2021年福建省地方政府与城投企业债务风险研究报告[推荐阅读]

第一篇：2021年福建省地方政府与城投企业债务风险研究报告

2021 年福建省地方政府与城投企业债务风险研究报告 福建省经济总量位于全国上游水平，人均 GDP 处于全国前列，经济发展态势良好。福建省一般公共预算收入居于全国中上游水平，一般公共预算收入稳定性及财政自给能力均较强，整体财政实力较强。福建省政府债务负担较轻，政府偿债能力较强。

从地级市层面看，福建省各市经济及财政实力分化较为明显，发展相对不均衡，沿海地市强于内陆地市。福建省各地级市政府债务余额均呈上升趋势，但地方政府债务负担较轻。从地方政府偿债能力看，厦门市和福州市的政府债务偿还能力明显强于其余地级市，相比之下，泉州市和龙岩市政府债务偿还能力偏弱。

从企业层面看，福建省各地级市中福州市、厦门市、泉州市及漳州市区域内发债城投企业数量较多、信用等级高，其余地级市发债城投企业数量较少、信用等级相对较低，同“沿海地市强于内陆地市”的经济实力格局相一致。2019 年，福建省发债城投企业债务负担有所加重。随着融资环境的逐步宽松，2019 年，福建省各地级市城投企业融资规模增幅较大。受债务集中到期影响，福建省发债城投企业的整体短期偿债能力指标有所弱化，但短期偿债能力指标仍处于较强水平。具体看，漳州市城投企业 2021 年到期债券的偿还压力最大，地方综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”

覆盖程度相对较低的城市为泉州市、漳州市、三明市和龙岩市。

一、福建省经济及财政实力1 ．福建省区域特征及经济发展状况 福建省地处中国东南部、东海之滨，地理位置优越，2019年经济总量位于全国上游水平，人均 GDP。

处于全国前列。

2017－9 2019 年，福建省经济保持快速增长，经济发展态势良好。0 2020 年前三季度，受新冠肺炎疫情影响，福建省经济增速及固定资产投资增速明显下滑，但影响正在逐步消除。

福建省简称“闽”，地处中国东南部、东海之滨，东隔台湾海峡与台湾岛相望，北承长江三角洲，南接珠江三角洲，是太平洋西海岸航线南北通衢的必经之地，同时也是 21 世纪海上丝绸之路的重要起点。福建省属山地丘陵地形，山地、丘陵占全省总面积的 80%以上，素有“八山一水一分田”之称。全省海域广阔，面积 13.6 万平方公里，海岸线北起福鼎的沙坪、南至诏安的洋林，长达 3752 公里，仅次于广东省。福建省辖 9 个设区市和平潭综合实验区，下设 12 个县级市、29 个市辖区和 44 个县（含金门县），2019 年底常住人口 3973 万人。

作为对外开放和文化交流的重要窗口，福建省已形成铁路、公路、航空和海运等相结合的综合性交通运输体系路网。铁路方面，随着《福建省中长期铁路网规划》的决策实施，温福铁路、合福铁路、赣龙铁路扩能工程等已正式通车，福建省迈入高铁时代，截至 2019 年底，福建省铁路运营里程3509.5 公里，与 2018 年底持平，路网密度是全国平均水平的 2 倍。公路方面，截至 2019 年底，福建省公路通车里程109785.16 万公里，较 2018 年底增加 883.88 公里，路网规模仍在扩大；高速公路通车里程超过 5700 公里，路网密度居全国第三，实现县县通高速。航空方面，福建省拥有福州长乐、厦门高崎和泉州晋江三大干线机场，以及武夷山、三明沙县和龙岩冠豸山三个军民合用机场，2019 年全省航空旅客吞吐量 5173.52 万人次，较 2018 年增长 4.6%。海运方面，福建省拥有厦门、泉州和福州 3 个亿吨大港，2019 年沿海港口完成货物吞吐量 5.95 亿吨，较 2018 年增长 6.6%。2017年，厦门市首条直开莫斯科和中欧班列车开通。2018 年，中国首条跨东南亚六国“一带一路”航线在厦门国际邮轮母港启航。此外，福建省作为台湾外商侨胞聚集地，吸引外商投资效益较为突出，为地区经济发展创造新的机遇。福建省公路、铁路、航空和水运网络日趋完善，未来福建省交通基础设施建设仍将保持较大规模，交通基础设施仍将不断完善。

经济运行方面，2017－2019 年福建省经济不断增长，但2019 年增速有所放缓。2019 年，福建省 GDP 总量超过 4 万亿元，全国排名第 8 位，处于全国上游水平。2017－2019 年，福建省 GDP 增速波动下降但仍高于全国水平，分别为 8.1%、8.3%和 7.6%，分别高于全国水平1.2 个百分点、1.7 个百分点和 1.5 个百分点。2017－2019 年，福建省人均 GDP 逐年提高，2019 年福建省人均 GDP 为全国水平的 1.51 倍，位居全国第 5 名，处于全国前列。固定资产投资方面，2017－2019年，福建省固定资产投资增速持续放缓但仍高于全国增速，2019 年福建省全年固定资产投资较 2018 年增长 6.0%，高于全国增速 0.9 个百分点。福建省三次产业结构由 2017 年的6.5:48.1:45.3 调整为 2019 年的 6.1:48.6:45.3，产业结构变化不大。经过多年的发展，福建省形成了以机械装备、电子信息和石油化工等产业为主导的工业体系格局。2019 年，福建省完成工业增加值16170.45亿元，较2018年增长8.7%；规模以上工业增加值增长 8.8%，增速较 2018 年回落 0.3 个百分点。得益于福建省悠久的经商传统，当地民营经济相对比较发达，以电子信息、食品制造、纺织服饰和制鞋等为支柱的传统轻工业发展迅速，2019 年轻工业规模以上增加值增速为 7.6%。重工业方面，福建省形成了机械装备制造和石油化工两大支柱产业，2019 年上述两个产业规模以上工业增加值增速分别为 5.7%和 13.5%。新兴产业方面，在国家供给侧结构性改革大背景下，福建省新能源汽车产业、软件和信息技术服务业等新兴产业增长较快，成为经济增长的新亮点。2019 年，福建省工业战略性新兴产业增长 8.1%，占规模以

上工业增加值的比重为 23.8%。总体看，福建省经济发展态势良好。

2020 年 1－9 月，福建省地区生产总值 31331.55 亿元，同比增长 2.4%，增速较一季度和上半年分别提高 7.6 个百分点和 1.9 个百分点，并高于全国 1.7 个百分点。其中，第一产业增加值 1654.84 亿元，增长 3.5%；第二产业增加值14910.36 亿元，增长 1.8%；第三产业增加值 14766.34 亿元，增长 2.8%。固定资产投资（不含跨省铁路项目）同比增长1.4%，为继 8 月首次实现累计增速年内正增长（同比增长0.4%）后增速进一步加快，增速高于全国（0.8%）0.6 个百分点。从重点领域看，制造业投资增长 0.9%，房地产开发投资增长 7.0%，基础设施投资下降 3.9%。新冠肺炎疫情对福建省经济和社会发展造成一定影响，但影响正在逐步消除。2 ．福建省财政实力及债务情况 9 2019 年，福建省一般公共预算收入居于全国中上游水平，一般公共预算收入稳定性及财政自给能力均较强，整体财政实力较强。福建省政府债务余额居全国中游水平，政府负债率在全国排名较为靠前，政府债务负担较轻；政府债务率在全国排名中游，政府偿债能力较强。受新冠疫情肺炎冲击、，减税降费等因素影响，0 2020 年以来福建省财政收入持续负增长，但随着经济运行逐渐恢复，一般公共预算收入降幅逐渐收窄。

2017－2019 年，福建省一般公共预算收入保持稳定增长，同口径增速分别为 8.7%、7.1%和 1.5%，2019 年，随着减税降费政策的落实，福建省一般公共预算收入增速明显所放缓。2019 年，福建省一般公共预算收入在全国排名第 12 名，处于全国中上游水平。从一般公共预算收入结构看，2017－2019 年福建省税收收入占比始终保持在 70%以上，一般公共预算收入稳定性较强。2017－2019 年，全省一般公共预算支出逐年增长，财政自给率波动增长，财政自给能力较强。2017－2019 年，福建省政府性基金收入波动增长，年均复合增长13.55%。

2020 年 1－9 月，福建省地方一般公共预算收入 2316.60亿元，同比下降 3.1%。受新冠疫情肺炎冲击、减税降费等因素影响，2020 年以来福建省财政收入持续负增长。二季度起，随着疫情防控取得积极成效，复工复产加速推进，经济运行逐步恢复，2020 年前三季度福建省一般公共预算收入降幅较一季度和上半年分别收窄 7.2 个百分点和 5.3 个百分点。

2017－2019 年，福建省政府债务余额持续增长。截至 2019年底，福建省政府债务余额居全国中游水平。2017－2019 年，福建省政府负债率较为稳定。2019 年，福建省政府负债率在全国各省（自治区、直辖市）中排名较为靠前，福建省政府债务负担较轻。同期，福建省政府债务率分别为 89.76%、87.79%和 99.13%，波动增长。2019 年，福建省政府债务率

在全国各省（自治区、直辖市）中排名中游，政府偿债能力较强。

二、福建省各地级市经济及财政实力1 ．福建省各地级市经济实力 福建省各地级市经济发展相对不均衡，分化较为明显，其中泉州市和省会福州市的经济实力明显高于其余地级市，呈现出“沿海地市强于内陆地市”的经济实力格局，9 2019 年各地级市 P GDP 维持较高增速。

截至 2019 年底，福建省下辖 9 个地市，分别为福州市、厦门市（国家计划单列市）、泉州市、漳州市、龙岩市、莆田市、宁德市、三明市和南平市。从区域发展看，泉州市和省会福州市的经济实力明显高于其余地级市，呈现出“沿海地市强于内陆地市”的经济实力格局。

从 GDP 规模看，福建省各地级市经济实力分化较为明显。第一梯队，泉州市及省会福州市 GDP 规模与其余地市拉开较大差距，2019 年上述两市 GDP 规模已接近万亿元；第二梯队为厦门市及漳州市，2019 年厦门市 GDP 规模接近6000 亿元；第三梯队，龙岩市、三明市、莆田市、宁德市及南平市 GDP规模均处在 3000 亿元以下。

从 GDP 增速看，2019 年，福建省各地级市 GDP 增速均达到 6.00%及以上，维持较高增速。

从人均 GDP 看，福建省 2019 年人均 GDP 超过 10 万元的地级市为 5 个，最高的为厦门市（14.27 万元）；剩余 4 个地级市 2019 年人均 GDP 均不足 10 万元，最低的为南平市（7.40万元）。2 ．福建省各地级市财政实力及债务情况 福建省各地级市财政实力分化较为明显，亦呈现“沿海地市强于内陆地市”的格局。

2017 －9 2019 年，受经济增速放缓及结构性减税政策等因素影响，福建省各地级市一般公共预算收入增速均有不同程度下滑，但各地级市一般公共预算收入的稳定性较强。福建省各地级市政府债务余额均呈上升趋势，地方政府债务负担较轻。厦门市和福州市的政府债务偿还能力明显强于其余地级市，相比之下，泉州市和龙岩市政府债务偿还能力偏弱。

（1）财政收入情况 从一般公共预算收入看，福建省各地级市一般公共预算收入规模差距较大。2017－2019 年，厦门市、福州市和泉州市的一般公共预算收入明显高于其余地级市，均超过 400 亿元；此外，除漳州市的一般公共预算收入超过 200 亿元外，其余地级市一般公共预算收入规模均未达 160 亿元。从一般公共预算收入增速看，2017－2019 年，受经济增速放缓及结构性减税政策等因素影响，福建省各地级市一般公共预算收入增速均有不同程度下滑，其中福州市和泉州市 2019 年一般公

共预算收入增速呈现负增长。从一般公共预算收入结构看，2017－2019 年，除厦门市、福州市和泉州市税收收入占比有所下降外，其余地级市均有不同程度的提升。2019 年，厦门市和宁德市税收收入占比均突破 75%，其余地级市税收占比均在 65%~75%之间。福建省各地级市一般公共预算收入的稳定性较强。

政府性基金收入方面，福州市的政府性基金收入规模最大，2017－2019 年政府性基金收入均超 600 亿元，2018 和2019 年均超 1000 亿元；同期，福州市政府性基金收入占全省政府性基金收入的比例分别为 33.82%、40.41%和 39.27%。其次是厦门市、泉州市和漳州市，其余地级市政府性基金收入规模较上述地级市相差较大。2017－2019 年，龙岩市、宁德市及三明市政府性基金收入规模逐年增长，厦门市和漳州市波动下降，其余各地级市波动增长。2018 年，厦门市的政府性基金收入出现负增长，主要系当年土地出让面积及价格均有所下降所致。2019 年，漳州市的政府性基金收入下降较多，主要系当年土地出让价格有所下降所致。莆田市和宁德市 2019 年政府性基金收入的增速较高，分别为 79.30%和65.50%。

财政自给率方面，2019 年，厦门市财政自给率超过 80%，福州市和泉州市均位于 70%左右，宁德市、三明市及南平市均位于 40%及以下。从变化情况看，2017－2019 年，除厦门

市小幅下降外，其余地级市财政自给率波动增长或较为稳定。总体看，各地级市财政自给能力分化明显，厦门市、福州市和泉州市的财政自给能力强。

（2）债务情况 从政府债务层面看，福建省各地级市政府债务余额差异较大。截至 2019 年底，泉州市和福州市政府债务余额超千亿，厦门市、漳州市和龙岩市政府债务余额在 600~800 亿元之间，其余地级市均低于 550 亿元。2017－2019 年，福建省各地级市政府债务余额均呈上升趋势，除泉州市、莆田市和三明市政府债务余额增长相对较慢以外，其余地级市政府债务余额年均复合增长率均达到 17.00%以上。

债务负担方面，2017－2019 年，泉州市、莆田市和三明市政府负债率呈持续下降态势，其余地级市均有不同程度的上升，但变动幅度均较小。截至 2019 年底，龙岩市政府负债率超过 20%，漳州市、莆田市、宁德市、三明市和南平市政府负债率位于 15%~20%之间，厦门市、福州市和泉州市政府负债率位于 15%以下。整体看，福建省地级市地方政府债务负担较轻。

偿债能力方面，2017－2019 年，除泉州市政府债务率有所下降外，其余地级市的政府债务率均有不同程度的上升。截至 2019 年底，泉州市和龙岩市政府债务率均超过 150%，漳州市、莆田市及三明市政府债务率位于 120%~150%之间，宁德市和南平市政府债务率位于 95%~105%之间，厦门市和福州市政府债务率均位于 60%及以下。整体看，由于财政实力强、政府债务余额相对较小，厦门市和福州市的政府债务偿还能力明显强于其余地级市；相比之下，泉州市因政府债务余额相对较大，龙岩市因财政实力偏弱且政府债务余额相对较大，上述两个地级市政府债务偿还能力偏弱。

三、福建省城投企业偿债能力1 ．福建省城投企业概况 福建省各地级市中福州市、厦门市、泉州市及漳州市区域内发债城投企业数量较多、信用等级高，其余地级市发债城投企业数量较少、信用等级相对较低，同“沿海地市强于内陆地市”的经济实力格局相一致。

截至 2020 年 9 月底，福建省内有存续债券的城投企业共72 家。其中，省级城投企业 3 家、地市级城投企业 40 家、区县级城投企业 23 家、园区城投企业 6 家。从各地级市发债城投企业数量看，泉州市、福州市、厦门市和漳州市发债城投企业数量较多，分别为 16 家、11 家、10 家和 9 家；宁德市和莆田市发债城投企业数量最少，为 4 家。福建省发债城投企业主要分布在沿海地市。

从主体信用级别区域分布看，福建省发债城投企业中 AAA级主体 11 家，除 2 家省级城投企业外，其余分布在泉州市、福州市、厦门市及漳州市，其中厦门市 AAA 级城投企业数量

最多；AA+ 级城投企业 21 家，其中省级城投企业 1 家，其余主要分布在泉州市、福州市、厦门市、漳州市及龙岩市；AA级城投企业 36 家，其中泉州市、福州市、厦门市及漳州市AA 级城投企业主要以下辖的区县级及园区城投企业为主，其余分布在龙岩市、三明市、南平市、宁德市及莆田市。高信用级别城投企业集中在沿海地市，沿海地市与内陆地市发债城投企业主体信用水平分化较为明显，呈现“沿海地市强于内陆地市”的格局。

从级别迁徙看，2020 年 1－9 月，福建省主体信用级别发生变动的城投企业共 4 家，分别为宁德市交通投资集团有限公司、福州市城乡建总集团有限公司、莆田市国有资产投资有限公司和漳州市九龙江集团有限公司，级别均为上调。

2020 年以来，福建省未发生城投企业信用风险事件。2 ．福建省城投企业偿债能力分析 9 2019 年，福建省发债城投企业债务负担有所加重。随着，融资环境的逐步宽松，9 2019 年福建省各地级市城投企业融资规模增幅较大。受债务集中到期影响，福建省发债城投 企业的整体短期偿债能力指标有所弱化，但短期偿债能力指标仍处于较强水平；厦门市、福州市、泉州市和漳州市发债城投企业的融资能力明显强于其余地级市；漳州市、厦门市和泉州市的发债城投企业未来三年集中到期债券规模较大，其中1 2021。

年到期债券集中偿付压力最大的为漳州市的城投企业。

从发债城投企业债务负担看，2017－2019 年，福建省发债城投企业资产负债率波动下降，全部债务资本化比率持续上升，2019 年债务负担有所加重。除省级、龙岩市和南平市的发债城投企业资产负债率呈下降态势外，其余地级市发债城投企业资产负债率均呈上升态势；除省级、龙岩市、南平市和福州市的全部债务资本化比率呈下降态势外，其余地级市发债城投企业全部债务资本化比率均呈上升态势。福建省大多数发债城投企业的 2019 年债务负担有所加重。具体看，2017－2019 年，莆田市发债城投企业资产负债率上升较为明显，其余地级市发债城投企业负债水平相对稳定；泉州市发债城投企业全部债务资本化比率上升较为明显，其余地级市发债城投企业负债负担相对稳定。截至 2019 年底，省级和漳州市整体债务负担相对较重，其余地级市发债城投企业债务负担适中或较轻。

从福建省发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖情况看，2017－2019 年，除龙岩市及宁德市外，福建省各地级市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖程度整体呈下降趋势，但整体流动性仍处于较好水平。具体看，截至 2019年底，除省级、泉州市和漳州市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖程度一般外，其余地级市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖程度较高。

从福建省发债城投企业经营活动现金流入对全部债务的覆盖情况看，2017－2019 年，福建省发债城投企业经营活动获取的现金对全部债务保障程度一般，债务偿还对外部筹资依赖较大。具体看，省级和三明市发债城投企业经营活动现金流入对全部债务的覆盖程度相对较低，厦门市发债城投企业覆盖程度最高且保持相对稳定。

从福建省发债城投企业筹资活动净现金流状况看，除省级外，福建省各地级市 2019 年发债城投企业整体筹资活动净现金流均呈净流入状态。福建省发债城投企业 2017－2019年融资规模持续扩大，其中随着 2019 年下半年以来融资环境的逐步宽松，当年融资规模增幅较大，筹资活动现金净流入有所扩大。从筹资活动现金流入规模来看，厦门市、福州市、泉州市和漳州市发债城投企业的筹资能力明显强于其余地级市。

从福建省发债城投企业筹资活动后净现金流看，2018 年，受偿还债务本息以及投资支出规模较大影响，筹资活动后净现金流呈大规模净流出状态，进而加大资金周转的压力。随着融资环境的改善，2019 年福建省发债城投企业总体筹资活动后净现金流整体由净流出转为净流入，但泉州市、福州市、厦门市和莆田市筹资活动后净现金流呈净流出状态。整体看，福建省内城投企业融资压力较 2018 年有所缓解。

从福建省发债城投企业未来三年（2021－2023 年）到期债券规模看，漳州市、厦门市和泉州市的发债城投企业未来三年集中到期债券规模较大，三明市、莆田市和宁德市发债城投企业到期债券规模相对较小。

以发债城投企业2021年到期债券占2019年地方政府综合财力的比重来近似衡量 2021 年城投债券的到期偿还能力，漳州市发债城投企业 2021 年到期债券占地方政府综合财力的占比为 42.28%，其余地级市的占比均低于 17%。总体看，漳州市发债城投企业 2021 年到期债券的偿还压力最大。3 ．福建省各地级市财政收入对发债城投企业债务的支持保障能力 福建省各地级市的全部债务规模差异较大，漳州市和龙岩市“发债城投企业全部债务+ + 地方政府债务”P /GDP 的比值相对较高，泉州市、漳州市、三明市和龙岩市地方综合财力对“发债城投企业全部债务+ + 地方政府债务”覆盖程度相对较低，福州市和厦门市地方综合财力对“发债城投企业全部债务+ + 地方政府债务”覆盖程度相对较高。

城投企业作为地方基础设施尤其是公益性项目的投融资及建设主体，日常经营以及债务偿还对地方政府有很强的依赖，本文通过各地级市财政收入对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的覆盖程度来反映地方政府对辖区内城投企业全部债务的支持保障能力。

从福建省各地级市发债城投企业全部债务规模看，各地级市规模差异较大。具体看，泉州市、厦门市和漳州市发债城投企业全部债务规模大，截至 2019 年底均超过 1000 亿元；福州市发债城投企业全部债务规模紧随其后，为 723.17 亿元；莆田市发债城投企业数量最少且全部债务规模最小，为125.36 亿元。

从“发债城投企业全部债务+地方政府债务”规模看，截至 2019 年底，泉州市“发债城投企业全部债务+地方政府债务”规模最大，为 2558.66 亿元；其次为厦门市、福州市和漳州市，均超过 1800 亿元；龙岩市和三明市分别位列第五位和第六位，宁德市、南平市和莆田市“发债城投企业全部债务+地方政府债务”规模相对较小，均未超过 700 亿元。

从发债城投企业全部债务与“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的比值看，截至 2019 年底，除厦门市和漳州市外，其余地级市发债城投企业全部债务占“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的比重均未超过 50%。

从各地区债务负担看，“发债城投企业全部债务+地方政府债务”/GDP 的比值相对较高的地级市分别为漳州市和龙岩市，截至 2019 年底，上述地区该比值均超过 38%，福州市该比值低于 20.00%。

从各地级市政府财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的覆盖程度来看，截至 2019 年底，泉州市、漳州

市、三明市和龙岩市地方综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”覆盖程度相对较低，福州市和厦门市地方综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”覆盖程度相对较高。

第二篇：地方政府债务风险测算

地方政府债务风险测算

[提要] 本文推导KMV模型公式，将KMV模型的逻辑用蒙特卡洛方法进行扩展，对各个地方政府的债务风险进行测算。同时，尝试将地方政府债务视为资产进行统筹视为一个局部的整体，计算局部的整体地方政府债务风险大小。实证显示：我国地方政府债务风险整体可控，局部地方具有较高的地方债务风险。同时，将地方政府债务风险较高的地区与地方政府债务风险较低的地区进行统筹，可以使新的整体风险降低。

关键词：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府债务风险

中图分类号：F812.7 文献标识码：A

一、引言

2012年，希腊债务危机的爆发，给整个欧元区的发展带来沉重打击。政府债务风险的问题逐渐引起人们的重视。与此同时，我国的债务规模急剧上升。根据审计署公布的数据，截至2013年6月底，全国地方政府性债务规模为178，908.66亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务为108，859.17亿元，地方政府或有负债70，049.49亿元，可能承担一定救助责任的债务43，393.72亿元，债务规模庞大。根据报告中显示结果，2013年6月至2014年底，政府负有偿还责任的债务增长了41.3%，或有债务增长了22.9%。结合数据，可以发现我国的地方政府债务具有?模大，增速快的特点。这些事实都使得中央与学者对地方政府债务问题给予更多的关注。

在政策方面，根据中华人民共和国财政部预算司官网显示结果，我国近些年发布了众多与地方政府债务相关的文件：2018年3月1日《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》、2018年2月24日《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》、2016年10月27日《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》等。文件的目的在于强化地方政府的债务管理，建立地方政府的债务责任机制。

二、相关文献

（一）国外相关文献。国外对于地方政府债务相关研究较早，Hempel（1972）研究发现，出于地方债券的特定作用以及行政政策的不确定性，地方政府债券的信用风险与一般企业债券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用动态经济增长模型，认为政府需要对政府的债务规模进行控制，以维持国内经济的发展。Black和Scholes（1973）的期权定价公式的发现，极大地应用于各种形式的金融交易，同时也被广泛地应用于各种资产的定量风险计算，促进了地方债务风险的研究发展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隐性债务的概念，使用财务管理理论对政府债务问题进行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了风险矩阵的观点，认为政府的债务风险来源可以被划分为直接显性债务、直接隐性债务、或有隐性债务和或有显性债务4种，为分析评价地方政府债务风险提供了重要依据。Berg和Pattillo（1999）通过测定指标阈值等方法建立了DCSD模型，以此评估地方债务风险的大小。Shneyerow（2006）以一般对称模型，从英式拍卖机制的角度，运用非参数估计法分析了市政债券的价格波动和流动性风险。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美国弗吉尼亚的Fairfax省为例，通过计算机程序对现实中的地方政府行为进行仿真模拟，构建债务风险预警系统。

（二）国内相关文献。裴育、欧阳华生（2007）认为构建有效的风险预警系统可以有效地防范与化解地方政府的债务风险。而在构建地方政府债务风险预警指标的体系过程中，又需要对风险进行描述与量化。通过指标选取，构建、计算、权数的分配，风险值的测定，地方政府债务的综合评价等，最终建立一个完整的地方政府债务风险预警体制。

卿固、赵淑惠等（2011）通过设立地方政府债务预警体系指标与警戒标准，再采用从低级到高级的“逐级多次模糊综合评判”方法，对地方政府债务风险进行整体量化分析。研究表明，通过该模型方法可以对地方政府债务风险进行事前控制，从而达到预警的目的，同时还为地方政府化解债务风险提供了不同的路径选择。

伊淑彪（2011）通过综合分析政府财政收支情况、负债状况以及政府财力指数，通过使用主成分分析法构建债务评价指标体系，最终得出宏观经济发展情况（GDP）、政府综合收入（财政收入、债务余额、税收）这两项指标用于评价地方政府债务风险更为合适，同时研究发现，可以通过构建指标体系，对地方政府债务风险进行一个量化分析的参考，得出一个显示的评价指标。

谢征、陈光焱（2012）认为地方政府债务风险预警是一个复杂的非线性系统，而灰色关联理论和BP神经网络方法在处理非线性关系的数据方面具有较大的优势，因此通过该方法构建了对地方政府债务风险评估的模型。模型发现，自2007年至2009年以来，我国地方政府的负债显著增加，由此带来的结果是地方政府债务风险的难以控制。

洪源和刘兴琳（2012）的地方政府债务风险预警模型是建立在粗糙集――BP神经网络集成理论之上的，实证结果表明所选取的地区债务风险预警等级较高，相应的债务风险也较大，而且债务风险的大小随着评价值的上升不断增大。郭志林（2012）将处理模糊性和不确定性知识的粗糙集理论应用于地方政府债务风险的评价估计。

同时，在地方政府债务风险测算方面，越来越多的学者使用KMV模型方法。

韩立岩、罗雯（2003）基于期权思想对传统的 KMV模型进行了修改：地方政府通过发行地方政府债券将税收的权利转移给债券的购买者，同时地方政府通过偿债来将该税收权利回收。如果债务到期，用于担保的财政收入大于债务价值，那么地方政府将不会违约；而若小于债务，那么地方政府将会选择违约。

李江波（2010）扩展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了关于投资者对于不确定性的好恶程度的考虑，并使用Knight不确定性因子λ进行表示。将该元素带入到传统的KMV模型中得到了Knight不确定性下的市政债券风险测度模型，运用改善后的模型度量北京市债券风险。通过实证分析发现：在引入Knight不确定性因素之后，违约率不再是一个固定值，而是一个区间的形式。同时，该区间随着市场情绪波动的增大违约区间也呈现不断扩大的趋势。

李腊生、耿晓媛、郑杰（2013）认为：我国的地方政府债务与一般的西方发达国家的地方政府债务有着显著的区别。虽然在形式上地方政府具有经济上的独立性，但是当地方政府一旦发生债务违约等经济困难时，中央出于“父爱主义”，将对地方政府予以保护。因此，在使用KMV模型时，不能将地方政府视为一个孤立的个体，需要将中央的保护考虑进去。所以，基于这方面的考虑，他们认为应当将地方政府债务的可转移性因素加入KMV模型当中。实证研究表明：近些年间地方政府债务虽然规模急剧增长，但是显然不足以危害整体债务的安全。

徐占东、王雪标（2014）将财政收入分解为税收收入、土地出让收入以及其他收入，利用改进后的KMV模型对省级债务违约风险进行评价。研究表明：税收收入和其他收入两部分对地方政府债务违约风险的影响远大于土地出让收入；同时，不同地区的地方政府违约率有着显著的区别，地方政府的违约率自东部发达地区的偏低至西部逐渐上升。

KMV模型在地方政府债务风险的测算上被广泛使用，同时现有学者也对KMV模型做了各式各样的扩展，以使得KMV模型可以更符合实际情形，从而更正确地求解出地方政府的债务风险。本文尝试使用蒙特卡洛方法对KMV模型进行拓展，使KMV模型可以更加正确地描述地方政府债务的行为，从而更加准确的给予地方政府债务风险进行评估。

三、相关公式推导与蒙特卡洛方法介绍

（一）KMV模型推导。假设地方政府的财政收入服从下列随机过程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt为t时刻地方政府可用于对债务进行担保的财政收入，Zt是一个随机变量，服从标准正态分布，f（x）为某一特定函数。

为了简化分析，假定地方政府债务到期时，地方政府均有能力支付利息支出，因此我们只需要考虑地方政府是否能在到期日偿还债务本金来判断地方政府是否存在违约行为。假定地方政府债务的到期日为T，当地方政府债务到期时，地方政府可用于为地方政府债务担保的财政收入为Rt，应当偿还的债务本金为Dt。显然，若Rt大于Dt，则政府会偿还债务；而若Rt小于Dt，那么地方政府会出现违约。Rt等于Dt为政府的违约点。

通?^该方法，我们可以通过连续生成n个独立不相关的变量来对具有相关系数的地方政府的财政收入与债务进行模拟估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模拟的方法求解地方政府债务违约几率的问题，实际上是求解地方政府财政收入的过程。根据KMV模型的推导可知，可以通过生成大量正态分布的数值，将其带入后求解对应值，观察结果并与债务的规模进行比较，最终使用违约的次数除以总实验次数，即可以得到地方政府的债务违约率。代码如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

将对应的地方政府的财政收入波动率与增长率以及初始时间的财政收入和应偿还债务带入即可对某一地方政府的债务风险进行计算。而求解多个地区的联合整体地方政府债务风险时，需要考虑各地区之间的相关性，因此需要生成多组具有相关性的随机序列。因此，需要计算各个地方政府财政收入的相关系数，得到相关系数矩阵，进行Cholesky分解，对N维不相关的正态分布数值做映射处理，生成具有相关性的随机序列，求解对应的财政收入数据，再根据联合整体地方政府债务风险的定义：判断的条件为所有地方政府的担保财政收入之和大于所有地方政府的应偿还债务之和。因为该代码的长度较长，因此使用流程图表示该段代码如图1所示。（图1）

四、实证结果分析

（一）独立的测算各个地方政府的债务风险。根据上述模型理论，对各个地方政府的债务风险进行评估计算，得到结果如表1所示。由表1可知，我国的大部分地区地方政府债务在各个担保比例下风险均在合理的范围。但是与此同时，局部地区债务风险十分突出：其中重庆市在40%、50%、60%的担保比例下，均有较高的违约风险超过了0.4%的合理范围，可以认为该地区债务风险极其严重，数量占比为4.2%；四川省、贵州省、北京市、湖北省在40%、50%的担保比例下存在着一定的违约风险，在60%的担保比例下，则处于安全范围中，可以认为这些地区的债务风险比较严重，数量占比为12.5%。（表1）

（二）统筹看待联合的地方政府债务风险。由表1可知，地方政府债务风险较高的省市有重庆市、四川省、贵州省、湖北省等，而地方政府债务风险较低的有江苏省、上海市、广东省、安徽省等。现在将江苏省与湖北省视为一个整体，对此进行计算地方政府债务风险（此处使用江苏省与湖北省两个样本原因是其中一个债务风险低，另一个债务风险较高），计算结果如图2所示。（图2）

第三篇：“六招”化解地方政府债务风险

“六招”化解地方政府债务风险

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我国现有的地方政府负债余额大,有资料估计约为4.1万亿元,其中地级市与区、县两级占61%,约2.4万亿元。这是不是个准确数据,还说不清,因此,要准确地反映,还需要进行一次普查。造成这种局面的主要原因:一是我国地方政府债务是在30年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保产生的直接债务,又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的债务。二是政府债务统计主要包括直接债务,未涵盖全部债务。三是由于政府任期制,有些债务当期难以反映出来。

债务的缘起

那么,导致一些省市财政收支难以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通过的《预算法》第28条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。因此,严格意义上说地方政府是不存在收支失衡的,也就是说从财政账面上看是没有财政赤字的。那么,为什么又形成地方政府债务呢?主要是地方政府靠借债搞建设,债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务,是对后续财力的透支,这种透支积累到一定程度将引发财政风险。

中部某省某地级市,市直政府目前债务总额达30.62亿元,相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多,即便市直可用财力即使全部用来还债,也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算,平摊到每人的政府债务约4400元;如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人(即行政在编人数)计算,人均债务近11.8万元,若按人均年工资2万元计算,需要6年不发工资才能还清政府债务。由于政府债务拖欠,上级财政通过国库扣款和加收罚金的方式对所欠债务予以清收。到2006年底,该市世界银行贷款中等城市项目已累计扣款23698万元,水资源项目扣款551万元,教育项目扣款518万元。2006年,下达罚款、加收滞纳金1432万元;先后8次罚款2800万元。归还政府债务一靠收贷还款,二靠财政资金垫还。由于收贷艰难,财政垫还资金占了应还款额67%,其结果直接危及财政保工资、保运转。债务利息作为政府债务的衍生物,更使沉重的债务负担雪上加霜。每年市直政府仅世界银行贷款债务利息就达2833万元。2007年,该市直财政一般预算收入为4.1亿元,而当年到期的各项政府债务达2亿元,占市直财政一般预算收入50%,政府债务的还款压力已严重影响国库资金调度,严重影响财政预算支付,严重影响财政正常运转,严重影响市政府形象,降低了政府信誉,对该市的长远发展产生严重不利影响。

债务的两大构成地方政府债务按表现状态可分为直接债务(显性债务)、间接债务(隐性债务)。政府显性债务是以政府名义签定合同、可以直接用货币度量的政府债务,主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。政府隐性债务包括地方政府担保债务,如担保的外债、以人大立法的形式为建设项目提供的担保,地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地区某市为例:目前市直政府债务总额达30.62亿元,其中:政府直接债务9.76亿元,政府担保债务20.86亿元,主要包括6个方面:

一是外国政府贷款6.35亿元。

二是世界银行贷款4.1亿元。市直世界银行贷款项目8个,包括中等城市项目某市分项目、长江水资源项目、地方病防治项目、长江上中游农业开发项目、农村改水项目、森林资源与保护项目、教育发展项目、长江水灾紧急恢复项目。项目涵盖了农业、水利、教育、卫生等方面。目前大部分已进入还款高峰期。

三是国债转贷5.19亿元。

四是国家开发银行贷款城投公司项目14.51亿元。

五是农业综合开发项目1190万元。

六是企业改制贷款4500万元。

在其他地方,政府债务还包括大量的粮食经营亏损挂账、拖欠的应发工资、企业基本养老金、社会保障资金缺口等等。

六大化解路径

如何化解地方政府债务风险?笔者认为有以下路径可供选择。

对政府债务进行归口管理,克服目前政府债务多头管理、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状,由专门的部门统一管理政府债务。要调整财政支出结构,清理、界定财政支出范围,对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”,腾出部分资金用于偿债。

推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警,并规定合理的债务安全线。

对借款单位拖欠行为进行制约。对有钱不还的单位,实施跟踪监督。并严格限制其支出行为。对有欠款的单位包括企事业单位不准更新车辆,不准出国考察,不准新上项目,不准再贷款(贷款还债除外)等。

不断完善政府债务管理的法律框架,规范政府举债行为,防止产生新的债务。要以政府名义发文,对政府债务的借、用、还全过程进行管理,明确举债目的,规范举债决策程序。

修订《预算法》,赋予地方政府债务发行的一定权限。地方政府应当成为独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源。为了防范风险,应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》。在《公债法》中分设“地方政府债务”专章,规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项。

上级政府要建立地方政府债务政策激励机制,完善财政体制和财政转移支付激励措施,鼓励地方政府帮扶减债,采取措施减少债务负担,对国债转贷资金,属公益性建设的,建议中央财政给予豁免。对愈期债务和不良债务给予减免。

我国政府债务的演变

〉〉

我国政府债务的发展在20世纪经历了“50年代的发展,60年代的低落,70年代的复苏,80-90年代的兴起”这样一个历史发展阶段。

新中国建立初期,我国政府先后发行了总价值约为302亿元的“人民胜利折实公债”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。这一时期我国政府还通过向国外借款筹措资金,外债金额大约为51.62亿元。到了1958年,在“左”的思想指导下,我国不仅完全否定了利用外资的意义,拒绝接受外援,而且也全盘否定了内债。从1959年到1980长达22年中,我国没有发行过任何内债,并以罕见的速度在1964年提前还清全部外债,1968年全部还清内债,使我国成为一个既无内债,又无外债的国家。

进入20世纪80年代,国民经济的收入分配格局发生了较大变化。这些变化使得中央政府财政收入无法满足财政支出的要求,财政开始出现赤字。政府为改变财政困难局面,决定重新向国内外发行政府债券。1993年以前,我国政府发行债券的规模并不大,主要原因在于中央政府在发债的同时还可以通过向中央银行透支和借款来弥补财政赤字。1994年国家为理顺财政与银行关系,根除通货膨胀和财政赤字的直接联系,正式规定了财政部不得向中央银行透支借款,政府入不敷出的差额只能通过发行公债弥补。从此,发行公债就成为政府弥补财政赤字和还本付息的唯一手段,由此导致公债发行规模的迅速扩大,1994年首次突破1000亿元大关,发行额为1028.57亿元,2001年公债发行规模已达4483.53亿元。

按照我国纳入预算管理的财政赤字和债务统计口径的测算,2008年我国赤字率约为0.6%。债务依存度和债务负担率均在国际约束线内。从总体上看,2009年中国国债余额占GDP的比例约为20%,财政赤字占GDP的比例预计在3%以内,我国的综合国力能够承受。

第四篇：地方政府债务风险控制思考

近年来，随着我国经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入，在地方财力普遍有限的情况下，各级政府通过各种形式举债进行城市建设，但随之而来的地方债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑”，在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下，政府负债能有效地促进区域经济的良性循环，同时也能为社会提供更多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下，政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展，影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务（主要就城市建设引起的负债）管理现状、存在问题等方面进行分析，从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。

一、西湖区政府债务管理现状

近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的5.06％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。

据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为1.4亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为12.96％，占全区可用财力的比重为10.65％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。

西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。

二、债务管理中存在的问题

（一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、支付职能于一身。

有些项目在实施期间，由于受各种因素变化的制约，会出现与计划不一致的情况，影响项目贷款资金的实际使用效果，造成资金暂时闲置。而有些项目则因资金短缺，却不能从有资金闲置的建设单位调度使用，而选择向银行融资。从全区范围来看，负债资金尚未用好、用足，这是导致负债规模上升的一个重要因素。

（二）举债项目各环节管理不到位，造成投资规模不断扩大，增加了财政支出负担。

表现在：（1）项目超概算情况严重，加大财政资金压力。从目前已完工的项目来看，一方面由于项目立项前更多的考虑项目要不要上，没有做到全面的投资估算，导致实际支付时超概算情况严重；另一方面建设单位在建设过程中任意扩大投资规模，提高建设标准，变更、增加计划外工程，导致整个工程超规模、超概算、超标准，加大了财政负担。（2）项目没有引入竞争机制，部分工程材料设备未实行政府采购，实际造价往往高于合同造价，增加了建设成本。

（三）宏观调控造成银行贷款困难、还本付息压力大。

2006年以来国家宏观调控政策不断。土地管理方面，进一步完善土地调控政策，从紧控制新增建设用地。国务院陆续出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》及配套文件《土地利用计划管理办法》、《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等规章制度。货币信贷方面，至今年8月，央行3次上调存款准备金率各0.5个百分点；4次加息使贷款利息从5.58％提高到目前的6.84％。此外银监会对银行各类打捆贷款进行整顿和规范……对于土地出让收入和房地产依赖程度较高的西湖区来说，这一系列的宏观调控给地方财政收入和土地出让的收益都带来了不小的影响。也使西湖区通过借新贷还旧贷的计划随时可能受到影响，还本付息压力显现。

三、控制地方政府债务风险的建议与措施

面对政府债务规模现状，必须积极采取应对措施，妥善处理好发展与举债，长远目标与眼前现实的关系，规范投资行为，合理有效控制债务规模，防范和化解债务风险，提高资金使用效率。

（一）加大财政对政府融资的集中统管力度。

建立地方政府偿债机制。政府在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务。按照“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，明确财政部门在同级政府债务管理中的牵头作用，实行由财政部门为主，各职能部门共同参与的政府债务管理体制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。并定期对已有的政府债务进行分析和督促，确保政府债务按时偿还。

（二）逐步建立各项政府债务监控、预警机制。

建立债务监控、预警机制，对政府债务的规模、结构、偿债能力实行有效控制，反映地方政府财政风险程度。（1）建立和完善偿债准备金制度。建立与负债规模相适应的偿债准备金，以备在发生无力偿债的情况时弥补偿债资金缺口。偿债准备金来源可从：从历年财政结余中安排一部分；每年从可用财力中安排一定比例；从土地出让金收入中提取一定比例；从国有资产转让一次性收益中安排一部分。准备金数额一般为年初政府债务余额的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府负债的风险指标体系。目前运用较广泛的指标主要有债务依存度、负债率、偿债率。债务依存度即债务收入占财政支出的比率，它说明财政运转对债务的依赖程度，一般来说债务依存度不宜超过20%。负债率指债务余额占GDp的比重，着眼于从存量角度考察政府负债规模，是反映财政风险程度的一个重要指标，警戒线是10%左右。偿债率指当年政府负债还本付息额占当年财政收入之比，这一指标反映政府清偿负债的能力，警戒线是10%左右。

（三）整合财力，集中管理融资，合理调度。

把政府财力集中起来，把政府的资源运作起来，集中财力办大事，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。（1）充分挖掘非税收入的潜力。非税收入是政府财力的重要组成部分，应将非税收入与税收收入一样征收起来，纳入财政预算统筹安排。加强对国有资产包括出租、出售、变现等收入的征收管理，依法推行国有资产使用权招标、拍卖，确保应收尽收。2007年西湖区财政着手对全区国有房产出租（租入）情况进行调研，据不完全统计，至2006年底，共计有363个出租点，出租面积达259963.06平方米，这些房产均由相关单位自行管理和对外出租。区财政根据调研情况，建议区政府对出租(租入)的国有房产，引入市场竞争机制，做到公开、公正、透明。出租(租入)的国有房产须由区国有资产托管中心委托社会中介机构评估确认底价后进入公共资源交易中心，由政府采购中心统一进行公开招租，接受社会的监督，实现资产出租收入最大化。以提高收益率，防止国有资产流失，确保非税收入应收尽收，增加财政收入。（2）集中管理融资，合理调度。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度。集中管理融资，统一调度资金最大的作用在于降低贷款利息支出，节约负债成本。（3）创新融资渠道。积极引导社会资金参与基础设施的投资和建设，在银行贷款吃紧的情况下，可将发行信托产品作为地方政府融资的一种尝试。

（四）加强政府性投资项目的管理。

1、结合财政绩效评价，合理确定投资范围。按照“量力而行、尽力而为”的理财原则，同时结合财政支出绩效评价，合理确定财政投资范围，政府重点支持关系国计民生，对西湖区未来经济或社会事业发展、可持续发展有重大影响的建设项目。对于重大项目的立项，可考虑建立听证会制度，在重大项目实施前，举行由专家、市民组成的听证会，以确定项目实施的可行性。也可结合财政绩效评价，从项目的预期绩效目标着手进行调查。通过问卷调查，直接倾听老百姓对该项目实施的意见，确定是否符合老百姓的利益，是否直接体现公共财政的目标，是否会产生资源浪费。

2、编制基本建设预算和政府性债务收支计划，加大建设项目财政直接支付力度。（1）根据建设需要和承受能力应在编制政府性投入基本建设预算的基础上，根据资金的缺口编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目，投资、规模和偿还本息等计划，也便于负债资金在各项目间的统筹调度。（2）加大建设项目财政直接支付力度。西湖区自2004年开始对由区本级财政全额投入的建设项目以及上级补助资金投入的建设项目纳入直接支付，至2006年底纳入直接支付的建设资金达3.3亿元，相对杭州市其他城区，建设资金直接支付力度较大。通过三年来的经验积累，目前西湖区正积极尝试将全区所有建设项目分批、分步骤的纳入直接支付。对于纳入直接支付的项目，由建设单位分批将贷款资金划入财政基本建设资金专户。财政部门根据投资计划、预算、合同、工程进度，将建设资金直接支付到用款单位。将全区所有政府性投资建设项目全部纳入国库集中支付是实现城建项目支付管理的最终目标。若能实现这一目标，一方面可以促进财政基本建设预算编制的完整，为发改部门编制政府性投资项目计划提供真实的资金依据，同时便于政府及时、全面把握全区项目的规模和进度；另一方面可使财政全面掌握政府性投资项目的资金需求与去向，从而使财政部门真正发挥在政府债务管理中的牵头作用。（3）将政府投资工程项目逐步纳入政府采购范畴，以节约采购成本。可尝试进一步研究政府投资项目购买设备和工程政府采购的范围、标准，加大工程政府采购范围。工程政府采购行为一旦发生，由采购中心组织统一采购后，由国库单一帐户直接拨付给货物供应商和劳务提供者。

3、加强基本建设的过程管理，强化基建预算执行力。（1）把好项目建设立项关，对建设单位上报要求立项的基本建设项目，财政部门必须会同有关部门参与可行性分析和论证，确保立项准确、科学，并结合当年财力和负债情况提出能否在当年实施的意见。（2）把好预算审核关。施工图预算是项目施工、合同签订、价款结算和成本核算的重要依据。财政部门组织力量或委托社会中介机构对基建项目的工程预算进行审查，根据审查后的预算来确定招投标的标底造价。（3）把好建设资金支付审核关。密切关注建设工程的施工情况，发现工程超规模、超标准、超概算的停止支付。（4）把好建设项目竣工决算关。建设工程项目完工后，财政部门会同中介机构、建设单位进行严格审查。以设计概算和工程预算为依据，认真审查建设项目的投资完成情况和交付使用资产情况，审查建设成本、费用开支、结余资金等。

4、依托信息技术手段，建立政府性投资项目库，对项目实行跟踪管理。项目库的内容包括项目立项的基本情况、资金的安排情况、上级资金的到位情况、项目的概预算、项目招投标情况以及项目支付的进度，对项目库实施动态管理。通过建立项目库实现资源有效整合，促进财政对项目的跟踪和监督管理。

（五）加强偿债能力分析，将负债控制在一定比例。

偿债能力决定负债能力，通过偿债能力分析，为合理确定当年政府负债规模提供财务依据。主要可从两个层面进行分析：

1、地方财力的现状及其增长趋势的分析。地方财政可支配收入是决定偿债能力的最重要因素，也是衡量政府偿债能力大小的最直接的指标。财政可支配收入越多，其借债的能力必然越大，财政可支配收入和政府负债能力呈正相关，与偿债能力呈正相关。在分析过程中，需结合政府实际可用财力、政府负债和政府可用财力承受能力情况。分析一定时期财政总收入、地方财政收入、地方财政可用资金、地方财政用于建设的财力、土地出让金收入等相关指标的完成情况、平均增长幅度、财政收入增长趋势，以确定偿还政府负债的能力。

2、偿还政府负债的资金主要渠道分析。目前，地方政府偿还负债的资金来源主要为土地出让收入，其收缴是否及时、是否到位直接影响政府负债还款来源的稳定性和正常性。可以从现有土地存量、土地出让金收缴率、土地价格升降趋势等指标，分析地方政府未来一定时期的土地出让收入情况，政府负债的偿还资金是否充足。此外，还要对土地出让情况予以跟踪，由于国家经济政策（如金融政策、土地政策）的变化对地方政府土地出让收入的巨大影响。如，2005年《国六条》的出台，对土地出让产生了直接影响，建设用地受到严格控制，受此影响，房地产开发商资金普遍吃紧，开发企业的前期资金运作面临着极大的考验，导致土地不能及时出让或开发商欠缴土地出让金。近期，土地出让金收入是政府负债的主要还款来源，土地出让金大量欠收势必影响政府负债的正常还贷进程。因此，需要对土地出让预计收入进行合理估计，不能过高估计土地出让收入。

第五篇：我国地方政府债务风险初探

我国地方政府债务风险初探

摘要：

根据公共产品理论，地方政府债务是一把“双刃剑”。一方面，地方政府债务的积极使用加快了本地发展的速度，为地方经济建设做出了贡献；另一方面，债务的不当运用会带来巨大的金融风险，给地方财政带来极大的考验。当前，我国地方政府债务规模庞大，已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害。并且在举债的同时使政府蕴涵了巨大的债务风险,随着债务规模的扩大,其潜在风险也在增加。强化地方债务风险管理，已成为进一步改革、发展中的重要议题。如何扬长避短，防患于未燃，这既是中国政府、学术界乃至全社会关注的重要问题,也是尚待破解的难题。关键词：

地方政府负债 成因 防范措施 正文：

一、地方债务风险的现状

地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。目前，我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇共四级政府的负债。当前直接债务仍然占债务总额的绝大部分，其次是担保债务，政策性挂帐占较小的比例。

长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方政府的债务总额，很难有全面、真实的统计数据。目前，我国对财政赤字的弥补方式主要是通过向银行透支或借款，但债务作为弥补财政赤字的来源，会随着财政赤字的不断增大而增长。同时，债务需要还本付息，债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加，依次循环，风险逐渐被积累放大。

中国银监会曾披露，目前地方融资平台贷款中存在严重偿还风险的贷款占比为23%，这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。从政府层级来看，县级融资平台数量占比达60%，贷款余额占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率已经超过400%。地方融资平台局部风险的隐患，对于银行的影响不容忽视。

二、地方债务风险的成因分析

中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

（一）制度因素 转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。

（二）政策性因素 积极的财政政策。为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从推动了地方政府债务规模的扩张，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。机关事业单位调整工资政策。国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员的工资，福利费、住房公积金等支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。

（三）管理性因素 机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”。由于领导者本人不必为当地政府所欠债务负责，导致地方政府在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本，更不计风险，行政行为任期化、短期化。

三、政府债务的防范和化解

地方政府债务风险的最终管理目标不是消除债务，而是有效控制债务的规模，防范和控制由此带来的风险，把债务风险控制在可承受的范围之内，保证财政的可持续性。要防范和控制我国现阶段的债务风险，应该从完善体制，强化债务风险管理及创新政府投融资机制等方面来实现。

（一）建立健全政府债务预警机制

地方政府如果有健全的政府债务预警机制，就能对政府债务的规模结构和偿债能力实施有效预警和防控，实现政府债务管理的系统化、规范化和科学化。在预警机制的建立和完善过程中，特别要注意预警部门的专一性，避免出现多部门同时监管出现利益纷争，应由专门机构和专门人员对地方政府债务进行定期统计和动态监控，同时可以发挥市场机制作用，通过市场评价机构对政府信用进行评价，达到使公众对政府发债行为的监督和约束。

（二）建立科学的偿债机制

政府债务所取得的资金是对以后收入的提前使用，因此建立科学有效的偿债机制是保证政府信誉和财政可持续发展的必要措施。政府增加偿债能力可以通过加大资金统筹力度，通过经济的发展增加财政收入，也可以通过压缩不必要的财政开支来加大偿债能力。必须指出的是，地方政府可以探索性的建立偿债基金，其基金的来源可以是政府债务项目的收益，也可以是纳入预算管理的政府性基金，但偿债基金的数额底线必须要保证当年债务本息所需的风险准备。

（三）建立健全政府债务信息的公开机制

由于政府负债没有纳入政府会计核算体系，因此政府财政报告中没有公开透明的政府负债风险信息，这样既不利于地方政府对本身负债情况的自查，也会在一定程度上影响政府的信誉，所以有必要建立政府负债信息的交流和公开机制，这样有利于上级政府更好掌握地方政府的负债情况，可以更为合理的对地方政府进行财政转移支付，同时可以通过对政府负债余额、还债情况即新增债务情况的分析比对，为政府决策提供真实、系统、科学的数据信息，以便使今后的政府债务计划更为高效合理。

总之，市场经济条件下财政经济不可能在“零风险”状态下运行，但目前地方政府不规范、不透明、不可控、不受监督的举债行为容易积累足以冲至财政危机的债务风险，因此，必须注意合理确定和控制债务规模，强化地方债务资金运用过程的管理和监督，提高地方债务资金使用效益，未雨绸缪，徐图整治，确保到期债务的及时偿付，维护地方政府的信誉。

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