湖泊生态：呼唤立法保护

第一篇：湖泊生态：呼唤立法保护

湖泊生态：呼唤立法保护

湖泊生态安全形势严峻 摄影/南戈

水是生命之源，河流湖泊是大地的血脉，就如同人身体上的血管和脉络一样。沿湖泊周边地区的山林、湿地与湖泊水体唇齿相依，是改善调节流域环境、净化湖泊水质的“绿肺”和“绿肾”。如果想让人的生命之树常绿，就必须保证人的血管脉络和脏器完好。同样，要保障大地常青，就必须保证河流湖泊以及沿湖泊周边地区的山林、湿地完好。

“目前各地搞建设、上项目的冲动和“竭泽而渔”式的任意开发，使湖泊生态受到严重破坏，如果不立法加以强制保护的话，我们生于斯、长于斯、繁衍于斯的湖泊将很快消亡，我们将无颜面对以湖泊为母亲湖的人民群众，更将愧对我们的子孙后代。”全国人大代表、苏州市人大常委会主任杜国玲告诉《中国人大》记者。

在十一届全国人大四次会议上，由杜国玲领衔，39位江苏代表团全国人大代表向大会提交了关于尽快制定国家湖泊生态安全法的议案。

全国人大环境与资源保护委员会在收到大会主席团交付的这件代表议案后，进行了认真研究，会同环境保护部、水利部、建设部、国务院法制办、全国人大常委会办公厅联络局，上海、浙江、安徽、云南等8省（市）人大相关委员会以及沿太湖、巢湖、滇池、鄱阳湖、洞庭湖的14市人大常委会和相关委员会，召开了专门的湖泊生态安全立法座谈会。

信息来源环保英才网：

“推进中国水环境的改善，实现可持续发展，对湖泊生态安全进行立法非常必要。”在这次座谈会上，全国人大环境与资源保护委员会主任委员汪光焘表示。

湖泊生态安全形势严峻

我国湖泊众多，近年来，由于过度开发，众多湖泊尤其是淡水湖泊面临着水量减少、面积萎缩、水质达标率降低、流域洪涝灾害频发、生物多样性减少等一系列生态问题，湖泊安全形势相当严峻。

“以太湖为例，目前优质水源已基本枯竭，现有主要来水80%为劣Ⅴ类水。”杜国玲告诉记者，直接或间接饮用以太湖为饮用水水源的人口呈几何级增长，但现在太湖水体自净功能已逾极限，而总体污染趋势难以在短期内得到有效遏制。

在此情况下，沿太湖周边地区的山林、湿地资源尤其显得稀缺和宝贵。“当前，沿湖周边各地普遍存在着以旅游、文化、宗教等各种名义大搞开发，无序侵占湖岸山林、湿地的现象。”杜国玲进一步解释道，有些地区规划建设湖滨新城，大肆圈占湖边湿地；有些地方未经规划擅自开山筑路，在湖边山体上修建永久性建筑，开发规模巨大的旅游项目；有些地区借修建森林防火通道，擅自提高建路标准，加宽道路，形成商业通道；有些地方则直接借助防火通道到山上大兴土木。

“许多以生态修复为名的建设项目，实际上是变相的房地产或商业餐饮开发项目。”杜国玲深刻指出，这些项目的开发建设，占用大量的山体和林地，使湖边山林、湿地的原生态植被和生物种群遭到严重破坏，造成山体水土流失，而且将在相当长的时间内无法修复。

在杜国玲看来，这种对湖泊一体化保护认识的局限以及对经济利益的片面追逐，导致一直以来对湖边山林、湿地的破坏和不合理开发利用，使得湖边山林、湿地面积急剧萎缩，自然特性不断丧失，生态价值不断下降，也使得湖泊生态环境严重恶化，存在严重生态安全隐患。

确立一体化保护的理念

中国特色社会主义法律体系由法律、行政法规和地方性法规等多个层次组成。1982年以来，我国相继颁布了一系列有关自然资源与生态环境保护方面的法律法规。

“我国相继颁布的一系列有关自然资源与生态环境保护方面的法律法规，其中部分法律与山林、湿地保护有关，但这些法律法规对湖泊水体、山林、湿地一体化保护的认识不到位，存在局限性。”杜国玲指出，湖泊周边的山林、湿地是湖泊的有机体，是一个完整的生态系统。

“如果对任意侵占破坏山林、湿地的现象听之任之，对因工业化、城市化大量消耗农田、毁坏山林的问题无法破解，对商业化倾向明显的各级各类以各种名义侵占破坏沿湖泊周边地区山林和湿地的开发建设无动于衷，我们赖以生存的湖泊就会消亡。”杜国玲接受记者采访时说。

在全国人大环境与资源委员会组织召开的湖泊安全立法座谈会上，各方人士对此问题也形成了共识，那就是以流域视角研究加快湖泊生态安全立法是当前最紧迫的任务。

全国人大环境与资源委员会主任委员汪光焘在会上说，对于湖泊生态保护要特别强调其流域概念，不能就湖论湖，要把湖泊及其周边流域内的问题集中起来研究。

汪光焘同时指出，保护湖泊生态安全是集历史性、现实性和前瞻性于一体的综合工作。既包括客观看待历史成因，多还历史旧账，也包括正确认识现实状况，深入研究生态容量与生态环境质量的协调关系，还包括要对未来湖泊生态趋势的研究和正确判断，要正视未来经济社会发展必然要依赖湖泊给人们提供自然环境，又必然会给湖泊生态环境带来压力的二重性。

加快湖泊生态安全立法

长期关注及研究国内水环境治理的经验，让汪光焘对湖泊的重要性有着深刻的认识。他指出，湖泊是水环境情况的综合反映，湖泊的生态安全将直接影响流域地区经济社会发展，所以湖泊生态安全立法非常必要。

据了解，目前，云南、江苏等省市已在小区域范围内实施湖泊生态安全立法，但跨行政区域的由全国人大通过的湖泊生态安全保护相关法律还没有先例。

“在国家制定法律的条件尚不成熟时，以某个流域的湖泊为例来研究制定它的条例、地方性法规或者行政条例更具现实性。”汪光焘指出，各地在湖泊生态保护立法工作中进行了许多积极的探索，取得了很多宝贵的经验，标志着我国湖泊生态安全立法工作有了良好的基础。

“各地湖泊保护与治理已经有比较成熟的经验，应当上升为行政法规和地方性法规予以保障。”汪光焘说，经过多年不懈的努力实践，各地、各部门在湖泊生态保护和污染治理工作中进行了探索，取得了宝贵的经验，地方立法的条件基本成熟。

2011年，全国人大环境与资源保护委员会为了办理好湖泊生态安全立法议案，积极推动了《太湖流域管理条例》的出台。年初，国务院将太湖流域管理条例列入一类立法计划。

4月，全国人大环资委参加了环太湖五市人大推进太湖治理联席会议，并听取了议案领衔代表杜国玲和地方人大的意见，形成并向国务院法制办提出了对太湖流域管理条例的建议。6月，全国人大环资委召开了代表议案办理情况反馈会，根据全国人大代表和有关地方人大的反馈意见，向国务院法制办提出了对太湖流域管理条例的补充建议，并得到了采纳。8月24日，《太湖流域管理条例》经国务院第169次常务会议通过，自2011年11月1日起实施。

“太湖流域管理条例的出台，是各地运用地方性法规来保护湖泊生态安全的同时，由国务院制定行政法规来保护跨行政区域和流域性湖泊的又一重要举措。”汪光焘指出，当前要注意把握湖泊生态问题暴露、全社会对湖泊生态问题高度关注的有利时机，找准湖泊生态保护工作的切入点，切实加强区域性、流域性的湖泊生态安全行政法规和地方立法的有效性，不断充实和完善中国特色社会主义法律体系。

这可以看作是对湖泊生态安全立法的一次提速。汪光焘强调，在加快湖泊生态安全立法中，要关注四个重要方面：一是湖泊安全立法的综合性很强，湖泊有自然规律和人类活动规律、一般规律和特殊规律，要研究经济发展与生态容量、长远规划与近期目标、科学治理与资金投入。二是沿湖各地方对湖泊保护的成功经验，应当用制定法律规定保障。三是区域性、流域性的地方性法规对湖泊生态安全的针对性和可操作性最有效。四是处理好地方政府和行政主管部门的责任问题

第二篇：保护湖泊建议书

保护湖泊建议书1

青华湖，是哀牢文化中著名的遗迹之一，明代三大才子杨升庵为之定名。这里曾波光潋滟、碧荷连天，是保山著名的外八景之一，可惜后来因为种种原因一度消逝。为让这一美景再现保山，近几年来，通过各级政府和社会各界民众的不断努力，人工建湖，昔日青华湖碧波浩荡、丰饶秀丽的美景正在逐步恢复。青华湖的水，给朴实的保山人民增添了日常休闲观景的一个好去处，同时也大大缓解了保山干燥的气候。

可是，就在青华湖还没有完全建设好的时候，一些人却已经开始破坏它。有的人把目光瞄准了投放在湖里的'景观鱼虾幼苗身上，肆意垂钓捕捞;更有甚者，不顾周围戏水孩童的安全，在湖里电鱼;还有许多不文明的游客，将随身携带的食物和垃圾随意丢弃，有的散落在岸上、有的漂浮在水中，令这里的水质迅速恶化。正在建设中的青华湖像一个美丽的女孩，还来不及长大，还来不及焕发出最美丽的容颜，就蒙上了污垢，留下了伤痕，面目全非!

我们是本土公益组织——保山市公益协会、保山学院大学生志愿者协会，我们在此呼吁全体市民，请爱护我们自己的家园，保护青华湖!

我们发起如下倡议，如果你也是保山人，请加入我们!

1、保护环境不破坏一切现有的设施和其它;

2、非管理人员，不应向湖内抛洒鱼饵、鱼虾药和饲料;

3、不以任何方式，在青华湖捕捞湖中鱼虾;

4、不在青华湖水面和岸边抛洒垃圾，请将垃圾投放垃圾箱或者随身带走;

5、如果携带宠物进入景区，请管好它，并自觉清理宠物粪便带走。

6、互相监督，拿出您的手机，将以上恶行行为上传云南法制报保山新闻部、保山九龙网等媒体曝光平台!

投稿邮箱:

碧水蓝天，我们共同的家园!

爱护生态环境，就是爱护我们自己!

保山学院大学生志愿者协会

20xx年9月23日

保护湖泊建议书2

全市中小学生朋友们：

美丽的桃山湖(桃山水库)是全市人民的生活饮用水源，是镶嵌在xxx大地上的璀璨明珠，是全市人民赖以生存的“母亲湖”。多年来，在保障全市人民生活用水及流域防洪、灌溉、工业生产等方面发挥了不可替代的作用。

当你欣赏美丽的桃山湖风光时，你可知道，由于我市经济社会的快速发展，日益加剧的开发建设和工业、农业、生活污染，我们赖以生存、发展的桃山湖承担着日益增大的环境压力。

语重心长地叮嘱我们：绿水青山就是金山银山，要像保护自己的眼睛一样保护生态环境。保护桃山湖就是保护绿水青山，就是保护我们美好的家园，就是保护我们自己!为了桃山湖的水更清、山更绿，我们郑重向全体中小学生朋友们倡议：积极行动起来，携手保护桃山湖，坚决做到六不：不向桃山湖乱扔垃圾、不到湖边野炊、不到湖里游泳、不到桃山湖钓鱼、不在桃山湖刷车、不破坏桃山湖周边植被。同时，监督、提醒自己的'家人和身边的朋友，共同自觉承担保护“母亲湖”的责任。

保护“母亲湖”，爱护我们的“水缸”，是时代赋予我们的神圣职责。让我们积极行动起来，人人参与，从现在做起，从自己做起，从身边的每一件小事做起，积极参与到保护桃山湖活动中来，爱我xxx，保护桃山湖，让绿色环境成为我们的自觉选择!让生态文明之花绽放在家乡的大地!

xxx市环境保护局xxx市教育局

共青团xxx市委xxx市妇女联合会

二○xx年七月六日

保护湖泊建议书3

青华湖，是哀牢文化中著名的遗迹之一，明代三大才子杨升庵为之定名。这里曾波光潋滟、碧荷连天，是xx著名的外八景之一，可惜后来因为种种原因一度消逝。为让这一美景再现xx，近几年来，通过各级政府和社会各界民众的不断努力，人工建湖，昔日青华湖碧波浩荡、丰饶秀丽的美景正在逐步恢复。青华湖的水，给朴实的xx人民增添了日常休闲观景的一个好去处，同时也大大缓解了xx干燥的`气候。

可是，就在青华湖还没有完全建设好的时候，一些人却已经开始破坏它。有的人把目光瞄准了投放在湖里的景观鱼虾幼苗身上，肆意垂钓捕捞;更有甚者，不顾周围戏水孩童的安全，在湖里电鱼;还有许多不文明的游客，将随身携带的食物和垃圾随意丢弃，有的散落在岸上、有的漂浮在水中，令这里的水质迅速恶化。正在建设中的青华湖像一个美丽的女孩，还来不及长大，还来不及焕发出最美丽的容颜，就蒙上了污垢，留下了伤痕，面目全非!

我们是本土公益组织——xx市公益协会、xx学院大学生志愿者协会，我们在此呼吁全体市民，请爱护我们自己的家园，保护青华湖!

我们发起如下倡议，如果你也是xx人，请加入我们!

1、保护环境不破坏一切现有的设施和其它;

2、非管理人员，不应向湖内抛洒鱼饵、鱼虾药和饲料;

3、不以任何方式，在青华湖捕捞湖中鱼虾;

4、不在青华湖水面和岸边抛洒垃圾，请将垃圾投放垃圾箱或者随身带走;

5、如果携带宠物进入景区，请管好它，并自觉清理宠物粪便带走。

6、互相监督，拿出您的手机，将以上恶行行为上传云南法制报xx新闻部、xx九龙网等媒体曝光平台!

碧水蓝天，我们共同的家园!

爱护生态环境，就是爱护我们自己!

xx学院大学生志愿者协会

20xx年9月23日

保护湖泊建议书4

广大市民朋友：

上善黄河水，大美乌海湖。伴随黄河海勃湾水利枢纽工程建成蓄水，美丽的乌海湖正在形成，乌海几代人孜孜以求的“临水而作、滨水而居”的梦想正在变为现实。我们共同的家园乌海——这颗黄河明珠将绽放出更加璀璨的光彩，乌海在城市转型升级的'大道上阔步前行。

然而，近期乌海湖周边出现的乱倒垃圾、乱搭烧烤摊、损坏公物等不文明行为，已经使湖岸环境和生态景观遭到破坏。为了让乌海湖这一来之不易的宝贵资源免遭破坏，我们向广大市民发出如下倡议：

一、在乌海湖周围，请不要倾倒、扔弃、堆放、储存、掩埋废弃物和其他污染物;不要清洗装贮过油类、有毒污染物的容器及包装物品;不要向乌海湖排放污水。

二、在乌海湖周围，请不要进行炸鱼、电鱼、毒鱼等活动。

三、在乌海湖周围，请不要洗涤衣物等污染水体的物品。

四、在乌海湖周围，请不要在景观带乱停乱放车辆、践踏草坪、破坏植被。

五、在乌海湖周围，请不要在人工沙滩、人行步道、亲水码头等景观处随地便溺，搭建烧烤摊，丢弃生活和旅游垃圾，污染环境。

六、注意安全，不要在乌海湖上驾驶私人游艇进行游玩。

七、请爱护乌海湖的每一项水利工程及景观设施，不毁坏护岸、涵闸、泵站等配套设施设备，不在乌海湖边进行采石、取土等违法行为。

八、请社会各界大力开展志愿者服务活动，利用节假日开展维护乌海湖生态景观和环境卫生活动。

九、每个人从现在做起，从自己身边的每件小事做起，以实际行动积极参与到保护乌海湖的活动中来：少用一次性餐具和塑料袋，杜绝“白色污染”;爱护野生动植物，保护我们共有的家园;低碳出行，以徒步方式传达生态环保理念;减少人为因素对环湖自然生态环境的影响和破坏。

十、关注乌海湖，大力宣传乌海湖，用爱心浇注乌海湖的生态环境，用热情传播生态环保理念，用行动肩负起环保责任。让绿色环境成为我们的自觉选择!让生态文明之花绽放在乌海湖畔!

保护乌海湖，就是保护母亲河;保护乌海湖，就是保护水资源;保护乌海湖，就是保护水生态;保护乌海湖，就是保护我们乌海这个美丽的家园。请广大市民朋友们互相监督，携手共同保护我们的乌海湖，使我们美丽的乌海湖水更清、景更美!

乌海市文明办

20xx年7月1日

保护湖泊建议书5

全市中小学生朋友们：

美丽的桃山湖(桃山水库)是全市人民的生活饮用水源，是镶嵌在七台河大地上的璀璨明珠，是全市人民赖以生存的“母亲湖”。多年来，在保障全市人民生活用水及流域防洪、灌溉、工业生产等方面发挥了不可替代的作用。

当你欣赏美丽的桃山湖风光时，你可知道，由于我市经济社会的快速发展，日益加剧的开发建设和工业、农业、生活污染，我们赖以生存、发展的桃山湖承担着日益增大的环境压力。

语重心长地叮嘱我们：绿水青山就是金山银山，要像保护自己的眼睛一样保护生态环境。保护桃山湖就是保护绿水青山，就是保护我们美好的家园，就是保护我们自己!为了桃山湖的`水更清、山更绿，我们郑重向全体中小学生朋友们倡议：积极行动起来，携手保护桃山湖，坚决做到六不：不向桃山湖乱扔垃圾、不到湖边野炊、不到湖里游泳、不到桃山湖钓鱼、不在桃山湖刷车、不破坏桃山湖周边植被。同时，监督、提醒自己的家人和身边的朋友，共同自觉承担保护“母亲湖”的责任。

保护“母亲湖”，爱护我们的“水缸”，是时代赋予我们的神圣职责。让我们积极行动起来，人人参与，从现在做起，从自己做起，从身边的每一件小事做起，积极参与到保护桃山湖活动中来，爱我七台河，保护桃山湖，让绿色环境成为我们的自觉选择!让生态文明之花绽放在家乡的大地!

七台河市环境保护局七台河市教育局

共青团七台河市委七台河市妇女联合会

二○一六年七月六日

第三篇：湖泊保护立法中公众诉讼权问题研究

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湖泊保护立法中公众诉讼权问题研究

作者：程芳 何秋

来源：《法制与经济·上旬刊》2013年第05期

[摘 要]《湖北省湖泊保护条例》中单列湖泊保护监督和公众参与一章，明确规定公众在湖泊保护、管理和监督上的参与权。但在公众参与权的制度安排上，却缺乏公众对湖泊保护公益诉讼权的相关规定。我国修订的《民事诉讼法》首次在法律层面界定环境公益诉讼，其原告适格主体为法律规定的机关和其他组织，鉴于国家机关存在“不作为”或“不当作为”的质疑，本文借鉴美国诉讼原告的“事实损害上”规则，认为在地方立法上可遵循先行先试的原则，拓宽保护湖泊的公众诉讼权主体，即公众诉讼原告适格主体可增加公民或公民群众、公益团体，以更好地保护好湖北省的湖泊。

[关键词]湖北省；湖泊；立法；公益诉讼；公众诉讼权

《湖北省湖泊保护条例》（以下简称《条例》）于2012年10月1日起正式实施，该《条例》单列湖泊保护监督和公众参与一章，明确规定公众在湖泊保护、管理和监督上的参与权和公众参与、举报、奖励的制度。但美中不足的是，制度安排上缺乏公众诉讼权的相关规定，这使得公众参与权的功能大为折扣。本文拟在公益诉讼权的立法基础上，结合我国修订的《民事诉讼法》中对公益诉讼的规定，对湖泊公众诉讼权行使中的原告问题加以分析。

一、湖泊保护公众诉讼之合法性：环境公益诉讼权

1992 年《里约宣言》中提出，“各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人能有效的使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”此后，有关国际环境保护法律文件和一些国家的国内立法中相继赋予公众诉讼权。

新出台的《湖北省湖泊保护条例》没有明确赋予公众该项权利，但这并不意味着该项权利的存在不具有法律上的依据。我国《环境保护法》第6条中规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这一条可以看作是对环境诉讼权的原则规定。2012年《民事诉讼法》修改，第55条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是首次在法律层面上明确环境公益诉讼制度。

从最初《环境保护法》上的原则性规定，到民事诉讼法确立环境公益诉讼制度，表明公众诉讼权是环境保护不可缺少的环节和重要内容，赋予公众诉讼权具有合法性和正当性。

二、湖泊保护公众诉讼权之正当性：国家机关“不作为”之质疑

公众参与权指人类参与各种环境保护的政治活动，包括环境保护之社会运动、政府环境政策的制定与执行、民众有环境公益诉讼的权利。[1]《湖北省湖泊保护条例》明确规定了公众

在湖泊保护问题上的参与权，同时又具体规定了公众湖泊保护参与权的相关制度安排，如公众知情权与监督权、举报权等。公众拥有以上湖泊保护的参与权，但若政府管理部门由于部门利益或经济利益的局限而不作为或不当作为时，公众参与权的实现则视同为有路无门。

从经济学角度看，20世纪70年代发展起来的“俘虏理论”认为：随着时间的推移，监管机构将逐渐被部分被监管者所俘虏，当其越来越迁就一小部分被监管者利益时，就会越来越忽视社会公共利益。该理论正好可以解释我国现行政治经济体制和环境管理制度下，有些地方政府充当本地污染企业利益的代表，地方环境管理机构作为当地政府的下属机构，在环境保护上很多时候都是有心无力。[2]

我国《民事诉讼法》中规定的原告主体是法律规定的机关和有关组织，毋庸置疑，环保部门作为环境管理的机关具有原告资格。但其既是国家利益的代表者，同时又要维护部门利益，在处理国家公共利益与自身部门利益，当前利益与长远利益之间的利益冲突时，将面临着各方利益协调的矛盾，易出现利益妥协下“行政不作为”的倾向。故不同国家和地区为了约束政府机关的这种不作为行为，纷纷立法规定公众诉讼权。美国、法国等国允许在环境污染事件发生时，由民众或环保公益团体对主管机关起诉，以疏于执行其法定义务为由起诉环保署长。从某种意义而言，《条例》所规定的湖泊保护中的公众参与权，主要是一种“公众提出意见——管理部门处理意见”的消极被动方式。[3]《条例》在公众参与权的实现路径上，尚未结合我国新修订的民事诉讼法，实行地方立法先行先试的原则，明确赋予公众以环境诉讼权，变被动参与为主动参与，有效监督危害湖泊的行为，因此有待完善。

三、湖泊保护公众诉讼权之适格原告

污染湖泊的行为具有社会性、广泛性、潜在性、不确定性等特征，其侵害往往是间接的、难确定的，受害主体间并不互相联系。若按传统的侵权理论，只有“与本案有直接利害关系”的人才可以提起诉讼的话，湖泊公众参与保护的途径必将极大受限。因此，在湖泊公益诉讼举步维艰的情况下，重要的一项就是要拓宽诉讼主体的资格。以下借鉴美国的诉讼规则来分析。

（一）湖泊保护公众诉讼原告适格规则：从“法定权利”标准到“事实损害”

美国早期的公益诉讼原告主体资格经过从“法定权利”标准向“法定利益”标准的转变，按美国《行政程序法》的规定，原告资格的“法定利益”标准，是指法院根据原告受法律保护的利益是否受到侵犯来决定原告资格之有无的标准。根据“法定权利”标准，当事人欲取得原告资格，须证明自己的“法定权利”遭到侵犯，根据“法定利益”标准，当事人须证明自己的“法定利益”遭到侵犯。鉴于环境公益诉讼的复杂性，法定权利人与法定利益人基于科学技术或自身素质因素，举证具有较大的难度，使原告资格的审查沦为根据实体问题而作出的决定，因而这两种原告主体资格的确定标准明显具有不足之处。

“事实上损害”标准是在克服以上标准不足下产生的，法院在确定原告资格时，认定所有因被告行为受到实际损害的人，在诉讼中都享有充分的、符合宪法要求的利害关系，都可以取得原告资格。在“事实上损害”标准之下，当事人欲取得原告资格，只须证明事实上损害即可，无须证明其法定权利或受法律保护的利益遭到了侵犯，并且“事实上损害”不限于经济利益的损害，“美学”、“环保”以及“精神”等价值所遭受的损害也足以构成“事实上损害”[4]。这样原告资格的审查就变成了一个纯粹的事实问题，而非规范问题。具体而言，公众作为原告的主体既可是公民或公民群体，也可是民间组织。

（二）湖泊保护公众诉讼原告之一：公民或公民群体

环境权是宪法赋予每位公民享有的一项基本人权。环境保护法也规定，公民有保护环境的义务和对污染环境的检举控告权。但我国民诉法中有关起诉资格的限制使很多公民享有的环境权“有名无实”。环境侵害的特殊性使其并不必然表现为与受害者有直接利害关系，致使现实生活中出现不断升级的环境危害即使已经引起公民的高度关注，但限于未对其造成直接损害，公民就无法行使诉权，寻求司法救济。对于环境公益损害，公民有自觉维权意识，也有保护公益的司法诉求，制度的不相称大大降低了公众参与环保事业的积极性、自觉性。相关的国家机关或组织间具有部门利益相关性，因此面对某些损害公益行为可能懈怠起诉，但民众的诉讼意识来源于自身生存利益和社会公益，不受部门利益的约束与干扰，公民或公民群体在保障湖泊环境上是具有一定合力作用。

美国认可从事环境保护和社会公益事业法人组织、群众性自治组织、公民，因此我国可借鉴美国，拓宽原告主体资格。

（三）湖泊保护公众诉讼原告之二：公益团体

美国与德国环境法规中都有公益诉讼的制度，都是以公益为前提，但是德国立法规定，可以提起诉讼非个人所能为之，必须以“团体”为之。此处的公益团体资格，第一须是依人民团体法成立之社团法人或以基金会方式成立之财团法人，并须向地方法院完成法人登记。第二须是非营利组织。至于该团体章程所定成立之宗旨或目的，是否必须与环境保护相关，法无明文规定。有学者认为，似乎可以放宽认定，只要是非营利组织均可界定为“公益团体”。

随着环保运动的兴起，作为公益团体之一的环保民间团体对保护生态资源事业的促进作用愈来愈大。与个人相比，环保组织作为环境公益诉讼的主体更加适合。因为环境侵权的特殊性，普通公民个人难以掌握这方面的专业知识，加之金钱、时间、精力等因素的限制，公民作为诉讼主体的地位与被告方的地位严重不对等，这就使得公民个人在环境公诉中经常处于劣势地位，很难捍卫自己的权利。现实生活中有很多这样的情况，个体面对造成湖泊污染的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。依法成立的以环保为宗旨的环保组织力量雄厚，它拥有专业的人才、较强的技术基础、雄厚的资金和一定的社会影响力，这使它特别适合受害人数众多而又难以确定代表人或者受害人众多但缺乏应有的诉讼能力，环境权属关系不明确的环境侵权案件。美国的公民诉讼制度建立之初并未收到理想的效果，但在20世纪80年代

后环保团体力量的壮大和介入，极大地促进了该制度的发展，这就是极好的证明。结合我国的国情，支持和鼓励环境保护组织的建立和有序运作，既可以监督制约企事业单位和个人的环境保护行为，又可以支持配合政府部门的环境监督管理工作，还在一定程度上矫正了湖泊环境公益诉讼中加害方和受害方势力失衡的状态。

参考文献

[1]陈铭聪，台湾地区环境公益诉讼研究，2012年中日流域治理国际研讨会论文集。

[2]陈学敏，流域管理对环境司法专门化的挑战与启示，2012年中日流域治理国际研讨会论文集

[3]黄贤金、赵凌志等，加强综合协调，促进湖泊保护—江苏省湖泊管理现状调研报告，改革与开放，2006（3）。

[4]See，397u.S.150，154（1970）

程芳，湖北武汉人，中南财经政法大学博士研究生，湖北省水事研究中心研究员，研究方向：环境法研究；何秋，广西桂林人，中南财经政法大学博士研究生，研究方向：环境法研究。

[基金项目]本文系湖北水事研究中心项目《湖北省湖北湖泊保护条例》法律制度研究的阶段性成果，项目编号：2011C014。

第四篇：湖泊生态保护试点 环生函[2011]90号文件

中华人民共和国环境保护部司函

环生函„2011‟90号

关于切实做好湖泊生态

环境保护试点相关工作的通知

辽宁、吉林、山东等环境保护厅；抚顺市、吉林市、合肥市等环境保护局：

按照党中央、国务院让江河湖泊休养生息的战略部署，为保护湖泊生态环境，改善湖泊水质，维护湖泊生态安全，我部会同财政部开展了湖泊生态环境保护试点工作。为此，财政部下发了《关于印发“湖泊生态环境保护试点管理办法”的通知》（财建„2011‟464号，在中央人民政府网站和财政部网站上均可下载）；首批试点湖泊资金9亿元也已下达（财建„2011‟466号，规划财务司另文转发），支持包括湖北梁子湖、云南洱海和抚仙湖、山东南四湖、吉林松花湖、辽宁大伙房饮用水源保护区、安徽瓦埠湖、新疆博斯腾湖等在内的8个湖泊。

根据部领导批示要求，为切实做好湖泊生态环境保护试点相关工作，现将生态保护有关事项通知如下：

一、高度重视湖泊生态环境保护试点工作。省（市、县）环保厅（局）生态保护处（科）要抓住有利契机，高度重视，加大

1力度推进湖泊生态保护工作。要认真研究和落实《湖泊生态环境保护试点管理办法》的各项要求，结合本地实际情况，明确试点湖泊的生态定位，积极主动参与相关工作，与规划财务和污染防治部门一起共同做好试点湖泊的各项前期准备工作，并制定生态监管和评估的具体工作方案，努力发挥生态保护处（科）技术支持、业务指导和监督以及生态效益专项评估等作用，努力促进和提高试点湖泊生态环境保护的实效。

二、明确提出试点湖泊的生态保护目标和具体指标，以及与之配套的项目和资金需求。各级环保部门生态处（科）要在认真开展湖泊安全调查和评估的基础上，全面掌握试点湖泊的生态环境状况，深入分析试点湖泊生态安全影响因素，提出生态保护目标和具体的生态考核指标，并组织提出为达到以上目标和指标所需要且切实可行的生态保护项目和资金需求，一并纳入湖泊生态环境保护试点方案（以下简称“方案”），相关项目要根据紧迫性和可行性等逐一实施，从而使湖泊的各类生态要素得到整体、系统和有效的保护和恢复，实现湖泊生态休养生息的责任化、目标化、项目化和时限化，切实促进湖泊生态平衡。

三、试点湖泊生态保护的重点工作和任务。地方各级环保部门生态处（科）在试点湖泊生态保护中要着重从以下几方面做好工作：一是认真组织生态健康基础调查及开展湖泊生态安全调查的相关工作；二是积极参与编制、论证和实施湖泊生态环境保护试点实施方案；三是抓紧制定并实施试点湖泊生态监管方案；四

是定期开展试点湖泊生态健康评估，并将评价结果纳入湖泊生态环境保护试点工作绩效评价报告内。

四、及时参加培训和加强沟通交流。湖泊生态环境保护试点工作考虑全面保护湖泊生态系统，改善湖泊水质，提升和保障湖泊生态功能，是一项全新的系统生态环境保护工作，必将面临许多问题、困难和挑战。为此，我们将组织相关专家和单位进行相关的培训，目前规划财务司、污染防治司和我司共同举办的培训班（环办函„2011‟1010号）将于2011年8月31日－9月1日在北京举行，请生态处负责同志务必参加培训。同时，如在湖泊试点工作中遇到问题和情况，也请及时向我司反映，加强沟通和交流，我司也将在适当时候组织试点地区进行沟通和交流，努力提高工作质量和效率。

联系人：井欣、魏彦昌

电话：（010）66556322，66556337

传真：（010）66556337

二O一一年八月二十六日

主题词：环保湖泊生态试点通知

抄送：规划账务司、污染防治司、河北、内蒙古等省（自治

区）环境保护厅

第五篇：湖北省湖泊保护条例(草案)

湖北省湖泊保护条例(草案)

湖北省人民政府门户网站2012年04月12日来源：湖北日报

第一条 为了加强湖泊保护，保障湖泊功能，维护湖泊生态环境，合理开发利用湖泊资源，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国渔业法》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条 列入湖泊保护名录的湖泊保护、开发、利用和管理活动，适用本条例。未列入湖泊保护名录的，参照本条例执行。

本省境内湖泊保护名录，由省人民政府水行政主管部门会同农（渔）业、林业等有关行政主管部门拟定，报省人民政府确定并公布。省人民政府可以根据实际情况，适时对湖泊保护名录作出调整。湖泊渔业生产活动和水生野生动植物的保护按照相关法律、法规的规定执行。

法律、法规对湿地、风景名胜区、自然保护区内湖泊的保护另有规定的，从其规定。

第三条湖泊保护应当遵循统筹兼顾、科学规划、分类指导、保护优先、合理开发、协调发展的原则。

第四条县级以上人民政府领导本行政区域内的湖泊保护工作，应当将湖泊保护纳入国民经济和社会发展规划，加大湖泊保护投入，积极筹集资金，采取有利于湖泊保护的政策措施和经济技术手段，加强湖泊管理，保护湖泊资源，规范湖泊开发、利用，防止湖泊面积减少和湖泊污染，提高湖泊蓄水行洪能力，维护湖泊生态环境。

县级以上人民政府行政首长对本行政区域内的湖泊保护工作负总责。湖泊保护实行任期目标考核责任制。

第五条县级以上人民政府水行政主管部门主管本行政区域内的湖泊保护工作。环境保护、建设（规划）、农（渔）业、国土资源、林业、交通运输、旅游等行政主管部门及其他有关部门应当加强协调配合，按照各自职责做好湖泊保护工作。

跨行政区域湖泊的保护机构由所跨区域共同的上一级人民政府确定。

县级以上人民政府应当建立和完善湖泊保护联动机制，逐步推行相对集中行政处罚权和综合执法。

第六条任何单位和个人都有依法保护湖泊，维护湖泊生态环境的义务，有权对违法行为进行检举和举报。

第七条列入湖泊保护名录的湖泊，应当编制湖泊保护规划。湖泊保护规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、流域规划和旅游规划相衔接。

湖泊保护规划的内容应当包括湖泊保护范围，湖泊水功能区划分和水质保护目标，水域纳污能力和限制排污总量意见，防洪、除涝和水土流失防治目标，种植、养殖控制目标，退田（渔）还湖，生态环境修复等内容。

湖泊保护规划按照湖泊管理权限由县级以上人民政府水行政主管部门会同环境保护、建设（规划）、农（渔）业、林业、交通运输、旅游等有关行政主管部门编制，报本级人民政府批准后公布实施。

第八条湖泊保护规划是湖泊保护、开发、利用和管理的依据，不得随意变更。确需修改的，应当按照原批准程序进行。

任何单位和个人不得违反湖泊保护规划开发利用湖泊资源。

第九条县级以上人民政府应当依据湖泊保护规划，对湖泊进行勘界，划定湖泊保护范围，设立保护标志，确定保护责任单位或者责任人。

湖泊保护范围应当包括湖泊水域范围、湖堤、湖岸和外围控制范围。湖泊水域范围是指湖泊历史最高洪水位以下区域，包括湖泊水体、湖盆、湖洲、湖滩、湖心岛屿等。

第十条在湖泊保护范围内，禁止新建、扩建与防洪、改善水环境、通航以及旅游资源开发无关的建筑物、构筑物。

确需在湖泊保护范围内进行防洪、改善水环境、通航项目建设以及旅游资源开发，对湖泊生态环境可能产生不利影响的，除依法进行环境影响评价外，湖泊所在地县级以上人民政府应当提请本级人民代表大

会决定，并依法履行报批手续。

第十一条禁止填湖造地、围湖造田、筑坝拦汊及其他分割水面的行为。

城乡规划行政主管部门不得为在城市、镇规划区内填湖造地的建设工程办理城乡规划许可。湖泊已经被围垦的，应当按照湖泊保护规划，逐步退田还湖。

第十二条在湖泊保护范围内禁止进行下列活动：

（一）向湖泊排放未经处理或虽经处理尚未达标的工业废水、农产品生产与加工产生的废水和生活污水；

（二）向湖泊排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物；

（三）在湖泊最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存储固体废弃物和其他污染物；

（四）在属于饮用水水源保护区的湖泊水域设置排污口和从事可能污染饮用水水体的活动。

第十三条 在湖泊保护范围内新建、改建或扩大排污口的，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响评价报告书进行审批；涉及通航、渔业水域的，环境保护行政主管部门在审批环境影响评价文件时，应当征求交通运输、农（渔）业行政主管部门的意见。

第十四条在湖泊保护范围内，依法获得批准进行工程项目建设或者设置其他设施的，不得有下列情形：

（一）缩小湖泊面积；

（二）影响湖泊的行洪蓄洪能力和其他工程设施的安全；

（三）影响水功能区划确定的水质保护目标；

（四）破坏湖泊的生态环境。

在湖泊保护范围内，依法获得批准进行工程项目建设或者设置其他设施的，建设单位应当及时清除施工便道、施工围堰、建筑垃圾等。

第十五条在湖泊保护范围内从事生产、经营活动的，应当建设相应的水污染防治设施。水污染防治设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。未建设水污染防治设施或水污染防治设施验收不合格的，主体工程不得投入使用。

第十六条县级以上人民政府水行政主管部门应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定湖泊水域纳污能力，向同级人民政府环境保护行政主管部门提出湖泊的限制排污总量意见，同时抄报上级水行政主管部门和环境保护行政主管部门。

县级以上人民政府水行政主管部门应当对湖泊水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。

第十七条保护湖泊水工程。禁止任何单位和个人损毁湖堤、排灌水闸、泵站和湖水出入水道等湖泊水工程。

湖泊水工程没有达到防洪、排涝、抗旱设计标准的，县级以上人民政府应当及时组织有关部门进行整治，提高湖泊整体防洪、排涝、抗旱能力。

第十八条维护湖泊生物多样性，保护湖泊生态系统，禁止猎取、捕杀和非法交易野生鸟类和其他湖泊珍稀动物。

保护湖泊渔业资源，促进自然增殖。在水生动物产卵的重要湖区和繁殖季节，农（渔）业行政主管部门应当设立保护区，确定禁渔期。在保护区内和禁渔期间，任何单位和个人不得进行捕捞和爆破、采砂等水下作业。

县级以上人民政府应当组织农（渔）业等有关部门在科学论证的基础上，采取生物控制、放养滤食鱼类、底栖生物移植等措施修复水域生态系统，并对各类水生植物的残体以及有害水生植物进行清除。第十九条 具有渔业、调蓄、灌溉等功能的湖泊，农（渔）业行政主管部门应当会同水行政主管部门协商确定渔业生产所必需的最低水位线，设置蓄水位标志。因特殊情况不能保证最低水位线的，水行政主管

部门应当通知农（渔）业行政主管部门及时采取补救措施并告知交通运输主管部门。

在通江湖泊建有涵闸的，在不影响防洪安全的情况下，适时开闸灌江纳苗，恢复江湖联系。

第二十条县级以上人民政府农（渔）业行政主管部门应当会同其他有关部门，按照湖泊保护规划和防洪要求编制种植、养殖规划，确定具体的种植、养殖水域、面积、种类、密度、方式和布局，报本级人民政府批准。

在城市、镇规划区的湖泊内，禁止围网、围栏养殖。

种植、养殖项目，应当按照依法批准的种植、养殖规划实施，并服从湖泊蓄水调洪的需要。对在规划养殖面积之外的原有养殖项目，应当自规划批准之日起分期分批停止实施，停止实施计划由县级以上人民政府制定。

第二十一条保护湖泊自然与人文景观，在湖泊周边兴建各类设施，其建筑风格、形式、体量和色彩应当与自然景观相协调。

第二十二条在湖泊保护范围内开发旅游项目应当符合湖泊保护规划的要求，并依法报经批准。经批准设置的各类旅游观光、水上运动、餐饮娱乐、度假休闲等设施应当与生态环境、自然景观相协调，不得影响防洪安全，不得破坏水环境。

第二十三条县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关执法部门应当建立执法巡查制度，加强对湖泊的经常性保护管理，发现填占、侵害湖泊的行为，及时予以处理。

第二十四条在湖泊保护范围内，新建、扩建与防洪、改善水环境、通航以及旅游资源开发无关的建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，并处十万元以上五十万元以下的罚款。

第二十五条未取得建设工程规划许可证填湖造地进行工程建设的，由县级以上人民政府城乡规划行政主管部门或者县级以上人民政府确定的城市管理综合执法机构责令停止建设；尚可采取改正措施消除影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取补救措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

第二十六条违反本条例规定，在湖泊保护范围内，进行工程项目建设或者设置其他设施有下列情形之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，并处十万元以上五十万元以下的罚款：

（一）缩小湖泊面积；

（二）影响湖泊的行洪蓄洪能力和其他工程设施的安全；

（三）影响水功能区划确定的水质保护目标；

（四）破坏湖泊的生态环境。

第二十七条违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，并处五万元以上十万元以下的罚款 :

（一）筑坝拦汊及其他分割水面的行为；

（二）建设单位不及时清除施工便道、施工围堰、建筑垃圾等；

（三）损毁湖堤、排灌水闸、泵站和湖水出入水道等湖泊水工程的。

第二十八条违反本条例规定的行为，由环境保护、建设（规划）、农（渔）业、国土资源、林业、交通运输等行政主管部门依照相关法律、法规的规定进行处罚。

第二十九条政府及其部门的工作人员在湖泊保护工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十条 县级以上人民政府应当建立湖泊保护奖励机制，对举报侵害湖泊违法行为或协助行政执法机关查处侵害湖泊违法行为的单位和个人给予物质奖励和精神奖励，具体办法由各级人民政府制定。第三十一条本条例自 年 月 日起施行。