机场综合保税区产业运营发展问题调研报告

机场综合保税区产业运营发展问题调研报告

一、广州白云机场综合保税区发展概况

2019

年2

月颁布的《粤港澳大湾区建设规划纲要》中明

确指出，要在大湾区内“建设世界级机场群”并“构建现代化的综合交通运输体系”。作为大湾区内唯一的国家中心城市，广州明确落实纲要中支持推进建设的广州临空经济示范区建

设，与大湾区内的南沙、前海、横琴等自贸区一道，协同港澳

国际自由港的定位，担负起粤港澳大湾区整体发展规划中的发

展平台职责，为建设世界一流湾区做出自身独有的贡献。广州

临空经济示范区持续作为国家、省、市级经济建设、产业发展的重要经济功能开发区域，以航空产业，跨境电商、现代物流、IAB、NEM

等产业为龙头，加速在广州培育具有临空经济特色的产业发展区域。

作为广州临空经济示范区的主要组成部分的广州白云机

场综合保税区，是广州推动国际航空枢纽建设的核心功能区之

一。白云机场综保区规划总面积2.943

平方公里，分为中区和

南区2

个区块。其中，中区2.296

平方公里，紧邻白云国际机

场；南区0.647

平方公里，位于白云区钟落潭镇，距离白云机

场约11

公里。综保区一期1.159

平方公里于2014

年4

月通过国家验收，并于同年7

月封关运作，二期0.76

平方公里，已于2019

年6

月正式通过国家验收。目前白云机场综保区已实现“南沙海港与空港”的一体化监管，具有保税加工、保税物流、保税服务等核心功能，重点打造“三中心”：全球保税物

流中心、全球保税维修中心、亚太贸易展览销售中心，构建“仓

储物流和展览销售两大主导产业、现代金融和航空培训两大新兴产业、检测维修、研发设计和加工制造三类补充产业”的“223”

产业体系。机场综保区正以航空物流、飞机租赁和跨境电商等新型业态为突破口推进相关优势产业集聚发展；同时，积极推进国际贸易“单一窗口”建设应用，率先推动空港查验服务费改革，实施“无纸化”通关、“互联网+空港e

通”、跨境电商质量溯源等措施，实行“一次申报、一次检疫、一次放行”，不断提高通关效率；完善行政审批“一站式”服务，提高审批效能，不断提升园区良好营商环境。

自2014

年白云机场综保区一期封关运作以来，已进驻贸易、通关、物流、跨境电商、飞机租赁等各类型企业超千家，近年来发展势头良好，在扩大粤港澳大湾区对外开放、承接

国际产业转移、辐射带动区域经济发展等方面发挥了积极作

用。在有关临空产业和新业态的带动下，白云机场综保区进

出区业务量连续四年保持增长，2018

年海关实际监管进出区

货值超过640

亿元，区内企业共实现进出口总额122.8

亿元，年均增长率达25%。作为现有跨境电商业务模式的主要发源地，也是国内跨境电商业务模式最丰富、最灵活的区域，跨境电商业务量已连续4年居全国空港首位。目前，仓储物流产业具备了较好的发展基础，对综保区产业规模扩张影响大，所占比重高，是机场综保区的支柱性产业。

二、白云机场综保区的运营问题

白云机场综保区自2014

年封关运作至2019

年7

月第二期

验收通过封关运作以来，为广州作为国际贸易中心城市推进贸

易全球化、便利化提供了较为深刻且成功探索经验。作为全国

在综合保税区模式下探索、改革、发展的排头兵，白云机场综

合保税区近年来发展也同样遇见了相关问题。本次调研过程中，本小组经过资料搜集、座谈等形式，总结挖掘了白云机场综保

区在运营过程中遇到的若干重要问题。

一是在制度政策层面上，目前的政策执行具有一定局限性。

具体而言，在综保区的管理方面，还仍然存在政出多头的情况。

综合保税区属于海关特殊监管区域，按照法律规定该区域管理

属于中央事权，对海关特殊监管区域的牵头管理职责由海关总

署承担。2018

年相关机构改革进行之后，海关整合了检验检疫

部门等单位原有功能，形成了“大海关”系统。但具体在每个

综保区内，如白云机场综保区内，是由地方政府的派出机构管

委会作为管理主体。因此在管理上，形成了海关部门具体的的职权范围相对较窄，但其为综保区核心关键功能，而管委会则注重综合保税区内有关规划、建设、管理等各项事宜；以当地

政府的名义行使行政管理权力，没有对海关的监督管理权，需

要协调、配合海关部门的业务方面的行政管理职权。因此在运

营综保区最关键的两块业务及行政管理两大部分的主管机关不

同，往往在政策沟通方面要花去一定的时间成本。同时，由于

认识上出发点不同，每年管委会会根据海关实际情况管委会表

示新办法会设置一定的细则或管理办法，让监管规则显得冗杂，最后导致“一线没放开，二线管太严”的局面，来寻求经营的企业往往无法得到相应便利。

二是在综保区基础设施方面。

由于白云机场综保区属于国

内跨境电商产业示范园区，因此在现有产业布局上跨境电商、航空物流产业作为支柱产业贡献了主要的经济增长产值。根据

调研情况，我们了解到，技术层面上，跨境电商包含B2C

和B2B

两种模式。（由于B2B

跨境电商物流与一般进口贸易物流差别

不大，这里主要以B2C

跨境电商物流为主）首先，相较传统保

税物流，B2C

跨境电商物流具有货运量大、单位车辆载货量少的特点。其次，B2C

跨境电商物流的不平均变化情况显著，尤

其在双11、双12

等电商购物节，物流出货量可达到平时出货

量的5-8

倍。再次，B2C

跨境电商物流的周转速度非常快，货

品进出保税区的效率非常高。上述原因造成跨境电商型综合保

税区的货运交通压力较传统保税区大许多。因此，需要在规划

上重点考虑货运交通流线的合理组织。

从调研情况得知，随着综保区区域的扩大和苏宁、穗佳等

物流头部企业的落户，综保区内企业对综保区内贸易功能拓展的需求迅速增加。其中，由于综合保税区拥有进口保税仓储功

能，可以有效降低进口贸易商的资金成本，越来越多的跨境进

口商品贸易商希望充分发挥保税优势，在综保区内开展保税展

示和保税交易业务。这些功能区域的设置在全国其他综保区或

自贸区已有先例，如上海自贸区在原外高桥综保区四至范围内

开设进口商品直销中心、跨境电商O2O

体验中心、名品保税销

售中心等功能；宁波综保区在区内开展进口红酒展示功能。上

述功能对综合保税区的园区环境品质的要求较高，并且需要配

套相应的酒店、餐饮、休闲功能。因此，需要在基础设施建设、规划上对目前综保区重业务发展轻环境建设的建设思路进行全

面的创新升级。

企业反应较为集中的另一个问题是，现有综保区范围内配

套服务设施较为匮乏。随着区域的不断扩大，特别是跨境电商

仓库不仅是跨境电商企业的备货仓储空间，同时也是其收发货的运作空间，工作人员数量较传统的保税物流仓库大许多。传

统保税物流仓库的员工面积比一般为20-30

人/万平方米。而以快消、化妆品、日用食品、服装为主的电商仓库的员工面积比则分别高达110

人/万平方米、100

人/万平方米和70-80

人/万平方米。届时综保区内的员工数量势必带来较大的生活配套需求，由于综保区内不允许建设居住、商业设施，需要在规划上针对跨境电商型综保区内众多工作人员的生活配套和通勤需求进行详尽安排。

三是对综保区未来产业发展升级问题。

在调研中了解到，随着白云机场综保区的迅速发展，一批物流、跨境电商头部企业的入驻以及综保区二期完成封关运营的利好消息带动，对白

云机场综保区这个全国稀缺的机场综保区有投资意愿的企业数

量迅速增多。在招商引资过程中，许多意向企业需要了解综保

区如何提供较好投资奖励或鼓励政策；特别是综保区内是否有

相较于其他不同经济开发区的相关优惠政策。目前，根据空港

经济区的招商引资奖励政策体系，白云机场综保区重点推动总

部企业（含航空总部）、现代服务业企业、高端制造业企业等集

聚发展，给予以下几方面的奖励支持政策：一是落户奖励、经

营奖励、高管人才奖励、企业发展奖励等奖励，此外，整个政

策体系有关内容，均可针对重大项目采取“一事一议，特事特

办”的形式进行政策量身定制。从实际效果看，目前的招商引

资政策可以有效的吸引物流类、电商类以及航空金融类企业落

地，但对于有保税需求的高端制造业、高端服务业等吸引力较

弱。

另一方面，随着广州空港经济区的迅速发展，同时由于世

界经济整体环境发生的剧烈变化，传统的外贸模式已经逐步退

场，将保税功能乃至自由贸易区相关“境内关外”结合的经济

发展模式正在迅速成长。综合调研情况及企业反馈，很多企业

期望能够在未来综保区内进行一定的创新、研究或实验等保税

研发的工作。随着粤港澳大湾区协同发展战略推进和经济服务

化新常态，海关特殊监管区也应逐步向高端、高新、智慧化产

业发展，突出向高端加工制造业、生产性服务业、服务贸易转

型发展。保税研发业务的推广，有助于发挥海关特殊监管区“境

内关外”的特殊区域政策优势，推动区内企业从单一仓储物流产业向研发设计、检测维修、售后服务等两端延伸，促进生产

性服务业发展；通过吸引研发型企业入驻特殊监管区，发挥集

聚效应，推动特殊监管区立足于高新技术产业集群，充分提升

区域综合服务功能，打造开放型经济发展的新平台。

需要指出的是，在调研过程中我们也发现了在综保区的招

商工作中，招商人员对于综保区这种经济发展模式的了解还不

够深入，例如对综保区这一经济区域在我国改革开放发展历程

中的带动作用的认识了解甚少，不能够将综保区特点和具体企

业需求相对接。招商过程中，也遇到了招商工作人员对政策细

节掌握不清楚，应对相关问题的咨询反馈不够专业的问题。

三、白云机场综保区的运营问题解决思路

综合来看，白云机场综合保税区在不长的发展时间内，取

得了在全国综保区行业内具有一定带动及示范效应的发展成果。通过本次调研，我们从实际接触到的数据及实际反馈能够

持续坚定这个信心。但是从长期持续推进综保区发展的角度来

说，本次调研也确实发现许多实际存在的问题。综保区在现阶

段的发展仍然不能完全对标全国综保区发展最先进的上海、宁

波等地，与上海自贸区等自贸先行区的开放水平相比还有更多

进步空间。

针对第二部分提到的三大主要问题，解决思路如下：

一、持续在监管技术及方法改革先行先试上探索

借鉴长三角区域通关一体化改革，实现跨关区跨部门监管

信息互通，强化监管主体服务能力。区域通关一体化是指原不

同地区内、地区间的海关执法可以互相协作、统一，实现不同关区之间在海关风险防控下的执法互认，跨区域通关更便捷。

在这个体系中，海关对进出口贸易中的风险防控处于非常核心的环节，区域风险参数成为联调测试的重要内容。区域通关一

体化是一项惠民的有效监管改革举措，实现部门政务信息共享，避免重复监管，进一步激发活力。加快与南沙自贸区区、广州

保税区、前海自贸区区以及横琴自贸区在粤港澳大湾区内的异

地通关互认。

继续加快完善现有的监管网络技术，实现“系统自动审核

通过为主，人工干预为辅”的智能化、自动化作业改革，进一

步提高监管效能，最大限度为守法企业提供便利。同时要持续

巩固现行单一窗口制度带来的巨大效率提升，适时尽快部署与

“一带一路”沿线国家开展单一窗口互联互通。单一窗口制度

建设设计部门多、业务广，我区应当率先落实跨部门、跨层级

间的协调机制，再借鉴国内外先进做法，特别是可以参考新加

坡樟宜机场24

小时监管制度，二期工程内完善布置电子围网

工程等补足现有单一窗口制度中协调效率问题。在目前一体化

通关工程全面铺开落实的前提下，抓住空港口岸相较于海港口

岸更注重速度及周转效率的基本原则，加强完善企业分类监管

和货物按状态分类监管制度可提高监管效率和促进区内经济

发展。

解决信息共享的问题以实现货物信息的自动比对。传统

方式航空运货物到港后经过机场货站理货，收货人报关、提货，转关进入综保区，通过货站的卡口放行后，再经综保区卡口进

入园区。两个区域的卡口分别由机场货站的信息管理系统和综保区信息管理系统控制并与海关系统对接。要实现货物下飞机

后能直接由机场转运至综保区，必须实现两个系统的数据对接，即必要的物流信息在两个系统共享和自动比对，使载有综保区

货物的汽车能自动从货站放行进入综保区内，并根据联检单位的要求完成后续抽检、查验等工作，达到最大的通关效率。由

综保区经机场口岸出口的货物同样需要实现在综保区卡口与

机场货站之间进行数据的自动比对，自动放行。

二、持续拓展综保区业务范围及辐射带动能力

一是着重加强综保区与航空维修业的对接。

特别是航空维修产业在全国规模位于首位，航空维修产业链与综保区功能融合对接应当继续走在全国前列。航空维修类企业相对设备价值和技术含量均较高，是产业链中具有竞争力的不可或缺的环节，对于延长企业产业链、提高企业抗风险力等均有较大意义。海关特殊监管区域内开展维修业务、设立全球维修中心及保税航材交易仓储中心，面向境内、境外客户提供修理服务，涵盖国产与非国产、境内与境外、自产及非自产产品。因此，在政策操作方面，应进一步细化操作办法，放宽维修业务的范围，使更多航空维修企业能面向境内外客户开展维修服务，也能带动我区落户相应产业链上的制造业企业并做大做强，向价值链向两端和高端延伸。

二是可以借鉴美国对外贸易区辅区制度,形成“前

港后区”态势,实现港口作业区、保税仓储区、出口加工区、对外贸易区的合理布局,使与空港直接相关的产业和功能小区

与空港联动发展,而且与空港间接相关的贸易、房地产、出口

加工、商展、金融中介服务等产业也要协调发展。二是基于共

同经济利益的基础,可以在一些产业和经营上进行合作。将空

港和综合保税区连为一体,以航空口岸国际物流业为核心功能,发展贸易空运、货代、仓储、商展、信息、金融等业务,为进

出口贸易、国际转口贸易提供便利、优质和低成本的物流服务,促进经济上的一体化运作。三是在时机成熟的情况下,适时推

进临空特殊监管区域与机场的协同管理,实现真正意义上的“区港一体化。

三、继续加快推进综保区二区相关项目建设

一是园区卡口保障。

机场综保区的卡口建设将本着一流、科学、便捷、超前的衡量标准，引入智能系统，建设具备国内

先进水平的智能化卡口。同时，配合海关制定智

能卡口操作规程，实现卡口验放车辆有章可循，关员操作有据

可依；建立应急处理制度，制定卡口应急人工处理流程及后续

操作流程，减少即决式处理；定期进行机房维护、系统检查，增设专业高清通道摄像机、高配置计算机等设备，运用监控手

段进行统一高效管理。

二是查验平台保障。

机场综保区的查验平台将严格按照海

关总署《加贸函〔2010〕19

号》文件标准要求建设，包括海

关物流申报系统、海关辅助监管系统、海关核查核销系统、查

验场站管理系统、口岸业务联动系统、检验检疫物流申报系统、检验检疫辅助监管系统、卡口智能化管理系统等信息系统，以

实现区内数据互联互通、信息共享共用，满足海关的有效监管

和高效管理。进出园区货物的查验统一由海关等查验部门负责

实施，协助海关等部门做好查验平台用水用电、环境卫生、查验车辆以及待检车辆的管理调度等综合服务。

三是生活服务保障。

将在机场综保区南区开发

建设人才公寓，在机场综保区中区开发建设园区系列配套载体。

各类配套载体的建设，将充分考虑入区各单位以及进驻企业的实际需求，为各企业员工提供完善的生活配套，包括住宿、餐饮、文体、娱乐、社交等服务，改善员工生活环境，解决企业

发展的后顾之忧，全面提升园区的服务水平。

四是交通出行保障。

一方面将与广州市公

交公司进行协商，争取开通经过园区并连接地铁站的公交线路；

另一方面，拟通过租赁外包方式开通园区到机场南地铁站和钟

落潭地铁站的接驳班车，其中机场综保区南区待钟港大道建成后再考虑开通到机场南地铁站的接驳班车。以解决园区内员工的上下班交通出行问题。

五是其他物业保障。

一是做好基本的供水、供电、网络、通信等配套保障；二是做好电梯、供配电、给排水等物业设备

设施的管理维护；三是配合海关做好来访、停车、巡逻等公共

秩序维护；四是做好仓库、人才公寓的消防管理；五是对园区

及楼宇内的绿化养护、虫控防治等绿化养护，六是对区内垃圾

分类处理、环境卫生、楼宇清洁等物管服务。