农村医药卫生体制改革存在的问题与对策

第一篇：农村医药卫生体制改革存在的问题与对策

农村医药卫生体制改革存在的问题与对策

2009年实施医药卫生体制改革以来，龙山县是实施基本药物制度的试点县之一，我县进行了积极的探索，取得一定成绩，同时存在的问题也需要在运行中逐步解决，使之更趋完善。

一、我县医药卫生体制改革进展情况

在推进医药卫生体制改革、实施基本药物制度过程中，我县统筹安排、整体推进、强化措施和运行监管，进展情况良好。

一是我县将实施基本药物零差率销售工作列入为民办实事的重要内容，并于今年2月1日在全县全面推开。将全县35所乡镇（中心）卫生院和13所卫生院分院全部纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗药物目录。

二是卫生、物价、财政、药监等部门联合对乡镇卫生院的药品库存情况进行了盘点核实。并根据2007、2008两年收支平均数作为基数，药品平均差价49.02%，药品差价额为193万元。此前已采购库存的药物，按原购入价一并实行零差率销售，直到用完为止。

三是从省药品集中采购管理办公室中标确定的配送企业中，选择了四个公司，负责全县乡镇卫生院基本药物的统一配送和相关服务。药品配送企业按照采购计划及时配送。一般每周配送一次，急救用药等特殊药物随时配送。

四是落实财政补偿。对乡镇卫生院实行“核定基本药物目录、核定收支、核定绩效工资”的财务管理办法，统筹解决基本药物药品零差率销售后的财政补偿经费。乡镇卫生院的人员经费、业务经费通过服务收费和政府补助予以补偿。基本医院服务收费，主要通过提供基本医疗服务由医疗保障付费和个人付费补偿；基本公共卫生服务主要通过城乡公共卫生服务经费补偿。对核定后的经常性收支差额，由县财政统筹上级财政有关专项补助后，在预算中足额安排。

二、医药卫生体制改革中面临的问题。

群众看病难、看病贵问题突出，除医学科技水平提高和群众追求高新医疗服务等客观因素外，主要还有卫生事业发展不协调，政府投入不足以及医疗保障体系不健全等方面的原因。

1、多年积淀下来的体制性矛盾日益突出。由于受地方财力的影响，政府投入相对不足，医院人员工资、自身运转及发展等费用大部分需要医院自己创收，再加上卫生行政部门拥有双重身份（既办医院又管医院），对医疗机构重扶持、轻监管等原因，政府办医疗机构的运行机制出现商业化、市场化倾向，从而导致了医疗服务的公平性和卫生投入的宏观效率下降。此外，医疗机构补偿结构不合理，“以药养医”的补偿模式，造成了药品费用的不合理过快增长，加重了患者负担。

2、基本药物品种少，不能满足临床用药需要。由于地区差异，南方用药习惯，发病率等因素，国家规定的307中基本药物不能满足临床用药的需要，主要是常见病、多发病、地方病用药，如呼吸、消化、外用药等。

3、资源配置不合理，医疗卫生服务体系不完善。多年来的城乡二元结构，导致城乡之间和区域之间的医疗卫生服务存在明显差距。我县有80%的农村人口，而约有80%的卫生技术人员、床位和医疗设备集中在城镇，而近80%的城镇卫生资源又集中在县大医院。医疗卫生体制渐渐呈现倒金字塔型，高新技术、优秀卫生人才基本上集中在县大医院，农村和城市社区缺医少药的局面没有根本扭转，农村卫生服务体系和城市社区卫生服务体系有待加强。

4、财政的差价补贴基本解决了医院的药品经营收益，乡镇卫生院运转难。乡镇卫生院由于自身医疗设施、技术和人事等因素制约，运转靠医疗的条件不具备，“吃药”（欠费）现象严重，运转艰难。

5、网上集中采购药品的操作设置不合理，价位偏高。由于我县位于湘西最北端，交通

运输不方便，因乡镇卫生院集中采购药品量少，所以配送不及时，周转时间长达一个月之久，药品的价位普遍有所提高，同一种药品不同厂家，价位差别大，对药品生产企业和采购商的调控力不足，造成了乡镇卫生院用药不方便，未能从根本上解决群众看病难、用药贵的问题。

三、加快医药卫生体制改革的对策与建议

1、落实政府及部门职责，确保医疗服务的公益性。各级政府及部门要切实承担起发展医疗卫生事业，增进人民健康的责任，加强农村卫生服务体系建设，建立稳定的财政经费保障机制。房屋建设、维护及设备配置职责由国家及部门承担，医院实行“收支两条线”，人员经费实行财政全额拨付，医疗收益保运转，使建设、保障与医改相协调，确保医疗服务的公益性。

2、完善采购平台建设，确保农村医疗用药供应。采购平台要有利农村卫生院药品供应，减轻群众药费负担。乡镇卫生院受交通、用药量等限制，采购配送不及时现象严重，建议组建集中配送机构，实行统一采购和配送，同时加强药品生产企业及采购商的价格监管，切实减轻群众用药负担。

3、增加基本药物目录，解决常见病、地方病用药。建议省卫生厅组织专项研究，增加常见病（如外伤）、多发病（如呼吸、消化）、地方病用药，将基本药物由307各调至1000种左右，真正解决群众看病用药需求。

4、解决医院负债及人员遗留问题，以良好运转确保医改实施。我县乡镇卫生院建设负债和社保欠帐较多，靠自身能力无法解决，建议实行财政化债，保证医改后医院的正常运行。要加强人才培养及制度建设，确保基层卫生院人才需求，同时对局聘、院聘人员多，可实行医改编制到县，通过考试、考绩统筹解决。同时，对乡镇卫生院在技术人才和设备配置上实行倾斜，以方便群众就医。

5、完善医疗保障制度，全面推进医药卫生体制改革。完善职工医疗保险、城镇居民医疗保险、农村合作医疗及社会救助等制度，使之与医改相协调，适度放宽农村医院新医限制，提高报销标准，促进医改顺利推进，使群众真正得到实惠。

第二篇：我国农村医疗卫生体制改革存在的问题与对策

加强我国农村医疗卫生体制改革的对策思考

农村医疗卫生体制改革，是新形势下党中央和国务院为切实解决农业、农村、农民问题，统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措。我国是个农业大国，农村卫生工作是农村乡镇综合配套改革的重要组成部分，搞好农村卫生体制改革，解决农民的基本医疗保障问题，关系到改革开放和现代化建设的大局，关系到农村社会经济的稳定和发展。我国从1994年就开始进行医疗改革试点，1998年医疗改革进入组织实施阶段。2000年7月，全国城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革工作会议召开，农村医疗卫生体制改革得以全面展开。2009年春天，医疗卫生体制改革再次成为“两会”的热点之一。2009年4月6日，国务院公布了新医改方案，全国人民对新医改寄予厚望。但是从在此以前医改实践来看，改革的成效并不十分明显，特别是农村医疗卫生工作仍比较薄弱，存在诸多问题，面临着很多新的挑战。

一、目前我国农村医疗卫生体制改革存在的几个主要问题 1.新型农村合作医疗制度实施举步维艰

建立新型农村合作医疗制度，是新形势下党中央、国务院为切实解决农业、农村、农民问题，统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措。但经过试点工作暴露出很多问题，首先是农民对新型农村合作医疗制度认识不足，疑虑重重。这里有宣传教育不到位的因素，更重要的原因是农民对国家的农村卫生政策的稳定性和系统性信心不足，可预期性的利益渺茫。其次是药品价格居高不下，农民不堪负重。据悉，在“以药养医”的医疗服务下，药品价格在各环节的实际构成中，生产成本只占30％，商业流通成本占到20％—25％，其中包含医药代表5％的提成，医院环节占45％—50％，包括医院加价、折扣和医生回扣的费用。改革开放后，虽然农民收入增加了，解决了温饱问题，但看病难的情形越来越严重。2008年我国农民人均收入是4140元，而农民住院平均费用是2286.84元，比2007年增加了82.84元。也就是说，如果有一个农民住院，他全年收入超过一半可能都要花在医疗费用上。第三，农村医疗机构管理混乱。到2004年末，全国共设立51.5万个村卫生室，其中：村办27.7万个，联营3.6万个，乡卫生院设点2.6万个，私人办15.8万个。[1]而且相当多的村办卫生室也名不符实，使农民对自己投入到“新农合”的资金缺乏安全感。

2.机构设置不尽合理

近几年来，农村医疗卫生市场发生了很大的变化，乱办医的现象比较严重，村级卫生室与个体诊所遍布乡村，导致盲目发展、无序竞争、假医假药等现象愈演愈烈。在广大农村，三级医疗预防保健网网底不牢，功能弱化，医疗秩序混乱。村级卫生室名义上属于集体，实际上属于个人，它们既不承担三级预防保健网的网底任务，更不顾公共卫生道德，以盈利为目的，与乡镇卫生院争地盘、争病原、抢业务，导致三级卫生网原有的层次转诊、业务指导关系基本丧失。为了生存，乡镇卫生院也纷纷走出院门，开办所谓第二门诊、第三门诊，使有限的卫生资源没有得到充分的利用。

3.卫生投入严重不足

一个时期以来，农村公共卫生支出的增长主要表现在人员经费增长拉动上。按照要求，各级财政对农村卫生事业投入应占到财政总支出比例的8%。以湖南省为例，从2007年的数据来看，省级财政对农村卫生事业经费的投入比例在3 %左右，市级2%左右，县级仅1%左右，公务费和业务费几乎没有增长甚至下降。而在有限的农村公共卫生公务费和业务费中，政府支出逐渐走低，公务费和业务费从2003年的2.58亿元下降到2004年的1.84亿元，剔除价格影响因素，年均增长速度为10.7%，致使公共卫生机构必然通过“有偿服务”进行“创收”，来解决业务活动经费不足的问题。农村基层预防保健服务经费严重不足，预防保健工作有所削弱，某些已经消灭或已被控制的传染病、寄生虫病、地方病在一些地方时有回升，而且新发生的病种也有不同程度的流行。

4.卫生资源分布不尽人意

我国卫生资源配置严重的不合理，据统计，2006年全国卫生总费用为3776.5亿元，其中政府投入为587.2亿元，而用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9%。当年，城镇人口约为3.79亿人，平均每人享受相当于130元的政府医疗卫生服务;乡村人口为8.66亿，平均每人享受相当于10.7元的政府医疗卫生服务，前者是后者的13倍。农民缺医少药的问题严重。根据统计数字和农村调查研究的结果，估计有40%—60%的人，因为看不起病而因病致贫、因病返贫。在中国的中西部地区，因为看不起病、住不起医院，因病在家里死亡的人数估计在60%—80%[2]。世界卫生组织通常用三个指标来衡量一个国家(或地区)居民的健康水平，即孕产妇死亡率、婴儿死亡率和人均期望寿命。根据卫生部统计数字表明，我国孕产妇和儿童死亡率城乡差距明显。农村孕产妇死亡率是58.2/10万，高出城镇2.6倍；城市婴儿死亡率是12.2‰，而农村婴儿死亡率33.1‰，高出城镇2.7倍。卫生部2007年第三次国家卫生服务调查主要结果显示，过去五年，城市居民年均收入水平增长8.9%、农村增长了2.4%，而年医疗卫生支出城市、农村分别增长了13.5%和11.8%。可见，农民医疗保健问题已经严重制约了我国农村社会经济的进一步发展。

5.运营机制不完善

我国农村的乡镇卫生院最初是按照计划经济的模式建立起来的卫生事业单位，具有“一大二公”的时代特征，基本上是一种相对保守、封闭的运作模式。由于长期受计划经济的影响，独家办医，垄断经营，思想落后，观念陈旧，医院没有压力，缺乏自我经营、自我管理的思想意识，医院与医院、医生与医生之间没有竞争，活力不足。就职工而言，其中的绝大部分没有危机感，依赖国家和单位来养活，缺乏开拓经营、增收创收的思想意识，乡镇卫生院的荣辱兴衰、盈亏进退与职工个人没有根本的利益冲突。由于长期受“大锅饭”管理体制的约束，因此在当前激烈的医疗市场竞争中，其生存与发展面临严重的威胁。分级管理的财政体制使得农村乡镇卫生院失去了计划运作的依托，面向市场则成为了农村乡镇卫生院发展的必然选择。

二、加强农村卫生体制改革的对策建议

要实现到2010年基本建立起农村卫生服务体系和农村合作医疗制度的目标，必须统筹兼顾，合理决策。

1.进一步健全与完善新型农村合作医疗制度

一是根据医疗市场的变化和疾病病种复杂性，扩大报销范围，提供补偿率，调动农民参合积极性。国务院2009年4月6日公布的新医改方案提出：到2010年，新农合的补助标准提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准，提高报销比例和支付限额。新农合补助标准提高，报销比例和支付限额提高，都会提高医药消费水平，扩大医药消费市场，数据显示，新型农村合作医疗制度目前补偿率预计30%都不到，按照国际惯例，补偿率提高到超过70%以上才能真正成为有效的医疗保障制度，未来的投入还有很大空间。二是力争三年之内新型农村合作医疗（新农合）覆盖至全体农民，新医改将其圈定为参保率提高90%以上。三是逐步降低并有效控制定点医疗机构的药品价格。新医改方案指出，要实行医药收支分开管理，逐步取消以药补医机制，这意味着“以药养医”的管理模式即将逐步退出历史舞台。目前，由于国家对药品管理的政策与基层实际不配套，存在“失控”的现象。如药品实行顺价销售政策，医院为追求最大化的利润空间，被迫采购价格高的药品，使得药品的价格与价值脱节，导致药价虚高。从当前的情况看，要进一步完善县内医疗单位药品采购制度，加大行风建设力度，最大限度降低药价。物价部门应加大对医院药品价格的监管力度。同时加强医务人员的职业道德教育，多为病人着想，切实减轻农民医疗负担，让参合农民就医得到更多的实惠。四是因地制宜对农村特定群体提供帮助。如对当年没有发生医疗费的农户提供免费体检，这对没有较好自我保健意识的农民来说，有一定的吸引力，有助于提高新型农村合作医疗的参合率。

2.加大农村卫生投入力度，扶持农村医疗卫生基础设施建设

按照新医改方案的要求，完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入机制。目前，我国卫生支出占财政支出的比例是1.6%—1.7%。在这部分财政支出中，医疗费用的70%用在城市，30%用在农村；而我国70%的人口在农村，也就是说30%的人口占用了70%的卫生资源。在市场经济条件下，各级政府对农村医疗卫生事业投入的导向作用，是其它卫生费用来源(包括社区筹资、社会筹资、服务收费等)所不能替代的，因此财政对卫生事业的投入应适当向农村倾斜，加大对农村卫生事业的支持力度。国家财政对贫困地区农村卫生机构基础设施建设和设备购置应给予补助。落实对口支援和巡回医疗制度，采取援赠医疗设备、人员培训、技术指导、巡回医疗、双向转诊、学科建设、合作管理等方式，对口重点支援县级医疗卫生机构和乡（镇）卫生院建设。要提高投入的有效性，把财政支持的重点调整到支持公共卫生、预防保健、人员培训和建立医疗保障体系等方面上来。政府必须负责其举办的乡镇卫生院按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院，各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。支持村卫生室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。

3.合理布局，统一规划，有效利用现有卫生资源

随着农村经济、交通、区划和基层组织的变化，原有的三级医疗机构设置不尽合理，甚至重复建设，客观上存在着种种不适应，需要进行调整和改革。一是应打破行政区划布局。在今后的农村医疗体制改革中，应进一步打破行政界限，构建合理医疗圈，并将医疗体制改革放到一个信息化平台上，通过信息化手段建档立库，加强医患之间的互动，以在更高水平上构建覆盖城乡的医疗保障体系。原则上坚持“一乡一院”、“一村一室”。乡卫生院和村卫生室的设置要考虑其服务人口多少、服务半径大小。二是乡镇卫生院与乡镇计划生育指导站实行共享，解决两者并立造成的资源浪费。三是对那些离县级医疗机构过近，且生存能力很差的乡镇卫生院，应实行撤、并、转，以实现资源共享，避免低水平重复建设。四是要控制乡村医生的数量，提高质量。严格实行乡村医生的准入制度。五是在明确服务功能的前提下，严格控制高档设备购置，减少资源闲置浪费。

4.理顺农村卫生管理体制，实施乡村卫生组织一体化管理

各级政府按照分级管理，建立起以县（市）为主的农村卫生管理体制，对农村公共卫生工作承担全面责任，加强对农村卫生工作的领导。实施乡村卫生组织一体化管理，确立乡镇卫生院在 农村卫生服务工作中的管理地位，这样才有利于解决农村卫生服务监督与管理缺位的矛盾。在乡镇卫生院为主体的统一管理下，乡村两级卫生机构才能形成分层经营、功能互补、协调发展的服务体系，只有通过对乡镇卫生院统一管理，县级卫生行政部门才可能对农村卫生工作实现全行业管理，把农村卫生事业引向健康发展的轨道。乡村卫生组织一体化管理的核心在管理，盘活现有卫生资源，调动积极性，加强预防保健和公共卫生服务职能。强化县（市）对乡村的卫生业务扶持和监管功能，提高乡村卫生机构综合服务能力，全面提升农村卫生机构的服务质量和管理水平。

注释：

[1]张灿灿等.积极稳妥推进新型农村合作医疗[J].健康报，2004-11-08.[2]卫生部统计信息中心.2003年中国卫生事业发展情况统计公报[DB/OL].http://.

第三篇：医药卫生体制改革

根据《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号，以下简称《意见》），2009—2011年重点抓好五项改革：一是加快推进基本医疗保障制度建设，二是初步建立国家基本药物制度，三是健全基层医疗卫生服务体系，四是促进基本公共卫生服务逐步均等化，五是推进公立医院改革试点。

推进五项重点改革，旨在着力解决群众反映较多的“看病难、看病贵”问题。推进基本医疗保障制度建设，将全体城乡居民纳入基本医疗保障制度，切实减轻群众个人支付的医药费用负担。建立国家基本药物制度，完善基层医疗卫生服务体系，方便群众就医，充分发挥中医药作用，降低医疗服务和药品价格。促进基本公共卫生服务逐步均等化，使全体城乡居民都能享受基本公共卫生服务，最大限度地预防疾病。推进公立医院改革试点，提高公立医疗机构服务水平，努力解决群众“看好病”问题。

推进五项重点改革，旨在落实医疗卫生事业的公益性质，具有改革阶段性的鲜明特征。把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享有基本医疗卫生服务，这是我国医疗卫生事业发展从理念到体制的重大变革，是贯彻落实科学发展观的本质要求。医药卫生体制改革是艰巨而长期的任务，需要分阶段有重点地推进。要处理好公平与效率的关系，在改革初期首先着力解决公平问题，保障广大群众看病就医的基本需求，并随着经济社会发展逐步提高保障水平。逐步解决城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度之间的衔接问题。鼓励社会资本投入，发展多层次、多样化的医疗卫生服务，统筹利用全社会的医疗卫生资源，提高服务效率和质量，满足人民群众多样化的医疗卫生需求。推进五项重点改革，旨在增强改革的可操作性，突出重点，带动医药卫生体制全面改革。建立基本医疗卫生制度是一项重大制度创新，是医药卫生体制全面改革的关键环节。五项重点改革涉及医疗保障制度建设、药品供应保障、医药价格形成机制、基层医疗卫生机构建设、公立医疗机构改革、医疗卫生投入机制、医务人员队伍建设、医药卫生管理体制等关键环节和重要领域。抓好这五项改革，目的是从根本上改变部分城乡居民没有医疗保障和公共医疗卫生服务长期薄弱的状况，扭转公立医疗机构趋利行为，使其真正回归公益性，有效解决当前医药卫生领域的突出问题，为全面实现医药卫生体制改革的长远目标奠定坚实基础。医药卫生体制改革：是指为深化医疗卫生体制改革，实现2020年基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度、实现人人享有基本医疗卫生服务的改革目标，在2009-2011年需要重点抓好的五项改革。主要包括：加快推进基本医疗保障制度建设，初步建立国家基本药物制度，健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务均等化，推进公立医院改革试点。

第四篇：医药卫生体制改革文档

温家宝主持召开国务院常务会议

研究部署“十二五”期间深化医药卫生体制改革工作

中广网北京2月22日消息 据中国之声《全国新闻联播》报道，国务院总理温家宝今天（2月22日）主持召开国务院常务会议，研究部署“十二五”期间深化医药卫生体制改革工作。

会议指出，2009年3月《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》发布以来，医药卫生体制五项重点改革取得明显进展。一是覆盖城乡全体居民的基本医疗保障制度框架逐步形成。职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项基本医保参保人数达到13亿，覆盖95%以上的城乡居民。保障范围从大病延伸到门诊小病。二是国家基本药物制度初步建立，政府办基层医疗卫生机构全部实施基本药物零差率销售。三是覆盖城乡的基层医疗卫生服务体系基本建成。2200多所县级医院和3.3万多个城乡基层医疗卫生机构得到改造完善，全科医生制度建设开始启动。四是基本公共卫生服务均等化水平明显提高。向城乡居民免费提供预防接种、健康档案等10类国家基本公共卫生服务，全面实施国家重大公共卫生服务项目。五是公立医院改革试点积极推进，政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开等体制机制创新稳步展开。

会议指出，当前医改还面临一些较为突出的矛盾和问题，特别是体制性、结构性等深层次矛盾尚未解决。必须进一步加强组织领导，把改革持续推向深入。“十二五”期间，要以建设符合我国国情的基本医疗卫生制度为核心，在三个方面重点突破：一是加快健全全民医保体系。巩固扩大基本医保覆盖面，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员，以及关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保工作。提高基本医疗保障水平，到2015年，城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年360元以上，三项基本医保政策范围内住院费用支付比例均达到75%左右。改革完善医保支付和医疗救助制度。积极发展商业健康保险。二是巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制。基本药物制度实施范围逐步扩大到村卫生室和非政府办基层医疗卫生机构。继续支持村卫生室、乡镇卫生院、社区卫生服务机构标准化建设，为基层医疗卫生机构培养15万名以上全科医生。三是积极推进公立医院改革。深化补偿机制改革，破除“以药养医”机制，推进医药分开、管办分开。建立现代医院管理制度，规范诊疗行为，调动医务人员积极性。2015年要实现县级公立医院阶段性改革目标，全面推开城市公立医院改革。

会议要求在重点突破以上三项改革的同时，统筹推进相关领域配套改革。继续推进基本公共卫生服务均等化，逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准，2015年达到40元以上。加快人才培养和信息化建设，推进药品生产流通领域改革，积极发展医疗服务业。鼓励各地结合实际大胆探索、先行先试，不断完善政策，积累改革经验。要加强医疗卫生服务行为和质量监管，加强医德医风建设和行业自律。制定完善相关法律法规，健全行业、人员、技术、设备的准入和退出机制。

会议要求放宽社会资本举办医疗机构的准入，扩大和丰富全社会医疗资源。鼓励有实力的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量以及境外投资者举办医疗机构，鼓励具有资质的人员依法开办私人诊所。进一步落实政策，改善执业环境，对各类社会资本举办非营利性医疗机构给予优先支持。

第五篇：农村电力体制改革问题及对策思考

随着年底 的临近，全国各地农村电力”两改一同价”工作已近尾声，上海也不例外，农村电力体制改革问题及对策思考。公司领导已明确规定，到年底全面完成本市”两改一同价”任务。如今公司上下正努力开展此项工作，确保目标任务顺利完成。

上海市电网是我国最大的城乡一体化电网之一，其供电范围覆盖全市(包括崇明、长兴、横沙三岛在内)，供电总面积6340.5平方公里。本市电网既是一个典型的城市电网，又包含相当比例的农村区域，10千伏及以上电网建设、管理、运行已实现了城乡一体化管理，基本达到了城乡电网”同网、同质、同价”的要求。此次农网改造的重点是农村低压地区，三年共投资17.25亿元改造，对2923个村近110万农户进行改造。

根据国务院国发(1999)2号文”关于改革乡(镇)电管站的现行管理模式，将乡(镇)电管站改为县级供电企业所属的供电所或营业所，其人、财、物纳入县级供电企业统一管理，乡及乡以下农村集体电力资产采取自愿上交、无偿划拨的方式由县级供电企业管理，并由其承担维护管理责任”和国家经贸委(2000)595号批复给上海市经委”关于印发《上海市加快农村电力体制改革加强农村电力管理实施方案》的通知”中”关于完善和加强县供电企业对镇(乡)供电站的管理，撤消县农电管理所、乡电管站，成立县供电企业所属的供电营业所，将人、财、物纳入县级供电企业统一管理，实行区、县、镇(乡)电力一体化管理”的文件精神，我公司在抓紧本市农村电网改造的同时，在市政府有关委办的领导下，已着手开展农村电力体制改革的各项工作，为进一步理顺农村电力体制改革、妥善处理好体制改革中的各种关系，保证农村电力体制改革在规定的时间内完成，有必要将改革中出现的有关问题进行一些探讨，以求共识，保证电力体制改革顺利进行。

一、农电体制改革前的情况

1.供电方式

我市农村用电主要指乡(镇)、村用电，开始于50年代初。经历了农村电力排灌→农副产品加工→农村照明→乡村工业用电直至全面用上电的过程。本市在60年代达到乡乡通电，70年代达到村村通电，80年代达到户户通电。农村的供电方式是由我公司10千伏线路架设到农村用电负荷中心，然后安装10千伏配电变压器，变压器低压侧装设计量总表。在总表后，架设农村集体低压电网，并按不同的电价安装一级分表，用户按分类执行全市同一目录电价。

2.管理模式

从1996年开始，我市对负责农村400伏低压集体电网管理、不属一级经营机构的乡(镇)用电站的管理方式进行了改革，每个区(县)成立一个农电管理所，属区(县)集体事业单位，其人员由供电局委派，费用由电力公司承担，区(县)农电管理所对所属乡(镇)用电管理站的人、财、物进行全面管理，每个乡(镇)用电管理站按5～6人列编，同时与农电管理所签订劳动合同，并参加区(县)养老保险和医疗保险统筹。农电所成立时，用电管理站部分工作人员由于年龄大等原因，根据政策未能列编，考虑到此类人员掌握一定技术，成为站内的骨干力量，因此由电管站聘用解决。

村级电工属各村办企业，大部分由村级经济负担，业务工作接受乡(镇)用电站管理。

3.农村电价

我市农村按不同的用户性质，安装不同电价的电表，全部实行分类用电与城市同价。农村总表执行农业优惠电价0.297元/千瓦时，其中农村排灌用电电价为0.244元/千瓦时。农村与城市电费计量的区别在于城市用户电量计量是电业直接表，而农村用户电量计量是电业的一级分表。在尚未进行此次农村电网建设与改造前，上海除已有96个行政村实行电业一户一表，到户电价为0.61元/千瓦时外，大部农户实行5至10户安装电业一级照明分表，每户再安装自己的小电表，然后按表按电量分摊，这样农民到户电价要高于0.61元/千瓦时，平均到户电价约为0.67元/千瓦时，最高限价为0.73元/千瓦时。

4.农村电网资产

1973年以前，380/220伏农村集体电网是由农村自筹、自建、自管的，当时只有2.8万千米线路。自1973年后，根据国务院有关文件精神，从城市附加费和农网维建费中拨专款用于农村低压集体电网的整改。虽然国家对农村电网整修改造方面投入了一定量的资金，但与对农村对电力供应的要求相比远远不够，而乡(镇)一级财力又有限，只能对原有电网修修补补、维持使用，造成农村电网设备陈旧、导线截面小、供电质量差，制约了农村经济发展、家用电器的使用和农民生活质量的提高。绝大部分乡(镇)政府和农民都非常希望能对农村电网进行建设改造，以替代原有的简陋电网，并视条件逐步实行”一户一表”、抄表到户，真正实现城乡居民用电”同网、同质、同价”。

二、农村电力体制改革

根据国家经贸委国经贸电力(2000)595号文的规定，公司主要做了以下几点工作：

1.公司电力体制改革

按照国家关于深化电力体制改革的要求、政企分开和厂网分开的原则，我公司行使的电力管理政府职能已于2001年1月正式移交给上海市政府综合经济管理部门，上海市电力公司成为企业。

2.对乡(镇)用电管理站的改革

乡(镇)电管站改革好坏是农村电力体制改革成功的关键，1997年农电所的建立为目前所进行的乡(镇)电管站创造了较好的条件，尽管上海在农电体制改革方面优越于兄弟省市，但由于目前较彻底化的改革，为体制改革带来一定的难度。

根据国电公司要求，上海率先实现农村居民电业”一户一表”、农村城市化及上海农村城镇建设的精神，适应农村电网改造后管理和运行的需要，提高服务质量，我公司明确发文按4～5个乡(镇)成立一个供电营业站，全市设置54个供电营业站，作为供电所派出机构，使电力公司服务进一步延伸，调查报告《农村电力体制改革问题及对策思考》。同时组建4个农电有限责任公司(农电公司由各供电公司多经控股，属人员管理性公司)，吸收所有原用电管理站列编人员，与农电公司签订劳动合同。通过对农电公司人员的培训，根据供电营业站的人员招聘考核标准，择优录取。考核合格，一律持证上岗，充实到各供电营业站工作。组建工作完成后，撤消农电所和用电管理站。

3.农村电力资产

通过三年农网改造，本市的农村集体低压电网大部分经过改造，资产全部属我公司；对于未改电网，将在本市第二批农村电网改造中全部改造，以提高我市的农村低压电网技术装备水平。改造完成后，本市的农村低压电网资产属上海市电力公司。

4.目标完成情况

通过改造将使我市的电压合格率和供电可靠率将大大提高。通过对本市农村电力体制改革，使本市农村到年底已全面实现”五统一”、”四到户”、”三公开”管理，城乡居民真正达到同网同价。其中农户电价与城市居民一样为0.61元/千瓦时。供电所抄表到户，农户按计量检定机构依法认定的用户计量装置的记录和国家规定的电价缴纳电费，农户有权拒交超过表计电量和电价外的一切电费。

三、农电体制改革中遇到的有关问题

为保证乡(镇)电管站改革的顺利进行，我公司分别走访基层3个供电公司、部分供电所、乡(镇)电管站，现将了解及基层单位反映的有关问题汇总如下：

1.1997年各区(县)成立的农电所，属区(县)集体事业单位，按企业化管理。根据本市社保有关规定，列编人员需从1993年开始补缴养老保险费用，为企业养老保险，但部分年龄偏大的列编人员到退休时缴费不满15年，退休后不能享受养老和医疗保险金。

2.1997年农电所成立时，电管站部分工作人员由于年龄等原因未列编，考虑此部分人员长期工作在农电战线，具有一定技术能力，工作经验丰富，对于此类人员根据工龄长短分1万、1.5万、2万元三档进行商业保险一次性补贴和参加农村养老保险，同时对未达退休年龄的由农电所聘用，在用电管理站工作，截止到现在除部分人员退休已解聘外，大部分仍在聘用中，一旦电管站改制，农电所撤消，聘用人员自然解聘将引发矛盾。

3.浦东新区乡(镇)电管站中工作人员原户口为农业户口，部分征地后变为征地工，2001年列编时新区人事局明文规定对此部分人员不予考虑。现仍在乡(镇)电管站工作，一旦电管站改制，农电所撤消，由于未列编不能进农电公司，势必造成此类人员无单位可依靠。

4.国家经贸委批复给我市的农村电力体制改革方案中规定”采取自愿上缴、无偿划拨的方式，将镇及乡(镇)以下农村集体电力资产和原乡(镇)用电站资产(指为生产和为生产服务的办公室设施等)统一移交供电企业统一管理”。三年通过大量资金的投入，对农村低压电网进行改造和建设后资产属电业。对于乡(镇)用电站资产(指为生产和为生产服务的电管站大楼和办公室设施等)，我公司没要求上缴，目的是将此部分资产安置和稳定农电所未列编在聘人员。

四、农电体制改革问题的处理和设想

1.非列编人员在聘的安置和稳定将是此次改革的难点，对于此部分人员，我公司在1997年已经为他们做了较好的安排，并得到他们的认可，此次改革中公司没有按国家批复的文件精神将用电站等资产移交给电力公司，目的是用此部分资产来安置和稳定未列编在聘人员。

2.列编人员养老保险缴费不满15年，根据目前的政策，退休后不能享受企业养老、医疗保险政策。解决此类人员退休后的养老、医疗保险，需要得到市有关部门的支持，承认用电管站工作人员列编前在职工龄，我公司正会同有关单位、有关部门尽力解决此项问题，以保证所有进农电公司人员参加市企业养老保险。

3.浦江新区用电管理站部分工作今年列编时仍没有被考虑列编，原因是浦江新区人事局决定的。为妥善解决此类人员，已建议由政府有关部门牵头协商解决，据了解浦东新区愿意解决此部分人员的安置和稳定。

4.建议市政府有关部门应召开各区(县)负责人会议，通报本市农村电力体制改革的有关情况，同时发文明确撤消各区(县)”三电办”、农电管理所、乡(镇)电管站。

以上问题的彻底解决，将对圆满完成本市的农村电力体制改革起决定性作用。

五、做好农村电力体制改革的几点体会

1.紧紧依靠当地政府

国家经贸委批复给我市《农村电力体制改革方案》中规定，本市的农村电力体制改革应在上海市政府的统一领导下稳妥推进，因此公司在进行农村电力体制改革中，紧紧依靠当地政府。本市通过三年农网改造，累计减少政府、集体、农民投资6.52亿～6.82亿元(其中改造前集体农民每年的整改费用3000万～4000万元，三年0.9亿～1.2亿元；改造前物价局规定户表改造费600元/户，改造期间造价控制在450元/户，而每户收取100元/户，涉及户数110万户，降低农民负担3.85亿元；改造前每个村在总表和分表间的电费差额补贴2万元/年左右，全市2945个村，三年减少村集体补贴1.767亿元)。降低农民照明电价10%，减轻农民电费负担4600万元/年，同时我公司将加强对改造后电网的管理，每年增加5000万元的管理费用。通过以上数据分析，说明我公司认真开展”两改一同价”工作，将集体电网纳入到电业统一管理的决心，保证政府要求的各项目标和任务落到实处，从而得到政府有关部门的进一步支持。

2.充分发挥组织领导

由于农村电力体制改革要改变用电管理站人员的劳动性质，必然涉及到公司的计划、财务、劳资、社保、党群、营销、多经等部门。刚开始的时候，由某一部门牵头，在重大问题决策上意见不一，造成速度、效率明显下降。为加快改革进程，采用重大问题专业部门提供方案为主，公司办公会议决策方式，保证了体制改革的顺利实施。其次，严格体制改革保密制度，在正式方案未出台之前，严格保密制度，以消除研究过程中的任何干扰，造成不必要的麻烦。

3.踏踏实实为民办事

本市所开展的农村电网建设目的是提高农村电力技术装备水平，为理顺农村电力管理体制创造条件，同时减轻了农民负担，切切实实为民造福。在体制改革过程中，公司在考虑自身利益的基础上，应妥善处理人员改革的稳定问题，解决他们的后顾之忧，以充分发挥他们在今后农村地区电网的管理积极性。对公司来讲不仅要解决好农电管理所列编人员的安置和稳定，同样应力所能及协商处理好与体制改革相关、长期从事农电工作、未列编人员的安置和稳定，以圆满完成农村电力体制改革这项艰巨任务。