当前我国农村土地确权问题研究

第一篇：当前我国农村土地确权问题研究

当前我国农村土地确权问题研究

导论

中国的改革开放发轫于贫穷落后的农村，启动于农村土地制度改革。改革开放30多年来，我国的政治、经济、文化和社会各项事业均发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。改革开放的巨大成功，很大程度上得益于我国土地制度的改革发展。我国土地制度的二元性结构，刺激了改革开放的动力神经，成为中国经济高度发展的引擎。经济高速发展的同时，也引发了土地制度中诸多弊端的显现，致使“三农”问题积重难返。特别是2008年全球金融危机的来临，国家采取的经济刺激政策，使本来严重依赖土地的发展模式尤为深度固化，土地与经济发展模式更加紧密地捆绑在一起，从而使土地问题更加复杂化，由经济层面波及到政治层面。因此，农村土地制度的进一步改革迫在眉睫，不容忽视，更无法回避。

中国的农村土地制度改革已走过了34年历程，下一步如何改革或者将改革到什么状况，成为今后国家发展与社会和谐稳定的重要课题。十七届三中全会提出了健全严格规范的农村土地管理制度的原则——“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”，指明了农村土地制度改革的方向。本文试图从农村土地权利确认入手，回溯总结30多年来土地制度改革的历程和发展变化的特点，阐述现行土地制度的弊端及其危害，通过勾画农村土地权利制度的构建设想，梳理出今后农村土地制度的发展路径和方向，为建立健全既适合我国国情又适应新形势发展需要的农村土地制度架构，加快我国“三农”问题的解决步伐，促进经济发展与社会和谐稳定而作出努力。

一、农村土地权利状况

（一）农村土地权利发展变化的历史演进

1、解放前后的农村土地权利状况——农民拥有完整的土地所有权。

解放前的农村土地属于土地私有制。大量的自耕农拥有自己完整产权的土地，而无地的农户也可以自由地租种他人的土地，进行耕种和收获。革命年代，中共领导广大农民“打土豪，分田地”，新中国成立后，无地、少地的农民都分得了大致平均数量的土地，实现了“耕者有其田”。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发了土地房屋所有权证书，他们可以自由地决定自己的种植、收获和营销，无论是土地还是农产品，既可以自己经营，也可以自由交易。在万一遇到紧急情况或家庭生活到了难关时，他们也可以自由处分其赖以生存的土地、房屋和宅基地，以度过危机。可见，在解放前后的土地私有制度下，农民均拥有完整的土地产权。

2.合作化、人民公社时期，农村土地的权利状况——从土地完整产权到基本失去土地权利的状态。

为了发展农村经济，国家自1953年起号召由农村互助组向农村初级合作社发展。社员入社将土地及主要生产资料归初级合作社统一经营，但土地所有权仍然归农民所有。农村初级合作社继而发展为高级合作社，1958年最终国家强制性地成立了人民公社。从此，农民祖祖辈辈享有的和土地改革分来的土地统统归公。1962年《人民公社工作条例》把宅基地、自留地也并归集体，实行“队为基础，三级所有”的高度垄断的计划经济体制，农民不仅失去了土地、宅基地的所有权，也失去了独立的生产经营权，就连拥有所有权的房屋也因为宅基地禁止交易而成了残缺的产权。这一时期对于农民而言，一方面，既没有土地所有权也没有土地生产经营权；另一方面，由于户籍制度的捆绑，导致农民人身无自由，政治缺权利，经济受贫穷，相当数量的农民食不果腹，有的年份甚至出现了逃荒要饭的现象。人民公社制度走到了尽头，小岗村农民被逼上梁山，冒险搞起了包产到户。

3.改革开放后的农村土地权利状况——通过实行联产承包责任制，稳定家庭承包经营权，土地权利的经营权部分回归农民手中。

上世纪70年代末，包产到户的创新之举引发了土地制度变革。首先，农民为了吃饱饭而将原来实行了20多年的人民公社体制打破，将生产和经营的主体由生产队转为农户。1982年的中央1号文件，正式确立了家庭联产承包责任制，从而形成了农户、国家和集体之间的合约关系，确立了农户对土地的部分产权，即农村土地承包经营权。1998年十五届三中全会的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出：长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。1999年的《宪法》修正案再次明确确定了这一农村基本经营制度，极大地调动了广大农民的生产积极性，解放和发展了农村社会的生产力。我国不但实现了粮食增产，农民生活改善，而且为城市的改革发展奠定了基础，引发了整个社会结构的巨大改变。

随着改革的不断深化，到今年为止中央已经下发了14个中央一号文件，大多数都涉及土地制度与农村改革发展。包产到户合法化以来，家庭联产承包责任制作为基本经营制度，具体表现为土地承包的面积和地块到户，承包经营权证书到户，承包期限延长至30年，再到确立家庭承包经营制度作为一个基本制度长期不变。近年，国家又提出农民可以依法有偿自愿地流转土地承包经营权。十七届三中全会提出了“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，让“土地流转更加充分而有保障”，更进一步丰富了农民的土地产权的内涵。

4.物权法时代农民土地权利的发展方向——从长久不变到确权发证，实现物权保护。

为落实“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，做到产权明晰，使农民土地权利更加充分而有保障，2010年的中央1号文件——《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，在国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》后，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部又联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确了相关工作的重大政策问题，为维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。

温家宝总理分别在中央农村经济工作会议讲话和十一届人大五次会议报告中强调：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论何种情形，任何人都无权剥夺；深化农村改革，必须坚持农村基本经营制度不动摇，认真搞好土地确权登记发证工作；加强土地承包经营权的流转管理与服务，发展适度规模经营；推进征地制度改革，制定农村集体土地征收补偿条例，保障好农民的土地财产权利，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。

综上所述，农村土地权利状况的演变，经历了解放初期农民对土地拥有完整产权的状态，过渡至合作化、人民公社时期，农民对土地权利的部分丧失到完全归公而丧失权利的状态，再到土地包产到户，继而确立了家庭承包经营、统分结合的双层经营体制，部分土地权利回归到农民手中的状态。十七届三中全会的决定和《物权法》的实施，有利于农村土地制度改革逐步走向以权利保障为核心的制度转变，最终实现农民的完整土地产权。

（二）农村土地确权的目的和意义

为了贯彻落实《物权法》和“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地管理制度的原则，促进城乡统筹发展，建立城乡统一的土地市场，实现市场化发展要求的资源优化配置，从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的保护体系，对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利确权登记发证势在必行。

对农村土地全面确权登记发证，不仅可以摸清土地利用状况，有效解决农村土地权属纠纷，化解社会矛盾，而且可以夯实农村土地管理和制度改革的基础，确认农民集体、农民与土地的长期稳定的产权关系，将农民主体与土地物权紧密联系起来，从而有利于落实有关法律和政策确立的以权利保护为核心的农村土地产权制度，保护农民的合法权益。此举有利于打破土地二元结构，实现城乡统筹发展，有利于实现耕地保护及其用途管制，提高土地产出率，有利于构建和谐社会，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。

（三）土地确权的基本原则

第一，尊重历史、面对现实的原则。对历史遗留的土地权属问题，只要符合当时规定的历史事实，不能轻易地改动和否定；对现在实际存在的客观情况，要合情、合理、合法对待。适用这一原则时要做到：历史上已依政策、法律确权的，要坚决维护；因各种原因，土地已经发生了实际变更，只要过去不是强占，在确权时要从实际出发，坚持原则性和灵活性相结合。

第二，最大限度地保护农民合法权益的原则。一般来说，土地确权是国家行政机关，即人民政府依照相关法律法规对土地的产权归属进行认定的行政行为。也就是说，土地确权的主体是国家行政机关，其根本目的是为了更好地实现和保护农民的合法权益。

第三，依法依规有序登记的原则。确权登记颁证的法律法规依据包括：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律政策文件以及地方性法规的规定。应该按照法定程序进行调查、审核，切实做到权属合法、界址清楚、面积准确，登记资料记载和证书填写无误，发证及时。

第四，坚持遵循“主体平等”和“村民自治”的原则。按照乡（镇）、村和村民小组这三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个农民集体。

二、土地权利概述

（一）有关法律与技术规程对土地类型的分类

现行《土地管理法》对土地类型根据利用性质和状况划分为农用地、建设用地及未利用地。第二次全国土地调查技术规程规定了《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）。

1、农用地：指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利设施用地、养殖水面等。按照法律的界定，结合《土地利用现状分类》的规定可将农用地详细分为：耕地、园地、林地、草地、交通用地、水域及水利设施用地和其他土地。

2、建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。根据《土地利用现状分类》规定，与建设用地有关的土地类型包括：商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。

3、未利用地：是指农用地和建设用地以外的土地，包括水域及水利设施用地、草地和其他土地。

综上所述，无论依据用途还是依据属性划分，可以归纳出农村土地确权所针对的主要对象是：耕地（含园地）、林地、牧草地、公共事业与服务管理用地、农业设施用地、水域及水利设施用地、宅基地、工矿仓储用地、未利用地和其他农用地。其中，重中之重是农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权所涉及的土地。

（二）土地权利种类

1、土地所有权。我国《宪法》、《土地管理法》规定了实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有，劳动群众集体所有即农村土地集体所有。我国城市土地属于国有，城市劳动群众集体不拥有土地所有权。

农村集体土地所有权是特定历史条件下形成的一项具有歧视性的制度安排。它既不是国家所有权派生的，也不是隶属于国家所有权之下的权利，而是在农民土地私有的基础上，凭借国家意志收回农民个人所有权集合而成，并为高度垄断的计划经济体制服务的、相对不完整的所有权。因此，它具有浓厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剥夺和歧视农民的制度印痕。农村集体土地所有权的“不完整性”，具体表现在所有权主体的缺位和虚拟化、效力和权能上的欠缺与不平等。这种状况并非因所有权的社会化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是国家为了垄断土地一级市场，以法律形式为集体土地所有权中的处分权能加上了“紧箍咒”。集体所有土地只有被征收为国有，才能进入市场出让、转让，才能实现土地非农化的增值效益，而这一切都被政府控制着。

从物权平等保护原则来看，国家对集体土地所有权的限制不能排斥和剥夺本应属于农民集体的所有权权能，这种限制只能体现在建设规划和用途管制方面。此外，集体土地所有权和国家土地所有权应该平等。

2、土地使用权与土地用益物权。通常说的土地使用权，是指土地使用者依法享有的对土地的占有、使用、收益和有限处分的权利集合。土地用益物权是指在他人享有所有权的土地上设立的，对他人所有的土地享有占有、使用和收益的权利。《土地管理法》所指的土地使用权包含了土地用益物权。《物权法》设专编规定了用益物权，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等。

本文所言需要确权登记发证的各类土地权利类型见上图所示。

（三）土地权利主体分类及其代表

1、所有权主体。根据现行法律和政策，农村集体土地所有权主体包括乡（镇）、村、村民小组和农民集体成员四类平等的主体。具体表现为：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本村农民的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。

按法律规定，农民集体土地的所有者应是农民集体，由农村集体经济组织或村民委员会、村民小组代表其行使所有权。但目前大多数农民集体都没有农村集体经济组织，因此在实践中农民集体土地基本上是由村民委员会或村民小组具体行使有关权利。而村民委员会、村民小组如何代表集体土地所有者，又享有哪些权利和义务却没有明确规定，村、组干部在行使集体土地的有关权利时侵害群众权益的现象时有发生，实际上农村集体土地所有权人缺位，产权主体不明的问题已相当严重。由谁作为主体来行使这个权利，已经是摆在我们面前不可回避而又必须做出明确回答的问题。

如果一部分村民不委托村委会行使所有权怎么办？现在农民群众自发维权抗争的大量群体事件足以证明，很多村民委员会已经失信于农民，农民怎么会授权委托村委会代表他们行使土地所有权呢？据调查，目前各省（区、市）还是重复着原有的法律规定的描述，陷入土地所有权主体虚拟的状态而不能自拔。

我们认为，如果在现有法律框架下无法确认集体成员的共有是共同共有还是按份共有，以及无法确定谁作为集体代表更为合适的情形下，每个集体成员自然而然地成为他所长久使用的部分土地的所有权主体代表更为合适。由于现行法律政策规定不承认私人土地使用权，那么在集体土地所有权的前提下，就应该把土地使用权证书注明具体的使用权人，即家庭承包户为所使用部分的土地所有权的代表。

2、使用权主体。使用权主体包括依法取得集体土地使用权的自然人、法人和非法人组织。根据使用现状依法确权登记发证后，土地登记簿记载应与土地使用证登记一致。

三、关于土地确权登记颁证的几个问题

（一）土地确权的重要性

土地确权，是指依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容的行为。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。按照西方产权经济学的理论，“确权”其实就是将原本属于集体的“非排他”的多种土地财产权利，逐项“排他性”地界定(“量化”)给农户的改革举措。

为什么要进行土地确权，确权为什么非常重要？可以从以下两个方面来论述。

首先，土地确权有利于明晰农村土地的产权归属，从而保护农民的土地财产权。我们常说，土地是农民的“命根子”，或者说土地是农民最重要的财产，但现有的农村集体土地所有权的制度安排，严重阻碍和束缚着农民土地财产权的实现，使得农民的土地不能获得市场经济下的最大收益。

这是因为，一方面，由于国家严禁土地所有权的买卖、出租、抵押或者其他形式的转让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。农村集体土地所有人——“农民集体”只是法律象征意义上的所有者，而不能将其所有的土地衡量确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换；另一方面，国家控制了农村集体土地的最终处分权。比如，就是一块农民集体所有的土地向另一个经济组织转移时，也必须先将土地所有权转给国家，由国家再将土地使用权转让给需要用地的组织。国家为了公共利益需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，将被征用的集体所有的土地转化为国有。而且，国家征用土地的补贴价格是由国家确定的，不是所有者意志的体现，也不能真实地体现土地价值，是一种强制性的非市场价格。这种征地办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配之外，农民既不能决定土地的卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，而国家和社会强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的“三无人员”，也引发了许多群体性抗争事件。

因此，要想让农民通过合法途径获得土地财产权，必须对现有的农村土地制度进行改革。土地确权登记颁证就是改革的第一步，通过对农村的各种类型和权属的土地进行审核、测量，明晰土地的空间位置及权属，并以政府颁发证书的方式进行确认。这些证书代表的是政府对土地权利实体上的认定，属于实体法保障的范畴。正如蔡永飞博士所指出的，这些证书是政府依法承认农民土地权利的保证书，也是政府依法保护农民土地权利的承诺书。只要农民持有这些证书，就可以依法自主、自愿地处置自己土地并取得收益。在遇到政府征地时，这些证书可以成为农民依法依规与征地方进行谈判的一个筹码，对征地补偿标准、补偿方式进行讨价还价，也可以就是否和如何取得股份进行协商。如果遇到强行征地，即可以通过诉讼以此证书捍卫自己的权利。

其次，土地确权有利于明晰农村土地的空间范围和权属信息，从而有效减少土地纠纷的发生。通过土地确权可以搞清楚农村每一宗土地的产权归属、实际面积、四至边界和具体用途，从而减少因土地权属和空间位置不清而引发的矛盾纠纷。也就是说，不管是农民集体的土地所有权，还是农民的土地承包经营权、宅基地使用权，都要经过法定机构的实际测量、审核调查并进行登记颁证。由土地确权登记颁发的证书是集体经济组织拥有土地所有权和农民拥有土地使用权的有效凭证，是受国家法律保护的，也是发生纠纷时法院判决的有效证据。这样，农民集体与农民之间，不同农民之间的土地权利关系渐趋明晰，由此引发的土地纠纷会逐渐减少。不过，由于国家政策变迁和历史遗留问题等原因，农村土地确权之前可能会出现矛盾纠纷集中爆发的问题。这需要在尊重历史和现实利益的基础上，查明争议土地形成的原因，解决这些问题，从而为完成农村范围内的每一宗土地的确权目标打下坚实的基础。

（二）关于土地确权登记颁证的核心问题

新中国成立以来，先后开展了三次针对农村集体土地的确权登记发证工作。第一次是1951年土地改革，涉及农村的所有土地，主要是宅基地、耕地和园地。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发土地房屋所有权证书，变解放前的地主土地私有制为农民土地私有制度，农民拥有完整的土地产权。

第二次是上世纪80年代中期，主要针对农村宅基地，大部分地区进行得不彻底。由于确权发证的政策不明确，组织措施不到位，各地情况不一，一般是由生产大队填发证书，导致了发证率较低，并且错误很多，社会反映不好，这次工作半途而废。

第三次是上世纪90年代早期，针对的是宅基地使用权、集体建设用地使用权和集体土地所有权。这次发证起源于1988年冬季开始的土地登记申报，由国有土地使用者、集体土地所有者和使用者在公告期限内自行申报，发证工作持续到1994年左右。有了《土地管理法》和国家土地管理局制定的《土地登记规则》、《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》以及各地的地方法规的指导，除了有权属纠纷尚未解决的以外，这次发证率较高，达90%以上，基本上达到了确权登记发证的目的，但是确认的土地权能尚不完整。

从前三次发证情况来看，做得最好的是第一次，不仅发证率高，还明确了土地权利主体的权能，农民享有完整的土地产权。第二次最糟糕，不仅没有起到确权的作用，而且还造成了管理混乱。第三次发证率较高，由于意识形态的影响和市场经济框架尚未形成的原因，加上土地二元结构的制度束缚，土地证书是发了，但土地产权的权能受限制，没有形成以权利保护为核心的产权制度。这主要表现在集体建设用地使用权、宅基地使用权流转受到法律和政策的严格限制，农民不能出租、出卖属于自己占有、使用的宅基地和房产，表面上看是保护农民利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但实质是对农民土地权益的侵犯。

为了适应我国土地管理新的形势需要，十七届三中全会对我国土地管理提出了新的要求，指明了农村土地制度改革的方向，建立以土地权利保护制度为核心且符合我国国情的现代土地权利体系成为可能。为落实十七届三中全会的决定，2010年中央1号文件和有关部委的文件，明确了相关工作的重大政策问题，为土地确权登记颁证，维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。

正在进行、即将完成的第四次发证工作自2010年初开始，还权赋能成为本次工作的核心。本次农村集体土地确权登记发证的目标是逐步走向以权利保障为核心的土地管理制度，最终实现农民的完整土地产权。其核心是：依法确认和保障农民的土地物权，还权赋能，实现集体建设用地和国有建设用地同地、同权、同价，宅基地自由流转，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场创造条件。

（三）现行法律和政策关于土地确权登记颁证的内容和范围存在矛盾和冲突

现行《土地管理法》只规定了土地使用权概念，它既包括了物权性质的农用地使用权、建设用地使用权等权利，又包括了债权性质的土地使用权。土地使用权是指土地使用权人获得的土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等权利集合。在《物权法》施行之后，“土地使用权”是一类权利的称谓，是囊括了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、债权性质的土地使用权等的上位概念。

但是《土地管理法》关于集体建设用地使用权的表述与《物权法》的规定不一致。《土地管理法》第11条第2款所称“建设用地使用权”实际上应称为“集体建设用地使用权”。

《物权法》实施后，国土资源部颁布的《土地登记办法》规定：本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。其中，集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。土地承包经营权被排除在土地登记的范围之外。

2010年中央1号文件要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。上述文件都排除了土地承包经营权属于本次土地登记的范围。

《物权法》第五条规定了物权法定原则，“物权的种类和内容，由法律规定”，理论上又叫做物权法定主义。这是物权法区别于合同法的重要标志，它要求物权只能依据法律设定，禁止当事人自由创设物权，也不得变更物权的种类、内容、效力和公示方法。《物权法》规定的用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。《物权法》规定的“建设用地使用权”专门指利用国有土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利，而排除了利用集体土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利。集体农用地使用权究竟属于什么土地物权不得而知。

《土地管理法》对登记的作用、登记机关对登记申请的审查、利害关系人查询登记资料等问题均未作明确规定，直接造成实践中将登记仅仅理解为一种土地管理的方式，忽视了其在土地权利变动中的作用。《物权法》规定了不动产登记的效力、登记申请、登记机关的审查职责等基本规则，填补了《土地管理法》相关内容的缺失。土地物权变动原则上采取登记生效主义，例外地采取登记对抗主义。根据《物权法》的规定，建设用地使用权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不生效；土地承包经营权、地役权的设立未经登记，不得对抗善意第三人；土地承包经营权、地役权、宅基地使用权的变更、转让和消灭，未经登记，不发生物权变动效力。集体建设用地使用权、国有农用地使用权和集体农用地使用权在《物权法》当中并没有做出规定，这与物权法定原则相悖。如果将“农用地使用权”规定为一种新的物权类型，就应当明确规定这种新型用益物权的设定要件和效力范围。农用地使用权既属物权，则须以一定的公示方法周知于众人。我们认为，应该按照《物权法》的规定，对于土地物权的种类和内容作出规定，即用益物权包括国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权和地役权。虽然《物权法》没有规定集体建设用地使用权的物权类型，《土地管理法》的表述也不太严谨，但对于现实中大量存在的集体建设用地使用权还是应该予以确认。

《物权法》明确了建立统一的不动产登记制度的目标，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，不妨将土地房屋登记分离执行，而先将土地登记统一起来归口一个部门管理。《土地登记办法》是部门规章而不是法律法规，其效力等级受限，对土地登记的规定不符合《物权法》的规定要求。根据现行规定，土地登记机构是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，土地所有权和使用权证书的核发机关是县级以上人民政府，土地他项权利证书的核发机关是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，并未统一。而依《农村土地承包法》和有关规定，土地承包经营权和林地承包经营权的管理职能分别由农业和林业行政部门负责，相应权利证书的发放、管理，也就成了农业、林业行政主管部门的职责。由此可见，现行法规的矛盾和冲突产生了土地权利“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。为此，我们建议依据《物权法》的规定，突破行政管理权限的区分，统一由国土资源管理部门登记、填证，依照权限分别由县级以上人民政府和登记机构颁发证书。

（四）关于宅基地使用权人如何确认的建议

《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》要求严格规范确认宅基地的使用权主体。它明确的主体包括：（1）本农民集体成员；（2）非本农民集体的农民；（3）因继承房屋占用农村宅基地的且已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员；（4）原在农村合法取得宅基地及房屋的非农业户口居民（含华侨）；（5）没有权属来源证明而实际占有使用宅基地的其他人。《意见》对上述主体进行确权登记颁证设定了不同的条件，我们认为上述主体的规定符合现实，但是对于设定的条件并不苟同。

首先，对于本农民集体成员按照当地省级人民政府规定的面积标准确认宅基地使用权的规定，过于狭窄而又偏颇。按规定的面积标准拥有宅基地使用权的情形仅仅限于通过行政审批获得的宅基地，而通过继承或者购买而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多数面积都会超过当地省级人民政府规定的面积标准。

其次，对于非本农民集体的农民仅仅规定其取得宅基地使用权的条件为因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，我们认为这些条件既以偏概全也过于苛刻，并不能囊括非本农民集体的农民取得其他农民集体宅基地使用权的所有情形。比如1998年曾有政策规定非本农民集体的农民和城镇居民也可以依法取得宅基地使用权，购买或者亲友赠与、互换等情形也可以取得宅基地。这些情形所使用的宅基地，一般都符合当地规划。经调查，在农村中未经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准而异地建房的现象普遍存在，其中大多属于政策性安置，特别是上世纪60-70年代安置的，现在确权登记再要求履行此程序，已经很不现实而且没有必要。

再次，已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员因继承房屋占用农村宅基地的情形，在确权登记发证时应在《集体土地使用证》记事栏注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。不知这种规定出于何种目的，我们认为，只要是依法取得的宅基地使用权应该同权、同利、同益，不应该区别对待，以免有违反物权平等原则之嫌，或者埋下侵权纠纷的隐患。

第四，对于非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋进行确权登记颁证的条件为：房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的。我们认为非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋的条件就完全满足物权法的要求，房屋产权有无变化并不影响其合法性，再经该农民集体出具证明并公告实属不必要，而且在法理上也没有正当性。

最后，泛指的没有权属来源证明而实际占有使用宅基地的其他人，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。这里如何查明是个问题，村委会的证明怎么避免随意性和违法现象出现，公告的形式如何？30天的期限是否合适？经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定是否有必要？因为历史形成的宅基地使用状况足以说明占有的合理性，也不排除其合法性，因为农村清理违法用地和登记确权已经进行了多次，确有遗漏的情形可以说是微乎其微。

《意见》第7条规定，按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证：（1）1982年以前的农民建房用地在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的依法按现有实际使用面积进行确权登记发证：（2）1987年《土地管理法》实施前，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记；（3）1987年《土地管理法》实施后，农民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。我们认为第一、二种情形规定具有合理性和可操作性，而第三种情形的规定，在实践中很难落实。农村有不少规定新批宅基地后老宅基地退给集体统一安排使用的情形都难以落实，大量村内空闲地也难以统一规划安排使用，老百姓认为宅基地就归其所有，上述规定不过是纸上画饼而已。我们建议，应该借这次确权工作的契机，彻底解决遗留问题，依据土地利用现状予以确权登记颁证，千万不能再为今后留下产权不清的祸端。

（五）关于农村集体土地所有权主体资格和农民集体的问题

现行法律法规都规定了“农民集体”所有，它包括：一是村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；二是两个以上村内集体经济组织的农民集体所有，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理；三是乡镇农民集体所有，由乡镇农村集体经济组织经营管理。这种权属结构基本沿袭了原人民公社体制下“三级所有”的框架，体现了对人民公社所有制关系的路径依赖。人民公社时的“生产大队”、“生产队”是农村基本的生产组织，但“村”、“队（组）”只是一个地域区划上的概念。在这种情况下，进行农村集体土地确权登记颁证时，对于农村集体土地所有权主体资格的问题，非常有必要理清。

我们认为，农村集体土地所有权主体虚置是由制度和现实多方面原因所致。我国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而在实践中，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化，使用权和所有权高度分割。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权的法律规定，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。因为“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使权能的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。

“农民集体”的内涵和外延无法界定，极为模糊。从《民法通则》的规定来看，“农民集体”并不是一个独立的民事主体形态。有关法律所谓的农村土地“集体所有”是一种虚设，其实农村土地并没有真正的所有权主体。《村民委员会组织法》规定以村为单位实行村民自治，而村民小组并不是一级法定的自治组织，仅仅是村级社区便于管理的内部单位。“农民集体”是农村集体土地的所有权人，而农村集体经济组织仅行使经营管理职能，也就是说集体经济组织不是法律所规定的集体土地所有权人，而是经营管理者。二者的混淆也是造成集体土地所有权不清的原因之一。

《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的第4条要求确定农村集体土地所有权主体时遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。这没有跳出既有规定的籓篱，对于真正还权于农民，确实保护农民利益起不到多少作用。

《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》指出，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。因为农村集体经济组织、村民小组的设置没有法律予以规范，这里又陷入了土地所有权主体虚拟的状态。

《意见》规定，涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，仍然确权给原农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。实践中“绝大多数”村民认可的比例究竟是多少，履行集体土地所有权变更的法定程序是什么，无从得知也无法操作。《意见》规定，对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证；调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。我们认为，关于“撤村建居”应该具体问题具体分析。现实中大量的“撤村建居”没有履行必要的法定程序，只凭地方政府的文件而为之。我们多次调查发现，在城乡结合部发展较快的地方，地方政府为了满足征收土地的需要，不顾现实经济发展状况是否符合“撤村建居”、撤乡镇改建街道办事处的条件，把乡镇改为办事处之后，其行政管理模式和财政收支方式仍然按照原有套路运作。“撤村建居”后的不少居民委员会换届选举还是按照《村民委员会组织法》进行，村民并没有享受到城市居民的各种社会待遇。我们认为，只要没有按照法定程序办理“撤村建居”和撤销乡镇改建办事处手续的，仍然需把集体土地确权归原村和乡镇。

四、土地确权登记发证详论与确权方案

（一）关于农村土地承包经营权

1、关于土地承包经营权的概念与土地承包制度和期限

《物权法》第124条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”；第125条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”；第134条规定“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”。土地承包经营权的主体不仅仅限于农村集体经济组织成员的范围，还应该将其外延扩大至所有依据《物权法》、《土地承包经营法》等相关法律和政策依法从事农业土地经营的自然人、法人和非法人组织。比如，集体经济组织成员以外的人通过招标、拍卖、公开协商和土地流转取得土地承包经营权的情形。根据上述规定，结合近期的政策，土地承包经营权可以界定为，依法从事农业用地的经营活动的自然人、法人和非法人组织，通过承包、流转等方式对所承包的土地进行占有、使用、受益和有限处分的用益物权。这里的有限处分是指在不改变土地所有性质、用途，不违背规划的前提下再流转的权利，包括转让、赠与、抵押和继承。

上世纪70年代末包产到户的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步确立了家庭联产承包、统分结合的经营体制，形成了农户、国家和集体之间的合约关系。农地制度的改革朝着不断强化农户使用权主体地位，继而向权利物权化的方向演进。农村土地家庭承包制度成为一个基本的经营制度，进一步强化农户和地块的对应关系。十七届三中全会又提出了“长久不变”的方针，将过去一个有期限的承包制度变成一个无期限的承包制度，并且提出建立健全严格规范的农村土地管理制度，保护农民的土地权益。

2、关于土地流转和适度规模经营

自1984年以来中央下发了多个文件，颁布了有关法律，特别是《农村土地承包法》和《物权法》，在法律层面上不仅允许承包权的自愿流转，而且形成了农地承包经营权流转的基本原则。国家始终强调土地流转的主体是农户，提出了依法自愿和有偿的原则，对集体经济组织在流转中的行为进行了很多限制。十七届三中全会在强调既定的流转基本原则以外，提出要搭建土地流转平台，建立土地流转的评估机构，完善流转市场的管理，实际上对于今后土地流转过程中，各级主体所扮演的角色和市场的形成机制作了很明确的规范。集体经济组织不能代农户签订转包合同，土地流转的地租包括未来上涨的收益应该归农户长期所有。集体经济组织只能充当中介服务的角色，不能收取地租，只能收取一定的服务费用。2009年中央1号文件强调，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益；坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转；按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转，鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。

坚持走农业现代化道路，就必须发展适度规模经营。我们认为，土地流转虽然推行多年，土地流转面积之所以未能按照政府的目标如愿扩大，一个重要的原因就是各级政府在推进土地流转和适度规模经营的同时，没有创造让农户离开土地的制度条件，没有设置让农民在城市永久落地的制度。目前，在农民无法主动割断与土地关系的情况下，土地流转的绝大部分只能以短期出租方式流转，无疑形成土地规模经营的高昂制度费用。中央农村工作领导小组副组长陈锡文强调：农地流转与集中的前提条件，是工业化、城镇化发展对农业劳动力和农村人口的吸纳。若缺乏这样的条件，不顾农民的意愿强制流转和集中土地，这样的所谓土地规模经营，与历史上的土地兼并没什么两样。我国大城市郊区和沿海一些已经高度工业化、城市化的地区，上述问题已经逐步得以解决，具备适度规模经营的条件，规模经营户或农业企业通过从事高价值作物的种植和加工，可以获得丰厚的回报。但是，应明确规定租地企业不得将所租土地用于非农开发，严禁企业囤地进行土地投机的行为。陈锡文概括道：“一要抓紧完成农村土地承包经营权的确权、登记、颁证，二要使工业化、城镇化能够稳定转移、吸纳农村人口，三要坚持依法自愿有偿的原则。如此，土地的流转、集中和规模经营就自会水到渠成、瓜熟蒂落地健康发展。”

3、农村土地承包经营权确权登记发证

2009年中央1号文件强调要稳定农村土地承包关系，抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系长久不变；强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。2010年中央1号文件强调要稳定和完善农村基本经营制度，完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变；全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围；加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营；严格执行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，加快构建农村土地承包经营纠纷的调解仲裁体系。

单就土地承包经营权确权登记发证而言，上述文件的规定要求，已经大大落后于农村经济发展的步伐。据国务院发展研究中心农村部研究员刘守英介绍，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重庆、吉林和辽宁进行的调查发现，经过1994年的二轮延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《农村土地承包法》的实施和落实，农民与土地的承包关系进一步稳定和长期化；到2007年，各省市已颁发《农村土地承包经营权证》的户数占总农户数比例分别为：四川92%，重庆95%，湖南86%，湖北95%，黑龙江98%，辽宁98%，浙江93.5%，安徽绩溪99.6%。这么高的发证比例表明，农村土地承包经营权登记应该尽快完成而不是在试点范围内运作，以致成为农村改革发展的阻力。

4、农村土地承包经营权确认方案

大家都十分关心如何设计农村土地确权的最佳方案。是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，还是打破土地占有现状重新分配土地再确认权利，或者基本不打破土地占有现状，适当调整补充以确认土地权利？通过归纳学界的普遍观点和调查农民的意愿，不难得出的共识是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，即维护现有土地承包关系长久不变，赋予农民原有农业承包土地永久使用权。农户享有原始承包土地的占有、使用、收益、处分（包括转让、赠与、抵押、继承）等各类物权权利，但不得改变土地的农业用途。除国家依照法律规定征收并给予补偿安置外，任何组织和个人不得收回农民享有永久使用权的土地。虽然有学者呼吁农村少地和无地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不适当调整人口与土地的关系，有可能引发社会不稳定现象的发生。但我们经过调查分析认为，按现有人口及土地占有状况确认土地权利，并不会出现社会动荡局面。

（二）宅基地使用权确权登记颁证及其流转问题

1、农村宅基地权利状态的历史演变过程。新中国成立以来，我国农村宅基地归属经历了一系列演变，可归纳为五个阶段：第一阶段，土地改革初期，实行农民私人所有的土地制度，县级政府为农民颁发了《土地房屋所有权证书》，农民拥有宅基地所有权。第二阶段，社会主义改造初期，农村土地仍然由农民私有。虽然土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营，但是农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，可以对其自由处分。第三阶段，高级合作社、人民公社化时期，确立了农村土地集体所有制。宅基地所有权也由私有转变为归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，不能出租、买卖。第四阶段，1980年代至1998年出台新的《土地管理法》。1986年颁布的第一部《土地管理法》第38条规定农民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准，但不禁止宅基地使用权人对地上建筑物进行买卖、出租，第41条规定了非集体组织成员可以获得农村宅基地使用权。原国家土地管理局文件和《村庄和集镇规划建设管理条例》对此也有明确规定。上述各个阶段的农村宅基地并不拒绝非农村集体成员取得。第五阶段，1998年出台的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流转和拒绝非农村集体成员取得。1998年出台的新《土地管理法》将前述第41条完全删除，国务院文件也规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。但是，农村宅基地的流转并没有因为法律的限制性规定而停下来，相反随着社会经济的发展，私下流转、灰色交易愈演愈烈。

2、如何走出宅基地流转的法律困境。出于保护农民宅基地财产权的考虑，社会上要求允许农村宅基地上市流转的呼声十分强烈，一些地方适应潮流积极地进行了宅基地流转试点。实践证明，宅基地流转不仅有利于农村融资，有利于加快新农村建设，也有利于落实保护农民土地产权，实现财产增值。

农村宅基地与房屋买卖在现实生活中已大量发生，但由于缺少相应的法律政策支持，一直是一个“禁区”，也是当前农村土地产权制度改革和土地管理制度改革的焦点。改革开放以来，农民出租、买卖宅基地之风曾一度盛行，宅基地自由交易一直是许多农民的期望。为此，国务院多次下发文件予以制止，在一定程度上遏制了农村出租、买卖宅基地的势头。但是，随着我国高速工业化和城市化的发展，催生了宅基地交易隐形市场的形成和发展。

尽管多年来国家相继出台了一系列禁止农村宅基地向本集体以外单位和个人流转的规定，但收效甚微，屡禁不止。据中央党校有关课题组的调查数据显示,全国各地农村宅基地流转已较为普遍，具体表现形式有：出租房屋是目前农村宅基地私下流转最主要的方式，其次是买卖房屋形成事实上的宅基地买卖和新农村建设名义下的“小产权房”买卖。

农村宅基地私下交易屡禁不止，说明其具有客观必然性和合理性，农民、交易人和政府都能获得利益，有助于实现土地资源财产化、资本化，体现了农民对宅基地及其房屋财产价值的追求。同时，农村宅基地交易合法化也是破解城乡二元结构、实现城乡一体化发展的重要途径，是贯彻落实“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”的必要措施。城镇居民商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农民合法拥有的农宅因宅基地不能流转而无法作为真正意义上的资产进入交易市场，明显体现出城乡差距与分割的歧视性。这也有违法律公平正义的初衷。我国法律规定农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给本集体经济组织以外的居民、单位。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内，并不能真正流转起来。这种限制，实际上是剥夺了农民作为房屋所有权人的收益权和处分权，也违背了现代物权制度的价值观念。

现行的农村宅基地制度存在如下诸多弊端：第一，不断强化城乡二元格局，加剧了城乡不平等现象；第二，造成资产浪费，损害了农民的利益；第三，造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用；第四，交易不受法律保护必引发大量纠纷，使社会矛盾更加突出。

社会发展需要的倒逼，使农村宅基地制度变革已经刻不容缓。应按照党的十七届三中全会确定的基本原则，以规划管理为龙头，以明晰产权为基础，持科学、稳重、审慎的态度，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，以农民为主体，以市场化为取向，完善农村宅基地制度；在严格宅基地管理的同时，允许农村宅基地依法、规范地流转，激活城乡要素市场，提高土地集约利用效率，推动农村宅基地及房屋资本化，保障农民宅基地用益物权，促进农民增收和生活改善。具体建议步骤如下：第一，首先对农民合法拥有的宅基地、房屋给予确权登记发证，做到产权明晰；第二，制订农村宅基地流转管理办法，设定限制条件，建立健全宅基地流转权益保障机制，规范农村宅基地流转程序，切实保护农民土地权益，出台农村集体建设用地级差收益分配办法；第三，地方政府和主管部门应加强农村宅基地流转的监督和管理，设立集体建设用地交易场所，协调流转纠纷，保障农民利益。

第二篇：农村土地确权问题总结

农村土地确权问题总结，你不知道的都在这里！

农村土地承包经营权是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。为便于农村土地承包经营权登记过程中统一掌握政策，根据实际情况，现就如下问题提出解决办法。【征用土地】

1、主动放弃过土地现在想要回能否确权？

农村土地二轮承包时因农业税费负担重，少数农户主动放弃二轮承包经营权未承担农业税费义务，经核实无议的，必须以书面形式，可按无田户处理，不予确权登记。【征用土地】

2、当时未承包到户的土地如何确权？

农村土地二轮承包时，已经承包到户的村组小农场或集体土地，可按二轮承包时实际发包到户的面积确权登记，未承包到户的原则上暂不确权登记，归集体所有。

3、分地时户口不在但又签回的如何确权？

农村土地二轮承包时户口外迁不在册或按当时政策不符合分田条件的农户或人员，目前户口仍在外地或已回迁，要求分田的，暂不处理。【征用土地】

4、子女分户的如何确权？

承包农户因子女结婚要求分户的，由承包双方出具书面分割协议，在协议分户后分割的承包面积，予以分户确权登记。

5、出嫁女和入赘女婿如何确权？

农村土地二轮承包期间，除死亡绝户、全家迁入设区市的农户外，承包地共有人原则上仍按二轮承包时的共有人登记，但在土地经营权证书备注栏注明农户人员变动的情况。

出嫁女、入赘女婿婚后在现生活家庭的，作为承包共有人登记，本人如提出在娘家有承包地经营权主张的，可根据当事人的意愿，而且娘家无任何异议，可在娘家进行确权登记。【征用土地】

6、离婚的如何确权？

承包户因离婚要求分户的，由离婚双方当事人提供法院判决书或协议书，如果对承包地分割没有异议的，并提出分户申请的，分别予以确权登记，如果二轮承包人不同意的除外。

7、孤寡、单身户、五保户如何处理？

农村二轮承包时，因无能力种田、村组照顾未分田的孤寡、单身户、五保户，按无田户处理，不予确权登记。【征用土地】

8、承包户家庭人员死亡的如何确权？

家庭承包人员死亡的，其他成员还存在，也没有与家庭死亡人员分户的，家庭承包户没有消亡，还按原承包土地确权登记。

家庭承包户消亡的，原家庭承包土地不予确权登记。

（死亡人员与原家庭承包人是分户的，死亡人员单独立户的；死亡人员的原家庭人员迁入设区的市或转为国家在职公职人员或婚嫁后在居住地已取得承包田，只剩死亡人员的；死亡人员属孤寡户）。

9、在城镇落户的农村家庭承包地如何进行土地确权登记？ 随着人们的生活条件的改善，不少农村人赚了大钱，去往城里买房安家，但自家土地还承包在外。

根据《农村土地承包法》有关规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”。

农村居民转入城镇户口后，原有土地承包经营权保持不变。农户家庭虽然已迁入城镇落户居住，但应当保留其土地承包经营权，按照

承包方的意愿进行确权登记颁证。【征用土地】

10、转租和外包的土地如何确权？

承包农户代种他人承包地的。现代种户要求确权的，原则上不予确权。

11、转包互换的如何确权？

同一村民小组承包农户采取转让、互换方式流转承包地的，若双方没有异议，按实确权登记，若双方有争议的，按原二轮承包归属的面积和四至予以确权登记。【征用土地】

12、整治和长期流转的如何确权？

土地综合整治或土地长期流转的组，应按照土地综合整治或流转前的农户承包关系，因为承包土地四至无法登记可采取综合确股确权的形式登记，如万顷良田。

13、有争议的土地如何确权？

在确权登记中，对历史遗留和土地承包经营权纠纷应尽量通过调

解解决，对调解不成的可通过仲裁、诉讼程序，若仍不能处理暂不确权登记，待争议解决后再进行确权登记。【征用土地】

14、承包面积小于实际面积的情况以实际情况为准

承包面积小于实际种植面积的，各村尊重历史、尊重农民意愿，对农户承包地原四至范围内的实测面积，应据实确权登记给原承包户，对超出的部分承包地不得强制收回。

15、无法复垦的承包地按原面积和用途确权

对因国家、省、市、区建设道路被用作取土用土，且无法复垦的承包地，仍按原农村二轮承包面积确权登记，在备注栏内注明取土面积及用途，但对征用后的承包地多出的应当确认有承包户以防止发生新的纠纷。【征用土地】

16、二轮承包后村里又有调整过土地的

对二轮土地承包后，个别组以大稳定小调整的形式进行土地调整的，可以按照尊重历史和现实的原则，在不违背政策法规的前提下，由组民实行民主协商，形成决议，可依据土地承包现状予以确权登记

颁证。

17、农户以互换的方式流转承包地的如何确权登记颁证？ 农户以互换的方式流转承包地的，流转双方有书面流转协议（合同）且无争议的，在办理有关承包合同变更手续后，依据变更后的合同确权登记颁证。【征用土地】

没有书面协议（合同）的，由双方达成书面土地流转协议（合同）向村集体备案，并办理有关承包合同变更手续后，再依据变更后的合同确权登记颁证；互换有争议的，待争议解决后再进行确权登记颁证。

18、什么样的土地不能确权？

在《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》当中，规定凡属以下情况不能登记发证：

如借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式，非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或是“小产权房”等违法用地。【征用土地】

因此，大家必须注意自家的土地不能违反上述规定，否则将无法享受土地确权之后的权益。

也就是说，未批先建改变用途的，不予确权：对于农户未经依法批准，自行在承包土地上建房变成宅基地的以及其它设施的，暂不登记，对获准建设房屋的不再列入确权登记范围。

19、“小产权房”可以确权登记发证吗？

严格禁止违法用地未经依法处理就登记发证，对于借户籍管理制

度改革或擅自通过“村改居”等方式，非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农民经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，只调查不登记发证。【征用土地】

20、存在承包经营纠纷的如何开展土地承包经营权确权登记？ 对于承包地块、面积、边界及承包经营权存在争议和纠纷的，由村农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施小组根据实际情况提出处理意见协调解决，协调解决不成的可通过仲裁、诉讼等法定程序依法解决，纠纷解决后再进行登记。承包纠纷一时难以解决的，可以暂缓登记。

21、确权登记颁证是否需要重新丈量承包地？

从已开展的试点情况看，通过重新核查，把面积、四至弄准，农民是欢迎的。

具体用什么办法，是重新丈量、重新航拍，还是用国土“二调”

的数据图像调绘，各地可以从实际出发确定。

但无论采取什么办法实测，走什么样的技术路线，要结合各地实际确定。

可以全部实测，也可以部分实测，只要符合标准规范、达到精度要求、符合当地实际、农民群众认可，都是可以的。【征用土地】

要充分利用国土“二调”等现有资料成果，尽可能减少人工和费用成本。

22、土地确权中实地测量多出土地如何处理？

通过实地测量，实际面积普遍多于二轮承包面积，对于实测多出土地的处理，各地要把握好政策，尊重历史、尊重农民意愿，不能简单化处理。

对农户承包地原四至范围内的实测面积，应据实确权登记给原承包农户，不得强行收回;对极个别农户承包地面积明显多于其他农户的，要分清情况，妥善处理;对开荒新增的耕地，要由农民群众讨论确定如何确权。

确权登记的实测面积不作为农业补贴基数，也不与农民承担费用、劳务等挂钩。【征用土地】

23、已经进行流转的承包地如何确权登记？

农户之间如果互换、转让（转让承包土地限于集体经济组织内部）以后的承包地，若经营权没有纠纷，应按现占有土地的承包人进行确权登记；对存在纠纷的，先解决纠纷再进行登记。

24、农村土地确权的价格是多少钱一亩？

据介绍，中央对土地承包经营权登记确权提供的价格是每亩35块钱，而根据各地土地情况不同，提供信息服务的公司每亩可以获得其中的15-25块不等。

25、土地确权后可以继承吗？

按照《土地承包法》第十五条，土地承包是以农户家庭为单位，承包人是指承包土地的农户家庭，而不是指家庭中的某个成员。

按照《土地承包发》第三十一条，承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。【征用土地】

承包人死亡是指承包户家庭的人均已死亡的情况。承包耕地、草地的家庭中某一个人死亡，其他成员还在，不发生继承问题，仍由其他成员承包。

按照《土地承包法》第二十六条承包期内，发包方不得收回承包地。

承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。【征用土地】

承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。

承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。

第三篇：当前我国反腐问题研究

当前我国反腐问题研究

腐败问题是目前全球广泛关注的热点问题之一，也是中国面临的最大社会污染和重大政治挑战。反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。正确认识反腐败斗争的长期性、艰巨性、复杂性，是科学判断、全面把握反腐倡廉工作的一个重大问题，改革开放以来，我们党之所以能够制定一系列正确的反腐败斗争的方针政策和战略部署，领导反腐败工作不断取得阶段性的成果，一个很重要的原因就是基于对形势的科学分析和判断，全面把握并适时提出每个阶段反腐倡廉工作的主要任务和工作目标，统一了全党的思想和行动。在当前新的时代环境和时代背景下，总结和概述当前反腐败工作的总体形势，分析其成因并在此基础上提出合理的对策建议，对更好的开展当前的反腐败工作具有重要的现实意义。

随着中国经济社会的发展和变迁，当前腐败现象出现了一些新的特征，包括群体化、高管化、巨额化、期权化、潜规则化、国际化和新型化。反腐败必须扩大党内民主和发展人民民主，保证党内决策的民主化，发挥人民代表的职能；加强选人用人制度建设，建立初始提名权制度、干部推荐说明书制度、考任分离制度等；强化反腐倡廉教育，大力推进廉政文化建设； 坚定不移地推进领导干部财产申报制度建设，完善干部考核与监督制度等。

一、当前反腐败工作总体形势 当前反腐败的形势总体上是积极向上的，成绩是主要的，其成绩主要体现在以下几个方面：一是反腐败制度建设不断完善，中央和地方的反腐败制度建设得到不断加强和完善，探索出了一个比较有效的反腐败制度体系，即建立健全了一套与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，实践发展已经证明这些制度体系总体上是积极有效的；二是反腐败工作的力度在不断加强，反腐败的社会氛围和政治氛围日益良好，反腐败工作的阻力越来越小，反腐倡廉工作正有条不紊循序渐进地开展。三是反腐败的第三方监督作用日益加大，第三方监督（媒体、群众等）的环境日益改善，特别是媒体监督作用越来越彰显，群众监督意识不断加强，监督的体制、机制和相关平台得到了不断完善。四是党员干部的反腐败意识大为加强，责任意识提高，同时官员腐败的侥幸逃脱的心理正在退化，不敢腐败，腐败即被抓的心理在不断加强，有效的彰显了近年来预防腐败工作的成效。五是党内民主得到加强，党员干部的群众意识，责任意识得到提高，腐败的土壤在减少。这一方面是党的建设自身环境的结果，另一方面也是中国政治体制改革的体现。

我们在看到反腐成绩的同时，要充分认识到当前反腐败形势依然严峻。从总体上来说，当前腐败还处在高发期，还处在易发、多发、高发的态势上。2008 年，国家检查机关对贪污腐败的立案件数为 1.7 万件，2010 年为 2.7 万件。当前的反腐败形势依然严峻，存在的问题依然比较多。，归纳起来主要表现在以下十个方面：第一，腐败犯罪的人数越来越多。近年来，国家相关检查机关查处的贪污贿赂人数呈现上升趋势，从十三大以来的贪污腐败人数来看，其呈现两个特征，一是腐败人数长期处于高位，不论是哪个时期，二是 2008 年以来腐败人数呈现上升趋势。第二，腐败犯罪的职务越来越高。腐败的职务越来越高。十三大以来因腐败被查处的县处级干部、厅局级干部、省部级干部人数越来越多，县处级干部和厅局级干部因腐败获罪的人数呈现“规律性”增长、省部级高官因腐败获罪则呈现“此起彼伏”的交替上升趋势。第三，从犯罪的涉案金额上来说，涉案金额越来越大，巨贪”不断呈现。动辄几千万，过亿的“层出不穷”，已经不是什么新鲜事。第四，年轻贪官越来越多。以前呈现的“59 岁现象”，现在呈现比较多的还有“45 岁现象”，35 岁现象”等，党员干部的腐化堕落呈现年轻化发展。第五，集体腐败，触目惊心。随着近年来反腐败斗争的深入，一些串案、窝案，团体案件被挖出，往往是一人贪污，就能牵出一串人。第六，卖官鬻爵，明目张胆。近年来反腐败过程中发现，部分地方的领导干部简直成了“官帽批发商”，近几年来中国接连爆出多起“卖官书记”案，例如，黑龙江省绥化市委书记马德、安徽省巢湖市委书记周光全、湖南省株洲县委书记龙国华、安徽省阜阳市卖官窝案等等，这些市委书记、县委书记利用手中权力，将‘乌纱帽’当成了换取金钱的商品，大肆敛财均高达数百万甚至上千万之巨。如湖南省株洲县委书记龙国华在离任前突击提拔了 100多名干部，被当地百姓封为‘卖官书记’”。第七，贪官外逃，防不胜防。2010 年 1 月 8 日，中央纪委副书记李玉赋在中央纪委监察部召开新闻通气会上透露，近三十年来中国外逃官员数量约为 4 000 人，携走资金约 500 多亿美元，算起来平均约 1 亿元人民币。第八，腐败遍地开花，各领域层出不穷。以前被认为是“清水衙门”的高校、医院等领域的腐败不断呈现。第九，各种“软腐败”横行，诸如党员干部超标住房，公款吃喝、旅游、占用公物等等。一是三公问题（公款吃喝、公车私用、公费出国）。二是政府浪费现象严重，重复建设问题。三是形式主义、官僚主义严重，各种不作为、乱作为现象滋养腐败。四是乱占、乱用、超标、超规格住房等。第十，基层腐败：腐败从高层逐渐转移到基层，其中地方政府特别是县、乡镇一级成为腐败的高发区域。

二、探寻腐败产生的原因

（一）历史原因

腐败是一种社会历史现象，近现代有腐败，古代也有腐败，自从人类进入阶级社会以后，腐败亦随之产生。随着社会的发展，腐败一直根植于奴隶社会、封建社会和资本主义社会等各个阶段，而作为人类阶级社会组成部分的社会主义社会，不可避免也会有腐败存在，这是历史的必然。

（二）政治原因

1.社会主义民主政治的总体水平不高，由于我国目前仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平不高，民主与法制基础比较薄弱，因此，社会主义民主政治的总体水平不高。突出表现在选举制度的不完善上，干部的任免、升降决定权不在选民而在上面，因此导致只对上面负责、不对下面负责的诸多腐败现象。

2.政务公开和权力运行透明度不够。推进阳光政务，是强化对权力的监督制约、从源头上预防和治理腐败、促进党风廉政建设的有效手段。由于传统观念和认为因素的影响，以前我国的政府信息一直处于封闭或半封闭状态，而一些政府官员就是利用其掌握信息资源的权力进行暗香操作，滥用职权，为个人和某些小团体谋取私利，从而滋生腐败。而今有些地方或单位的政务的瞒天过海的“半公开”、遮遮掩掩的“假公开”，甚至是千遮百藏的“不公开”，乃至被群众讽之为云遮雾罩的“政雾”。

（三）经济原因

首先由于市场机制还不完善，政府对经济的干预还比较多，特别是在资源配置中，政府起着举足轻重的作用，这样就使政府成了各种利益集团竞相“寻租”的猎物。其次，政企关系未理顺，政府依然牢牢掌握着国有企业经营管理者的人事任免权，为政府官员和企业经营管理者双方的腐败提供了机会。再次，产权体制改革的滞后使国有资产成了“唐僧肉”，在一些不法分子的偷猎下大量流失。有专家估算，在20世纪80年代，全国国有资产每年流失量约在500亿元，到了90年代，每年的直接流失达到了800亿元至1000亿元，如果加上土地设备闲置、坏账、偷税和漏税，以及决策失误等造成的国有资产浪费和流失，这个数字则更加庞大。最后，分配不公使社会收入差距拉大，也刺激了一些公职人员不择手段攫取金钱的欲望。国家公职人员也因为所处的部门和职位不同，手中握有的权力资源不一样，收入差距不断拉大，主要是掌握权力资源的部门和公职人员除了正常收入外，还有大量“灰色收入”和非法收入。

（四）制度原因

1.法律制度原因。党的十一届三中全会以来，当和国家工作的重心转移至“经济建设和改革开放”，经济飞跃发展，社会主义法制建设也在“文革”的废墟上重新建立起来，已从法制时代向法治时代跨越发展。但无法否认的是，在反腐败与廉政法制建设上，还有诸多的问题，虽然《公务员法》、《刑法》等基本法和一些党内制度中有关反腐败和廉政建设的国家基本法。再者，从这些年被惩治的贪腐官员看，贪腐的数额动辄数百万、上千万，甚至上亿，根据我国现行刑法规定，个人贪污、受贿数额在十万元以上，且情节特别严重的，处死刑。但被判处死刑的贪腐官员并不多，很多是被判处“死缓”，似乎死缓成了贪腐官员的“免死牌”。而被判处死缓的贪腐官员，经过“死缓改无期，无期改有期，有期又减刑，甚至保外就医”等一系列程序，最终经过十几年甚至几年的牢狱生活而重获自由。低廉的腐败成本，一些腐败分子不惧怕刑罚而敢于挑战刑法去实施腐败勾当。2.权力配置体系缺乏有效监督制约机制。《中华人民共和国宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这是宪法赋予国家权力机关对行政机关和司法机关的监督权，但权力机关对行政机关和司法机关的监督权没有真正到位。虽然每年的各级人大会议上，各级政府和司法机关向同级人大工作报告，接受同级人大监督，但在闭会期间，权力机关对行政机关和司法机关缺乏有效的日常监督。其他监督机关要么因受同级党组织或政府的领导而使监督大打折扣，要么因监督是系统内的而无法对最需要监督的人是想监督，要么因监督机关机构重叠、职责交叉、权威不同、工作程序不一而出现处理意见不协调、扯皮、错位等现象。

3.分配制度。现在严重的社会分配不公成为腐败产生的根本原因。社会分配不公指的是目前存在的对社会的付出和得到的回报严重不成正比的现象。前不久，各大门户网站都在报道一则消息：“中国行业收入最高和最低行业的差距已扩大到15倍，跃居世界之首。”我国改革开放的初衷是“允许一部人人和一部分地区先富起来，先富带动后富，最终达到共同富裕”，这种设想无疑是美好的，符合当时中国国情的。但是，由于理解上的偏差，具体执行上的错误，法律调整的失职，这一号的政策在实施过程中出现了诸多问题，孕育了贪腐的温床，被一部分人作为巧取豪夺的保护伞。

三、加强和改进当前反腐败工作的对策建议

首先，坚持标本兼治、综合治理，坚决把腐败特别是消极腐败的现象滋生蔓延的势头遏制住。近年来的实践表明，只有坚持标本兼治、综合治理的方针，充分运用政治的、经济的、教育的、行政的、法律的、纪律的手段，多管齐下，才能实现党确定的反腐败目标。当前反腐败一是必须要加大惩处力度，对严重违纪，顶风违纪，影响恶劣的大案要案坚决惩处，打击腐败分子的嚣张气焰。要发动群众积极参与反腐败斗争，形成强大的社会氛围，使反腐败斗争保持整体推进的良好态势。二是要积极发动和依靠群众，对发生在群众身边，直接侵害群众利益、群众反映强烈的热点问题和行业不正之风，认真治理，刹风正纪，取得成效。三是要切实加强治本力度，努力从源头上预防和治理腐败，使干部不犯或少犯错误，即使犯了错误也能得到及时改正或纠正，避免在错误的道路上越滑越远，也就是说，标本兼治，重在治本是新时期反腐败斗争的一条基本规律，要求在反腐败斗争中必须有针对性的解决一些源头性的问题。如要进一步加强廉政制度建设和法规建设，有针对性地建立党风廉政规章制度，约束党员干部行为，加强立法建设，建立健全各种法律，以法治之威严惩贪赃枉法、执法犯法，防止权力滥用，确保中国经济体制改革的顺利进行；再比如要完善监督制约机制，权力只有在受到强有力监督的情况下才能得以正确行使，权力如果失去监督就会被滥用，导致腐败现象的滋生蔓延，当前监督的重点应是党员领导干部，监督的关键是建立严格的、规范的权力约束机制。其次，结合新的反腐败工作的实际情况，有针对性的反腐。一是要加强领导干部的三意识教育，要加大领导干部的忧患意识、公仆意识、节俭意识的教育，要使其认识到责任。二是要狠抓落实、善抓落实。当前反腐败的制度建设已经比较完善了，反腐败不缺制度，缺乏的是落实。要把制度落到实处，狠抓落实、善抓落实，落实反腐败工作需要魄力，毅力、胆识和艺术。三是要扩大第三方监督。媒体、群众对官员腐败的监督，其作用日益明显，是根本之策，要积极扩大第三方监督，营造第三方监督的体制，机制和相关监督的平台。四是要走群众路线。领导干部多下基层，多实地调查少出国考察（旅游）。重庆市政府最近推广的“三进三同”就很有参考意义（进基层、进村子、进农户，深入到农村一线、深入到农民群众中；同吃、同住、同劳动，吃住在农民家中）。五是要加大党内关怀的力度。正确认识领导干部：领导干部也是普通人，监督的同时要爱护，批评的目的是团结。正确认识党员：党员也是群众，党员主体性问题要加强，党员的权力要落实到位。

第四篇：当前我国反腐败问题研究

当前我国反腐败问题研究

腐败问题是目前全球广泛关注的热点问题之一，也是中国面临的最大社会污染和重大政治挑战。反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。正确认识反腐败斗争的长期性、艰巨性、复杂性，是科学判断、全面把握反腐倡廉工作的一个重大问题，改革开放以来，我们党之所以能够制定一系列正确的反腐败斗争的方针政策和战略部署，领导反腐败工作不断取得阶段性的成果，一个很重要的原因就是基于对形势的科学分析和判断，全面把握并适时提出每个阶段反腐倡廉工作的主要任务和工作目标，统一了全党的思想和行动。在当前新的时代环境和时代背景下，总结和概述当前反腐败工作的总体形势，分析其成因并在此基础上提出合理的对策建议，对更好的开展当前的反腐败工作具有重要的现实意义。

随着中国经济社会的发展和变迁，当前腐败现象出现了一些新的特征，包括群体化、高管化、巨额化、期权化、潜规则化、国际化和新型化。反腐败必须扩大党内民主和发展人民民主，保证党内决策的民主化，发挥人民代表的职能；加强选人用人制度建设，建立初始提名权制度、干部推荐说明书制度、考任分离制度等；强化反腐倡廉教育，大力推进廉政文化建设； 坚定不移地推进领导干部财产申报制度建设，完善干部考核与监督制度等。

一、当前反腐败工作总体形势

当前反腐败的形势总体上是积极向上的，成绩是主要的，其成绩主要体现在以下几个方面：一是反腐败制度建设不断完善，中央和地方的反腐败制度建设得到不断加强和完善，探索出了一个比较有效的反腐败制度体系，即建立健全了一套与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，实践发展已经证明这些制度体系总体上是积极有效的；二是反腐败工作的力度在不断加强，反腐败的社会氛围和政治氛围日益良好，反腐败工作的阻力越来越小，反腐倡廉工作正有条不紊循序渐进地开展。三是反腐败的第三方监督作用日益加大，第三方监督（媒体、群众等）的环境日益改善，特别是媒体监督作用越来越彰显，群众监督意识不断加强，监督的体制、机制和相关平台得到了不断完善。四是党员干部的反腐败意识大为加强，责任意识提高，同时官员腐败的侥

幸逃脱的心理正在退化，不敢腐败，腐败即被抓的心理在不断加强，有效的彰显了近年来预防腐败工作的成效。五是党内民主得到加强，党员干部的群众意识，责任意识得到提高，腐败的土壤在减少。这一方面是党的建设自身环境的结果，另一方面也是中国政治体制改革的体现。

我们在看到反腐成绩的同时，要充分认识到当前反腐败形势依然严峻。从总体上来说，当前腐败还处在高发期，还处在易发、多发、高发的态势上。2008 年，国家检查机关对贪污腐败的立案件数为 1.7 万件，2010 年为 2.7 万件。当前的反腐败形势依然严峻，存在的问题依然比较多。，归纳起来主要表现在以下十个方面：第一，腐败犯罪的人数越来越多。近年来，国家相关检查机关查处的贪污贿赂人数呈现上升趋势，从十三大以来的贪污腐败人数来看，其呈现两个特征，一是腐败人数长期处于高位，不论是哪个时期，二是 2008 年以来腐败人数呈现上升趋势。第二，腐败犯罪的职务越来越高。腐败的职务越来越高。十三大以来因腐败被查处的县处级干部、厅局级干部、省部级干部人数越来越多，县处级干部和厅局级干部因腐败获罪的人数呈现“规律性”增长、省部级高官因腐败获罪则呈现“此起彼伏”的交替上升趋势。第三，从犯罪的涉案金额上来说，涉案金额越来越大，巨贪”不断呈现。动辄几千万，过亿的“层出不穷”，已经不是什么新鲜事。第四，年轻贪官越来越多。以前呈现的“59 岁现象”，现在呈现比较多的还有“45 岁现象”，35 岁现象”等，党员干部的腐化堕落呈现年轻化发展。第五，集体腐败，触目惊心。随着近年来反腐败斗争的深入，一些串案、窝案，团体案件被挖出，往往是一人贪污，就能牵出一串人。第六，卖官鬻爵，明目张胆。近年来反腐败过程中发现，部分地方的领导干部简直成了“官帽批发商”，近几年来中国接连爆出多起“卖官书记”案，例如，黑龙江省绥化市委书记马德、安徽省巢湖市委书记周光全、湖南省株洲县委书记龙国华、安徽省阜阳市卖官窝案等等，这些市委书记、县委书记利用手中权力，将‘乌纱帽’当成了换取金钱的商品，大肆敛财均高达数百万甚至上千万之巨。如湖南省株洲县委书记龙国华在离任前突击提拔了 100多名干部，被当地百姓封为‘卖官书记’”。第七，贪官外逃，防不胜防。2010 年 1 月 8 日，中央纪委副书记李玉赋在中央纪委监察部召开新闻通气会上透露，近三十年来中国外逃官员数量约为 4 000 人，携走资金约 500 多亿美元，算起来平均约 1 亿元人民币。第八，腐败遍地开花，各领域层出不穷。以前被认为是“清水衙门”的高校、医院等领域的腐败不断呈现。第九，各种“软腐败”横行，诸如党员干部超标住房，公款吃喝、旅游、占用公物等等。一是三公问题（公款吃喝、公车私用、公费出国）。二是政府浪费现象严重，重复建设问题。三是形式主义、官僚主义严重，各种不作为、乱作为现象滋养腐败。四是乱占、乱用、超标、超规格住房等。第十，基层腐败：腐败从高层逐渐转移到基层，其中地方政府特别是县、乡镇一级成为腐败的高发区域。

二、探寻腐败产生的原因

（一）历史原因

腐败是一种社会历史现象，近现代有腐败，古代也有腐败，自从人类进入阶级社会以后，腐败亦随之产生。随着社会的发展，腐败一直根植于奴隶社会、封建社会和资本主义社会等各个阶段，而作为人类阶级社会组成部分的社会主义社会，不可避免也会有腐败存在，这是历史的必然。

（二）政治原因

1.社会主义民主政治的总体水平不高，由于我国目前仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平不高，民主与法制基础比较薄弱，因此，社会主义民主政治的总体水平不高。突出表现在选举制度的不完善上，干部的任免、升降决定权不在选民而在上面，因此导致只对上面负责、不对下面负责的诸多腐败现象。

2.政务公开和权力运行透明度不够。推进阳光政务，是强化对权力的监督制约、从源头上预防和治理腐败、促进党风廉政建设的有效手段。由于传统观念和认为因素的影响，以前我国的政府信息一直处于封闭或半封闭状态，而一些政府官员就是利用其掌握信息资源的权力进行暗香操作，滥用职权，为个人和某些小团体谋取私利，从而滋生腐败。而今有些地方或单位的政务的瞒天过海的“半公开”、遮遮掩掩的“假公开”，甚至是千遮百藏的“不公开”，乃至被群众讽之为云遮雾罩的“政雾”。

（三）经济原因

首先由于市场机制还不完善，政府对经济的干预还比较多，特别是在资源配置中，政府起着举足轻重的作用，这样就使政府成了各种利益集团竞相“寻租”的猎物。其次，政企关系未理顺，政府依然牢牢掌握着国有企业经营管理者的人事任免权，为政府官员和企业经营管理者双方的腐败提供了机会。再次，产权体制改革的滞后使国有资产成了“唐僧肉”，在一些不法分子的偷猎下大量流失。有专家估算，在20世纪80年代，全国国有资产每年流失量约在500亿元，到了90年代，每年的直接流失达到了800亿元至1000亿元，如果加上土地设备闲置、坏账、偷税和漏税，以及决策失误等造成的国有资产浪费和流失，这个数字则更加庞大。最后，分配不公使社会收入差距拉大，也刺激了一些公职人员不择手段攫取金钱的欲望。国家公职人员也因为所处的部门和职位不同，手中握有的权力资源不一样，收入差距不断拉大，主要是掌握权力资源的部门和公职人员除了正常收入外，还有大量“灰色收入”和非法收入。

（四）制度原因

1.法律制度原因。党的十一届三中全会以来，当和国家工作的重心转移至“经济建设和改革开放”，经济飞跃发展，社会主义法制建设也在“文革”的废墟上重新建立起来，已从法制时代向法治时代跨越发展。但无法否认的是，在反腐败与廉政法制建设上，还有诸多的问题，虽然《公务员法》、《刑法》等基本法和一些党内制度中有关反腐败和廉政建设的国家基本法。再者，从这些年被惩治的贪腐官员看，贪腐的数额动辄数百万、上千万，甚至上亿，根据我国现行刑法规定，个人贪污、受贿数额在十万元以上，且情节特别严重的，处死刑。但被判处死刑的贪腐官员并不多，很多是被判处“死缓”，似乎死缓成了贪腐官员的“免死牌”。而被判处死缓的贪腐官员，经过“死缓改无期，无期改有期，有期又减刑，甚至保外就医”等一系列程序，最终经过十几年甚至几年的牢狱生活而重获自由。低廉的腐败成本，一些腐败分子不惧怕刑罚而敢于挑战刑法去实施腐败勾当。

2.权力配置体系缺乏有效监督制约机制。《中华人民共和国宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这是宪法赋予国家权力机关对行政机关和司法机关的监督权，但权力机关对行政机关和司法机关的监督权没有真正到位。虽然每年的各级人大会议上，各级政府和司法机关向同级人大工作报告，接受同级人大监督，但在闭会期间，权力机关对行政机

关和司法机关缺乏有效的日常监督。其他监督机关要么因受同级党组织或政府的领导而使监督大打折扣，要么因监督是系统内的而无法对最需要监督的人是想监督，要么因监督机关机构重叠、职责交叉、权威不同、工作程序不一而出现处理意见不协调、扯皮、错位等现象。

3.分配制度。现在严重的社会分配不公成为腐败产生的根本原因。社会分配不公指的是目前存在的对社会的付出和得到的回报严重不成正比的现象。前不久，各大门户网站都在报道一则消息：“中国行业收入最高和最低行业的差距已扩大到15倍，跃居世界之首。”我国改革开放的初衷是“允许一部人人和一部分地区先富起来，先富带动后富，最终达到共同富裕”，这种设想无疑是美好的，符合当时中国国情的。但是，由于理解上的偏差，具体执行上的错误，法律调整的失职，这一号的政策在实施过程中出现了诸多问题，孕育了贪腐的温床，被一部分人作为巧取豪夺的保护伞。

三、加强和改进当前反腐败工作的对策建议 首先，坚持标本兼治、综合治理，坚决把腐败特别是消极腐败的现象滋生蔓延的势头遏制住。近年来的实践表明，只有坚持标本兼治、综合治理的方针，充分运用政治的、经济的、教育的、行政的、法律的、纪律的手段，多管齐下，才能实现党确定的反腐败目标。当前反腐败一是必须要加大惩处力度，对严重违纪，顶风违纪，影响恶劣的大案要案坚决惩处，打击腐败分子的嚣张气焰。要发动群众积极参与反腐败斗争，形成强大的社会氛围，使反腐败斗争保持整体推进的良好态势。二是要积极发动和依靠群众，对发生在群众身边，直接侵害群众利益、群众反映强烈的热点问题和行业不正之风，认真治理，刹风正纪，取得成效。三是要切实加强治本力度，努力从源头上预防和治理腐败，使干部不犯或少犯错误，即使犯了错误也能得到及时改正或纠正，避免在错误的道路上越滑越远，也就是说，标本兼治，重在治本是新时期反腐败斗争的一条基本规律，要求在反腐败斗争中必须有针对性的解决一些源头性的问题。如要进一步加强廉政制度建设和法规建设，有针对性地建立党风廉政规章制度，约束党员干部行为，加强立法建设，建立健全各种法律，以法治之威严惩贪赃枉法、执法犯法，防止权力滥用，确保中国经济体制改革的顺利进行；再比如要完善监督制约机制，权力只有在受到强有力监督的情况下才能得以正确行使，权力如果失去监督就会被滥用，导致腐败

现象的滋生蔓延，当前监督的重点应是党员领导干部，监督的关键是建立严格的、规范的权力约束机制。

其次，结合新的反腐败工作的实际情况，有针对性的反腐。一是要加强领导干部的三意识教育，要加大领导干部的忧患意识、公仆意识、节俭意识的教育，要使其认识到责任。二是要狠抓落实、善抓落实。当前反腐败的制度建设已经比较完善了，反腐败不缺制度，缺乏的是落实。要把制度落到实处，狠抓落实、善抓落实，落实反腐败工作需要魄力，毅力、胆识和艺术。三是要扩大第三方监督。媒体、群众对官员腐败的监督，其作用日益明显，是根本之策，要积极扩大第三方监督，营造第三方监督的体制，机制和相关监督的平台。四是要走群众路线。领导干部多下基层，多实地调查少出国考察（旅游）。重庆市政府最近推广的“三进三同”就很有参考意义（进基层、进村子、进农户，深入到农村一线、深入到农民群众中；同吃、同住、同劳动，吃住在农民家中）。五是要加大党内关怀的力度。正确认识领导干部：领导干部也是普通人，监督的同时要爱护，批评的目的是团结。正确认识党员：党员也是群众，党员主体性问题要加强，党员的权力要落实到位。

第五篇：我国农村土地整理现状、问题与对策研究

我国农村土地整理现状、问题与对策研究

王成 刘天辉 马晏骏 孔令禹

武昌理工学院城市建设学院 湖北 武汉 430223

摘 要：随着我国人口和经济的快速增长，土地资源出现严重不足的现象，这导致了人与土地之间的问题也越来越严重。实施农村土地整理重新优化土地资源是重要的手段，并且农村土地整理的需求也越来越急迫和必要。本文结合我国国情简单的概括一下农村土地目前存在的一些问题以及解决对策。

关键词：问题 现状 对策

根据我国的国情，现阶段我国土地整理重点难点都是是在农村地区。农村土地整理其实是指根据国家有关的整体政策，对农村整体、农田、田间小道、水资源等实施综合整治，改善土地关系，使土地结构紧凑合理，增加更多可以利用的土地面积和可以耕种的土地面积的活动。

1.当前农村土地利用现状

国家现在大力发展农业制度，其目的在于有效的提高农民耕种的积极性，然而在农村地区仍存在大片的荒废土地，无人耕种，大量的农村劳动力出去到沿海城市打工赚钱或者到城镇的工厂打工赚钱，家里留下来的妇女儿童基本上没有什么劳动力，农田基本处于荒废状态，原来很是肥沃的土地现在也变得无法耕种异常贫瘠，土壤也因为长时间没有耕种变得非常的坚固，田地基本上变得不具备再次肥沃的可能，这就是当前大多农村的现状。之所以会出现这种结果，就是因为农民从事农业耕作的收益太低。尤其是旱地耕作地区，由于缺乏灌溉体系，大片的田地无法保障耕作的收益，农民都选择出去打工赚钱，从而造成土地荒废，杂草丛生。

2.农村土地整理过程中存在的问题 2.1追求形象工程，土地整理面广质差

土地整理的目标是增加更多可以利用的土地面积和可以耕种的土地面积，改善农业现在的条件和环境。但是很多政府官员为了提高自己的政绩或是为了完成上一级领导布置下来的任务，把土地整理当作追求名利而去完任务，使得土地整理工作没有发挥到实际作用。通常他们都是只重视数量而不重视质量，对土地随便的处理，随便的扩大耕地的面积，使许多本来优良的田地受到严重的破坏。目前土地整理工程的名利标志已经使各个地方的政府官员趋之若鹜。土地整理只是为了一味追求政绩，无论自然条件什么样，均要求小田变大田，零碎的道路变成道路网，分散的树木变成树林。因此造成了土地平整的费用用掉了土地整理费用的一大半，同时也缺乏土地整理方面的人才，导致官员们错误的看待土地整理问题，认为土地整理就是土地平整。还有很多领导干部对这方面的知识了解甚少，简单的认为土地整理项目是建设工程招标项目，做好、做坏都是项目建设单位的事情，与自己无关。在协调解决项目中涉及社会问题时，不积极配合。这样看似是积极的参加农村土地整理的工作，其实是违背了土地整理一开始的目的。

2.2土地权益不清，土地整理纠纷不断

在土地整理的过程中有一个复杂繁琐的问题就是土地的产权问题，土地整理打破了以前关于土地的界限，对原有的土地使用者所拥有的土地产权，耕地权，承包权进行重新认定，这是一个切实关系到农民利益的事情，但现实是在土地整理的过程中一些政府不重视这类事情，导致农民在土地整理工作中很难有积极性。农民把整理后的土地出租出去虽然可以获得一定的租金，但是对于长期以农业种植为主的农民来说，其就业安置仍然是要面对的一个问题，转让土地后仅仅靠租金满足不了农民的生活要求，他们仍然有就业的要求。并且还有土地权属混乱，整理时纠纷不断，有些土地使用记载的权属模糊，不能准确反映到底是谁的。在土地整理过程中，由于土地整理会带来一定的补偿，这种收益也造成农村土地拥有者之间的矛盾。很多时候在土地整理时，农村土地所属权问题不能明确的确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，所以很容易导致纠纷甚至是流血事件的发生。

2.3整理技术粗糙，缺少长远整理规划 现阶段土地整理还处于早期的阶段，存在很多技术方面的问题。土地整理过程应用的高科技技术较少，目前虽然有些土地整理工程采用的是现代的高新技术，但是还有很多的土地整理项目的规划等还是较多地采用传统方法。国家的新政策新方针以及一些专业知识在土地整理中缺少宣传教育，从而造成一些工作队没有相应的技术能力，给土地整理时造成很大困难。所以实施土地整理规划的落脚点是保证质量而不是一味的追求数量。

2.4土地零碎分散，难以进行自由交易 由于我国土地面积广阔农用地多且又杂，处理起来非常繁琐。因为土地不能自己随意买卖等原因所形成的土地零散无序、人均耕地面积少等状况都是土地整理的重难点。我国现行的土地分配机制也不健全，这使土地的经营规模普遍很小，不利于先进生产力的发挥，不能迅速改变土地现有的结构。

2.5整理意识较差，后续利用目标不明

潜在的土地整理意识差，法规、政策不健全，土地整理要达到的功能难以实现。虽然国家明确了土地整理的政策，目的就是提高农业综合生产能力，使土地整理产生互惠互利的效果，但土地整理项目仍是申报过多并且说的天花乱坠，而实际情况是实施建设与申报完全不相符，工程质量不高。还有的比较滑稽的情况就是，一边土地耕地面积不够，一边土地没人耕种处于荒废状态。缺乏土地整理意识导致大量耕地现在变成了房地产商手下的宅基地。还有一些政府管理部门认为土地整理不是一个划算的事情，投资大见效慢，因而对土地整理态度冷淡。

3.农村土地整理过程中应采取的对策 3.1加强管理，明确农村土地产权主体。

土地整理的过程常会有土地的权属发生流动。所以要加强土地整理时权属的登记和管理工作。农村土地整理的对策要依据中央有关的对策，加快土地产权的登记。尽快确实的弄清农民的土地产权，这样才能保障农民的根本利益，从而提高农民关于土地整理的积极性。

3.2加强宣传，提高农村土地整理意识。

加大宣传力度，增强群众土地整理的意识，让农民切实的感受到土地整理的好处。土地整理是互惠互利的工程既服务于农业发展又服务广大的农民群众，只有农民群众的配合才能更有效地促进城乡统筹发展，所以土地整理是万万离不开农民群众的参与。对此我们要加强土地整理优势的宣传，让土地整理的意义在人民心中有深深的烙印。这样就能调动农民群众的积极性，让其自己愿意奉献愿意参与到这一项目中来。把逼着他整变成了他自己要整，不让正还要抢着整，这样对土地整理项目建设将会起着显著效果。在土地整理的初期设计规划阶段，也要认真听取农民群众的意见，切实把农村土地整理做成一个真正能使农民同胞获得利益的利民利国的工程而不是一个表面形象工程。

3.3加强规划，科学调整农地种植结构。

调整农地种植结构，变零散为整体。充分发挥现有的设施，在现有的基础设施上规划设计，考虑长远，放眼未来，时刻要想着这些规划是不是以后能在长期的农业生产规划中发挥作用。调整种植结构，使现有的土地能发挥其最大的作用，所以规划一定要做到合理。

3.4加强投入，实行土地高效精细整理。土地整理在具体实施的时候要加强管理。要想有效的提高农村和谐发展，在前期的设计中土地整理主管部门应该和农民群众协调好。加强项目投入，要制定出合理的资金投入规定，不能眼光短浅不舍得投资。通过教育，提高广大土地整理工作人员的综合素质，树立较强的责任心。采取实际有效措施加强土地整理项目质量管理和资金管理，确保土地整理的虚假性不存在，使土地整理事业真正走上依法管理的轨道。

3.5加强服务，坚持整理的可持续发展。

好的服务可以为土地整理带来意想不到的效果，在土地整理的过程中我们要增设一个的服务机构，专门为农民讲解国家关于土地整理而制定的政策和解答土地整理的过程中他们所遇到的难题。土地整理的可持续发展不仅需要在技术上加强投入，合理的运用人才和现代高新技术，更需要完善的现有的法规和相关的政策，在农村改革发展的大背景下完善农村土地整理机制，建立相关的法律制度，已经迫在眉睫。我们相信有了政策和法规作为大框架服务土地整理，农村土地整理起来更是如鱼得水。（指导老师：龙振华、邱福清）参考文献：

[1] 王万茂.土地整理与可持续发展[J].国土经济,2002,12(4).[2] 谭淑豪,曲福田.经济发达地区土地可持续利用主要矛盾及其成因分析[J].中国人口、资源与环境,2001,04(78).[3] ***.实现耕地总量动态平衡[N].人民日报,1999,06(25).[4] 刘宗连.新农村建设背景下的农村土地整理[J].中国土地，2006，（9）[5] 罗明,王军.中国土地整理的区域差异及对策[J].地理科学进展, 2001,6(102).作者简介：

王成，男,(1993-)，河南济源人，就读于武昌理工学院城市建设学院土木工程专业。