建纳税评估数据模型。综合行业聚集度、税源规模、贸易方式、产品品种等因素，以及大企业的具体情况，明确各行业和大企业税收风险管理的重点，根据各行业及各大企业的经营和核算特点，完善各行业和大企业纳税评估数据模型，编写各行业和大企业税收管理指南。二是成立行业税收管理协会。通过协会，共商行业税收管理措施，为行业税收管理搜集第一手资料，指导纳税评估和税务稽查。三是建立行业税收情报库。拓展从第三方获取信息的渠道，建立日常情报搜集制度和内外情报交换制度，采集行业有关经济指标、财务指标、税负指标等，解决行业管理信息总量欠缺、征纳信息不对称的问题。四是构建税收管理绩效评价机制。有序开展税收风险管理讲评，实行责任区每月自评、专业化管理分局所有责任区每月互评、县局每季度点评，形成以内部办公网为平台的“月度讲评项目化、季度讲评任务化”的税收风险管理讲评格局。

推进税收专业化管理产生的效应是凸现的，它使岗位职责更加明晰，管理机制更加合理，工作重点更加突出，风险管理更加到位，征管质效更加明显。

第三篇：借鉴绩效评价理论探讨税收执法风险管理的思考

借鉴绩效评价理论探讨税收执法风险管理的思考

------------------

发布时间：2009年02月14日 信息来源：徐州市地税局 字 体：【大 中 小】

近年来，随着依法治税的加强和新《税收征管法》的颁布实施，行政执法机关相对人保护自己的合法权益意识日渐增强，对行政主体依法行政提出了更高的要求。再加上近年来国家税务总局大力推进税收执法责任制，强化对税收执法权的监督制约，税收执法风险不断加大。如何认识和规避这些风险，已成为新形势下税务机关及其工作人员在履行职责过程中必须认真研究解决的重要课题。本文旨在把风险及风险管理的理念引进税收执法领域，并借鉴企业管理的绩效评价理论对税务部门风险管理效果进行评价，针对产生税收执法风险的主要原因，提出规避的措施，以期将税收执法风险降到最低限度。

一、税收执法风险的概念

目前，学术界对风险的内涵还没有统一的定义，由于对风险的理解和认识程度不同，或对风险的研究的角度不同，不同的学者对风险概念有着不同的解释，但可以归纳为以下几种代表性观点。风险是事件未来可能结果发生的不确定性；风险是损失发生的不确定性；风险是指可能发生损失的损害程度的大小；风险是指损失的大小和发生的可能性；风险是由风险构成要素相互作用的结果；利用对波动的标准统计方差定义风险；利用不确定性的随机性特征来定义风险。风险有广义和狭义两种形式，广义的风险表现为不确定性；而狭义的定义则强调风险表现为损失的不确定性。由于风险存在部分可度量性，就为各种风险管理的研究提供了基础。税收执法风险作为风险的一种，也有广义和狭义之分，本文根据税务机关执法特征将税收执法风险主要界定在狭义风险范畴，并由此展开对税收执法风险的管理和规避探讨。所谓狭义的税务执法风险，一般是指税务机关及其执法人员因税收执法不当、执法错误或行政不作为而损害了国家利益或纳税人的合法利益而引起必须承担相应的行政和法律责任的不利后果和不良影响，即在执法实体和执法程序两方面违规违法，从而导致承担责任的风险，如行政败诉、行政处分、行政赔偿等。

二、如何在税务系统进行绩效评价指标设计的构想

（一）相关理论渊源

绩效评价实践已有较长的历史，现代企业绩效评价的开端可以追溯至20世纪初杜邦公司开始使用的投资报酬率。但是，绩效评价理论的出现则较晚。在西方，直到20世纪40年代，责任会计的理论、方法才成熟起来，这标志着责任中心绩效评价理论体系的建立。国内对绩效评价的定义,财政部统计评价司认为，绩效评价是指运用数理统计和运筹学方法，采用特定的指标体系，对照统一的评价标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对企业一定经营期间的经营效益和经营者绩效，做出客观、公正和准确的综合评判。而我们目前实践中经常涉及到的绩效评价通俗地讲就是按照企业目标设计相应的评价指标体系，根据特定的评价标准，采用特定的评价方法，对企业一定经营期间的经营绩效做出客观、公正和准确的综合判断。

我国的企业绩效评价研究，是从20世纪50年代开始的，当时国家开始推行企业经济核

算制，相应地，企业在内部开展了班组经济核算，这可以说是我国绩效评价的萌芽。此后，以统计和财政部门为主，全国性的经济效益考核指标体系得以建立并不断完善。1999年，财政部等四部委颁布《国有资本金效绩评价规则》，使我国企业绩效评价理论体系更加科学。迄今为止，对企业绩效评价的理论研究形成了多个视角，但始终没有形成一个系统的理论框架。近几年来，不少基层税务部门为提高基层税务干部工作绩效，引入了“绩效管理”的理念，提出了大力提升税务干部的工作执行力。工作执行力不仅是检验基层税务干部称职与否的首要标准，而且还是影响组织目标能否实现的关键因素，同时也是促进基层税务干部工作效能提高的根本保证。而税收执法风险作为工作执行力的相反面，税务干部工作执行力高，理解运用政策法规解决实际问题的能力强，税收风险相对就低;反之，工作执行力低隐含的税收风险就大。因此，本文拟将绩效管理理论纳入税收执法风险管理体系中，从而架构税收执法风险管理的绩效评估体系，在实践中是一个全新的尝试，也期望从中为税收执法风险管理探讨一个新的思路。

（二）绩效评价指标的设计

一是评价指标的设计。建立科学有效的税收执法风险管理绩效评价体系应贯彻并具体体现风险管理的基本原则，遵循设定绩效评价体系的一般性原则和适应税务风险管理要求的特殊性原则.参考企业绩效评价的方法，目前税收执法风险管理绩效评价可用的评价方法，包括管理控制中常用的传统的绩效评价法、平衡计分卡评价以及沃尔比重法。这三种方法各有利弊，具体应用到税收执法风险管理中，需要将上述三种方法加以改进和融合，并按照税务部门具体情况和所处税收环境的特点，设计出新的评价指标体系及评价标准，从而建立符合税收执法风险管理要求的绩效评价方法和体系。

根据指标体系设计的原则，设计税收执法风险管理评价体系指标主要应从实施的税收执法风险管理方案对税务机关工作目标实现的辅助作用、对税务机关外部环境的影响、指标体系的有效性方面展开评估。结合这些因素考虑需设计两大类指标：一类是可量化的指标，即税务指标；另一类是不可量化的指标，即非税务指标。

（1）税务指标体系

1．1 准期登记率，即以税务机关从工商部门取得办理营业执照的资料，各管理科按照名单通知纳税人办理税务登记，期限为从纳税人领取营业执照的日期起计算，在30日内办理税务登记为准期。该指标直接反映税务机关对经营者的初始管理水平。

1．2 准期申报率，以《综合查询软件》内生成数据为准，对全部纳税人、扣缴义务人的综合申报率进行考核。

1．3 准期入库率，与上一个指标一起考察管理科应收尽收水平。

1．4 下户巡查频率，即税收管理员根据不同的目的设定巡查的范围。如重点户定期税源巡查，对上一年入库税款（具体额度根据当地企业水平确定）以上的纳税人，每月不少于一次巡查；特定行业的专项巡查；税收管理员通过税收征管软件或纳税情况对发现有疑问的纳税人进行下户巡查及个体户的下户巡查等。该指标重在反映对纳税人的税源管理质量高低及了解纳税人经营的能力。

1．5 欠税增减率，考核欠税管理水平及清缴欠税力度。

1．6 接受外部举报率，该比率反映管理辖区内纳税人的税法遵从度，间接反映出管理员的执法水平。

1．7 发生行政复议、行政诉讼率及违纪违法处理率，该指标反映税务部门内控质量及税务人员依法行政的能力水平。

（2）非税务指标体系

2．1 税务机关社会形象的树立。是指税务机关在当地公众心目中的形象。形象高，影响力大，税收政策的推行比较顺利；反之征税成本高。

2．2 与各部门和企业的沟通。加强与工商、银行、国土、邮政、司法等部门的沟通合作，充分发挥中介机构和社会力量的作用，形成群众性协税互税体系，共同维护税收秩序，良好的税收环境的营造，有助于降低税务机关的执法风险。

与税务指标体系相比，非税务指标的最大特点在于难以评价。由于数据采集的困难以及不可避免带有主观成分，其外部可信度不高。因此，对非税务指标的评价可以采用专家评估的方式，可以采用下列步骤进行：首先，制定一个科学、客观的评价标准。其次，通过专家组的集体测评来给各项指标打分。专家组的成员可以由监察室、法规处、各业务处室领导和纳税人代表构成。最后，汇总测评结果，得出一致的结论。对非税务指标的评价，一般是按固定的周期进行，如一年一次或半年一次等。在建立了一套指标体系以后，还需要开展指标体系的有效性分析。指标体系用来评价税收执法管理的业绩，评价的准确与否取决于指标体系自身的质量。本文只是对之进行初步的探讨，如果指标设计不甚合理，指标值有偏差，毫无疑问会影响评价的效果。因此，应随时评价指标体系的适用性和有效性，对指标体系进行动态管理设计。

三、税收执法风险管理绩效评价体系基本框架的构建

与国外风险管理实践相比，我国目前总体来说缺少一个有效的税收执法风险管理框架，并且发展很不均衡，科学有效的内部控制机制尚未建立。而内部控制体系建设是一项动态的、长期的系统工程，不是一蹴而就的，受整个所处宏观经济、政治大环境制约，需要我们一代代税务人的努力来提高和完善。我们只能就目前所处内外部环境和自身管理水平来探讨风险管理框架架构问题。然而我们目前的征管现状是处于这样一种状况。即虽然我们的税收执法责任制及工作规范已经建立，但由于我们税收领域执法风险才刚刚提及，可收集利用的影响风险因素的数据很少，因而采用概率或方差指标来度量税收执法风险的定量分析目前还很难进行，对税收执法风险管理的效果很难进行客观、科学地评价，税收执法管理框架体系亟待构建，税收执法风险管理则作为其中一个部分。基于此，笔者构划如下风险管理评价体系框架，尽早收集第一年数据作为基期数据，逐年累积，形成趋势分析，并借鉴企业绩效评价理论，将对企业管理评价质量的方法引入税收执法风险管理效果评价领域，从而大大提高我们发现和处理税收风险的能力。

1、目标体系的确立。应用系统论的观点，将税收执法风险管理纳入税收执法日常管理中去，并借鉴现代企业控制论的一般原理，落实到具体税收工作中，对税务人员税收执法风险评价，主要基于降低税务人员执法风险，保护干部的税收执法行为。

2、主要环节的确立。税收执法风险评价主要针对税务干部执法风险，具体是指对税务登记、税收管理、申报征收、发票管理、税务稽查、政策执行、减税免税管理等各个环节全部纳入计算机软件控制，这些内容全部存在执法风险问题。按照税务执法岗位类别及分工，确定每一个岗位存在的风险点，通过确定的风险点，按照不同岗位设定预警指标。将所有执法风险点按照高、中、低和经常发生、偶而发生等情况进行分类，实施分类管理，重点关注高风险点和经常性发生的执法行为。对当期所发生的所有执法行为进行全程预警、监控、考核、处罚，将内部管理与监督紧密结合起来，实行分级评价。并构建税收执法风险评估模型，利用税收执法风险评估模型准确评估税收执法风险。这是一个动态长期积累变动的过程；同时利用税收执法风险评估模型建立长期数据库，这也是一个长期的过程，从收集信息开始，筛选、录入数据，计算指标值、确认标准值、计算指标差异度、计算查前风险分数、确定风险类型、计算查后风险分数和风险等级等。通过该模型，可以有效地反映、预测税务部门可能出现的问题及问题的严重程度。

3、建立税收执法风险管理系统。考虑到税收执法风险贯穿于税收执法的各个环节，且具有变化性和动态性等特征。因此将税收执法风险纳入税务部门内部控制系统，作为一个动态的过程而不仅是静态的制度来建立，需要树立适时、全程控制的观念，将税收执法风险纳入日常执法管理工作中，并在机制上构建一整套完善的系统。一个好的税收执法风险管理系统应该能够实现对税收执法风险的有效管理。具体包括如下几个子系统：税收执法风险识别系统、税收执法风险预警系统、税收执法风险决策系统、税收执法风险规避系统、税收执法风险监控系统。

在该子系统中，本文引入了企业的绩效评价理论，并在上一节对税收执法风险管理效果进行了一个通用的指标设计。税收执法风险绩效评估既是一个管理方案的结束，又是下一个管理方案的开始，使税收执法风险管理的动态性和连续性得到了实现，形成了一个完整的系统。

第四篇：如何加强税收征管风险管理

如何加强税收征管风险管理

一、税收征管风险

税收征管是指国家税务征收机关依据税法、征管法等有关法律、法规的规定，对税款征收过程进行的组织、管理、检查等一系列工作的总称。税收征管的目标就是依法执行税制，将税源转化为税收收入，经济决定税源，但税源不等于税收，在税源一定、税法不变的前提下，税源有多少转化为现实税收存在不确定性，我们把这种不确定性定义为税收征管风险。因此，广义的税收征管风险可以定义为：任何妨碍税务机关实现其目标的不利因素。

二、税收征管风险现状分析近年来，随着税收征管流程的持续优化，税收征管改革得以不断深化推进，税收管理取得明显成效。但在具体的税收管理活动中，仍然存在着征收管理能力不足的问题。如：(1)风险管理意识不足，没有形成良好的税收风险管理文化(2)没有建立与税收风险管理相适应的风险信息收集标准及传递渠道(3)税收征管风险管理预警系统不完善(4)风险评估缺乏系统性的操作办法(5)风险应对策略设计不足。因此这就需要税务部门加大对税务征管风险的管理。

三、税收征管风险的防范

1、税务干部的风险管理意识直接影响着税收征管风险的管理，因此税务部门要倡导风险管理文化，引导税务干部重新认识和对待纳税服务和执法管理；加大税收宣传，完善纳税服务体系，倡导诚信纳税的价值观，使得税务干部以及纳税人对税收都有充分的认识，增强风险意识。

2、把风险管理正式纳入战略管理目标，以风险管理理论为基础，按照指标精细化、程序标准化、评定科学化的原则构建税收风险管理体系。把减少税款流失作为防范征管风险的主体工作任务，其中要做到（1）引导纳税遵从（2）强化税源监管（3）开展纳税评估（4）提高稽查质量和办案速度，严格行政处罚。只有充分认识到了风险管理的重要性，将税款流失减小到最低程度，才能有效的做好 税收征管风险的管理。

3、税收征管风险管理必须内外并举，从执法者和纳税人两个方面入手，对内重在规范执法，降低执法风险；对外重在减少自私型不遵从，减少违法风险，同时要加大执法力度，约束执法者和纳税人，达到执法者和纳税人之间的和谐。同

时要应用系统的方法和科学的手段来识别风险，做到能够及时充分的认识风险。

4、建立健全税收征管风险评估机制，从制度上确定系统化的风险评估的主体、程序、标准和评估结果的应用操作办法，完善主观风险评估和客观风险评估，形成科学的评估方法。把评税作为重要的税收工作，有效地降低了税收风险，减少了税款流失。由专门的机构、人员，运用先进的财务税务分析方法进行评估，达到评估分析的高准确率。

5、在风险应对方面，风险预警机制是税收征管风险监控的重要措施。税收风险预警机制应当是一个以计算机和网络技术为依托，能够对各种涉税信息进行科学分析、估和判断的完整体系。预警机制的关键是根据风险识别建立风险清单，进一步分解为风险要素，设置可操作的量化指标(变量)。当前预警机制应以防范和打击虚开、代开增值税专用发票、骗取出口退税等税收征管薄弱环节为重点。对这些管理重点建立税收预警机制和实行税收风险控制办法，把风险管理引入纳税服务和执法管理的全过程。

第五篇：税收风险管理

各省辖市、苏州工业园区国税局、常熟市、张家港保税区国税局，省局直属税务分局：为了深入学习实践科学发展观，紧密联系我省国税征管工作实际，全面落实税收管理科学化、专业化、精细化要求，省局决定借鉴运用风险管理理念和方法，进一步完善税收管理体制机制，转变税收管理方式，不断提高纳税遵从度。为全面推进这项重点工作，现提出以下工作意见。

一、统一思想，明确目标，加强对税收风险管理工作的组织领导

首先，要充分认识实施税收风险管理的必要性。多年来经济高速发展带来的纳税户急剧增长，与税务干部人数持续维持低增长形成鲜明反差，基层税务机关“人少户多”的矛盾日益尖锐。税收管理体制机制不适应新形势下税收征管工作的需要，税收信息化建设的持续发展难以推动税收管理方式发生根本转变。落实责任与监督制约难以协调统一。有限征管资源一方面短缺不足，一方面配置效率低下，征纳成本居高不下，等等。这些突出的矛盾和问题，制约着税收管理科学化、专业化、精细化要求的真正落实，制约着税收征管质量和效率的进一步提高。税收风险管理为有效解决上述矛盾和问题，提供了重要启示和有效路径。各地要紧密联系税收征管工作实际，紧紧围绕影响税收征管工作全局的主要矛盾，统一对推进税收风险管理的思想认识。

其次，要充分认识全面实施税收风险管理的有利条件。2003年，全省国税系统借鉴流程再造等现代管理理论，建立了覆盖纳税服务、税收执法全过程的税收征管业务流程运行机制。2006年以来，以CTAISv2.0综合征管软件为基础，开发完成了以流程管理系统、监控决策系统、基层管理平台三位一体，外部信息交换顺畅的综合税收管理信息系统——CTAIS2.0江苏优化版。2007年以来，在各级部门之间，上下层级之间以及税源税基管理的主要环节之间，建立起职责清晰、衔接顺畅、重点突出、良性互动的税源联动管理机制等。这些重要举措不仅表明，风险管理的一些具体要求已经存在于税收征管实践中，同时也为全面实施税收风险管理创造了有利条件。各级税务机关在推进税收风险管理过程中，要充分认识并运用好这些有利条件。

税收风险管理涉及各级各部门和税收征管各主要环节，专业化分工要求高，统一协调性要求高。因此，各级要十分重视加强对实施风险管理工作的组织领导、协调管理。各级税源管理联动机制建设的领导小组直接承担实施风险管理的组织领导工作，税源联动管理联席会议直接承担各级风险管理的协调管理工作。各级各部门和税源管理的各环节，要在联席会议的框架内，按照风险管理的程序要求，统一规划，明确职责，分工协作，密切配合。通过调整完善管理职责和运行流程，使联动机制迅速融入到风险管理的新格局中。经过努力，全省国税系统按照风险管理战略规划、风险识别、风险排序、风险应对和风险管理监控评估等程序架构，形成以提高纳税遵从为目标，以风险控管为导向，以信息平台为依托，征管资源优化配置，专业分工清晰明确，上下互动、衔接有序、运行顺畅的税收遵从风险管理体系。

二、转变管理职能、发挥资源优势，细化省市局在风险管理中的职能配置，健全相应的运行机制

省市局在实施风险管理工作中要充分发挥人力资源优势和信息资源优势。省市局的业务管理部门要从行政管理为主的职能体制，向行政管理加实体管理的职能体制转变；要从政策制度管理为主的职能导向，向政策制度遵从管理的职能导向转变，努力使省市局直接融入到风险管理的大流程格局中，逐步承担起风险管理运行流程中的“风险目标规划管理、风险分析识别、风险等级排序管理、风险应对支持管理和上收管理”等重要职能，发挥其在风险管理中的主导作用。具体工作任务重点包括：

建立风险分析识别管理工作机制。要筛选、整合监控决策系统中的税源预警监控指标和税源管理联动指标，建立省级风险特征指标库。计统部门牵头管理日常税收风险分析识别工作，主要从事税收风险的宏观分析，包括经济与税收、跨税种、跨部门以及重点税源的综合税收风险分析；税种管理部门、专业管理部门在综合分析的基础上，针对税种管理、专业管理的特点、难点和热点，深化各税种管理中、各专业管理中的税收风险分析；征管部门主要从事税收程序性风险分析；稽查部门、税种管理部门、专业管理部门还要通过对税务稽查、纳税评估等典型案例解剖，开展微观风险分析。

建立适应风险分析识别要求的风险信息情报管理机制。征管和信息中心牵头，各部门密切配合，基于监控决策系统的信息查询分析模块，建立纳税人情报信息管理库。重点是提高内部信息的共享度，挖掘税收管理过程中税收风险信息情报资源；拓展外部信息的采集渠道，采集地税、上市公司报表、工商、统计、行业管理部门和管理协会等部门信息；提升跨地区信息交换、查询功能，形成跨地区信息情报采集、交换管理机制。

建立协调统一的风险应对管理机制。强化部门联动，做好专项检查、行业纳税评估等风险应对的总体规划和分部门风险应对的计划安排。省局本级开展各税种、各专业管理联动纳税评估，由征管处牵头负责。专项检查工作，由稽查局牵头负责。深入研究不同时期主要税收风险的应对策略，总结设计应对风险的方法和措施，为基层风险应对提供专业支持；做好数据模型、分析工具的研发工作，研究收集制定业务操作模本、评估审计指南等，提高对基层税务机关风险应对的指导力和支撑力，这项工作，由省局征管处牵头负责。对基层一线遇到的复杂政策和征管问题，各相关部门要及时提供专家指导帮助。部分重要复杂应对事项上收到省局直接进行风险应对；联系部分大企业直接实施以风险控制为重点的专业化管理，这项工作主要由大企业和国际税收管理部门负责。

建立风险管理工作目标管理和保障机制。征管和计统部门要发挥联席会议秘书部门作用，做好全系统风险管理的规划管理工作，对规划期风险管理的工作目标、阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等作出系统性安排。对规划期风险管理工作作出及时的总结评估，为风险管理体系持续改进、持续完善提高提供依据。

省辖市局要按照省局的统一安排部署，做好本地区风险管理规划工作。以省局风险特征库为基础，根据本地区纳税人产业分布结构状况，及遵从风险发生的主要特点，建立本地区的市级风险特征库；参照省局的部门分工，组织好日常风险分析识别工作。建立风险等级排序管理工作机制，根据本地区税收风险发生的特点和人力资源分布状况，做好风险等级排序相关参数的调整维护，做好风险等级排序的日常管理工作。根据省局的统一规划，做好中小企业风险分析应对指南、模板的编制工作。结合省局纳税评估、专项检查等工作安排，制定本地区联动纳税评估、整合专项检查等规划部署工作。对部分复杂事项实施上收管理；按照大企业管理的统一要求，开展上收大企业税收分析监控和风险应对工作；对一线一些风险应对工作中的疑难问题提供及时的支持帮助。做好全年风险管理总结评价和绩效评估工作。

三、创新管理方式、优化资源配置，明确细化县以下税务机关在风险管理中的关键点和着力点

县局以下国税机关在实施风险管理工作中，要以科学组织实施风险应对为主轴，以推进县局实体化和创新税收管理员制度为重点，优化资源配置，提高税收管理的综合效能。县局机关要从以行政管理职能为主的职能体制，向以直接承担税源税基监控管理等实体职能为主的职能体制转变。县局机关要认真落实“把审核、审批等事务性工作前移至办税服务厅”等规范要求，进一步清理、简化考评考核等行政事务性工作，不断提高直接承担税源税基管理的职能比重。具体职能包括：在纳税人较多的地区，直接承担税收风险的等级排序管理；直接承担本县域范围内纳税人风险信息情报管理和对外交互工作；直接承担本县域范围内的风险分析识别工作；直接承担部分复杂事项的组织应对工作；直接组织实施中小企业的行业风险应对管理；按照风险类型直接实施专业化应对工作；直接组织实施全部或部分大企业（或重点税源户）风险分析监控、风险应对等事项；按照职责分工，做好省市局上收管

理的协助配合工作等。在纳税人比较多的地区，按照风险类型实施专业化应对、中小企业的行业管理、全部或部分大企业（或重点税源户）的风险监控和风险应对等事项，也可以由县局所属的专门机构承担。

要按照税收风险管理的总体构架创新管理员制度，形成与管理层风险分析识别、风险等级排序相衔接的管理员职能体制。要合理分解户管员管理职责，把税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能，从属地管理的税收管理职能中分离出来；把制度性安排的、事务性管理服务职能保留在属地管理的职能中。具体职责分解范围，由省辖市作出统一规定。要把综合业务素质较好的管理员配置到风险等级高、业务复杂程度高、综合技术应用要求高的专业管理岗位。在专业机构或县局等更高层面上，建立具有专业化管理能力的管理团队，不再实行划片分户的管理模式，根据风险等级排序针对不特定纳税户，开展大企业管理、专业评估、行业管理等工作。省局将在全省范围内，选择一些县（区）局，作为全省县局实体化和税收管理员制度创新试点单位；在认真总结试点经验的基础上，出台全省县局实体化和税收管理员制度创新指导意见。省辖市局可根据本地区的征管状况实际，有序开展试点工作。

按照风险管理的要求，科学安排好风险应对工作。在风险应对策略选择上，要从偏重税收执法，向综合配套运用税法宣传、咨询辅导、提示提醒、纳税人自我修正、约谈说明、税收核定、税务稽查等递进措施转变。在风险应对对象确定上，要从无差别的平均管理，向基于风险识别、等级排序，开展有针对性的风险应对转变。在风险应对模式选择上，要改变不区别“纳税人规模、风险类别”实施单一应对的模式，对大企业实施个性化的分析、监控，对中小企业按行业、风险类型等实施效能型管理。在风险应对方式上，要从简单地开展实地稽查取证方式，向重点做好申报数据、基础信息与相关涉税信息比对审核和案头分析工作转变。在风险应对技术应用上，要克服用单一税负指标进行简单比对的做法，通过加强培训，提高综合应用风险指标、评估模型等技术工具开展应对处理的能力。

四、加强知识技能培训，推广应用信息平台，做好税收风险管理的支持和保障工作全省上下要全面开展税收风险管理原理及其实践应用知识的培训，省局分次分批完成对各级领导和师资的培训工作。各地要在五月底之前培训到全体国税干部。年内，各地要根据省局的部署要求，做好与风险管理要求相关的以“纳税评估、税收经济分析、财务会计知识、税务稽查、反避税、计算机操作”等为重点的业务培训和技能练兵，为落实税收风险管理要求提供智力保障。

省局按照风险管理的程序要求，成功开发了基层管理平台，近期将完成基层管理平台的上线部署工作。各地要按照省局的统一部署要求，积极稳妥地做好基层管理平台的推广应用工作。一是要认真组织好基层管理平台的操作培训工作。各地要组织力量系统解读基层管理平台的主要业务功能设置，迅速培养一批熟练操作的业务骨干。上线初期要确保各级各部门都有专人能够熟练操作使用，基层分局的综合管理岗、各税源管理部门均有专人能够熟练操作使用，年底前力争达到从事专业管理的税收管理员人人都能操作应用。二是要按照基层管理平台中风险管理的程序要求，各级各部门要明确风险特征库的管理岗及相应的责任人员，承担本级风险特征指标的分析解读、采集编写、选择维护等工作。要明确风险等级及应对策略选择的管理岗位及相应的人员，承担纳税人风险等级的解读、干预以及不同等级纳税人风险应对措施选择等工作。各级要明确本级各部门与风险特征库指标体系之间的内在联系，要逐步适应并加强对风险特征库、风险等级排序、高风险纳税人应对策略选择等重要环节的管理工作。设置好风险等级排序、风险应对策略选择分配、风险信息补充采集等专门管理岗位，确保各项功能衔接顺畅，发挥设计效果。三是要做好基层管理平台与监控决策系统中风险特征库、联动管理平台、流程管理系统中相应工作流之间的信息流贯通对接和数据验证工作。