城投公司债务风险防范机制设计

第一篇：城投公司债务风险防范机制设计

城投公司债务风险防范机制设计

城市投融资事业部 杜亚 葛芳芳

【摘 要】:近年来，地方政府性债务愈发受到关注。国务院7月26日下午发特急明电，要对全国政府性债务进行审计。本次全国性审计工作将于8月1日起全面展开，全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。作为地方财政和政府信用担保的主要举借主体，城投公司已然成为地方政府的隐性负债及直接、或有负债，极大加剧了地方政府债务风险。本文从城投公司负债特点出发，进一步研究债务风险防范机制，为地方政府投融资平台债务管理提供研究思路与借鉴意义。【正文】

城投公司是地方政府城市建设的投融资平台，在促进当地经济快速发展、加快城镇化进程上发挥不可替代的重要作用。然而仅通过城投公司融资和承担融资债务来满足巨大的城市改造、建设资金需求的方式，留下了自身债务居高不下和地方政府隐形财政债务的隐患。由于我国地方投融资平台债务目前大部分依赖预算外的土地开发增值收益偿还，一旦房地产行业出现大的调整，地方财政的偿还能力将捉襟见肘，隐性债务问题可能迅速“显性化”。因此，建立科学有效的债务风险防范机制，有利于降低地方融资平台资产负债率，同时也在平台债务偿付与地方财政之间设立了一道债务风险防火墙。

一、地方政府债务现状分析

2013年8月份审计署将进行全国政府性债务审计，上一次全国地方政府性审计工作开展于2011年，此后审计署陆续开展相关审计，并发布了2012年第26号公告：54个县财政性资金审计调查结果，以及2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果。依据审计署2011年、2013年审计结果公告得出以下数据结论：

（一）表外债务两年翻倍

2011年对全国省、市、县三级政府的审计结果是：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中84679.99亿来自银行，占79.01%；10449.68亿来自其他单位和个人，占9.75%；7567.31亿来自债券，占7.06%；剩下的来自上级财政借款。

而两年之后，这部分债务显然还在迅速增加。根据银监会2013年工作会议透露的信息，截至2013年6月末，平台贷款余额9.7万亿元；据中国信托业协会统计，截至2013年一季度末，投向基础设施的信托余额为2.11万亿元，在大部分情况下，这部分信托的还款来源都是地方政府；而根据中央国债登记结算有限公司（中债登）统计，截至2012年末，城投债余额为1.44万亿元。

由此可以看出，在2010年国发19号文规范地方政府融资平台后，商业银行加强了对平台贷的管理，通过信托、城投债等其他方式的政府债务两年时间都全部翻倍。此外，通过理财产品和同业资金池进入银行系统的地方政府融资无法统计。

（二）部分地区债务规模增长较快

审计署2013年第24号公告指出，部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显。36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。

一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率最高的达67.69%。

由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。

（三）融资平台公司仍是主要的举借主体

从债务举借主体看，2010年底全国地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%。2012年底36个地方政府债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、28.96%、25.37%，融资平台公司仍是主要的举借主体。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元，增长比率分别为22.50%和32.42%。

具体数据对比如图1所示：

二、城投公司负债特点归纳 作为地方政府性债务的重要及主要主体，城投公司极力应对城市经济社会发展所带来的巨大资金需求，大多容易造成自身债务的居高不下，为地方政府带来隐形财政债务的隐患。

（一）巨额存量债务“可持续”循环——宏观现状

依据审计署最新的36个地方政府本级政府性债务审计结果公告，至2012年底被审计的省市区地方债务总额共计38475.81亿元，比2010年增长12.94%。其中，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。据专家保守估计，从2010年末至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，至12.1万亿元。

依据经济学常识，如此巨额债务一旦发生违约风险，后果不堪设想！在存量债务无法快速消释，增量债务难以严控的现状下，只有靠不断吸收大量资金供给，方能维持表面的暂时平衡。简单来说就是通过大量新增资金供给替代原有债务并偿还债务利息，以保证债务的可持续循环。如此一来，城投公司在债务偿还上必然会引致较高的借新还旧率和逾期债务率。2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。

（二）债务规模巨大增长较快，偿债负担较重——风险催化剂

依据审计署最新的36个地方政府本级政府性债务审计结果公告：36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92亿元，占其总资产的37.60%；有5家注册资本未到位56.19亿元；6家虚增资产371.07亿元；3个省会城市本级政府违规向融资平台公司注入公园、道路等公益性资产45.53亿元。从偿债能力来看，有68家资产负债率超过70%；有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息；有37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息3618.85亿元中，以财政资金偿还1205.75亿元、占33.32%，举借新债偿还738.93亿元、占20.42%，两项共占53.74%，虽然比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。

由此可见，城投公司普遍负债逐步增多，且增速较快，偿债压力较大。常年、大面积这样状况的持续势必会引致政府相应部门的高度重视，监管也必然会愈发严厉。

（三）管理制度不规范下的高负债风险——负债根源

目前很多城投公司尚未形成规范、科学的管理制度，导致高负债、高风险。由于城投公司性质特殊，存在浓厚的行政色彩，其管理决策往往以政府意愿为导向，且财务和运营主要由地方政府控制，难以自主经营、自负盈亏。更为严重的是由于缺乏合理规划而导致债务资金使用效率和管理效率的低下，进而导致债务资金不能有效使用。现实结果表现为很多城投公司业务单一，缺乏稳定资金收入，偿债风险不断加剧。

由于这种管理制度的不规范，加上城投公司本身的定位不清晰，责任不明确，高资产负债已然成为城投公司的代名词。当高额负债到期无法清偿，地方政府可能采用多种方式来偿还债务（包括挪用其他财政支出资金、增加税费或向上级政府转嫁债务等），这将有可能引发其他财政支出项目资金缺口从而进一步增加社会的不稳定因素，不利于当地经济社会的健康可持续发展。

（四）债务资金的公益性使用——政府性标签

城投公司与普通的国有企业相比，同样具有非企业化特征。最突出的一点即是不以盈利为目的，或是说基本没有盈利的可能性，这是由城投公司成立初衷决定的。也正是由于这样的特殊性质决定了其债务资金主要用于城市基础设施和公共事业等非经营性项目或准经营性项目，以社会性、公益效益为追求目标，基本无盈利可言（除少数可产生现金流的自偿性项目，如：收费公路项目）。

三、债务风险防范机制设计

结合以上财务数据和城投公司负债特点来看，要想平衡城投公司融资与偿债能力、公益性需求与资金供给，必须站在城投及城市可持续发展的高度上，建立长效机制，维护政府信用，促进当地经济社会健康协调发展。关键任务目标即是控制债务规模和风险，提高债务资金使用效率。

（一）政府层面——债务风险防范顶层设计

1、建立综合的地方政府债务风险管理组织

在对各种政府债务进行分项管理基础上，需要成立一个综合的管理机构，负责对政府债务进行统一归口管理，履行协调各项债务政策，制定统一的债务管理制度，综合统计、监控本级和下级政府债务风险等。

从具体实践来看，建立较为完善的政府债务综合管理组织架构，应该包括三个层次的内容：一是风险管理决策机构，这是债务风险管理体系的最高机构，它的主要职责是对关于债务管理的根本性的政策原则进行审议，以及根据审议项目单位的申请及风险管理执行部门审核意见的结果审查项目；二是风险管理执行机构，这是债务风险管理最主要的责任部门，负责地方政府债务风险的管理和监控；三是第三方监督机构，是由风险管理决策机构授权对地方债务风险状况进行监督的机构，这个机构可以是银行、会计师事务所或者是审计机构。

2、构建债务风险预警系统

债务风险预警系统，对财政运行过程进行跟踪、监控，及早地发现债务危机信号，预测财政面临的风险，使政府在债务危机的萌芽阶段采取有效措施，避免危机的出现。

根据中国现代集团多年来对政府债务研究的结果表明，对一个具体从事财政资金运作的财政部门而言，其对本级财政的风险程度是有一些把握的，但具体风险现在到了什么程度，目前降低或延滞风险重点何在，则没有人能说得清楚，这就需要利用专门的技术和方法进行测算。在构建地方债务风险预警指标体系过程中侧重于在风险描述的基础上依据一定的标准对风险等级进行，在此基础上找出风险潜在的方向作为风险防范的重点监测对象。

债务风险预警系统旨在通过可量化的风险指标，评估和预警债务风险，是债务风险控制的核心制度。应由独立的审计机构利用财政状况指标对政府的债务风险定期进行评估，按风险的高低等级，对地方政府的债务和举借主体进行分类后，对债务整体进行宏观的指导和控制，从而形成具有操作性的切实的过程管理模型。

3、构建地方债务偿债机制

化解地方政府债务必须通过构建地方债务偿债机制，从制度上规范偿债基金的合理运用,有条不紊地削减和清偿逾期债务。各级地方政府应组织严密的债务清理排查，针对经常性债务和资本性债务、直接债务和间接债务、显性债务和隐性债务进行分类交叉登记。根据各类债务的历史逾期存量、新增违约流量和自身拥有的财政资源情况，制订中长期偿还计划。考虑到地方政府债务类型错综复杂、规模庞大和偿债的长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其连续性，在部门预算内设定为固定支出项目，随地区经济、财政运行状况做相应调整。各级地方财政衡量自身偿债基金规模和各类债务的最低偿债金比例，对于有部分偿债能力的项目，财政可要求项目单位制订出偿债计划，督促其按时将偿债资金汇入财政部门专门设置的偿债基金专户，统一由财政部门负责资金的管理和还本付息。偿债基金除用于防范新增违约和清偿逾期债务外，待条件成熟后，还可委托专业机构投资于低风险债券组合，将投资收益并入该基金，实现偿债资金不断保值增值。

（二）平台层面——自身能力提升

1、推动政策性业务和市场化业务“分类经营，分业管理”

从长期经营和持续发展的角度出发，城投公司要兼顾好政策性业务和市场化业务的关系，重新梳理子公司业务结构，逐渐改变混业经营和管理的局面。

分类经营，就是根据项目的非经营性、准经营性和经营性特征，结合城投公司下属企业的资产、业务和资源分布情况，从战略发展和管理重构的需要，把平台旗下的二级公司进行重新整合和优化重组。对各类可经营的资产和资源，按照成长性和收益性综合排序，选择收益稳定，成长性良好的产业，由相对独立的运作平台作为债务主体和经营主体；公益性项目则以平台下属的二级子公司为债务主体，以财政资金为偿债来源，主要通过银行贷款解决投资需要。

分业管理首先从子公司的业务管理上实现对不同资金性质的项目进行“分业管理”，逐步形成母公司对政策性业务和市场化业务两条差别化的业务管理脉络。从财务核算，投资决策，绩效考核，薪酬体系等方面，制定符合市场化需求的经营性业务的管理机制。

图2.城投公司业务“分类经营，分业管理”示意图

2、追踪政策变动，优化资产结构 城市基础设施项目的非经营性、准经营性和经营性的区分并不是绝对的，它可以随着具体的环境条件而变化。城投公司要积极追踪政策变动可能导致的资产的非经营性向准经营性和经营性的转变机会。同时积极建议政府根据需要，通过制定特定政策或者提高产品定价，提升某些非经营性或者准经营性项目的经营系数，实现非经营性项目、准经营性项目和经营性项目的良性转换。

优化资产结构时要注意两点：一是规模约束，公益性项目应以专项偿债基金为付息与还本保障，约束投资规模，专项偿债基金由政府财政资金进行拨付，额度应最少覆盖年度还本与付息需要。经营性项目应立足于经营性现金流安排融资规模。二是风险隔离，公益性项目应有专门主体进行融资、投资，独立运作。对拥有稳定经营回报的投资项目尽量采用项目融资的方式进行操作，降低集团资产负债率，同时将风险主要隔离在项目本身，也有利于减轻集团的负债压力。

3、培育城投公司自身造血功能

“与其节流，不如开源。”对城投公司而言，组建自主经营实体，增强自身造血功能，增加现金流量是债务偿还的快效保障。根据城市的特有资源和平台自身已经掌控的资源，针对项目类型和业务特点，从结构上考虑业务体系布局，对现有的业务进行细分，设置相应的业务板块，通过独立的平台运作，并逐步进行纵向延伸，完善产业链链条，提高运营效率。在产业链的延伸上，应紧跟城市发展阶段，要防止选择盲目。

四、结语

地方政府融资平台作为城市经济社会建设的重要参与主体，其使命巍然，责任重大，而现代化企业制度的管理方式更加强调对债务问题的重视与控制。随着新一轮的全国地方政府性债务审计工作的开展，根据中国现代集团多年来服务城投公司发展的经验，债务风险管理将成为各级政府和城投公司下一步发展必须关注的焦点和重点，结合融资平台负债特点，构建科学有效的偿债机制是应对这一焦点问题的重要手段。

第二篇：城投公司债务隐形调查

城投公司隐性债务调查

城投债：偿债能力堪忧

城投债“井喷”的结果，就是去年仅城投债发行规模已然超过2000亿元。但偏低的发债评级，正让两会代表纷纷担心其潜在的巨额偿债风险。

“现在城投债基本都很难放行，主要是银监会方面卡得紧。”一家券商投行部门人士对记者透露，去年一度“井喷”的城投债发行热潮，现在已不复存在。

“现在城投公司找我们讨论能否发行城投债，我们多半选择婉拒，即使有些城投资质还不错。”前述投行部人士向记者透露。该券商根据去年下半年城投债发行状况做了统计，发现发行成功的城投债，必须满足三个条件：一是城投类企业发债募集资金所投向的基建项目，最好签订应收账款等比较安全的担保协议；二是发债主体评级必须达到AA-，债项评级AA+以上；三是不涉及互保、连环保。

城投债“井喷”的结果，就是去年仅城投债发行规模已然超过2000亿元。但偏低的发债评级，正让两会代表纷纷担心其潜在的巨额偿债风险。李金华表示：“我在审计署工作的时候，曾经调查过，确实存在着严重的财政风险。”

上海银监局局长阎庆民透露，台风险在于，去年出现了一批新的地方融资平台，地市、区县甚至乡镇都设立了地方融资平台公司，越是基层，地方融资平台的风险越大。

然而，为了顺利发行城投债，一些地方城投公司依旧想方设法“提高”信用评级与偿债能力。记者调查发现，比较常见的增信方式有五种，即以BT协议做质押担保、与当地其他城投企业互相担保、以土地使用权作为担保物、及第三方担保与应收账款做担保。

然而，上述增信方式未必真正提升城投公司的偿债能力，只是起到美化财务报表的作用。

据前述券商投行部人士透露，他曾碰到一家城投公司要求以一两条省市级高速公路若干年收费作为应收账款担保物，要求发行城投债。“但我们看到的预期评估收入，却看不到测算这个收入数据的合理性计算公式。”

类似的情况同样出现在以土地使用权为担保的城投债发行模式。一家城投公司给予土地很高的估值，但是情况介绍中却找不到具体位置与面积。谁能保证这些土地的真实价值？谁又能保证若干年后这些土地还值多少？

“后来，我们看到一些城投公司要求以BT协议作为城投债发行担保时，基本不会看BT协议内容，就直接询问地方政府能否用足够的财政收入作为项目回购的资金源，然后判断信用评级高低。”他直言，无论城投公司以哪种增信方式发行城投债，最终还是考验地方政府财政收入是否具备偿债能力。

两会期间，人民银行行长周小川对此强调说，若地方融资平台以土地为抵押产生的借款，因为在土地价值的上升阶段，有可能会出现高估，而未来当土地价值下降的话，就可能使得对贷款的判断出现差别。

“城投债信用评级的计算方式其实是固定的。城投公司提供的财政收入与担保物估值数据，往往左右着城投债最终的信用评级与偿债能力。”汉华评值（上海）资产评估有限公司总经理董毅强告诉记者，“但选择怎么样的数据，却是一门学问。”

这些内含“学问”的数据，放大着地方融资平台的城投债偿还风险。一位城投公司负责人向记者透露，有些地方融资平台就是依靠发行城投债募集资金，作为基建项目自有资金，再套取银行贷款，等于城投公司不花一分钱就能投产基建项目，将来再还本付息。

但是，还本付息的资金从何而来？据上海国泰君安证券提供的抽样统计数据发现，2009年前4个月发行的城投类债券，地方补贴收入总额为81亿元，而同期发债主体城投公司净利润总额只有83.7亿元，这意味着地方补贴收入占城投公司净利润的比重高达96.7％，这笔利润绝大多数将用于还本付息。

人民银行行长周小川指出，这类地方融资平台的融资风险同样值得关注，由城市政府进行综合还款的，就是说项目本身不具备充分的还款能力，蕴含着城市政府以及财政性的风险。

城投类信托：门槛低成本高

低发行门槛意味着更高的融资成本，通常城投类信托产品期限在3-5年，比城投债更短，但利息在7%-9%，比城投债略高。

同样的举步维艰，相比城投债“发行无门”，城投类信托产品依旧艰难地维系着城投公司融资需求。

“和去年鼎盛期相比，现在城投公司靠发行信托产品募资的规模的确小了，以前一个月能发行50亿-60亿元，现在只有城投类的集合理财信托产品还在发行，一个月大概能发出20款类似产品，规模在约20亿元。”用益信托工作室李旸透露。

记者调查发现，以往替城投公司发行信托产品主要有两种渠道，一是信托公司自有渠道发行集合理财类信托产品，但这类信托产品规模基本不超过2亿元，且最

低认购额度在100万以上；二是银信类城投产品，规模通常超过10亿元，通过银行渠道发行，最低认购额度只有1万-5万以上。

目前基本处于停发阶段的，是银信类城投信托产品。“以前发一个信托产品，只要总行批复同意就基本能发行，但现在都要先到银监会备案报批，不过地方融资平台贷款风险过高已被广泛关注，基本都很难被批准。”一位银行投行部人士向记者透露，“去年信托公司与城投公司合作发行基建项目信托产品非常多，甚至有些信托公司都深入到某些二三线城市区县级城投公司。”

信托公司之所以受到城投公司青睐，一是相比城投债发行主体需要很高的信用评级，而信托公司往往只看城投公司能否替产品还本付息提供不可撤销的连带责任保证担保，二是城投债有额度限制，但信托产品计划不受此限，很多银信的城投类信托产品发行规模甚至超过10亿元，比某些城投债还高。当然，低发行门槛意味着更高的融资成本，通常城投类信托产品期限在3-5年，比城投债更短，但利息在7%-9%，比城投债略高。

但城投公司依旧对信托产品发行模式乐此不疲。前述城投公司负责人承认，一些依靠BT协议或第三方担保、应收账款作为担保物的基建类信托产品，城投公司未必需要将它计入负债表。“这等于把部分由城投公司承担的债务转移到表外”，但它们依旧在“创造”巨额违约风险。

对信托公司而言，发行城投类信托产品无疑是新的“创收源”。据悉，信托公司替一家城投公司发行信托产品，一般会收取1%-2%的财务顾问佣金与1%-2%的信托产品发行佣金，规模若超过10亿元，也能收到3%的综合费用。

“因为信托公司相信地方融资平台不大会出现违约风险。”一位信托公司负责人向记者透露，“至今没听说过一家城投公司的信托产品有违约事件。”

他的自信，源于信托产品中的一项条款：县市财政局必须出具承诺函，将安排专项补贴资金列入县本级财政建设资金预算，并报经市县人大常委会审议同意：当信托贷款资金归还出现缺口，市县财政局给予足额的专项补贴，将专项补贴款用于本项目信托贷款本息的偿还。

不过，一旦地方财政收入“意外”出现资金缺口，最后的保障条款会不会形同虚设？多位信托公司人士对此选择了沉默。

全国政协委员、东方资产管理公司总裁梅兴保强调说：“我最担心的是一些地方性的中小金融机构，在地方政府的引导之下，参与的项目贷款可能隐含着较大的风险。”的确，这又是一笔被隐没的城投公司隐性债务。“去年这类城投类信托产品的发行规模，至少达到500亿-600亿元。”上述信托公司负责人透露。

中期票据：资金流向不明

不排除有些地方政府在地方融资平台信贷被收紧的情况下，先依托偿债能力强的融资平台发行中期票据募集资金，再将所募资金转移给偿债能力偏差的融资平台。

城投债与城投类信托产品发行“渐行渐难”，中期票据融资，已成为城投公司最后的“融资天堂”。

“目前，城投类中期票据市场受地方政府融资平台贷款收紧的影响并不高。因为能发得出中期票据的，都是偿债能力最强的一批城投公司。他们嫌发行城投债要支付太高的利息，才选择发行中期票据。”一位银行内部人士告诉记者，“通常这些城投公司在中期票据利率谈判时，都相当强势，至少票据发行成本绝不能高于同期贷款利率。”

然而，“强势”的城投公司，现在同样面临种种挑战。“中期票据基本都在银行间债券市场流通，以前银行作为主承销商，只要这些中票能卖得掉，地方投融资平台评级能达到AA级，总行就基本同意放行，但现在我们设计的城投类中期票据都得先去银监会报批，有时也得考量这家城投公司的综合资质。”前述银行内部人士透露，资质考量的内容相当多样化，主要是城投公司现金流是否长期稳定，应收账款的违约率是否上升、地方政府给予“实质性”的支持等等。

所谓的“实质性”，就是地方政府是否已在财政预算安排专项资金，用于城投公司中期票据还本付息，这笔专项资金是否已到位。如兴蓉投资2010第一期中期票据的还款来源，已在成都市财政开支有了专项安排，甚至2009年成都市的7.6亿元用于供排水基础设施建设和水价补贴、融资抵押的相关补贴经费已经全部到位。“这对中期票据成功发行，有着实在帮助。”前述银行内部人士表示。

然而，随着城投公司信贷风险过高被银监会等监管部门警示，这些城投公司中期票据募集资金的流向问题，同样受到关注，因为它隐藏着地方融资平台贷款风险的转移隐患。前述城投公司负责人表示，不排除有些地方政府在地方融资平台信贷被收紧的情况下，先依托偿债能力强的融资平台发行中期票据募集资金，再将所募资金转移给偿债能力偏差的融资平台，或用于其他贷款项目还本付息，或后续开发建设某些项目。

两会期间，全国政协副主席、原国家审计署审计长李金华对此担心说：“地方政府借的钱究竟哪里去了？我建议对银行的这部分贷款也进行调查，很多贷款是以政府的名义借的，将来到底要怎么样？”

全国政协委员、上海银监局局长阎庆民指出：“作为监管部门，我们对商业银行提出三个底线。一是不要再任意参与大学园区、科技园区等建设；二是只能与拥有具体项目的平台公司签订贷款，不能再与地方政府签订无特定项目和用途的贷款

协议；三是注意防范地方融资平台公司管理能力低、资本金不足甚至可能改变资金用途等风险。”

财政部部长谢旭人在两会期间表示，接下来可能要从几个方面去防范地方融资平台风险：在固定资产投资方面要更好地体现量力而行、优化结构、保持适度规模的要求；对于目前融资平台的融资状况进一步清理、核实，区分不同情况，分别加以处理；要建立风险预警机制，建立地方财政的偿债机制；加强金融机构对平台公司发放贷款的管理，加强资本约束，控制集中度，对贷款对象要严格进行审核。

第三篇：安全风险防范机制

安全风险防范机制

一、根据国家有关规定，为了降低我司经营风险，提高抵御风险的能力，特建立我司安全风险防范机制。

二、为实现我司安全生产管理目标，促进公司的发展，创造更好的社会效益和经济效益，在大力发展生产的同时，必须坚持“安全第一，预防为主”的安全生产方针，建立和分健全风险防范机制。

三、建立完善安全管理体系

(一)成立“安全生产领导小组”，负责全司的安全生产管理工作。

(二)设置专门安全管理部门，按国家有关规定，配备安全生产管理工作相适应的专职安全管理人员，加强对安全管理人员的教育培训与考核，提高素质和管理水平。

(三)制定安全生产条例和安全生产职责，明确安全生产职责，和各级管理人员签订安全生产责任书，层层落实安全生产责任。

(四)建立完善的船舶管理制度，加强对船舶的管理，建立健全船舶技术档案，严格执行“预防为主，强制维护”的规定，定期对船舶进行各级维护，严格执行管理规定。

(五)建立完善的船员管理制度，加强对船员的安全和技术的教育培训，提高船员的安全意识和技能，加强对船员的安全和业务知识的教育培训，提高船员对应急及突发时间的处理能力。

(六)完善管理，加强与员工之间的沟通和了解，及时掌握员工的动态，收集和反馈各种安全信息，并及时处理，消除安全隐患。

(七)制定安全事故应急处理预案和事故处理规定，保障安全事故处理及时、有序和高效地进行，有效地防各种安全事故的发生，最大限度地降低事故造成的损失。(八)建立事故责任追究制，按照事故“四不放过”的原则，严肃追究相关责任人责任，使相关责任人得到教育，并督促其认真履行职责，共同做好安全工作。(九)制定监督检查制度，对重点部位、人员进行重点检查，并及时纠正不安全因素，限期整改事故隐患。

(十)制定各种安全会议制度，及时认真分析安全生产形势和研究安全生产中存在的安全隐患，总结安全管理经验，指导安全生产工作。

第四篇：建立健全廉洁风险防范机制

如何做好嵌入式廉洁风险防控体系建设

建立健全廉洁风险防范机制,是加快推进惩治和预防腐败体系建设的一项重要内容,是做好事前防范、事中监督的重要手段,也是预防腐败的新途径、新方法.对照《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》查找风险点,分析党员领导人员廉洁从业方面存在的薄弱环节,针对企业各级领导人员的思想道德、工作程序、岗位职责等,做好风险评估工作,增强廉政风险防范的措施,不断完善廉政机制、制度,进一步推动党风廉政建设和反腐败工作的深入.能够积极的影响我国权利依法运行、高效运行、廉洁运行，促进各级人员廉洁从业。风险防控管理机制是新时期预防腐败的新探索、新途径，是从源头预防腐败的治本之策和实践创新。当前，全面推进廉政风险防控机制建设，是移动公司适应新形式新任务、扎实推进反腐倡廉工作的一项重大决策部署，是深化作风建设，促进干部队伍廉洁从政的必然要求。

一、廉政风险防范管理存在的问题

（一）思想意识层面不到位，风险查找不精准

移动公司部门开展廉政风险防范管理，主要通过采取风险查找、准确评析、有效防控、检查评估和考核追究等方法，将风险管理理念引入以规范和制约业务执法权和行政管理权为核心的单位廉政建设管理工作实际，努力消除移动公司部门开展各项工作过程中的风险源。

但是，由于干部思想认识、素质能力参差不齐，对开展廉政风险管理重要性的意义理解不同，部分党员干部存在抵触心理或敷衍心态，尤其部分重要岗位、重要环节和重点人员，在查找风险点时由于思想认识不到位，导致思想风险点、职能风险点和岗位风险点等查找不精细，不全面、表述不准确，或泛泛而谈，或无关痛痒，一些深层次的思想风险未能准确查找，起不到该有的警示和防控作用。

（二）制度机制建设滞后，防控针对性不强

廉政风险防范管理是建立和完善廉政风险防控机制的重要组成部分，其重在加强对权力运行的制约和监督，是构建科学惩防体系的重要机制。移动公司部门高度重视建章立制工作，也围绕两权监督制约制定了很多制度办法，这些制度办法在一定时期、一定范围内有效保障了各项业务工作健康发展，发挥了至关重要的作用。

但是，随着时间的推移和工作动态的变化，风险点也在不断变化，部分制度办法不能适应工作的需要，或制定的有些制度办法照搬照抄，不能因地制宜地地结合单位职能、岗位和队伍情况动态跟进，适时总结、改进该项工作推进中存在的问题，可能致使廉政风险防范工作指导错位，防控针对性不强，尤其是风险查找和措施制定间隔时间过长，导致部分风险过时、新增风险遗漏、措施过于理论和滞后，对实际思想道德风险、岗位风险、职能风险及制度漏洞风险等防控错位，实际工作中需要不断完善廉政风险防范管理制度，健全廉政风险防范工作开展的方式、方法。

（三）实际执行力不到位，业务介入能力不足

近年来，移动公司一直非常重视党风廉政建设工作，自觉坚持把党风廉政建设工作放在与生产经营工作同等重要的位置常抓不懈，尤其严格执行领导干部的个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、谈话诫勉、经济责任审计和移动公司人员廉洁从业制度、制度和移动公司行政管理制度等，有效促进了反腐倡廉各项工作的落实和发展。

但是，仍然存诸多执行力不足问题，部分党员干部廉政风险防范教育和党员干部自身主观能动性方面、风险防控的配套措施制定方面、中期监控和后期处置方面，一定程度上存在人为因素，弹性较大，难以定性定量测评，且缺乏精细衡量标准，容易在执行过程中产生问题和不足。尤其是纪检部门对业务业务工作介入能力和力度不够，对各类信息化软件运用不熟练，对部分重点业务工作的监督检查不能深入，对业务执法风险防范有限，同时，由于业务征管软件各流程运行未能与廉政风险防范工作有机结合起来。目前，仍然存在事前预警少，事后补救多，对一些苗头性、倾向性问题预警不够及时，化解不够及时，导致廉政风险多样性和复杂性兼备，具有不易监管的特点，以及需要防范对象配合执行等特点，也使廉政风险防范工作的执行难度系数有所提高，执行过程中出现瓶颈和问题的几率上升。

二、大力推进实施廉政风险预防管理的有效措施

开展廉政风险防控管理，要以规范和制约业务执法和行政管理权力运行为核心，起始于查、立足于防、着眼于控，提升廉政风险防控管理的制度化、科学化水平。

（一）坚持教育防腐，细化防控措施

一是强化廉政风险教育。把深入感知、认知廉政风险作为提升防控水平的前提，做到过程和结果并重。“排雷”、“扫雷”是岗位廉政风险防控体系建设的目标，但活动开展过程中的教育、警示作用同样不能忽视，风险查摆的过程也是自我教育和自我防范的过程。要充分利用日常政治学习等机会，开展理论教育、典型教育、岗位教育等形式多样的廉政文化教育活动，从而提升廉政教育的渗透，增强自我发现、自我纠正的风险意识，增强党员干部的风险认知能力、防险意识，使干部职工在耳濡目染中受到了文化熏陶和廉政教育。此外，还要通过开展政风行风评议，深入基层开展“大走访”进行查访核验等工作，开门评税，及时发现和解决存在的苗头性和倾向性问题，做到教育在先、防微杜渐，筑牢思想防线。

二是厘清风险种类，规范流程运用。制定细化严格财务管理的相关实施办法和党组议事规则，对行政审批流程进行再造，制作工作规程，对权力运行节点的每一项权责进行精细化分工和管理，建立权力相互监督制约，流程环环相扣的基本流程，别是要加强部门预算管理，完善各项审批程序，定期分析评估，并采取多种形式将运行过程和结果进行公开公示。突出业务执法权监控，在运行过程中坚持以定岗定责为基础，对业务征管职能进行梳理，对涉及的职能进行合理分权和确认，明确业务执法等环节的工作职责和文书审批流程和审批权限，严格划分不同权力的使用界限，明确各部门各岗位职责，优化运行程序，准确利用各类征管软件，实施流程科技控制，使每项权力的行使过程有章可循，基本做到可视、可防、可控。

（二）强化监督检查，促进机制运行

一是将风险防范管理与执法监察和效能监察相结合。在加大岗位廉政教育、风险防范教育的同时，必须加大监督检查力度，超前防范。要围绕“人、财、物、征、管、查、减、免、罚”九个环节，将廉政风险防范与执法监察和效能监察进行有机结合，把领导干部遵守《廉政准则》、三重一大事项决策、经费使用、票证管理、业务执法等作为主要监察项目。积极健全监督体系，创新监督检查方式，建立起党内和党外监督相结合，组织和群众监督相结合，上级监督和下级监督相结合，社会监督和舆论监督相结合的全方位、主辅交叉的监督网络，让移动公司干部权力运行始终处于有效的监督之下。对外，采取意见箱“集意见”、座谈会“求意见”、个别走访“谈意见”、信访接待“询意见”进行查访核验等工作，收集解决纳税人反映强烈的热点难点问题，及时处理解决，增加监督检查的实地效果。

二是将风险防范管理与目标考核相结合。要将风险防范管理纳入目标考核范围，同安排、同检查、同考核，通过硬化考核指标，突出考核重点，严格内部检查等手段，强化各项制度落实和关键部位、关键环节的监督检查。近年来，目标考核虽在治理“慵懒散”方面起到了一定成效，但由于受考核指标太粗不具体、量化标准不统一、检查面宽时间紧、考核人员素质参差不齐及人情面子等诸多因素影响，致使监督检查整体效果不佳。尤其是决策权和监督权的一体化，使监督主体和客体时常错位，以致对权力的监督难以实施。整体监督的乏力，给以权谋私、以税谋私者带来可乘之机，也使廉政风险居高不下。因此，在行政管理权方面：要加强对三重一大事项决策、干部任用、经费使用、资产管理、大宗物品采购、基建维修等重点工作的监督，加大对重大事项集体研究决定、相关制度落实、政务公开等情况的监督检查力度，以考核促进执行，并将考核结果作为干部选拔、任用的重要依据，促使各级领导干部认真履行党风廉政建设责任制和“一岗双责”，对风险防范工作落实不力的，年终取消评先资格，对拒不落实风险防范管理或单位出现廉政问题的实行一票否决制，并对责任人和单位领导进行责任追究。从而切实发挥出制度的效力。

三是将风险防范管理与业务专项检查相结合。在业务执法权和自由裁量权方面：重点抓好对移动公司行政处罚、延期缴纳税款、减免税事项、核定应纳税额、发票领用、税款征收等重点岗位的监督。加大对业务管理员的业务征管行为、业务政策执行、日常办税程序等环节的计算机考核和人工考核，对移动公司行政处罚、个税双定、延期申报、延期缴纳税款、减免税事项的审核审批，严格落实减免税集体审批制度和重大移动公司案件集体审理制度，加强对各项业务政策特别是业务优惠政策执行情况的监督检查，健全完善各项工作程序和规则，要围绕税额核定、税款征收、发票管理、行政处罚等业务执法环节加强监督，通过纳税评估、执法检查和集中开展专项检查活动，加大对业务执法环境的整治，查找业务征管工作漏洞，了解规范执法情况，杜绝不按程序和规定办事，随意执法及以权谋私损害纳税人利益的问题，围绕业务优惠政策落实、减免税、所得税税前列支等审核、审批环节加强监督，进行纳税评估、汇算检查、税负调查，数据比对的形式，检验各单位业务征管质量，对出入较大的严格实行问责制，进一步强化业务管理员的责任意识和风险意识，杜绝失职渎职及违法违纪问题发生。

（三）严格责任追究，加强制度落实

在惩防体系建设中，教育、预防、监督、惩治是基本原则，相互促进，缺一不可，没有惩治的教育是空头的教育，再好的制度，如果缺少监督手段不执行，也会形同虚设，只有严肃惩治那些有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等破坏制度的行为，才能突显教育的效果，维护制度的严肃性。通过利用考核和检查结果，建立检查底稿、汇总存在的问题和风险，对相关责任人进行执法过错预警纠错和过错责任追究，对发现的征管漏洞进行归纳梳理分析，召开专题会议进行研究处理。通过定期通报、警示提醒、诫勉谈话、行政处理等手段，加大对有令不行、有禁不止及以权谋私损害纳税人利益问题的查处。加大自办案件查办力度，严肃查处在审核审批、税额核定、纳税评估、征收管理等关键环节徇私舞弊、失职渎职的案件；严肃查处在重大涉税案件中玩忽职守、滥用职权的案件，严肃查处和纠正不作为、乱作为及“吃、拿、卡、要、报” 侵害纳税人利益等不正之风，通过严厉打击违规违纪行为，达到查处一个，教育一片的目的，促使干部自觉抵御风险、廉洁从税。

如何实行廉政风险防控管理，提高拒腐防变能力，远离职务犯罪，保护好移动公司工作人员，是基层移动公司机关的一项长期而重要的任务。特别是在业务工作中的行政管理和业务征、管、查等各个环节，仍然存在着不容忽视的廉政风险，值得我们深入探析，认真关注和改进。

第五篇：强化内控机制,防范执法风险

强化内控机制，防范执法风险

五莲县地税局

随着全省地税系统新一轮基层建设的深入开展，提高收入质量、防范执法风险逐渐成为新形势下税收工作的重中之重，如何防范执法风险不但是当前经济税收发展的趋势要求，也是保护地税干部的迫切需要。今年来，五莲县地税局围绕省局“依法治税、从严带队、科学管理、共建和谐”的基本要求，积极开展廉政风险防控机制建设，从制度创新入手，逐步建立起了以完善制度体系为支撑，对权力进行实时监控为核心的权力内控机制建设体系，探索出了有效防范执法风险、提高党风廉政水平的新路子，为地税事业又好又快发展提供了强有力的政治保障。

一、以提高认识为出发点，夯实内控机制思想基础 明确目标，落实责任，细化措施，把内控机制建设的各项工作落到实处，筑牢内控机制建设的思想基础。以“全员参与、过程控制、预防为主、持续改进和项目管理”的质量管理理念为抓手，主要落实了“两个到位”。一是组织到位。成立了由局主要领导负总责，班子成员分工负责、中层干部具体负责的部门内控机制建设工作小组，有步骤地开展制度建设；二是思想统一到位。把内控机制建设纳入党组议事日程，研究部署权力内控机制建设工作，推进权力内控机制建设工作全面开展，进一步增强了广大干部职工廉政风险防范意识；三是宣传教育到位。各级地税部门以“熟悉内控、理解内控、掌握内控和参与内控”为目标，让内控机制理念深入地税人心。

二、以制度建设为着力点，规范内控机制工作运行 一是构建内部监控基本格局。围绕“四级六权”，即：“一把

手、班子成员、中层干部、涉及人财物的重要岗位四个层级，以及人事权、财务权、执法权、行政许可权、决策权和监督权”等六种权力，全面排查思想道德风险和税收执法风险，进一步完善权力运行内部制约和监督机制，对“两权”运行的全程进行全方位监控；二是明确人机结合考核的模式。在对税收执法进行内部考核、外部评议的基础上，充分利用廉政风险防控平台和税务监察预警电子系统，对税收执法中易发、多发违法违纪各环节进行监控，进一步提高了税收执法的质量和水平；三是实施执法、行政监控制度体系。先后制定了《财务管理办法》、《经费管理办法》、《政务公开制度》、《重大案件集体审理制度》、《税收执法检查规则》、《税收执法考核评议办法》等一系列制度，构建了较为完备的监控制度；四是规范加强责任追究。制定了《税收执法过错责任追究办法》，对税收执法过程中出现的违法、违规行为实行行政处理和经济惩戒两大类责任追究形式，进一步规范了执法约束力，防范了执法风险；五是推行政务公开。通过“政务公开”专栏、办税服务厅大屏幕、触摸屏和通告栏、便民咨询服务卡等形式，对纳税人涉税事项、政策法律等内容进行公开，推行预告式管理和定期回访制度，逐步形成了对税收执法权中征收、管理、稽查、行政处罚有效的监督制约机制。

三、以体系打造为切入点，提高内控机制监督实效 全力打造岗位质量标准管理、执法责任追究、社会外部监督“三位一体”的权力内控制度体系。一是认真落实党风廉政建设责任制。严格执行党风廉政建设责任制和“一岗双责”的要求，以税务机关领导班子为主体，以职能部门为关键，以税收执法和行政管理的决策权、执行权、监督权运行为建设主线，建立地税

系统反腐倡廉预防格局；二是健全岗位质量标准管理制度体系。将廉政建设、文明创建、税收管理、税收法制、行政管理等工作进行指标分解，实行全面量化，进行月评月考制度，建立集“流程、责任、业绩、质量、评议、检查”为一体的量化考核制度体系；三是明晰岗位职责和工作规程。制定《岗位职责问责管理办法》，对各个岗位职责、工作规程及各岗位间工作关系进行了详细阐述，建立了明晰的岗责体系和工作流程体系，为各个岗位实施流程环节控制奠定了基础；四是严格社会外部监督。抓好政风行风工作，深入推进税务廉政文化建设，以文化建设“引廉”、“警廉”、“示廉”、“促廉”，充分发挥特邀监察员监督作用，定期召开座谈会，接受社会监督，促进廉政建设，防范执法风险。

四、以基层纪检为突破点，探索内部机制新模式

为加强地税系统基层纪检监察工作，推进全局党风廉政和政风行风建设，进一步加强依法治税、从严治队能力，全面防范税收执法风险，促进地税工作全面持续发展，探索实施了基层纪检员监察制度，对本单位的行政管理、执法情况、政风行风、廉政建设等情况进行监督，全面强化了基层党风廉政建设，实现执法风险的“关口前移”。一是实行交流沟通监督实时化。在每个分局、中心税务所选拔一名原则性强，爱岗勤政廉洁，熟悉党纪、政纪、税务管理等工作的纪检监察员，代表县局纪检监察部门开展各项工作，及时通过各分局、中心所干部职工进行沟通、交流，实现监督检查的实时化；二是实行基层纪检监察员工作制度化。修订完善基层纪检监察员廉政考核、走访座谈调查、票款抽查核对、工作联系汇报等十四项工作制度，细化行政管理权、税收执法权、政风行风、廉政建设等进行监督的具体工作职责，明确基层纪检

监察员发现问题的处理程序和渎职失职责任，并制订详细的考核与奖惩措施，确保各项基层纪检工作落到实处；三是实行基层纪检工作规范化。制定实施《基层纪检监察员上报或备查资料统计一览表》，明确所有上报资料的名称和时限，并由县局和分局、中心所分别建立纪检监督工作档案，实行分类分层次汇总整理，实行纪检监督工作档案管理的统一化。

五、以过程控制为关键点，改进内部监控运行机制 一是加强事前监控。在实施税收执法行为之前，通过合理设置执法岗位，科学分解执法权力，明确各岗执法内容、责任和要求，强化标准指引，通过加强对全体税务干部的理想信念、职业道德观和廉政勤政的教育，提高素质指引，通过征管、收入核算、信息中心等部门实行数据质量通报制度，规范异常信息的分析和传递，加强信息预警，进而强化对执法人员的规范指引和预警提示，于事前规避执法过错和执法风险；二是加强事中监控。首先，明确环节监控的职责，在建立规范的执法流程体系基础上，对流程中下一个执法环节设定对上个环节进行监控的职责。其次，明确监控重点，对执法流程环节进行梳理，明确细化自由裁量权，对容易产生执法风险的环节，实施重点监控。再次，规范监控方法，根据业务流程和政策法规的要求，明确执法标准、监控内容、监控方法，既要监控程序，还要监控实体；三是加强事后监控。由监察部门牵头会同有关业务部门定期开展执法监察和效能监察，通过记录抽查、工作复查、绩效考核、一案双查等形式，对税收执法人员职责履行情况以及执法规范性、合法性、准确性实施监督控制，保障各项执法工作规范、合法、准确。

总之，强化内控机制建设，就是从源头上治理税收执法风险

和行政管理风险，不断提高依法履行税收执法、税收管理、行政管理的能力和水平，确保责任的有效落实和权力的正确行使，努力实现权力运行到哪里，对权力的制约就延伸到哪里。保证部门权力规范透明，高效运行，帮助干部规避执法和廉政风险，防止权力失控、用权失当、税款流失、干部出事，为地税事业健康发展保驾护航。5