关于农村土地承包经营权流转不规范问题的建议

关于农村土地承包经营权流转不规范问题的建议

仪征市检察院在办理土地承包经营权合同纠纷申诉案中发现，当前农村由“代耕”、“代种”等土地承包经营权流转不规范行为引发的纠纷案件呈多发态势。此类案件牵涉面广，社会影响大，政策性强，潜在的群访、急访、缠访风险较大，亟需引起高度重视。

一、案件特点

1．纠纷具有普遍性、群体性。经走访调查发现，土地“代耕”、“代种”情况在各乡镇均普遍存在，涉及人数众多，范围较广，且通常发生在同村乡里或本家亲戚之间，若处理不当，将直接影响到农村的和谐稳定。

2．案件处理难度大。此类案件涉及农民的根本利益，当事人情绪对抗激烈，案件进入诉讼后时间跨度长，最终以判决方式结案，调解结案的较少，不利于当事人关系的修复。

二、纠纷原因

1．受国家对“三农”政策调整的影响。税改前农民在土地上的收入甚微，许多人纷纷选择外出打工，留在家里的劳动力不足以耕田种植，于是出现大量的田地抛荒，相关部门就鼓励外出打工的土地承包经营权人将土地转给他人耕种。税改后不仅农业税减免，而且国家为鼓励农民种粮，给予补贴以作奖励。农业收成好，粮价上涨，使得农民感觉到种地有利可图，于是土地承包经营权人想收回土地，而实际耕种人不愿意退还，由此引发纠纷。

2．土地流转程序不规范。由于目前农村土地流转基本处于自发状态，缺乏政府和有关部门的规范、监督和指导，导致土地流转中的失范问题比较普遍，“代耕”、“代种”只有口头约定，即使有流转协议的，也是条款不齐全，权利义务不明确，当事人大多私下协商，不到发包方进行备案。

3．权属登记工作不到位。各乡镇在登记土地承包情况时，未严格区分“土地承包经营权人”和“实际耕种人”，造成土地承包经营权属不明。如在夏有珍与新城镇三将村委会、屠庆柱土地承包经营权纠纷申诉案中，夏有珍2000年将户籍迁入仪征市，户口性质转为非农，对原有承包地不再耕种，由屠庆柱耕种，但该村1998年－2001年种田农业承包合同资金上缴归户表、情况明细均记载夏有珍仍是土地承包经营权人，致使夏有珍长期信访。

三、对策和建议

1．完善规范二轮承包。对照土地承包经营权原始登记底册，对现有土地承包归户清册和农户土地承包基本情况表记载错误的予以纠正。在以后的土地承包情况调查中，进一步细化土地承包归户清册、农户土地承包基本情况表，登记中要注重严格区分“土地承包经营权人”和“实际耕种人”，做到对土地承包经营权的经营现状了解全面。

2．加强法律法规宣传。通过宣传、走访等方式，及时告知农户《中华人民共和国农村土地承包法》中关于土地承包经营权流转的相关规定，增强农户法治意识，在土地流转过程中签订相关书面合同，明确流转内容，保障自身合法权益。

3．建立多元化的流转纠纷解决机制。土地流转纠纷的政策性强，牵涉面广，为切实保障当事人权益，合理分流纠纷，及时调解纠纷，缓和社会矛盾。在有效发挥法律救济渠道的同时，积极探索其他纠纷解决机制，力争将矛盾纠纷解决在萌芽状态。

4．建立完善农村土地流转指导监督机制。十八届三中全会提出的鼓励承包经营权在公开市场上流转、发展多种形式规模经营的政策，对搞活农村经济、增加农民收入有重要的指导意义。但在农村农民法律意识尚为欠缺的现实环境下，政府和相关组织机构应承担起指导和监督的职责，切实维护农民的合法权益。

市农工办答复意见：

近年来，我市从稳定和完善农村基本经营制度、创新农村经营机制入手，采取切实有效措施，积极推进土地流转平台建设，完善农村土地流转服务体系，促进了农村承包土地流转规范、有序、健康发展。截止目前，全市农村土地流转面积达26.58万亩。虽然我市土地流转取得了一些成效，但仍存在流转程序、手续不规范等问题，针对这些问题，我办进行了调研，并根据我市实际提出下一步工作打算。1、典型示范，推动流转。加大力度，尽可能多的选树家庭农场、种田大户典型，充分发挥典型示范作用。加大对新型经营主体的培育，促进需流转的土地流得出，已流转的土地稳得住。2、确权质押，促进流转。通过农村土地承包经营权确权登记颁证，为土地所有权、承包权、经营权“三权分离”提供条件，给农民吃定心丸，让他们不再担心土地流转后的承包权问题。同时，通过确权颁证，让农民和新型经营主体，用手中“土地承包经营权”证书或流转经营权证书进行质押贷款，获得信贷资金，扩大再生产。3、产权交易，规范流转。充分发挥农村产权交易平台的作用，积极引导农村承包土地进场交易，通过平台交易，使土地资源实现效益最大化。进一步规范信息发布、资格审核、公平竞争、合同签订等行为，确保流转合规、合法，规避土地流转矛盾。4、价格指导，引导流转。我市目前地价偏高，且许多应该给规模经营者的补贴都通过一折通给了农户，规模经营者利润空间不大，长期下去，他们会收益不佳弃田而逃。因此，要制定土地流转区域性指导价格，既要确保土地流得出，农民得实惠，又要使规模经营者留得住，有效益，实现“双赢”。5、落实政策，激励流转。积极落实中央、省、市各项惠农政策，帮助种田大户、家庭农场、农地股份合作社申报土地规模流转等方面的扶持项目，尽快出台我市《关于培育新型农业经营主体的意见》，对各类新型经营主体从保险、信贷、基础设施投入等方面给予一定的扶持激励，以进一步提高规模流转的积极性，最大限度地实现农村土地承包经营权向能人大户集中。