“放管服”改革背景下纳税服务的实践与探索

“放管服”改革背景下纳税服务的实践与探索

摘要：深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革，是推动经济社会持续健康发展的重大举措。“放管服”指的是简政放权，创新并加强监管，高效服务，体现了政府职能转变的核心理念，和政府自身建设的完整性，是行政管理体制改革工作的深化。本文主要研究“放管服”背景下纳税服务实践的现状、问题，并提出提升纳税服务质效的对策。

关键词：放管服；纳税服务；实践

一、现实背景

（一）我国政府推进“放管服”改革现状

深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革，是推动经济社会持续健康发展的重大举措。“放管服”指的是简政放权，创新并加强监管，高效服务，体现了政府职能转变的核心理念，和政府自身建设的完整性，是行政管理体制改革工作的深化。

党的十八大以来,我国深入推进“放管服”改革，加快政府职能转变，极大激发了市场活力和社会创造力，促进了经济社会发展，取得了多方面的改革成效，呈现出新的改革特点。减少行政审批事项，到2017年，我国分9批取消下放国务院部门审批事项618项，占原有1700多项的40%，并取消了“非行政许可审批”这一审批类别；推进商事制度改革，工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，注册资本由“实缴制”改为“认缴制”，推行“多证合一、一照一码”改革，启动企业简易注销登记改革，企业设立便利度明显提高，时间大幅缩短；优化政府服务，大力简化审批程序，创新服务方式，“一窗受理、一站服务”得到普遍实行，审批时间大大缩短；减少了一大批烦扰公众的各种证明和繁文缛节，办证多、办证难现象大为减少。

“放管服”改革下，一系列的举措对社会与国民经济发展产生重要影响。

首先，推动政府职能转变。几年来，通过简政放权，将该放的权力放给市场和企业，以政府权力“瘦身”打开了激发市场活力之门；通过放管结合，创新监管方式，强化监管手段，减少了“重审批轻监管”现象，事中事后监管得到加强；通过优化服务，政府服务能力和水平有了明显提升，方便了企业和公众办事创业。实践表明，“放管服”改革推动了政府履职理念、方式和体制的变革，从不同方面厘清了政府与市场的边界，扭转了诸多政府职能越位、缺位、错位现象，使政府职能有了重大转变。

其次，优化营商环境。这几年的“放管服”改革，进一步减少政府审批发证，放宽市场准入，扩大市场主体自主权，强化市场监管，方便就业创业，推动营商环境从“严进宽管”到“宽进严管”的转变，降低了制度性交易成本，使营商环境得到明显改善。

最后，促进经济社会发展。这几年的“放管服”改革，为企业有效减负，优化市场资源配置，为发展更添动力，极大激发了市场活力和社会创造力。同时，带动就业、消费和投资，加快新动能形成，新经济形态的贡献率快速提升，为一些传统产业也增添活力生机；推进企业降成本、减负担、增效益，使企业特别是中小企业可以轻装上阵，抵消了经济下行压力，提供了发展动力，促进了经济社会发展。

（二）“放管服”改革的特点

第一，协同推进。

“放管服”改革是一个有机的整体，有破有立，有减有加，相辅相成。几年来，各级政府注重改革的统筹谋划，协同并进，对改革中出现的不协同、不配套、不衔接问题及时应对解决，使改革更具系统性和有效性。例如，在削减审批事项后，对保留的事项简化审批流程，优化政府服务；取消下放审批事项时，同步拿出事中事后监管的措施和方法，做到同步落实，放管结合；对涉及不同层面的审批事项，实行关联审批事项，实行全链条整体取消或下放，防止你放我不放，你改我不改；不仅加强各层级各部门信息平台建设，而且强调打破“信息孤岛”，推动跨部门、跨地区、跨领域的信息互通共享。

第二，广泛采用清单管理。在“放管服”改革中，各级政府和部门大力推行清单管理，从审批清单到权力清单、责任清单、负面清单，再到公共服务清单、职业资格清单、中介服务清单、各类行政事业性收费清单等，为推进改革提供了支撑和保障。与之相似地，还有审批办证一次性告知清单、权力流程图、办事服务指南等，图文并茂，可视性强，方便了企业和群众办事，取得了良好效果。

第三，各地创新，亮点纷呈。在“放管服”改革中，地方和基层积极贯彻中央改革部署，同时结合本地实际，大胆探索，勇于创新，破解了许多改革难题，形成了许多深受群众欢迎的好做法，如“一窗受理，并联审批，全程通办”，审批办证“让群众最多跑一次”，“不见面”审批，“涉企收费进清单，清单之外无收费”，实行“双随机一公开”抽查等，都是地方先做起来的。而且，各地在实践中相互借鉴，不断创新，形成比学赶帮的改革局面，许多好的做法经验在全国推广实行，成为深化改革的重要推动力。

（三）“放管服”改革对纳税服务的要求

在“放管服”的改革下，税务机关应从简政放权、放管结合、优化服务上做好工作建设，在简政放权上做“减法”，在后续管理上做“加法”，在优化服务上做“乘法”，在问题短板上做“除法”，打出优化办税服务的“组合拳“，让纳税人充分享受税收红利优惠，新型办税的便利。而纳税服务工作，主要围绕落实简政放权，加强部门合作，及时移交配合管理，进一步优化服务三个方面展开，将“放管服”的改革要求细化落实到纳税服务中。

二、理论依据与实践研究

服务是具有无形特征却可给人带来某种利益或满足感的可供有偿转让的一种或一系列活动。服务具有不可感知性不可分离性、品质差异性和不可储存性。纳税服务则是税务机关在税收征收管理过程中向所有纳税人提供的旨在方便纳税人履行纳税义务和享受纳税权利的服务活动的总称。国内外关于纳税服务的理论与实践研究都经过一系列的阶段。

（一）国外纳税服务理论与实践研究

1、公共管理理论

20世70年代面对传统行政管理体制下所出现的如政府规模扩张、开支不断增大所带来的财政危机等种种困境，西方国家纷纷掀起了一场以强调产出导向、绩效评估、明确责任制和市场化取向为主要特征的政府公共管理革命。该理论的核心价值是把市场化的动作机制和管理手段引入公共管理中来，主张以市场机制改造政府，提高公共服务品质。新公共行政管理理论认为，私营部门许多管理方

式和手段，如绩效管理、一目标管理、组织发展、人力资源开发等，都可为公共部门所借用。私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制;

对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出;

人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，这些都可以为公共部门管理提供借鉴。

在改革实践中，公共管理理论主要从以下两个方面对传统的行政模式进行了改革:

就外部管理而言，主张缩小政府角色和作用范围，通过市场机制和竞争功能的引入，打破政府包办公共服务的垄断模式，以民营化、竞争招标、契约外包等形式整合民间资源以减轻政府财政负担，以此来提高行政效率和服务质量;

在内部管理上，大量引进源自私营部门商业领域的管理理念、技术和方法，诸如顾客导向、目标管理、战略管理、标杆管理、全面质量管理等一些在私营部门被证明行之有效的技术方法，以此寻求资源的最佳利用，追求经济、效率、效果。根据这一理论，政府在税收问题上，恤该发挥自的优势，为税收征管提供良好的政策支持和设计科学的税收征管流程。

公共管理理论为纳税服务提供了理论依据，不但确立了纳税人与政府的平等经济主体关系，而且还在公共产品的供需关系中确立了纳税人的主导地位。因此，为社会成员提供公共产品和公共服务成了市场经济的内在要求，是政府的一项根本的职责。基于公共管理理论的观点，政府的工作应当以顾客为导向，应当增强对社会公共需要的回应力，转变政府角色，建立服务型政府。税务机关作为具体的职能部门，其所提供的服务就是为纳税人提供专业化、专门化的纳税服务。

2、新公共服务理论

新公共服务理论以民主社会的公民权、社区和市民社会模型、组织人本主义和组织对话理论及后现代公共新政理论为基础，其核心就在于服务意识、民主参与和公共利益。与传统行政理论将政府置于中心位置而致力于改革完善政府本身不同，新公共服务理论将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的改变即服务而非掌舵，强调公共利益是目的，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份。

在这种新的现实条件下，政府的首要作用不仅仅是通过管制和命令来指挥公众的行动，也不是简单的建立一套惩戒规则和激励措施，将人们引导到合适的方向上来，而是倡导每个公民都要树立起公共服务意识，同时政府把服务对象看作是有公民权的公民，并且要在公民之间建立对话和合作，公民本身也参与公共建设。

新公共服务理论肯定公共利益在政府服务中的中心地位，认为公共利益是管理者和公民共同的利益和共同的责任，是目标而不是副产品。税收取之于民，用之于民。只有切实做好纳税服务工作，才能保证税收来源的通畅，才能确保财政支出。在此基础上，将广泛的社会力量集中到依法治税的过程中，通过参与和推动纳税人教育计划唤醒更多人的纳税意识，激发纳税人的纳税自豪感和社会责任感，使纳税人真正意识到税收的存在就是为了满足社会需要，确保税收的运作在为全体公民谋求整体福利。

3、公共财政理论

公共财政是为满足一国社会公共需要而构建的政府收支活动模式，是与市场经济相适应的财政模式类型，它存在于市场经济环境中，其活动范围限于市场失灵的领域。在公共财政框架下，政府对经济干预本身就是一种社会公共需要，也可以说是一项更广义的公共产品。居民和企业因对公共产品的需求而向政府缴纳税款，政府因此向社会成员提供公共产品和公共服务，这反映了政府与社会成员之间在公共产品上的等价交换。税收既是政府提供公共产品的报酬，也是个人购买公共产品的价格，即社会成员为获得公共产品而被强制性支付的一种价格或费用。

公共财政理论对开展纳税服务提供了有力的理论支撑。“公共性”是公共财政与传统体制下国家财政最本质的区别。因为公众的公共需要，公众支付税款给政府，再由政府提供公共产品，以满足公众的需要。税务机关作为提供公共产品费用的直接筹集者，其职能的特殊性，决定了它在整个公共服务体系中的特殊作用，除为公共产品供给提供费用外，直接以纳税人为调控对象，引导个体纳税人的经济行为向有利于提升整体纳税人公共利益水平的方向转移。

在公共财政的框架下，政府所要实现的各种职能及目标最终都是满足和服务于纳税人，政府只是受托方，其角色必须由过去的指令型政府转变为服务型政府。因此，税务机关应该以管理服务型的征管理念取代监督打击型的理念，为纳税人提供规范、便捷的各项服务措施。

4、纳税遵从理论

税收遵从是指纳税人按要求进行税务登记，及时申报有关税务信息并足额缴纳或代扣代缴税款。社会税收遵从度越高，税收损失就越小，税收制度也就更能有效发挥宏观调控作用。

税收遵从理论研究的是纳税人的纳税行为和纳税决策，这不仅在一定程度上体现了政府对纳税人权利的尊重、保护以及对纳税人利益的重视，同时还能帮助政府较好地把握纳税人的税收不遵从行为的影响。该理论认为，在税收征管过程中产生的遵从成本对纳税人实际纳税有影响，而提供优质高效的纳税服务是降低税收遵从成本的有效方式。

5、国外纳税服务实践

纳税服务的理念最早产生于20世纪50年代的美国，其基本含义是征税主体通过各种途径、采取各种方式为纳税人服务，如包括提供纳税法规信息、开展纳税咨询和帮助纳税人依法纳税等。

20世纪八九十年代后，在经济全球化浪潮的推动下，各国人民普遍提出政治民主化、税收法制化、服务规范化的要求。许多国家为了顺应纳税人要求，纷纷制定了“纳税人宪章”，发表了“纳税人权利宣言”

提出了“为纳税人服务”

口号。

将纳税人进行分类管理被一些发达国家引入纳税服务。按照不同纳税信用等级、纳税额度等标准来把企业分优化现代纳税服务体系的研究类管理，对大中型企业重点税源户提供更快捷优质的服务，对中小企业给予相应的扶植。美国联邦税务局设立业务操作部门，分别为大中型企业局、小企业和自雇业主局、工资与投资收益局、免税单位与政府单位局。在纵向层次上，又以纳税人为中心，从方便纳税人的角度着眼，根据业务的不同，设立不同的管理层次和幅度。大中型企业局总部下设国际税收、实地专家指导、技术支持战略与计划、沟通与联络、管理与财务、信息中心、法律咨询等9

处，派出的部门有5

个，按照主要行业分别派驻在各行业在全国最具代表性的地区，分别是:

零售、食品、医药分局、自然资源分局、财金分局、重工制造与建筑、运输分局，通讯、技术与媒体分局。

充分利用社会资源，将纳税服务社会化，成为成本收益原则下的选择。美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家，通过由财政拨款资助部分税收志愿者组织的形式，为无力承担税务咨询费的低收入者免费提供税收服务，从而避免因纳税人身体或收入等方面的限制，而不能获得专业化的服务。美国的助老税收咨询委员会，是由政府资助的税收志愿者组织，旨在为无力承担税务咨询费的低收入者免费提供税收咨询，尤其是以老年纳税人为重点。

（二）国内纳税服务理论与实践研究

“纳税服务”概念在我国的提出始1994年税制改革，当时作为税收征管工作的一个措施，主要目的是让纳税人更加深入了解新税制，基本属于精神文明建设的范畴。

1997年税收征管改革，提出“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，首次把纳税服务明确为税收征管的基础工作。2001年全国人大常委会修订并重新颁布了《中华人民共和国税收征收管理法》，第一次将纳税服务确定为税务机关的法定职责，纳税服务由原来的税务人员职业道德范畴上升到必须作为的法律范畴。

2005年10月，国税总局下发的《纳税服务工作规范(试行))

明确指出“纳税服务是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事项和措施。纳税服务是税务机关行政行为的组成部分，是促进纳税人依法诚信纳税和税务机关依法诚信征税的基础性工作。”从此税务机关和税务人员开展纳税服务工作有了基本的行为准则。

2007年5月，国税总局历史上首次召开了“全国纳税服务工作会议”，会议明确了纳税服务的基本目标——“方便纳税人依法及时足额纳税，不断提高纳税人依法诚信纳税意识和税法遵从度，促进税收征管质量和效率的提高”。全国纳税服务工作会议后，国家税务总局分别于2007年8月30日和2007年11月2日下发了《关于落实“两个减负”优化纳税服务工作的意见》和《关于清理简并纳税人报送涉税资料有关问题的通知》，这两个文件都旨在减轻纳税人和基层税务机关不必要的办税负担。

2008

年，国家税务总局在全国范围内推广了办税服务厅统一标识，加强办税服务厅服务行为规范和服务设施规范，落实和完善涉税事项首问责任、全程服务、限时办结等制度，并规范窗口设置和服务流程，优化申报方式，降低纳税人的办税成本。我国各级税务机关还整合了12366系统、网站、短信台的网络优化现代纳税服务体系的研究资源，使12366

纳税服务系统、税务网站、短信台的数据资源能够共享，提升服务功能，满足纳税人的需要。与此同时，还建立和完善了12366纳税服务热线与税务网站共同应用的税收法规库及纳税咨询问题库，加强对12366纳税服务热线和税务网站纳税服务数据的统计、分析、维护和管理，强化咨询辅导。利用短信方式积极开展纳税提醒、催报催缴等服务。

2008年7月，国家税务总局设立了专为纳税人服务的司局级机构——纳

税服务司，负责组织、管理、协调全国范围内的纳税服务工作。2009

年，我国各省(市、区)

国、地税局按照国家税务总局机构改革的精神，纷纷成立了纳税服务处(中心)，为纳税服务工作的顺利开展提供了组织保障。