政府与社会资本合作相关政策法规规章合集范文合集

第一篇：政府与社会资本合作相关政策法规规章

政府与社会资本合作相关政策法规规章合集

2018.05.30

目录 财政部《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》.....................................................................................3 财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知.......................................................................................7 财政部关于印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》的通知...15 国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》.....................21 财政部发出 PPP 总动员—全面解读《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》.................................................27 财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》.............................................................................................31 国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》.........................................................................................................47 国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》.............................................................53 国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知.....................................................59 财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》.........................................................................................67 关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知(财金[2016]91 号)..........................................71 财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知.............................................................................................74 国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》的通知.................................................82 财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》.............................................................................................86 财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》.........................................................................89

国资委《关于加强中央企业 PPP 业务风险管控的通知》.......93 国家发展改革委《关于加快运用 PPP 模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》.....................................................................97 国家发展改革委办公厅财政部办公厅《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》...............101 财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》...........................................................................104 文化和旅游部 财政部《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》...................................................................108 财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》.......................................................................114

财政部《 关于印发< < 地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法> > 的通知 》

财预〔2014〕351 号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

为进一步加强地方政府性债务管理, 做好地方政府存量债务纳入预算管理相关工作，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号），财政部制定了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。

附件：地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法

财政部

2014 年 10 月 23 日

附件

地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法

第一条 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号，以下简称《意见》），做好地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作，制定本办法。

第二条 清理甄别工作的目的，是清理存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。

第三条 本办法所指存量债务是指截至 2014 年 12 月 31 日尚未清偿完毕的债务。

第四条 清理甄别工作由地方政府统一领导、财政部门具体牵头、部门单位各负其责。

第五条 地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）

模式的项目，要大力推广 PPP 模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。

第六条 清理甄别工作按照先清理、后甄别的顺序开展。

第七条 清理工作由地方政府性债务存量的举借单位（以下简称债务单位）具体负责，主管部门和财政部门审核把关。债务单位应与债权人共同协商确认，根据合同逐笔核对债务明细数据。对核对无误的债务数据，债务单位要根据审计口径确定的地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务及地方政府可能承担一定救助责任的债务分类填报，经主管部门审核汇总报送财政部门。其中：

（一）2013 年全国政府性债务审计确定的截至 2013 年 6月 30 日的各笔债务，其截至 2014 年 12 月 31 日债务数据根据审计结果及地方政府性债务管理系统（以下简称债务系统）统计的债务增减变化额填报。

（二）2013 年 6 月 30 日后新发生的各笔债务，其截至 2014年 12 月 31 日债务根据债务系统统计数据及审计口径填报。

第八条 财政部门审核汇总各主管部门上报的债务数据，凡与审计结果或审计口径不一致的，应退回债务单位重新核实填报。

第九条 对按照政府性债务审计结果、审计口径填报的地方政府性债务存量有争议的，争议双方提出解决方案及依据，经同级审计部门出具审计意见后，报同级政府确定。

第十条 清理工作要严格按照《意见》精神，明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任的债务的，按照“权责利相一致”的原则，相应的资产、收入或权利等也应一并划转。

第十一条 甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中:

（一）通过 PPP 模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。

（二）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。

（三）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。

（四）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。

第十二条 地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况，并测算政府一般债务和专项债务的债务率。凡债务率超过预警线的地区，必须做出书面说明并经政府主要负责人签字确认。

第十三条 地方各级政府要全面统计锁定截至《意见》发文日（9 月 21 日）的在建项目。在建项目要优先通过 PPP 模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求。

第十四条 地方各级政府要以 2013 年政府性债务审计确定的截至 2013 年 6 月 30 日融资平台公司名单为基础，结合 2013年 7 月 1 日至 2014 年 12 月 31 日本级融资平台公司增减变化情况，统计本级融资平台公司名录。

第十五条 各部门、各单位负责人对本部门、本单位清理统计结果签字确认。财政部门负责人对本级政府存量债务甄别结果签字确认。政府主要负责人按财政管理级次对本地区清理甄别结果及各项统计情况签字确认。

第十六条 地方各级财政部门汇总本地区清理甄别结果，由同级审计部门出具审计意见并经同级政府批准后逐级上报，省级财政部门应于 2015 年 1 月 5 日前上报财政部。各项统计情况随清理甄别结果一同报送。

第十七条 地方各级政府要严格按照国务院批准的政府存量债务，锁定政府一般债务、专项债务余额。各级政府要将锁定后的政府存量债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照预算公开有关要求及时向社会公开。

第十八条 地方各级政府要及时将政府存量债务分类纳入预

算管理。具体办法另行制定。

第十九条 财政部将各地清理甄别结果抄送审计署，各级财政部门将本级清理甄别结果抄送同级审计部门，作为今后年度相关审计工作重要参考。组织财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处核查各地报送数据，对虚增政府存量债务的，相应核减地方政府债券发行规模，并追究相关责任人责任。

第二十条 本办法自下发之日起实施。

第二十一条 本办法由财政部负责解释。

财政部 关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证 指引》的通知

财金[2015]21 号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

根据《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号），为有序推进政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称 PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，现印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。请遵照执行。

附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引

财政部

2015 年 4 月 7 日 附件：

政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引

第一章 总则 第一条 根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）和《财政部关于印发

政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）等有关规定，制定本指引。

第二条 本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称 PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。

第三条 开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。

第四条 财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模。

第五条 财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP 模式。

第六条 各级财政部门（或 PPP 中心）负责组织开展行政区域内PPP 项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部 PPP 项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。

第七条 财政部门（或 PPP 中心）应当会同行业主管部门，共同开展 PPP 项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。

第八条 各级财政部门（或 PPP 中心）要以财政承受能力论证结论为依据，会同有关部门统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作。

第二章 责任识别

第九条 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

第十条 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资

本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

第十一条 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

第十二条 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

第十三条 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

第三章 支出测算

第十四条 财政部门（或 PPP 中心）应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。

第十五条 股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：

第十六条 运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。

对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：

对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：

n 代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。

第十七条 年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。

第十八条 合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

第十九条 在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。

第二十条 PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计

算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。

第二十一条 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。

比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。

情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为：

概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。

第二十二条 配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：

第四章 能力评估

第二十三条 财政部门（或 PPP 中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估。

第二十四条 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。

第二十五条 每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

第二十六条 鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取 PPP 模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建 PPP 项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。

第二十七条 在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。

第二十八条 “通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP 项目，各级财政部门应当将其列入 PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

第二十九条 在 PPP 项目正式签订合同时，财政部门（或PPP 中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。财政部门要严格按照合同执行，及时办理支付手续，切实维护地方政府信用，保障公共服务有效供给。

第五章 信息披露

第三十条 省级财政部门应当汇总区域内的项目目录，及时向财政部报告，财政部通过统一信息平台（PPP 中心网站）发布。

第三十一条 各级财政部门（或 PPP 中心）应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。应披露的财政支出责任信息包括：PPP 项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。

第三十二条 项目实施后，各级财政部门（或 PPP 中心）应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。

第六章 附则

第三十三条 财政部门按照权责发生制会计原则，对政府在PPP 项目中的资产投入，以及与政府相关项目资产进行会计核算，并在政府财务统计、政府财务报告中反映；按照收付实现制会计原则，对 PPP 项目相关的预算收入与支出进行会计核算，并在政府决算报告中反映。

第三十四条 本指引自印发之日起施行。

附：

PPP 项目财政承受能力论证工作流程图

财政部 关于印发《 PPP 物有所值评价指引（试行）》的通知

财金[2015]167 号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

为推动政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称 PPP）项目物有所值评价工作规范有序开展，我们立足国内实际，借鉴国际经验，制订了《PPP 物有所值评价指引(试行)》。由于实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段，各地应当依据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作。施行过程中的问题和建议，请及时反馈我部。

财政部

2015 年 12 月 18 日

附件：

PPP 物有所值评价指引（试行）

第一章 总则

第一条 为促进 PPP 物有所值评价工作规范有序开展，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）等有关规定，制定本指引。

第二条 本指引所称物有所值（Value for Money，VfM）评价是判断是否采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

第三条 物有所值评价应遵循真实、客观、公开的原则。

第四条 中华人民共和国境内拟采用 PPP 模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。

第五条 物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。

第六条 应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用 PPP 模式。

第七条 财政部门（或 PPP 中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量。

第二章 评价准备

第八条 物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。

第九条 开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或 PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。

第十条 开展物有所值定量评价时，项目本级财政部门（或PPP 中心）应会同行业主管部门，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用 PPP 模式的决策依据。

第三章 定性评价

第十一条 定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。

第十二条 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现

长期、充分整合。

第十三条 风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。

第十四条 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。

第十五条 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。

第十六条 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

第十七条 可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。

第十八条 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，可根据具体情况设置补充评价指标。

第十九条 补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。

第二十条 在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。

第二十一条 每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 100~81、80~61、60~41、40~21、20~0 分。项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。

第二十二条 定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

第二十三条 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。定性评价所需资料应于专家组会议

召开前送达专家，确保专家掌握必要信息。

第二十四条 专家组会议基本程序如下：

（一）专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，专家打分表见附件；

（二）按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。

第二十五条 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。

第四章 定量评价

第二十六条 定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。

第二十七条 PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）及有关规定测算。

第二十八条 PSC 值是以下三项成本的全生命周期现值之和：

（一）参照项目的建设和运营维护净成本；

（二）竞争性中立调整值；

（三）项目全部风险成本。

第二十九条 参照项目可根据具体情况确定为：

（一）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同的虚拟项目；

（二）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同或非常相似的项目。

建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处

置资产所获的收益。

运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与 PPP 项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

第三十条 竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用 PPP 模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。

第三十一条 项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）第二十一条及有关规定测算。

政府自留风险承担成本等同于 PPP 值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在 PSC 值与 PPP 值比较时可对等扣除。

第三十二条 用于测算 PSC 值的折现率应与用于测算 PPP值的折现率相同，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）第十七条及有关规定测算。

第三十三条 PPP 值小于或等于 PSC 值的，认定为通过定量评价；PPP 值大于 PSC 值的，认定为未通过定量评价。

第五章 评价报告和信息披露

第三十四条 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，在物有所值评价结论形成后，完成物有所值评价报告编制工作，报省级财政部门备案，并将报告电子版上传 PPP 综合信息平台。

第三十五条 物有所值评价报告内容包括：

（一）项目基础信息。主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP 运作方式、风险分配框架和付费机制等。

（二）评价方法。主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的 PSC 值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。

（三）评价结论，分为“通过”和“未通过”。

（四）附件。通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等。

第三十六条 项目本级财政部门（或 PPP 中心）应在物有所值评价报告编制完成之日起 5 个工作日内，将报告的主要信息通过 PPP 综合信息平台等渠道向社会公开披露，但涉及国家秘密和商业秘密的信息除外。

第三十七条 在 PPP 项目合作期内和期满后，项目本级财政部门（或 PPP 中心）应会同行业主管部门，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分，对照进行统计和分析。

第三十八条 各级财政部门（或 PPP 中心）应加强物有所值评价数据库的建设，做好定性和定量评价数据的收集、统计、分析和报送等工作。

第三十九条 各级财政部门（或 PPP 中心）应会同行业主管部门，加强对物有所值评价第三方专业机构和专家的监督管理，通过 PPP 综合信息平台进行信用记录、跟踪、报告和信息公布。省级财政部门应加强对全省（市、区）物有所值评价工作的监督管理。

第六章 附则

第四十条 本指引自印发之日起施行，有效期 2 年。

国务院 《 关于加强地方政府性债务管理的意见 》

国发〔2014〕43 号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

（二）基本原则。

疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。

防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。

二、加快建立规范的地方政府举债融资机制

（一）赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

（二）建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

（三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

（四）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理

（一）对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批

准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

（二）严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

（三）把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

四、控制和化解地方政府性债务风险

（一）建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。

（二）建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

（三）严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府

性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

五、完善配套制度

（一）完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。

（二）建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

（三）强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资

（一）抓紧将存量债务纳入预算管理。以 2013 年政府性债

务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

（二）积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

（三）妥善偿还存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。地方政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

（四）确保在建项目后续融资。地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

七、加强组织领导

各地区、各部门要高度重视，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。地方政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体方案，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。要建立地方政府性债务协调机制，统筹加强地方政府性债务管理。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。各地区、各部门要切实履行职责，加强协调配合，全面做好加强地方政府性债务管理各项工作，确保政策贯彻落实到位。

国务院

2014 年 9 月 21 日

财政部发出 PPP 总动员— 全面解读《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》

（财金（2014）76 号）

财政部近日发出《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，要求充分认识推广运用政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP）的重要意义，积极稳妥做好项目示范工作，切实有效履行财政管理职能，加强组织和能力建设，尽快形成有利于促进 PPP 发展的制度体系。

通知指出，立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。当前推广运用政府和社会资本合作模式，首先要做好制度设计和政策安排，明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。

为了积极稳妥做好项目示范工作，财政部要求，地方各级财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，探索运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施项目。财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。

通知明确，适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、28

保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

财政部将通过建立政府和社会资本合作项目库为地方提供参考案例。对政府和社会资本合作示范项目，财政部将在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑。

在完善项目支持政策方面，财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。

通知强调，推广运用政府和社会资本合作模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要提高认识，勇于担当，认真做好相关财政管理工作。

一是着力提高财政管理能力。地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持...

第二篇：PPP(政府与社会资本合作)模式

PPP（政府与社会资本合作）模式

Public-Private Partnership

一、PPP模式的定义

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。①、PPP的狭义定义

可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。PPP的狭义定义更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。②、PPP的广义定义

是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。③、PPP通常模式

是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

二、PPP模式的意义

提高了资源使用效能和建设、运营效率。加快转变政府职能，完善财政投入 及管理方式，拓宽城镇化建设融资渠道，培养合格市场投资主体，形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素的协同机制。

①、推广运用PPP模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

②、推广运用PPP模式，是加快转变政府职能,规范政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。PPP模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，更好地实现政府职能转变。

③、推广运用PPP模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。PPP模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

三、PPP模式的分类

PPP模式广义上可以分为外包、特许经营和私有化三大类。①、外包类

PPP项目由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。②、特许经营类

项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。根据项目的实际收益情况，通过建立有效的监管机制，协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。③、私有化类

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

四、PPP模式的优点

在公共服务领域推PPP模式，是激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，采用PPP模式，对统筹 做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。

①、消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险。

②、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

③、促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。④、政府部门和民间部门可以取长补短。发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

⑤、有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。PPP模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

⑥、风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

⑦、有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

五、PPP模式的必要条件

①、政府支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。②、政策保障.A、减少审批环节，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

B、多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。

C、完善财税支持政策。通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取PPP模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

D、做好金融服务。金融机构应符合PPP模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。③、法律保证

PPP项目依法合规在竞争性取得私营投资商，在运作需要在法律层面上的保证，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

第三篇：政府和社会资本合作中心

政府和社会资本合作中心

规范创新 严控风险 深化改革

2017-07-22 财政部政府和社会资本合作中心

焦小平尊敬的王一鸣副主任、王志雄副主席、余斌主任、王国平理事长：非常高兴出席本次论坛，今天的论坛由一个民营企业龙元建设集团与中国经济时报社联合主办，反映出民营企业主动参与感和改革转型为民营企业发展所带来的新机遇，具有特别的现实意义。在刚才王主任和王主席的致辞中，都提到民营企业问题，我想，提高民营企业参与率是PPP改革的一大课题，也是一大主线。王主任刚才的讲话对PPP三年改革的成绩、问题和建议讲的一目了然，而且站的高，看的远。我想讲的王主任都讲了，所以今天想作为PPP三年改革亲历人，分享一点对PPP改革昨天、今天和明天的浅显认识。中国的PPP实践起自上世纪80年代末，第一个PPP项目是引进外资项目，主要解决经济发展过程中政府投资资金短缺问题。2014年以前，PPP主要作为政府一种市场化融资手段，这是一个客观的历史阶段性特征。自2013年党的十八届三中全会以来，中国开启新一轮全面改革，明确提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，国家治理方略、路径和措施要再一次提升，全面深化改革的重点要放在依法治国、发挥市场决定性作用和更好地发挥政府作用、强化顶层设计和系统整体推进上。无论在理念层面还是实践层面，长期以来我们一直认为公共服务是政府的事，政府理应大包大揽，要管规划、管投资、管建设、管运营，而且常常由不同的部门和机构分别执行；政府既是规则的制定人，又是供应商，也是监管人。这种垄断、分散、分治的治理模式，自然带来供给不足、单调和效率不高等问题。比如，我们现在碰到的上学难、看病难等问题，症结不在于市场没有能力供给，而是因为政府管制过多，没有把市场的活力释放出来。如果我们政府转变治理方式，很多现在认为是问题的地方，往往是一个巨大而未被开发的市场，一个潜在的新动能。再比如，在政府基本建设方面长期存在“豆腐渣”、超预算、建设营运服务不协调不经济等问题。长期反复出现而得不到根治的问题，绝对不简单是一个管理问题，而是体制机制创新滞后的反映。要解决公共产品服务供给不足、品种不丰富、效率不高等问题，我们要在全面深化改革上找出路，在体制机制创新上做文章。总书记指出，深化经济体制改革核心是处理好政府与市场关系，政府该放的要放足，该管的要管住。在新一轮改革转型中，政府要从全能政府转向有限政府，精力要放在市场规则制定、监管、服务和宏观调控上，市场能做的、愿意做的，要坚决放给市场做。正是在这样一个大背景下，财政部会同其他部门，按照党中央国务院的部署，把PPP从过去简单作为政府一种市场化投融资手段，全面提升为一项公共服务市场化社会化供给体制机制变革，核心是放宽准入、打破垄断、引进竞争、鼓励创新、增加新动能。PPP改革是全面深化改革、供给侧结构性改革和国家治理现代化的一部分，这是一个基本的定位。三年改革成效超过预期，取得了三个方面阶段性成果：一是集法律、政策、指南、合同、标准五位一体制度体系初步建立，基本做到了改革路径明确、流程明晰、标准可控，具有可操作、可执行和可延展性。按照“坚持理论和制度自信”的精神，在借鉴国际成熟经验的基础上，立足我国国情和改革转型特点，探索建立了既具有鲜明中国特色、又兼顾国际通用性的制度框架体系，改变了国内历史形成的分散分治局面，逐步走上了统一顶层设计、整体系统协调推进改革的轨道。我国这套创新制度体系已受到国际社会广泛关注，并将在我国参与国际规则治理和“一带一路”建设中发挥积极作用。二是全国统一的PPP大市场格局初步形成。PPP改革统一、规范、标准、透明化建设，加快了生产要素流动和优化配置，促进了全国PPP统一大市场的建设。截至2017年6月底，财政部全国PPP综合信息平台已收录项目1.3万个，计划投资额16.3万亿元，已落地项目投资额3.3万亿元，覆盖19行业。从规模、广度、深度和影响力来讲，中国市场已是全球最大的PPP市场。三是PPP改革牵引作用初步显现。在全面深化改革初级阶段，PPP改革作为一项综合性的政府与市场合作改革，在各项配套政策改革不能完全支撑的情况下，只能按照问题导向和结果导向先行先试，率先闯出一条路来。改革实践成果证明，PPP改革直接间接地促进了行政体制、财政体制和投融资体制等改革，牵引示范作用明显。比如，把政府在PPP合同中的支出责任纳入预算和中期财政规划，与预算管理衔接，防止“新官不理旧账”，打消社会资本对政府换人换届的顾虑，在机制上让社会资本长期投资有信心。比如，PPP全生命周期标准化和公开透明管理，让普通老百姓在公共服务领域有渠道和手段行使参与权、监督权和发言权，推动形成了政府、市场和社会公众三方共商共建共赢的局面。再如，基于结果导向的绩效付费机制，促进了区域、流域集约化项目创新和企业一体化战略转型，催生了新模式、新业态。PPP改革取得了阶段性成果，但也面临巨大挑战。对当前PPP改革存在的问题，我非常赞同王主任的判断和认识。我这里重点强调一点，即PPP市场因为不规范发展而孕育的风险问题：第一，就PPP本身来说，要发展必须要按规律办事，必须做真PPP项目。现在，PPP市场发展起来了，但是也出现一些乱象，林子大了啥鸟都有。比如一些地方政府依然把PPP当做一种简单的融资手段，对项目债务责任大包大揽，违反《预算法》，风险分配机制形同虚设。没有风险分配怎么能做到权责明晰？怎么能做到让专业的人做专业的事？怎么能做到让投资者对结果负责？第二，PPP是一项积极财政政策，但是积极财政政策是有度的，就像一辆车如果没有刹车那是多么危险！所以在PPP制度设计中，对财政支出责任有一个10%的总量控制政策，给积极财政政策上了一个笼头。但在实际操作中，一些地方变相逃避管理。前一段时间，为了规范地方政府融资行为，财政部联合相关部委下发了50号文和87号文，再次重申了规矩，坚决禁止斜门歪路，坚决防止出现新的债务风险。当然“财承”这个笼头的管理也需要适时调整。积极财政政策必须是可控的、有效率的、可持续的，不是无度无序的简单刺激。2008年以来形成的地方债务风险正在逐步消化，我们绝不能再无度增加新的“伤疤”。希望社会资本、地方政府、金融机构对不规范的融资不要再抱任何幻想，国家对《预算法》的维护，对金融风险防控的态度是坚定的，而且力度会越来越大，所以大家要做真PPP，这样才会有一个持续兴旺的PPP市场。对PPP改革下一步动向，宏观上王主任已经讲了，我在这里讲五个具体问题。第一个问题，一定要充分认识物有所值评价的重要意义。为什么要搞PPP改革？PPP的价值取向是什么？其核心点就是物有所值，通俗来讲，就是我们要找到一个能少花钱、多办事、办好事的机制和模式，根本目的就是提质增效。物有所值既是价值观，也是一种评估方法。我们通过物有所值评价才能比较出传统方式与新模式谁更经济、谁更优化。虽然物有所值的评估方法还在不断丰富完善，但并不影响它已成为国际政府采购政策的一种主流趋势。如果我们的PPP法规政策中没有物有所值评价这一项，就说明我们还停留在初级发展阶段，没有把经济发展和投资的质量和效率放在第一位。要推动经济提质增效，不管是政府侧还是市场侧，都需要新的机制、新的政策和新的工具来操作和评估。第二个问题，要加强和细化财政承受能力论证工作。如果PPP没有“财承”评估管理，就像汽车没有刹车系统。“财承”承担着防范财政金融风险的重任，因此无论哪种付费机制的项目，它都不可或缺，是一项必须要做实、做细、做好的工作。第三个问题，加强合同管理。合同是PPP项目管理的基础和基石，是规范约束政府方与社会资本方权利义务的最基本的法律文件，双方都要有法治规矩、契约意识。在PPP模式治理架构中，民商法是基础，政府方首先是合同的一方，应该带头遵法履约。第四个问题，必须坚持绩效付费。如果我们不能做到绩效付费，就不能把社会资本在合同中的责任与权利相匹配，就不能从机制上解决“豆腐渣”、超预算等问题，那么全生命周期管理就是一句空话。第五个问题，做好公开透明管理。公开是最好的管理，公共服务是老百姓的事，政府是人民的服务员，社会资本是公共服务的提供者。老百姓的事就要公开办，让老百姓参与。因此我们在PPP项目管理中倡导全过程公开，除国家机密和一些依法不能公开的商业秘密、个人隐私外，要把规划、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、采购活动、合同、绩效付费标准等逐步全部公开。（2017年7月22日在上海2017中国PPP投资创新论坛上的讲话）

第四篇：浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式

中国首家OVO跨域路演中心

浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式

无界投融：2014年，浙江省完成固定资产投资23555亿元，其中“411”重大项目投资7210亿元，同比增长16.6%。

一、实施财政重大政策，引导推动有效投资

一是大力推进海洋经济国家战略，争取中央财力补助30亿元，落实省海洋经济发展专项资金66亿元，助推我省从海洋大省向海洋强省转变。2014年，全省海洋生产总值近6000亿元，沿海7市完成海洋经济有效投资超2300亿元，均比上年增长约10%。二是每年安排专项资金15亿元，实施小城市培育试点补助政策。

2014年，36个试点中心镇有效投资达1885亿元，同比增长23%。小城市试点镇经济实力持续增强，综合承载能力和公共服务能力不断提升，成为我省新型城镇化的一大新亮点。三是每年安排6000万元产业集聚区专项资金，研究出台《省级产业集聚区财政政策实施办法》，积极发挥财税杠杆作用，促进我省产业结构调整和发展空间拓展。

二、提高资源配置效率，促进产业转型升级

通过整合专项资金、调整支出结构，积极完善支持产业转型升级的政策体系。2014年，省财政安排补助资金2.9亿元，支持企业技术改造、技术创新。从工业与信息化专项资金中统筹安排3亿元，开展“两化”深度融合国家示范区建设试点。设立信息创业投资基金，经过二、三级基金的放大，形成50-100亿元的基金规模，投向信息化和工业化深度融合及信息基础设施建设等重点领域。完善促进浙商创业创新财政政策，2014年落实浙商创业创新促进功能性机构和浙江发展目标责任制考核奖励资金1.1亿元，引导浙商回归引进项目投资资金2236

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亿元，同比增长27.6%。

三、积极争取国家支持，落实地方配套资金

2014年，我省争取中央预算内基建资金52亿元，重点支持我省基础设施、战略性新兴产业和社会事业发展等重点领域建设。争取中央车购税资金44亿元，落实省级交通基础设施建设养护资金104亿元，推进现代交通五大建设和综合交通运输体系构建。2012-2014年，积极争取中小河流治理、病险水库加固中央水利资金18亿元，省财政安排水利专项资金145亿元。全省累计完成水利投资1229亿元，实现病险水库加固452座，新建、加固海塘河堤1616公里，杭嘉湖区整治152万亩，农村河道综合整治8600公里，滩涂围垦圈围34万亩，新增水土流失治理面积2117平方公里，灌溉水有效利用系数提高到0.579。

四、改革投融资方式，积极推行PPP模式

2014年，我省在全面推进“七线两枢纽”建设的基础上提出加快铁路建设“八八计划”，16个铁路项目省内总投资1350亿元，省级承担资本金约200亿元，沿线市县约250亿元。同时，省财政积极推进铁路投融资改革，资本金除由一般公共预算、国资经营预算、产业基金等筹措外，安排地方政府债券用于铁路资本金缺口，并利用经营收益抵补法创新筹资渠道。探索“投资主体多元化、筹资方式市场化、投资项目业主化”的投融资新机制，积极推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式，鼓励和支持社会资本参与污水、能源、交通等公益性基础设施投资和运营，前期已向社会发布20个推介项目。

五、实施考核激励政策，推行“411”有效投资行动计划

2014年，协调落实省级财政性资金147亿元，紧紧围绕基础设施完善、五水共治、统筹城乡一体化发展等重大项目建设领域，着力促进“411”有效投资

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行动计划顺利实施，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。建立完善扩大有效投资的财政激励政策，对全省各市县投资增速、投资增量贡献、投资结构优化等内容进行综合考评，省财政对考核优秀的市县给予财力性奖励，2014将兑现奖励资金约1.5亿元，统筹用于加大民生投入和促进经济转型升级等方面，有效引导市县扩大投资积极性。

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第五篇：政府与社会资本合作模式座谈会在市政协举行

政府与社会资本合作模式座谈会在市政协举行

南昌日报 2015年03月10日 星期二

3月9号上午，市政协举行政府与社会资本合作（PPP）模式课题调研学习交流座谈会。邀请北京财（政）指南咨询有限公司高级顾问徐向东就“PPP模式”有关内容进行授课。市政协主席周关出席并讲话。市政协副主席陈斌主持。

周关说，推进投融资体制改革，推行政府与社会资本合作模式，探索基础设施建设项目PPP模式，是今年市委、市政府全面深化改革的重要举措之一。今后，市政协课题组成员要在实际调研中，加强与相关职能部门、企业、单位的沟通合作，紧密结合南昌发展实际、项目实际和企业实际开展多种形式的调研；要不断把PPP模式中的重要观点和具体操作提炼出来相互分享，形成有价值、操作性强的调研成果，为市委、市政府推进和实施政府与社会资本合作（PPP）模式提供决策参考和智力支持。

座谈会上，北京市资略律师事务所合伙人、副主任，北京财政指南咨询有限公司高级顾问徐向东作了题为《政府与社会资本合作（PPP）模式操作务实暨案列分析》的讲座。既有专业理论知识，又有案例分析，在思想上为大家释疑解惑，在思路上给大家很大启发。市直有关单位还介绍了我市“PPP模式”操作、实施的有关情况。（王佳夏 记者 张平邓振洋）