新时期全面推进依法治市课题调研报告——统筹加强法治建设 全面推进依法治市

新时期全面推进依法治市课题调研报告——统筹加强法治建设

全面推进依法治市

党的十九大引领依法治国进入新时期，解决社会主要矛盾需要法治建设统筹推进和提供保障，全面推进依法治市面临新形势新要求。按照市委“不忘初心、牢记使命，当好新时代金华答卷人”活动部署，市人大常委会组成调研组，开展“新时期全面推进依法治市”课题调研。调研组走访了县（市、区）基层法院、派出所、司法所、村社区等单位，与人大代表、律师、基层干部群众座谈交流，了解掌握我市法治建设的第一手情况，经过梳理分析，现将有关情况报告如下。

一、我市依法治市所做的主要工作和成效

党的十九大以来，全市上下深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义法治思想，认真贯彻落实中央、省委和市委关于法治建设的决策部署，加强组织领导，注重改革创新，完善制度机制，强化实践拓展，围绕全面依法治市做了大量工作，取得了明显成效。

（一）党的领导核心作用不断强化。

2006年省委作出建设法治浙江的战略决策以来，市委一直高度重视法治建设，先后作出关于建设法治金华的决定（2006）和关于全面深化法治金华建设的决定（2015），坚持不懈推进依法治市。去年以来，市委专门听取市人大常委会、市政府、市政协、市法院、市检察院党组工作汇报，支持依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用。市委七届三次全会将“坚持以法治为保障”作为“五个坚持”之一，写进市委战略工作体系。市委常委会召开会议认真学习中央全面依法治国委员会第一次会议精神，研究我市贯彻落实意见。市委建设法治金华工作领导小组暨市普法依法治市工作领导小组召开会议，研究全面深化法治金华建设工作。

（二）地方立法迈出坚实步伐。

2015年获得地方立法权以来，市人大常委会认真编制五年立法规划和每年立法计划，先后制定实施了5部地方性法规。例如，固化金华治水经验，制定实施《金华市水环境保护条例》；推广农村生活垃圾分类做法，制定实施《金华市农村生活垃圾分类管理条例》；助推全国文明城市创建，出台《金华市养犬管理规定》，加快《金华市城市市容和环境卫生管理规定》《金华市文明行为促进条例》立法进程。同时，在全省率先以校地合作方式与浙江师范大学共同建立金华市地方立法研究院，搭建立法研究院、立法咨询委员、基层立法联系点三支立法智库队伍，构建科学立法、民主立法新格局。

（三）法治政府建设加快推进。

去年以来，市、县两级政府主要负责人认真履行法治建设第一责任人的职责要求，亲自牵头抓法治政府建设，坚持每年召开府院联席会议暨法治政府建设推进会，坚持政府常务会议学法和部委办局负责人夜读学法考法制度。市、县两级政府全面深化“最多跑一次”改革，深入推进行政审批制度改革，深化“一窗受理、集成服务”改革，推行企业投资项目“标准地+承诺制”改革，有效推动政府职能转变。加强乡镇街道基层依法行政工作，开展依法行政示范单位创建，全市147个乡镇街道全面建成并运行“基层治理四平台”，提升基层公共服务水平。全市共聘请法律顾问300多人，实现市县乡三级政府法律顾问全覆盖，加强对行政合同、重大行政决策的合法性审查。在义乌市挂牌成立全国首家行政复议局的基础上，行政复议体制改革在全市全面推开，金华市行政复议局于去年12月挂牌成立，行政复议实现统一受理。全市行政机关负责人出庭率逐年提高，2015-2017分别为77.4%、85%、88.8%。2017年，婺城、金东、兰溪、浦江、磐安的行政机关负责人出庭率达到100%，在全省处于前列。

（四）司法规范化建设不断提升。

去年以来，全市司法机关立足司法职能，加快改革步伐，促进规范提升。全市法院围绕打赢“基本解决执行难”决胜仗目标，完善部门执行联动机制，发布失信人员联合惩戒通告，开展执行案件集中专项行动，形成了强大执行合力。全市检察机关稳步推进公益诉讼改革，两级院均成立公益损害与诉讼违法举报中心，共办理公益诉讼62件，挽回国有财产损失5800余万元，彰显了法律监督权威。全市公安机关稳步推进大部门大警种制改革，压缩指挥层级，推动警力下沉，为优化服务提供了高效保障。同时，法院、检察院积极稳妥推进人员分类管理、司法责任制改革，完成员额法官、检察官遴选和司法雇员招录工作，增强一线办案力量，加强自身队伍建设。

（五）法治社会建设同步推进。

去年以来，我市开展“七五”普法中期评估，加大对“谁执法谁普法”“谁主管谁负责”工作责任制的督促落实，着力提升社会治理法治化水平。突出抓好宪法学习宣传，推出“我要学宪法”微信小程序，着力增强领导干部和社会公众的宪法法律意识。制定出台推进“基层党建+社会治理”实施意见，坚持和深化武义“后陈经验”、浦江领导干部下访接访制度，全面推广金东区“红色网格”、婺城区干部进村入户扫码等做法，着力发挥党建示范引领作用。开展自治、法治、德治“三治融合”建设，实施民主法治村（社区）建设三年行动计划，着力夯实法治建设基层基础。目前，我市共有全国民主法治示范村（社区）14个，省级106个，市级753个。依法做好信访维稳、安全生产、治危防患等工作，着力保持社会大局安定有序。

二、当前依法治市存在的突出问题

法治建设是一项长期任务和渐进过程，当前依法治市工作还存在一些薄弱环节和突出问题。

（一）人大法治建设一线作用有待进一步发挥。

一是人大监督刚性不够强，工作方式方法有待创新突破。调研、审议不够深入具体，对审议意见、代表建议办理的监督不够有力有效，对具体人、具体事的监督针对性不够强，有的流于形式。二是地方立法工作力量不足。人大各专门委员会和人大代表中具有法律专业背景的人数比例不高；对地方性法规贯彻实施的监督不够有力，影响地方性法规作用的发挥。三是人大代表参政能力有待加强，参与依法治理的积极性有待提高。

（二）依法行政意识和能力有待进一步提高。

一是基层政府依法行政工作有薄弱环节，存在重行政效率轻法定程序等问题，执法违法情况时有发生。去年市人大常委会开展行政诉讼法执法检查时发现，有的行政行为存在程序瑕疵，比如强制拆迁未按行政强制法规定履行催告、公告等程序；征地拆迁补偿协议履行不到位；行政处罚未告知当事人陈述、申辩、救济权利，相关文书送达不规范等。由于急于求成，没有履行法定程序，造成后续复议、诉讼及信访等后遗症，欲速则不达，非但没有提高效率，反而增加了行政成本。二是行政争议数量偏多。今年一季度我市复议案件总量排在全省前三。金华山、兰溪、浦江等地行政诉讼案件多发，主要集中在征地拆迁、城中村改造以及信息公开领域，行政争议化解难度较大。三是重大行政决策、重大行政合同风险评估不够到位。政府法律顾问事后救火多、事前把关少，有的法律顾问只是挂个名，精细化、项目化服务偏少。四是对地方性法规贯彻实施不够有力。2017年市人大常委会在《金华市水环境保护条例》执法检查中发现，存在宣传不够广泛深入、社会知晓度不高、法规与政策配套制度衔接不够完善、监管执法不够到位等问题。

（三）司法公信力有待进一步提升。

一是大局意识有待进一步增强。司法机关通过办案发现并分析经济社会发展中苗头性、倾向性问题的主动性、前瞻性有待加强；有的司（执）法人员孤立办案、机械执法现象仍然存在；自由裁量权过大、群众观念淡薄、司法作风不正等问题不同程度存在。二是法院案多人少矛盾突出影响办案质效。2017年全市法官人均结案314.82件，连续10年居全省各地区第一位，超出全省均值70.6件。长期办案压力造成一线法官疲于应付，影响办案质量和效率。三是法院执行工作绩效与群众期待仍有差距。全市法院实际执行率、执行标的清偿率、执限内执结率、未结案数均在全省处于后进梯队。有的执行案件部门配合不够及时有力，导致难执行、慢执行。四是检察机关对民事行政案件、行政执法的法律监督力度仍然较为薄弱。公益诉讼案件线索少，提起诉讼还存在一定难度。

（四）基层综合治理合力有待进一步形成。

一是部门合力不强。有的基层组织发挥党建示范引领带动作用不够有效，村（社区）过多承担行政性事务，服务功能弱化，基层资源整合不够，有的各自为战，存在“上头千根线、各穿各的针”现象。二是基层自治能力不强。近年来，我市法院收案数持续高位运行。2017年全市法院收案数突破21万件，占全省171万件的12.28%。案件数量高发说明过于依赖司法途径解决纠纷，未能有效发挥基层组织、社会组织的“稳压器”作用。农村法律顾问、基层调解员队伍工作积极性有待进一步发挥。三是基层司法所建设比较薄弱。司法所工作人员普遍偏少，且受乡镇工作牵制较多，社区矫正社会工作者队伍数量不足。根据省、市有关文件规定，社区矫正社会工作者与社区矫正对象可以按1:20的比例配备。按这一比例，全市还缺40余名。

（五）法治宣传教育力度有待进一步加大。

全社会法治精神、法治信仰仍然比较淡薄，熟人社会、人情社会的观念根深蒂固，形形色色的“潜规则”“土办法”“老经验”还有市场；一些群众遇事不习惯找法用法，往往“信访不信法、信官不信法、信闹不信法”；“违法成本低、守法成本高”“劣币驱逐良币”等现象仍然存在，挑战法律底线、破坏法律制度的人和事时有发生。在普法工作上，普法责任制落实不够到位，有的部门“谁执法谁普法”还停留在口头上；领导干部的法治思维和法治能力有待进一步提高；普法工作的实效性、针对性有待加强，对群众实际法律需求的把握有待改进。

三、全面推进依法治市工作的建议

依法治市是一项系统工程，需要站在协调推进“四个全面”战略布局的高度，统筹兼顾、把握重点、全面推进。

（一）统筹专业力量和社会力量，全面加强法治宣传教育。

法治宣传教育是一项长期、渐进、持久的基础工作。当前，一是要以宪法学习宣传为重点，提高领导干部法治意识。紧紧抓住领导干部这个“关键少数”，将宪法及相关法律法规的学习宣传贯彻情况作为一把手抓党建述职评议的重要内容。将有无公开违背宪法的言行作为领导干部考察测评的重要内容。对基层落实公开宪法宣誓制度进行执法检查。二是要以“谁执法谁普法”普法责任制为抓手，落实部门单位普法工作责任。进一步落实普法责任清单制度，发挥部门一线专业人员“以案说法”的良好效果，做到在执法中学法、在执法中普法。三是要以全民参与为目标，调动社会力量参与全民普法。不断增强普法的针对性、实效性，总结推广“电商式”“菜单式”普法工作经验。进一步发挥基层司法所、法律顾问、人民调解员在普法中的积极作用，将化解矛盾纠纷与法治宣传教育结合起来。加强基层司法所场地建设和人员配备，补齐社会工作者队伍建设短板。加强民主法治示范村（社区）建设，在乡村振兴战略中植入更多法治元素。

（二）统筹法治建设和深化改革，实现互促共进、相辅相成。

法治建设和深化改革的主要目标、原则具有一致性，可以进行统筹谋划、共同推进。当前，一是要坚持和完善人民代表大会制度，支持人大及其常委会依法履职。加强对人大任命的领导干部履职情况的监督，运用专题询问、执法检查、履职评议等方式，推动工作责任制和一把手负责制落实。二是要深化“最多跑一次”改革，加快法治政府建设。加快推进政府“放管服”改革，更好发挥有效市场和有为政府作用，调动和激发社会活力，扩大民间有效投资，挖掘居民消费潜力。完善重大决策程序，对《浙江省行政程序办法》落实情况开展督查。出台重大项目前期调研论证办法，进一步落实工作责任制和项目负责制，提高行政效率和降低行政成本。三是要深化司法体制改革，加强法治队伍建设。全面落实司法责任制，保证司法机关依法独立行使职权的同时，加强对司法权运行的监督，着力提高司法公信力。推动法律职业共同体建设，打通立法工作者、法官、检察官、律师交流通道。

（三）统筹科学立法和严格执法，推动良法善治落地见效。

立法和执法是紧密相连、不可分割的两个重要环节。当前，一是要加强党对立法工作的领导。协调人大主导立法与政府参与立法的关系，增强政府部门参与立法的主动性，同时加强对地方性法规贯彻实施的力度。落实第二十四次全国地方立法工作座谈会和全省立法工作会议精神，对五年立法规划作适当调整增补。加强各专委立法能力建设，完善常委会会议审议机制。加强立法工作者队伍专业化建设，推动地方立法工作更加精细化、特色化。二是要始终坚持法治为民的工作理念。自觉践行以人民为中心的发展理念，依靠法治的力量来实现、维护和发展群众的各项权利和利益。要围绕群众需求，确定调研项目，选好立法项目，切实发挥立法的引领和推动作用。要加强公共法律服务、法律援助和司法救助工作，落实防范冤假错案制度，进一步保障人民群众的权利。三是要运用法治手段推动文明城市创建。在创建工作中，对市容环境卫生、违规养犬等问题进行立法规制。加快《金华市文明行为促进条例》立法进程，作为我市首部由人代会审议的实体法。对城市管理领域的法律法规加大学习宣传和贯彻实施力度，并有重点地组织执法检查。

（四）统筹依法治理和社会自治，推动社会治理能力现代化。

法治是社会治理能力现代化的必要条件，也是化解社会矛盾、解决社会难题的必由途径。当前，一是要大力推进“基层党建+社会治理”创新，坚持大党建统领大联动治理，实现党建、治理互促共进。开展“自治、法治、德治”三治融合村（社区）建设，理顺治理体制，整合基层资源，夯实治理基础。二是要依法规范社会秩序。全力做好重点领域、重点群体、重点问题的矛盾化解。严防民生领域、金融领域、安全领域风险，依法妥善处置群体性事件。三是要深入推进基层民主建设。整合自治组织、社会团体、行业协会、小区物业等组织功能，更好发挥党员、人大代表、政协委员、公职人员等群体在反映社情民意、参与基层治理、调处矛盾纠纷中的积极作用，增强基层自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力。