节约集约利用长江岸线资源研究
——以**市岸线资源利用为例
长江岸线资源是指长江沿岸规定范围内的水域和陆域共同组成的地带，包括江心洲、外滩圩和长江主要支流入江口河岸等，属于特殊的土地资源。近年来，随着各地经济发展的加快，各类资源特别是一些不可再生资源日趋紧张情况不断加剧，各地均在节约和集约利用资源、追求可持续发展方面加强研究，寻求对策。我市作为滨江城市，改革开放以来经济发展的重心一直在沿江，为此，市委、市政府一直高度重视沿江经济的发展，近年来，又将节约集约利用长江岸线资源列为市级重点课题加强研究。为积极响应市委、市政府战略部署，我们市委党校课题组就此进行了认真的调查研究，形成调研报告如下。
一、长江岸线是极其宝贵的资源
长江和国内外其他大大小小的河流一样，不但是人类文明的发祥地和生命线，也是现代经济与社会发展繁荣的“发动机”和“助推器”。
——美国的“五大湖”地区（苏必利尔、休伦、密歇根、伊利湖和安大略），区内有若干全球著名的城市，因其得天独厚拥有港口开发的岸线资源，最早成为美国经济发展的中心。
——日本的东京湾，南北长约50公里，东西宽约30公里，面积占全国的3.5%，但人口占全国的26.3%，就业人口占27.4%，制造业产值占24%，金融保险业占24%，是日本最大的重工业基地、能源基地、国际贸易和物流中心，这一切，无不得益于其拥有的170公里的海岸线。
——欧洲的莱茵河流域，沿岸城市星罗棋布，经济社会繁荣发达，大小港口数以百计，其中，科隆是依水运而成的商业大都会，巴塞尔是瑞士的水边城市，德国境内的莱茵河地区，面积仅占全国的8%，但人口却占全德的30%，提供GNP占全德的35%。
——我国长三角16个城市2012年全年GDP总量89951亿元，平均增长10.1%；实现地方财政一般预算收入10355.04亿元，增长9.9%；城市居民人均可支配收入34033元，增长12.1%；人均消费支出21595元，增长9.4%。无论在经济总量上，还是发展速度上，长江三角洲已经成为中国经济巨轮的领航者，甚至被认为是未来世界经济增长的发动机。
——长江下游由西向东横穿江苏中部，省内沿江8市开发区面积占全省24.7%。据2012年江苏统计年鉴显示：2011年沿江开发区人口约占全省33.8%，提供了占全省49.6%的国内生产总值，进出口总额占全省40.9%，财政收入占全省43.4%。
——**市地处长江下游，长江由北向南流经市内两个经济开发区——市经济开发区和虹桥工业园区。2012年，全市国内生产总值、工业国税开票收入、进出口总额分别为
543.55亿元、703.58亿元、20.358亿美元，其中，沿江的市经济开发区和虹桥工业园区两家相加分别占37
%、68.9
%、33.8
%。
世界各地经济社会发展的历史和现实都足以说明，岸线，无论是大江、大河抑或海洋岸线，都是人类文明赖以发展繁荣的宝贵资源！长江岸线尤其宝贵：她横跨伟大祖国东西，和我国沿海呈“T”字形分布，她直通浩渺无际的太平洋，载满中华文明的一切成果走向世界，又将世界文明的优秀成果带回祖国内地。她是举世无双的中华瑰宝！
长江虽有6300公里之长，但她负载很重，13亿中国人无法均沾她的赐予。**人民有幸，得赐岸线24.2公里——多一寸不得。她承载的功能太多：港口建设、过江通道、供排水、体现城市形象、保护生物多样性、稳定河势。。。面对人类日益增长的需求，她显得十分有限，却又不可再生！
二、长江岸线资源在我市的利用现状
长江岸线在**境内总长24.2km（不含18km夹江岸线），其中深水岸线18km（含天星洲外侧6Km），已开发利用深水岸线9km，尚有9km深水岸线可开发利用（经济开发区6km，虹桥工业园区1km，天星洲外侧6km）；非深水岸线6.2公里和部分夹江岸线目前已被生态养殖与休闲产业开发利用。具体利用情况如下。
1、工业企业贴岸布置并建有码头。共计利用岸线2288米。由经济开发区过船作业区9个企业或单位建成12个码头，天星洲作业区一个码头，共计13个码头，其中过船作业区建材码头处于停用状态，海事码头属于行政码头。详见表1。
表1:：**港区码头建设情况
序号
位
置
项目名称
利用岸线长度（米）
岸线用途
过
船
作
业
区
联成液体化工码头
223
2万兼5万吨级液体化工泊位
三木液体化工码头
340.4
2万兼4万吨级液体化工泊位
新浦三号码头
286
3.5万兼5万吨级通用泊位
新浦二号码头
234
4万吨级液体化工泊位
新浦一号码头
156
0.5万兼0.8万吨级液体化工泊位
万吨码头扩建工程
273
5万吨级通用泊位
万吨级通用码头
183
3.5万吨级通用泊位
海事码头
卡万塔沿江热电厂码头
800吨级煤炭泊位
新海油脂有限公司码头
120
2000吨级油脂泊位
开发区建材码头
停用
太平洋液体化工码头
243
2万兼5万吨级液体化工泊位
天星洲作业区
南通祥华公司浮吊码头
运输建材
2、工业企业贴岸布置且拟建码头。共计占用岸线2655米。见表2
表2：**港区拟建码头情况
序号
位
置
项目名称
利用岸线长度（米）
岸线用途
七圩
作业区
宏锦物流有限公司码头
280
拟建两个5000吨级通用泊位
虹桥通用码头
444
拟建2个1万吨级通用泊位和1个5000吨级通用泊位
展兴实业码头
430
拟建1个3.5兼5万吨级通用泊位
江苏大洋造船有限公司舾装泊位
450
拟建2个5000吨级舾装泊位
扬子鑫福造船有限公司舾装泊位
1051
拟建1个7DWT（载箱量7万TEU）集装箱船水工兼顾9.25万吨散货船舾装泊位
3、工业企业贴岸布置未建码头。共计占用岸线1215米。这类企业占用岸线未建码头，近期也无建码头意向。主要是过船作业区的华东油脂占有岸线400米，七圩作业区的中丹集团占用岸线315米、森萱医药化工占有岸线500米。
4、造船企业临水布置。共计占用岸线2410米。这类企业也未建码头。过船作业区6家，占用岸线情况：**市华海船舶制造有限公司390米，**市锦盛船舶制造有限公司300米、**市粤美船厂220米、**市宏兴造船有限公司160米、**市鸿运船业有限公司承租宏兴和东兴船业有限公司各50米共100米、**市东兴船业有限公司200米。七圩作业区4家，占用岸线情况：江苏华泰船业有限公司250米、**市江腾船舶制造有限公司110米、江苏港华船业有限公司300米、江苏中旭船舶重工有限公司380米。
5、生态养殖休闲产业贴岸布置。主要集中在天星洲作业区，共18家，占用岸线6130米。
6、过江通道。浩通七圩汽车运输有限公司，利用岸线200米。
7、占而未用。七圩作业区的明生港务，投资意向是江滩煤炭仓储物流，因市场影响，投资迟疑，迟迟未动工。占用岸线180米
8、未开发利用的岸线。共计有9公里深水岸线，其中，经济开发区2km，虹桥工业园1km，天星洲外侧沿江6.4公里；共计有非深水岸线约10km，主要是天星洲经综合整治后，夹江疏浚至-8m后可形成10km左右二级岸线，不过，这部分资源目前因尚未整治，被部分养殖业主大量圈占。
三、我市岸线资源利用中的问题及原因分析。
（一）存在的问题
1、盲目利用。综合长江沿岸各地区对岸线资源利用的有关研究成果，不难发现，开发利用长江岸线资源，必须遵循一个基本的过程：——区域岸线资源的特征研究——区域岸线资源适宜性分析——区域岸线资源功能定位——区域岸线资源开发利用规划——规划实施——。对照这一理性过程，我市过去对岸线资源可谓盲目利用。已开发利用的部分绝大多数是招商引资过程中根据企业或项目的要求予以满足，而不是理性利用：对岸线资源特征的把握停留在全省的研究成果上，缺乏更为细致的区段性研究；岸线资源利用热衷和倾向于建码头，办企业，缺乏整体性和区段性岸线的适宜性分析和选择；时至今日沿江管理部门试图对全部岸线资源做出功能定位和规划，但迫于现实，并不能完全按照岸线的区段适宜性做出选择，只能“尊重现实”做出未必尽善尽美的安排，且这种功能定位与规划工作至今未有定案，严重滞后于岸线利用的实际，导致岸线利用乱象丛生。
特别一提的是，我市目前对长江岸线资源的一体化规划工作正在紧锣密鼓的进行之中，从规划草案中不难发现，其思路、视野有一定的局限性，起点不高，水准偏低。尤其是功能定位，几乎全部岸线清一色定为港口功能，片面满足生产性需要，未能兼顾岸线的其他功能，如生活功能、生态保护功能、体现城市形象功能、休闲旅游功能等。对照省委、省政府刚刚下发的《沿江地区转型发展五年推进计划》提出的“规划建设大江风光带和生态绿带”的要求，规划草案由于缺乏预留灵活不够，可能无法适应不断变化的形势和**人民不断提升的生活需求。
2、粗放利用。表现为：一是深水浅用。已经建成和拟建的码头中，不少可以建万吨级或以上码头的建成或规划为万吨级以下甚至5千吨及以下的码头；二是占而不用或多占少用甚至乱占乱用。已被占用的岸线中，除4943米岸线是建有码头或将建码头的企业使用外，其他9935米岸线都未建或根本不需要建设码头；已建或拟建码头的企业中不少码头不需要那么长的岸线；少数企业和几乎所有生态养殖、休闲产业占用岸线未获任何审批；三是布局混乱，导致无法集中集约利用，如如泰运河上下游通用码头、化工码头交叉布置；四是利用率不高，如已建码头中，一半以上码头利用率不足规划设计吞吐量；五是效益低下。沿岸企业投资强度、利用腹地深度、企业规模尤其是年利税、带动相关产业情况等极不平衡，相当一部分企业效益不高、带动性不强。像新浦、联成这样的企业凤毛麟角。
3、狭窄利用。一是功能狭窄。如前所述，现有岸线几乎全部用于工业、养殖业等生产性企业，片面追求其经济价值，忽视了其他功能的利用。二是利用沿岸腹地狭窄。沿岸企业包括工业企业与养殖业企业中，不少企业由于规模小、效益低，企业占地面积不大，因而带动利用腹地深度与面积小，且投资强度小。三是服务面狭窄。岸线最大的经济价值莫过于码头建设与服务，但在已建码头中，几乎全是业主码头，以业主自用为主，提供公用服务只有唯一一家——过船港务公司码头，且其性质仍为货主码头。据统计，近几年，**港区接卸的货物中，约70%是为码头业主企业自己服务，约95%是为经济开发区内企业服务，对腹部经济的辐射带动作用微乎其微。四是利用方式狭窄甚至单一。现有码头几乎全部都是“终点站”和“起点站”，其水陆中转、水水中转作用并未有效发挥；且装卸的货物中，绝大多数为液体化工材料、煤炭等，大型集装箱装卸、商贸仓储等利用方式还有待时日。
4、同质利用。一是工业企业码头利用同质化，如几个企业都建有液体化工码头。二是养殖业从品种到营销模式等同质化，效益低下。三是我市与周边地区岸线利用方式雷同，缺乏特色，很难构成竞争优势，甚至造成恶性竞争。
5、损毁利用。我市沿江企业绝大多数为化工企业与造船企业，近几年虽经大气力治理，达标排放率有了明显改观，但隐患仍有不少是不争的事实，不但对生态环境带来影响，而且一定程度上影响了投资环境，制约了其他产业的发展与岸线资源的后续开发利用。
（二）原因分析
1、认识严重滞后。对长江岸线资源性价值的认知，是最近几年岸线资源越来越少、周边地区港口建设取得明显成效后，才逐步引起有关领导的重视。早前，招商引资过程中，只要投资者需要，几乎是有求必应，且无偿提供。反倒是部分企业界与社会人士，具备一定的市场意识和眼光，其中具备一定实力的，受经济利益的驱动，不少人到江边，紧贴岸线，圈地围墙，手中掌握了部分岸线资源，坐等增值，在此过程中，乡镇政府基本不管，涉江涉航管理部门也基本不问，开发者只要得到村干部同意就成。认识上的严重滞后，是导致岸线利用中所有问题的根源。
2、法制不够完善。根据《中华人民共和国土地管理法》，长江岸线属于国有土地。然而，迄今为止，国家水行政主管部门尚未出台配套的长江岸线利用与管理方面的法规；1997年编制的《长江中下游干流河道治理规划，相关内容已不能完全适应时代发展的要求，可操作性也较差；《中华人民共和国河道管理条例》作为河道的管理法规，对长江岸线利用项目的审查内容多局限于防洪影响评价，对岸线的使用范围、使用期限、使用费用都没有标准和要求，也没有明确河道主管机关参与项目的监督和验收，涉河项目开发的区域是否侵占岸线的性质难以确定，管理和审批依据不足、难度大；《中华人民共和国港口法》、《江苏省港口管理条例》主要调适港口规划、建设、维护、经营、管理及其相关活动，并不适用于岸线管理的具体事宜。
3、体制机制不健全。近几年来，随着认识的进步，岸线资源受到了广泛重视，加强岸线资源管理的呼声越来越强。但由于体制不够健全，岸线缺乏集中统一的管理，导致目前事实上的“九龙治水”。这一问题由来已久，我市虽然在1998年、2008年、2010年作出多次调整，最终形成目前的港口管理局、沿江办、口岸办“三块牌子、一套班子”的体制模式，但有关问题仍不能彻底解决：岸线利用涉及众多部门职能，如国土、建设、水务、环保等，由于职能分散，使得岸线利用与管理的统筹协调异常艰难——国土部门并未将岸线资源纳入国土资源实施有效管理，建设部门管的只是岸边的建筑物，水务部门则管江滩的利用。这样，港口部门名义上具有岸线管理的职能，实则能管的只剩一条“线”，线内线外都有别的部门在管。这种体制上的缺陷并未在协调机制上得到有效的弥补，因而，岸线管理各自为阵的局面始终得不到有效的解决。岸线使用的审批、使用、退出等无章可循，混乱无序也就不足为怪。不同占用单位通过不同的途径上报不同职能部门审批，或先占后报，甚至占而不报。最为滑稽的是，部分私人码头业主仅以个别部门的非岸线使用许可作为依据，在手续不完备的情况下抢占岸线，违法建设码头。体制机制不健全也是我市岸线统一规划起步迟缓、至今未有定案的重要原因之一。
4、专业人才不够。理性、科学地利用长江岸线资源，需要专业知识和技术为支撑。利用岸线过程中的每一环节，无论是前期的岸线特征与适宜性分析，还是规划的制定与实施，都离不开专业知识与技术。人才无疑是关键的因素。目前，我市从规划建设部门到国土管理部门再到沿江管理部门、港口管理部门，都缺乏具备岸线管理必备知识与技术的人才。虽然在规划制定过程中可以借脑借智，但重金聘请的专家限于时间、精力、地方熟悉程度、工作责任心等，未必能够在速度、质量、水平上符合我们的期待，况且，规划工作完成后，专家不可能始终参与规划的实施与监督、纠偏等，长期的后续管理工作仍然离不开自己的专业技术队伍和人才。在节约集约利用岸线资源及举全市之力开发利用天星洲岸线资源呼声高涨的今天，这一问题日益突出，必须加以解决。
四、节约集约利用长江岸线资源的对策建议
鉴于我国目前的立法体制和行政体制的现状，立足县级层面，无法对完善相关法规和改革上层体制做出实质性动作，因而我们一方面呼吁省级和国家层面上尽快完善相关法规、早日改革行政体制，从源头上解决岸线利用与管理方面的问题，另一方面，建议我市在力所能及的范围内，做好以下几个方面的努力。
1、迅速完善市级层面体制机制。完善体制方案有二：方案1：建议成立市级层面的领导机构或协调机构，如“岸线资源管理办公室”，并明确一名市领导直接分管，统筹规划并协调域内岸线资源的利用和管理；方案2：明确一个牵头单位，如沿江办或国土局，对涉及岸线利用的有关方面牵头协调，会同有关部门制定岸线利用的办法和工作机制。完善机制主要是完善各类各部门的协调工作机制，包括：岸线管理办法制定工作机制、岸线利用规划工作机制、岸线利用的审批工作机制、岸线管理执法工作机制等等。
2、抓紧高标准做好功能定位与规划制定工作。如前所述，目前，我市港口管理部门正在修编《**市沿江一体化开发总体规划》，该规划实际包含着我市境内岸线资源利用的规划，建议在现有方案的基础上，进一步抓紧做好岸线的区段特征研究和岸线适宜性研究，综合考虑岸线的生产、生活、生态保护、旅游观光、体现城市形象等功能，做好功能定位，并根据功能定位，切实调整规划。要结合省委省政府《沿江地区转型发展五年推进计划》的要求，将“建设大江风光带和生态绿带”纳入规划。要适当拓展延长岸线陆域腹地深度（可考虑规划范围向东推移到泰常公路），再通过适当整合，给“每一米岸线”留出适当的腹地，提高岸线利用的价值。要重视生态保护、取水口保护、观光旅游等功能的利用，相应规划设置生态保护区段、取水口区段、观光旅游区段，并逐步开发建设相关项目。
3、尽快制定岸线利用与管理办法。该《办法》必须在明确体制、落实责任、完善机制的基础上，对岸线利用的标准、审批、岸线的使用、退出等各方面做出严格规定。（1）关于标准。要提高岸线利用的门槛，从是否符合各类规划、到投资强度、利用腹地深度、水域宽度、规模效益、使用效率、再到能否带动相关产业等做出规定，对达不到规定标准的，一律不得占用岸线。（2）关于审批。建议实行综合管理与专业管理相结合的管理制度，前文建议成立的岸线资源领导或协调机构负责牵头组织发改、港口、交通、规划、建设、经贸、外经贸、国土、水务、环保、消防、海事、航道、边防、国检等部门，依照各自职能，密切协作，互相配合，共同做好岸线的综合管理工作；市港口局（沿江办、口岸办）作为本市岸线和港口行业的主管部门，负责全市岸线的专业管理工作。既要统筹协调好各涉岸部门，从各自职能范围进行审批，又要规范流程、简化程序，建立起高效畅通的审批通道。建议实行牵头部门负责制或首问负责制。（3）关于使用。建立岸线的有偿使用制度和使用期限制度。岸线的有偿使用是目前国内大多数城市的做法，并形成了符合各自实际的模式。如上海采取使用者无偿占用岸线，定期缴纳岸线使用费；深圳采取使用者在取得岸线使用权时一次性支付岸线使用费；天津、珠海等地虽不要求支付岸线使用费，但以更高的价格出让岸线后方腹地土地使用权；安徽采取岸线有偿使用招标、拍卖、挂牌制度。岸线有偿使用制度不但可以有效控制对岸线的盲目抢占，又能适当弥补岸线事业管理经费的不足。岸线的使用期限制度是国土资源使用的题中应有之义。岸线属特殊的国土资源，理应对其使用权规定期限。具体期限可参照国土管理的相关规定。（4）关于退出。要建立起使用者自动退出、转让的平台和机制，建立起根据有关规定无偿收回或有偿调整的机制。前者解决使用者经营效益不高，自愿退出或转让的问题，后者解决深水浅用、占而不用、多占少用、乱占乱用的问题，同时解决根据各类事业需要协调岸线使用的问题。
4、分类整合被占用岸线。一是确需岸线并建有码头的。要从是否符合各类规划、投资强度、利用腹地深度、水域深度与宽度、规模效益、使用效率、能否带动相关产业等方面做出综合评估，对上述指标中有一项或几项连续几年达不到规定标准的，可通过多种措施，予以整合，使其逐步退出。对效益较好，但码头利用率不高、又确需码头的，可协调相关业主共用码头，让出部分岸线。对陆域利用深度不够的，要加以引导，动员减少岸线长度，向纵深布局。二是贴岸布置不需要岸线的。或动员其主动迁离，或通过项目置换，或通过政策规划措施强行动迁，并适当做好土地安置和补偿工作。三是临水布置的造船企业。目前，因该行业不景气，是整合的最佳时机。只要稍作补偿，就能收回使用权。建议由国土部门抓紧收储。四是大量贴岸布置的生态养殖占用岸线的。可在明确岸线国有土地性质的基础上，通过合同租赁暂时保留其使用权，待需要开发利用时，再行退出。相关内容作为合同条款，以便日后操作。五是乱占乱用的。要规范整治。符合规划、暂时可以保留的，或补办审批手续，规定使用期限，或定期签订合同，保证国有使用权；对不符合规划的，坚决予以取缔。
5、逐步建立一支专业人才队伍。一是招录，有关部门主要是港口局、规划局、国土局、建设局等单位，要有意识的每年安排一定的计划，招录相关专业的公务员；二是引进，可着眼全国高校、科研机构、有关事业单位、市外涉港管理部门等广泛引进各类成熟人才；三是委培，不断委托各类高校、科研机构、市外相关管理部门等帮助培训、培养、锻炼人才；四是跟进学习，要善抓机遇，在外聘规划单位研制相关规划时明确专人全程跟进学习。通过持续不断地努力，逐步建立起具备专业知识和技术的人才队伍和领导团队，保证岸线综合管理与专业管理相结合的管理原则的贯彻执行。
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