“工伤”与“工作岗位生病”之界定

第一篇：“工伤”与“工作岗位生病”之界定

“工伤”与“工作岗位生病”之界定

一、“工伤”的定义

网络媒体（百度百科等）对工伤的定义是：指劳动者在从事职业活动或者与职业活动有关的活动时所遭受的不良因素的伤害和职业病伤害，通常又称为产业伤害、职业伤害、工业伤害、工作伤害。

1921年国际劳工大会通过的公约中对“工伤”的定义是：由于工作直接或间接引起的事故为工伤。

当前国际上比较规范的“工伤”定义包括两个方面的内容，即由工作引起并在工作过程中发生的事故伤害和职业病伤害。职业病，是指企业、事业单位和个体经济组织的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。在工伤概念中的工，就其本质而言，是指职工在劳动过程中执行职务(业务)的行为。

工伤与非工伤的界限通常是：（1）时间界限，即工伤一般限于工作时间之内所发生的伤害。(2)空间界限，即工伤一般限于生产、工作区域之内所发生的伤害。(3)职业(业务)界限，即工伤一般限于执行职务(业务)而发生的伤害，只要伤害是因执行职务而发生的，即使发生在工作时间或工作区域之外，也属于工伤。(4)主观过错界限，即除了职工本人故意造成的伤害不属于工伤之外，发生在职工本人有过失或无过错的主观心理状态下的伤害，只要符合其他工伤条件，都应属于工伤。

二、“工伤”的适用主体

《工伤保险条例》第二条规定：中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。

中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金 会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。

《工伤保险条例》第六十五条：公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定。

从这一规定，我们可知公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，并不直接适用《工伤保险条例》，而是具体适用国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定。

综上可看出“工伤”的适用主体是有限定的，公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员不属于《工伤保险条例》的调整对象。

三、“工伤”的适用范围

我国原劳动部1996年发布的《企业职工工伤保险试行办法》对工伤的范围作了明确规定。职工由于下列情形之一引起负伤、致残、死亡的，应当认定为工伤，其范围为：

（一）从事本单位日常生产、工作或本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下，虽未经本单位负责人指定但从事直接关系到本单位重大利益的。

（二）经本单位负责人安排或者同意，从事于本单位有关的科学实验、发明创造和技术改进工作的。

（三）在生产工作环境中接触职业性有害因素造成职业病的。

（四）在生产工作时间和区域内，由于不安全因素造成意外伤害的，或者由于工作紧张突发疾病造成死亡或经第一次抢救治疗后全部丧失劳动力的。

（五）因履行职责遭致人身伤害的。

（六）从事抢救、救灾、救人等维护国家、社会和公众利益的活动的。

（七）因公、因战致残军人复原专业到企业工作后旧伤复发的。

（八）公外出期间，由于工作原因，遭受交通事故或其他意外事故造成伤害或者失踪的，或因突发性疾病造成死亡或者经第一次抢救治疗后全部丧失劳动力的。

（九）合理时间内其他合理路线的上下班途中发生意外属工伤。（1）在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的上下班途中；（2）在合理时间内往返于工作地与配偶、父母、子女居住地的合理路线的上下班途中；（3）从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中；（4）在合理时间内其他合理路线的上下班途中。上下班途中受伤指的应当是在合理时间、路线上发生的，且非本人主要责任的交通事故。

（十）法律、法规规定的其他情形。

四、我国的相关法律法规对“工伤”认定核心问题的规定

《工伤保险条例》第十四条规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：

（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；

（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；

（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；

（四）患职业病的；

（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；

（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；

（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。

在司法实践中，对上述条文第一款中“工作时间”“工作场所”“工作原因”简称“三工”的认定较有争议，为此，最高人民法院通过发布的《审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的形式细化了工伤认定中的“三工”、“因工外出期间”以及“上下班途中”等核心问题的认定。其中“三工”是工伤认定中最核心的问题。现有法律法规对“三工”的规定比较原则，好处在于具有较大的解释空间，便于满足不断发展的实践需求；缺点是缺乏操作性，容易导致工伤认定行政审判法律适用的不统一。针对实践中的各种复杂情况，《规定》确定了以下三个原则：一是对“工作原因”的认定应当考虑是否履行工作职责、是否受用人单位指派、是否与工作职责有关、是否基于用人单 位的正当利益等因素；二是对“工作时间”的认定应当考虑是否属于因工作所需的时间；三是对“工作场所”的认定则应当考虑是否属于因工作涉及的区域以及自然延伸的合理区域。在此基础上，《规定》第四条规定：“社会保险行政部门认定下列情形为工伤的，人民法院应予支持：

（一）职工在工作时间和工作场所内受到伤害，用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是非工作原因导致的；

（二）职工参加用人单位组织或者受用人单位指派参加其他单位组织的活动受到伤害的；

（三）在工作时间内，职工来往于多个与其工作职责相关的工作场所之间的合理区域因工受到伤害的；

（四）其他与履行工作职责相关，在工作时间及合理区域内受到伤害的。”该规定不仅列举了实践中常见但又极易产生争议的几种工伤认定情形，还力求在列举情形中揭示“三工”的基本要素，指导有关行政审判统一适用法律。

五、“工作岗位生病”的界定

工作岗位是指一个单位、机构内部根据业务分工而设置的职能岗位。“病”，是一种很广义的概念，百度百科的解释是指生物体发生不健康的现象。病，则包括急性病和慢性变。工作岗位生病，顾名思义，是指用人单位员工或者国家机关的工作人员在工作的状态发生的身体不健康的现象。“工作岗位生病”更强调是由于工作时间和工作场所，至于是否为工作原因，则不影响是否在工作岗位上生病的认定。“工作岗位生病”与“工伤”的区别有二。一是调整的主体不同，“工伤”的适用主体主要是与用人单位签订劳动合同的员工，公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，并不直接适用《工伤保险条例》，而是具体适用国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定。而“工作岗位生病”的概念主体则更为广泛，包括国家机关公务人员等，主体调整范围上与“工伤”的关系属于包含与被包含的关系。二是 认定的原因不同，“工伤”认定需要满足“三工”，即疾病的发生是满足三个条件，在工作时间，工作场所中发生的，由工作原因导致的。而“工作岗位生病”则范围更广，并且如果属于自身疾病，特别是沉积性的疾病，劳动者虽在工作期 间，应自己负责治疗。因为公司已依法购买了社会保险，不属于工伤范畴，公司是不需要承担责任的。

司法实践中，公民是否属于“工伤”还是“工作岗位生病”，我们需明确两点就能对此作出判断，其一，该公民是否属于公务员或参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作员，若是，则不能认定为“工伤”；其二，若该公民属于《工伤保险条例》调整的主体，但不是由于工作原因引起的，同样不能认定为“工伤”。通过此种方法的判断，我们就更容易判断出何种情形属于“工伤”了。

第二篇：工伤与雇佣损害赔偿区别之浅析

工伤与雇佣损害赔偿区别之浅析

工伤与雇佣损害赔偿区别之浅析

左 志平

刘 金 海

在古罗马法中就有雇佣契约这一法学概念，它被列入租赁契约之中。自工业革命以来，雇佣契约中逐渐分化出劳动契约这一独特的契约类型。近代西方国家非常注重劳动契约，以国家公权强制规定，劳动法研究和发展十分迅速，其目的是确保弱势地位的劳动者利益，以注重个人的生存权作为其价值取向，使劳动法的属性由私法渐而转变为社会法。我国随着改革开放的不断深入，市场经济的不断完善，多种经济成份的并存，劳动用工主体和雇佣关系非常复杂。由于我国劳动立法滞后，成文法中雇佣契约这一规定，这两类纠纷呈上升趋势。特别是市场调节的主导作用，营利性法人和非法人组织以及个体工商户等主体，为追求利润的最大化，不惜降低预防成本，致使社会成本加大，工伤与雇佣损害赔偿问题已成为当前的热点、难点问题。由于劳动契约是从雇佣契约中分化而来，它们之间有近亲的渊源，既有共性，又有个性，处理这两类纠纷时很难把握，导致当事人讼累，上访不断。笔者就所学的浅薄理论和细微的实践经验，对工伤与雇佣损害赔偿问题作一浅论。

一、劳动契约与雇佣契约之比较

工伤与雇佣损害赔偿，其母体分别是劳动契约与雇佣契约，该两者是母体中的一项基本的权利和义务。在论及两者区别之前，有必要先对两者的母体作简要分析。劳动契约，我国台湾“劳动契约法”第一条规定：“劳动契约是当事人一方对他方存在从属的关系，提供其职业上的劳动力，而他方给付报酬的契约”。我国劳动法将其规定为：“是劳动者与用人单位确立劳动关系，明确双方权利和义务的协议”。目前，国内外法学理论界对劳动契约的性质存在四种观点：1是身份契约说；2是租赁契约说；3是劳动加工说；4是特种契约说。理论界通说是特种契约说。笔者赞同这一观点。理由是，劳动契约是民法中所有典型契约以外的一种，已形成一种独立的契约，它符合劳动契约的特征，特种契约说较之与其他说学更具合理性。劳动契约中当事人主体是劳动者与用人单位，他们之间形成的是劳动关系，而该关系的性质实质上为人格上的从属关系，因为劳动契约缔结时，劳工在劳动契约所形成的关系中并非自由独立自主。双方除劳动力与工资二者交换外，还包括当事人间产生的范围极其广泛的附随义务，如缔约过程中及缔约履行中的预防义务、资讯提供义务、谨慎义务、保护义务等。

雇佣契约是指当事人约定，一方于一定或不定期限内为他方服劳务，他方给付报酬的契约。雇佣契约体现的是当事人缔结契约时自由独立自主的合意，当事人的地位平等，当事人的权利义务平等，具有有偿性、继续性的特点。其目的在于给付劳务，以劳务本身为标的，不对劳务产生的结果负责。

根据两者概念的阐述，劳动契约与雇佣契约主要有以下联系与区别。其联系是：1二者都是私法上的合同。虽然劳动合同的订立必须符合法律强行性规定，但合同内容所属私法上的法

律关系；2二者都以给付劳动为目的。3二者都是继续性合同。4两者都是双务有偿合同。其区别是：1主体不同。这是劳动契约与雇佣契约产生差别的根本原因。劳动契约法律规定用工主体的主体必须是用人单位，即企业、个体经济组织雇佣合同无限制；2形式不同。劳动合同必须订阅书面契约，雇佣契约无此限制，可以是书面，也可是口头；3二者受国家干预的制度不同。雇佣契约是以意思自治为基本原则。合同当事人在合同条件的约定有很大的自主自由。而劳动契约，国家经常以强行法的形式规定当事人的权利义务；4解决争议的方式不同。雇佣合同发生争议，当事人可直接向法院起诉。劳动合同发生争议，必须经仲裁才能向法院诉讼；5适用的法律不同。劳动契约解决时适用劳动法的特别规定，劳动法另有规定才能适用民法规定，而雇佣合同解决时适用民法。

二、雇佣与工伤损害赔偿之简述

在比较劳动契约与雇佣契约之后，就两者中的损害赔偿的概念及特征作一简述，有利于对其区别。工伤是劳动契约中的一个部分，是对在工作中造成损害当事人双方权利义务约定的一项内容，工伤亦称职业伤害，在理论上，人们将“工伤”界定为因工作原因受到的伤害，是指劳动者在生产、劳动过程中，因工作、执行职务行为或从事与生产劳动过程中，因工作、执行职务行为或从事与生产劳动有关活动，发生意外事故而受到的伤、残、亡或患职业疾病。实践中人们进一步把“工伤”简化为“在工作时间、因工作受到伤害”或更直接表述为“因工作受到伤害”。工伤作为一项社会保险制度源于德国。该国1884年颁布的《事故保险法》就明确规定：“劳动者受到工业伤害而负伤、致残、死亡，无论过失或责任在何方，雇主均有义务赔偿劳动者的收入损失，伤残者均有权获得经济补偿。”该规定着眼于劳动者受到伤害来源于工作，并不排斥劳动者受到伤害仅限于自己的工作。这已成为各国工伤保险赔偿中普遍遵循的原则和制度。如劳动者在上、下班途中受到的伤害、因工外出期间突发疾病造成死亡或经第一项抢救治疗后全部丧失劳动能力的，均应当认定工伤等。工伤赔偿有四种模式：1是免除。即工伤保险取代侵权责任。这类模式国家有德、法等国，以德国最为典型。2是选择。即劳动者可在侵权行为损害赔偿与工伤保险之间选择其一，英国和其英联邦国家是这种模式。3是兼得。允许劳动者接受侵权行为法上的赔偿救济，同时接受工伤保险给付“即获得双份利益”，这一模式适用国为英国，现已停止使用。4补充。指受害的劳动者可同时主张侵权行为损害和工伤保险给付，但其最终所获得的赔偿或补偿不得超过其实际所受之损害。这一模式适用的国家为日本、北欧等国。我国工伤赔偿实质上是第一种的赔偿模式，只是因为我国工伤保险体系还不完善，法律、法规规定的内容不全，在实际操作中存在许多不足。工伤赔偿适用的原则是无过错原则。即无论职业伤害的责任在于用人单位、他人还是自己，受害者都应得到必要的补偿；这种补偿是无条件的，即使劳动者个人有过错。实行“无责任补偿”，给予伤残者及时的物质帮助，是工伤保险法的首要准则。因为劳动者劳动环境的危险性，即人与机器相比总是处于相对弱小的地位，劳动者受到伤害是难免的；劳动者的危险来自于用人单位，即凡利用机器从事生产活动的用人单位都有可能对其劳动者造成的职业伤害；劳动者受到伤害都是非自愿的，这就是无过错责任原则的理论依据。同时实行无过错责任，把举证责任倒置给了用人单位。用人单位必须证明劳动者不在工作时间和范围内才能免责。其目的是使劳动者受到伤害能够及时获得救济。

雇佣损害损害赔偿有两种情况：一种是雇工执行职务致他人损害，一种是雇工执行职务自己受到损害。前者指雇员在雇主的指挥下，按雇主的意旨完成雇主交付的任务中致他人财产或人身损害。后者是指雇员在雇主的指挥下，按照雇主的意旨完成雇主交付的任务中自己的人身受到损害。前者是雇佣中对外损害，后者是雇佣中的内部损害。前者为民事侵权法中一般

侵权行为，后者为特殊侵权行为。笔者在本文中主要论述的是后者即雇员自身受到损害这一种。雇员损害赔偿原则，通说是无过错责任原则。其理论依据是：雇工的生产、劳动条件是由雇主提供，其操作规程是由雇主安排、指挥，劳动中的危险性是潜在的，雇工在生产中人身受到伤害是雇工自己并非自愿的，雇工的伤害应当由雇主赔偿。实行无过错责任原则是为了保护雇工的民事权益，能够及时获得救济，但是雇工在生产中有重大过失造成自己的伤害，不能适用无过错责任，而应适用过错责任，以减轻雇主的赔偿责任。雇工故意造成损害的，雇主免责。这里的故意主要是故意破坏生产的行为。这里的重大过失主要是指明知有或可能预见有重大危险发生，而放任危险的发生。雇佣损害赔偿作为民事特殊侵权类型，其举证责任倒置，由雇主举证证明其损害的发生是由不可抗力引起或由雇工故意行为造成的损害，可以免责。

三、工伤与雇佣损害赔偿区别之浅论

纵观上述论述的劳动合同与雇佣合同，工伤与雇工损害赔偿之内容，对工伤和雇佣关系及其损害的性质、原则等有比较全面的认识。根据前面的阐述及分析，我们可以从工伤与雇工损害赔偿的性质、适用法律、处理方式上看出两者的不同点。但劳动契约是从雇佣契约中分化而来，国内外通说将雇佣损害与劳动工伤作为同一性质来处理，或适用工伤保险赔偿，或适用侵权赔偿作为赔偿的补充。就我国目前劳动立法与雇佣关系理论与实践来看，区分明显。为此，笔者就我国工伤与雇佣损害赔偿的区别作一浅论：

（一）、两者的主体不同。工伤赔偿的主体是限定性的。我国劳动法第二条明确规定。用人单位是指企业和个体经济组织。仅仅是企业和七人以上的个体经济组织两种。雇佣损害赔偿的主体既可以是自然人，也可以是企业，也可以个体经济组织。但最高人民法院〈关于适用《中华人民共和国民事诉讼》若干问题的意见〉第45条规定，仅为自然人、个体工商户和合伙组织。这种规定显然与国外雇佣契约主体通论相违背，不利于对雇工的保护。

（二）、构成条件不同。工伤的构成必须有劳动关系。没有劳动关系的，不可能有工伤。只有在劳动关系的前提下，劳动者在工作中受到伤害，被确认为因工伤害，才是工伤。因为工伤是劳动特别法对劳动者受到伤害的保护。而雇佣损害必须存在雇佣关系，如果没有雇佣关系，其损害赔偿不能适用无过错责任，只能根据侵权的特征，确定其赔偿原则，如是一般侵权，还必须具有损害四要件才可能获得赔偿可能。

（三）、确定损害程度的途径不同。工伤的认定有效和有资格的是劳动部门，劳动部门有权确定劳动者伤害是否是工伤，其它部门的认定均为无效，这是法律的规定。对于工伤认定不服的必须申请劳动仲裁委员会裁决，由劳动部门认定是否可以重新鉴定。如裁决维持的，劳动者只能通过行政诉讼来解决。而雇佣损害赔偿，雇工的伤情确定，只要有鉴定资格的机构均可以确定其伤情等级。对鉴定结论不服的，当事人经协商可以到鉴定机构重新鉴定，或通过民事诉讼程序向法院申请重新鉴定。

（四）、请求赔偿的时效不同。工伤赔偿在认定工伤后，除企业调委会调解时效中断外，受害人必须在60日内申请劳动仲裁部门裁决。逾期不裁决的视为放弃权利。在裁决后15日内不起诉的，视为认可仲裁裁决。雇佣损害赔偿可依据《中华人民共和国民法通则》侵权赔偿时效一年的规定，受害人明知和知道自己的权利被侵害，可在一年内向人民法院起诉，请求法律的保护，也可直接向雇主和有关单位主张解决，在主张权利时时效中断。

（五）、解决纠纷的途径不同。工伤赔偿解决的途径，必须依据劳动法规定来处理，或经调解或经仲裁。在仲裁裁决后，不服的才可以通过诉讼程序来解决。雇佣损害赔偿，当事人可直接起诉到人民法院，通过诉讼方式直接解决赔偿事宜。

（六）、赔偿的标准不同。工伤赔偿，我国《工伤保险暂行条例》对不同等级的工伤，确定了一个统一的标准。参照标准对工伤者进行赔偿。且不是一次性的。雇佣受害者的赔偿，依据的《民法通则》没有具体明确的标准，只有赔偿范围。一般参照道路交通事故赔偿标准来赔偿，一般情况下，赔偿是一次性的。

（七）、适用法律不同。工伤赔偿是由劳动法强制性调整，它在发生工伤赔偿后，只能依据劳动法律法规来处理，工伤赔偿具体的依据是《劳动法》和《工伤保险暂行条例》的规定。雇佣损害赔偿，它是由民法来调整，它直接适用民法侵权行为法的相关条款和规定责任、原则来处理。

宣城市宣州区人民法院

安徽金皖律师事务所

左 志平

刘 金 海

参考书目：

1、宁丽红著《雇佣契约研究》。载中国民商法律网

2、房绍坤著《论雇佣人的民事责任》。载中国民商法律网

3、李明著《析劳动合同、雇佣合同和劳务合同关系》。载中国法院网

4、黎建飞 庄仪表著《工伤赔偿诸类型案例评析》 2003年《判解研究》第2辑

5、王利明著《民法 侵权行为法》

6、金福海著《龙建康诉中洲建筑公司等损害赔偿纠纷案评析》 2003年《判解研究》第2辑

第三篇：行政不作为之界定及救济

行政不作为之界定及救济

张雪花 刘涛 李金强

行政不作为是相对于行政作为而言的，同行政作为存在合法与违法两种可能的情形相比，行政不作为只能是违法的。尽管行政不作为是一种徒具表象而不具有实质内容的“中空”行政行为，但与违法行政作为相比，其侵害性更具隐蔽性。

目前学界对于行政不作为之理论研究尚属薄弱环节，有监于此，笔者意略抒拙见，以作引玉之砖，希望能对这方面的理论研究有所助益。

一、行政不作为之界定

对于行政不作为之界定，目前理论界还没有形成一致的观点。归纳起来，大致有以下几种：第一，行政不作为是指行政主体及其工作人员有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为，其后果表现为行政主体及其工作人员末依法应作为行为，因而必定是违的法1；第二，行政不作为是指行政主体负有某种法定的作为义务，在应当为之且可能为之的情况下，却拒绝履行的一种行为方式2；第三，行政不作为是指行政主体依公民、法人或其它组织的合法申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或拖延履行的一种行为方式3；第四，行政不作为是指行政主体依 行政相对人的合法申请应当履行能履行相应的法定职责，但却不履行的行为形式。4 上述观点，归纳起来，基本上都是从行政主体与行政相对人两者关系的角度出发来界定行政不作为的，所强调的是行政主体对行政相对人的合法申请末不怕牺牲行其应负的法定作为义务。很显然，这些概的价值取向是以保护行政相对人的合法权益为核心的。这当然不能说其错，但者以为，这样的认识至少是有所偏漏的。诚然，行政主体的行政不作为主要地表现为对行政相对人的合法权益的侵犯，但也有可能出现不作为行为使行政相对人获得不当利益而使国家利益受损的情形。5若按上这理解，则只包括了行政不作为违法中的前一情形，而忽略了对后一种情形，而我国台湾所修订的《行政诉讼法》就真对后一种情形增加了维护公益诉讼的有关规定。所以，笔者认为，行政不作为可以这样理解即行政不作为是指行政主体及行政公务人员在其所属的职责权限范围内，负有积极实施法定为义务而在法定或合理期限内应当作为也可能作为的情况下而实质不为的违法行为。它包括以下几层含义：

1、行政不作为的不作为行为主体既可以是行政主体，也可以是该行政主体的行政公务人员，还可以是不属于该行政主体的行公务人员，如行政委托过程中的行政不作为。这里要指出的是，由于不作为主体的职权取得的方式不同，有必要区别行政不作为的行为为主体与行政不作为的责任主体两个概念。简单讲，行政不作为的行为主体是指在该行政不作为中，应该为一定行为而没有行为的主体，而行政不作为的责任主体则是指在该违法行为中应独立承担相应法律责任的主体。负有积极作为义务而末履行的不作为行为主体并不当然地成为不作为责任主体。不作为责任主体的认定关键是要看该 行为主 体是否具有与法定作为义务相对应的独立的法律地位。

2、行政不作为的不作为行为主体必须是对行政作为义务的不履行。因为行政不作为之行为主侵权责在不同的法律关系中具有不同的身份，不能将其所有的不作为行为都不加区别的纳入行政不为之列。在这里提到的行政不作为义务应符合以下条件：其一，必须是与行政主体的行政职责相关的行政为义务，而非其他性质的作为义务。对于相对人提出的保护其合法权益的请求，行政主体只能就有关行政管理方面，在其职责权限范围内作出的行为。其二，必须是在行政法规、行政规章中有明确、具体规定的作为义务而非道义上的要求。由于行政主体作为国家行政执法机关，同时担负着保护公共利益的双重职责，行政执法既要注重效率与公平，又要顾公益与私益，因此，不能也不可能超出法律的范围而对其进行道义上的责任追究。此外，对于规范性文件中作为义务的违反，监于规范文件本身制定主体多，法律效力等级低、数量众多等特点，其后果应具体分析，而不能一概而论。

3、行政不作为的不作为行为主体在一定范围内有合法的职责权限。这种合法的职责权限不应公限于法定的，还有通过授权或委托方式依法取得的，只要来源合法，就可以认定该责权限是合法归属于该行为主体。

4、行政不作为必须是在法定或合理期限内末予作出的行为。对此应作以下理解：首先，如果法律明确规定了做出一定行为的期限的，以法律规定为准，法律未规定的，视具体情况而定合理期限，该合理期限应该是符合具体情况，为多数人所接受并符合常理的期限。其次，必须是在不法定期限内未履行作为义务。这种未履行而于戎限过后又履行作为义务的，即所谓的迟到之行政行为。可以说，部分不履行的行政行为和迟到之行政行为与全部不履行的行政行为相比，是一种不完全的行政不作为行为，6之所以要将这两种处于临界状态的行政行为划归此类，是出于对该类行为的救济和实践操作上的简便之考虑。7

5、行政不作为必须是应为，也可能为的情况下之不为。行政不作为之前提是法律规定之作为义务的存在，即“应为”的存在，同时还要考虑作为的条件是否具备，即“可能为”的问题，只有以法律规定应该作为，且条件具备可以为而不为的才构成行政作为。也就是说，行政不作为是一种能为而不为，非不能为而不为的行为。单纯以行为的最终表现来断定其是否属于行政不作为是片面的，必须同时考虑导致不作为结果的原因，如果是因为不具备作为条件，如发生不可抗力或意外事件而导致的不作为，则不属于本文所论的行政不作为之列。

6、行政不作为是实质不为的违法行为。区分作为与不作为，不应该从存在论的角度来区分，否则就会落入身体动作的窠

而不能真正的区分开作为与不作为。事实上，行政不作为是一个过程，而不仅仅是一种结果，确定行政不作为不仅要看行为的表象，而且要看行为是否有实质内容。我们认为，是否属于实质不为的违法行为应一定的法律义务为评价标准，即基于社会生活中具体的法律关系而产生的一定要求。这种法律义务如果是要求行为主体应为，而行为主体竟不为，则构成行政不作为。笔者认为，这种提法似

有违常理，因为，许多人对行政不作为的理解都是消极行为，但事实上，如果说从表现上看行为主体对其所应实行的行为抱消极态度，这倒可以理解，如果说行为主体的主观动机方面消极则过于武断了。

7、行政不作为界定价值取向最终着眼于以法行政的要求。强调行政主体职权、职责的行使与履行，而不单单从对相对人合法权益的救济这一角度考虑，这样，才能囊括行政不作为的种种表现。如果将行政不作为界定的根本目的定位在对相对人合法权益的保护上，就会将也有可能存在行政不作为的依职权行为、抽象行政行为、侵犯公共利益的行为等排除在外而不能涵盖所有的抽象行政不作为行为，相应地，对于行政不作为的救济也就不会是全面的。

二、行政不作为之救济存在问题

对于行政不作为的违法行为，如果不用法律来规范，那么，对于行政主体而言，就会成为其规避法律的借口，对于行政相对人而言，其合法权益就会受到比行政不作为违法更为隐蔽的侵害，对于国家而言，则会导致整体执法效率低下，执法机关威信下降，甚至出现直接损害国家利益的不良后果。因而，行政不作为也应纳入法律调整范围，也应完美相应的救济制度。

1、行政不作为救济范围 就目前我国法律规定而言，对行政不作为之救济主要局限于行政主体未履行作为义务，侵害到相对人个人合法权益的具体行政不作为的不作为。但事实上，行政不作为不仅包括侵犯个人权益不作为，侵犯公共利益的不作为，不仅包括具体行政不作为，还包括抽象行政不作为，不仅包括完全的不作为；还包括不完全的不作为。将救济范围仅局限于侵犯个人利益的具体的行政不作为，不仅不能对受侵犯的利益给予应有的补救，而且有违行政法治的要求。就行政不作为之救济范围方面，笔者认为，应将抽象行政不作为、损害公共利益的不作为与不完全的不作为一并纳救济范围。在这一点上，其他国家与我国台湾新修订的《行政诉讼法》增加了维护公益诉讼，新法规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为得提起行政诉讼，但法律有特别规定者为限。”在英国，法院处20世纪50年代起通过对布莱克和麦克沃特等判例的确立是，规定 了对损害公共利益的行政不为之司法救济，即只要某公民是该公共利益的享受者，在对该行政不作为的救济手段已经穷尽时，就有权向法院起诉，请求颁发执行令；8而法国则对抽象行政不作为的救济作出了明确规定。9

2、行政不作为责任主体之确定

对于行政不作为的救济途径主要有两种： 行政复议行政诉讼，基于现实与法律定中存在的问题，在此仅对于不同情况下的行政诉讼责任主体之确定作一分析。

在没有经过复议阶段的行政诉讼中，确定具体行政行为中的不作为之责任主体，需符合以下三个条件：①该行为主体是否负有某一方面的法律明确规定之和为义务。从法理角度讲，义务有作为与不作为之人，对于不作为义务的履行，其表征正好与对于作为义务的违反相同，即都表现为外观上的不作为，但前者是合法的，后者是违法的，是否负有作为义务是行政不作为违法行为产生的前提条件。②事实上是否存在不作为行为。该不作为行为必须都是客观存在的，且必须是在能为而不为的情况下作出的，本文第一部分已有详述，在此不多作说明。③该行为主体是否具有与法定作为义务相对应的独立的法律地位，如果没有独立的法律地位，那么它就不具备独立承担责任的能力。同时该独立的法律地位还必须是与法定作为义务相对应的，例如，在行政委托中，受托机关对委托事项的不作为，就不能把受托托机关为责任的主体，而应以委托机关为责任的主体，对于应由受托机关承担的责任只能在委托机关先向行政相对方承担责任之后再行追究。

经过复议的行政诉讼中，责任主体的确定，根据我国《行政诉讼法》第25条第2款及最高人民法院对《行政诉讼法》实施的最新司法解释第22条之规定，10笔者认为应作以下理解：①复议机关在法定期间内不作复议决定，而当事人中对原具体行政行为不服提起诉讼 的，由作出原具体行政行为的行政机关为被告，如果复议机关超过法定期间内不作复议决定，应按司法解释第22条献宝确定被告资格。②当事人对复议机关不作为不服而提起诉讼的，要以复议机关为被告。但是，如果只让复议机关作被告，那么，根据《行政诉讼法》第54条之规定，只能判决复议机关在一定期限内履行，倘若复议机关在规定期限内作出维持原具体行政行为的决定，那么争议本身仍未得到解决，这不能不说是一种资源的浪费。所以，笔者认为，此类案件中，把作出原具体行政行为的行政机关加为共同被告更有利于案件的处理和相对人合法权益的保护。

3、行政不作为之救济途径

对于行政不作为之救济途径，可通过行政复议和行政诉讼来实现，但这两种途径都不能直接解决问题，因为我国《行政诉讼法》第28条和《行政诉讼法》法第54条规定，11在被申请人不履行法定职责的，只能作出“决定其在一定期限内履行的先入为主复议决定；在被告不履行或拖延履行法定职责的，也只能判决”其在一定期限内履行。也就是说，如果相对人因行政不作为而提起行政复议或行政诉讼的问题的最终落脚点必定会回到负有作为义务的行政主体上，行政复议或行政诉讼的结果仅仅是起到督促、警示负有作为义务的主体履行作为义务的作用，而不能达到相对人预期的目的，同时，如果行政主体的作为义务在应该作为的具体情形消失后已无履行的必要或可能时，上术复义或判决就显的毫无意义了。我国最高人民法院行政审判庭庭长江心新在1998年海峡两岸行政学术研讨会上所作的关于“行政不作为之司法监督”的报告中也指出，人国的行政不作为诉讼形式的选择宜采用确认之诉与给付之诉相结合的模式。12而给付之诉的最大优越性正在于能直接满足相对人要求行政主体为一定行为的请求。所以，从执法成本的角度来考虑，本人认为，如果是单要达到促使义务主体履行作为义务的目的，用增加上级机关检查、监察机关建议等非法定方式更为经济、有效。而对于本对人请求法院判令行政主体实施积极的授益行为或排除妨害等情形的则应当赋予人民法院一定的直接处理既存结果的权力，而不应再把“球”传给负有作为义务的原行政主体。这方面的一个典型实例是，我国《行政诉讼法》第54条规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”但我国《行政诉讼法》并未明确给付之诉的法律地位，而且，这种实质上的给付之诉只限于此，所以还有进理步完善的必要。

4、行政不作为之救济方式

行政不作为具有多种表现形式，对于不同的行政不作为，要采取不同的救济方式，具有以下几种。

①确认违法。这种救济方式适用于行政主体及行政公务人员所负有的作为义务已履行的必要或可能的情形。当作为义务的履行已失去其实现的具体环境而使义务的履行成为不必要或不可能时，再责令义务就会失去义意，甚至会因此而给相对人带来更大的损失。所以，这时只能确认行政不作为违法，对相对人全法法权益造成损害的，要给予赔偿，对有关部门及直接责任人要依法追究法律责任。②责令履行。是指经有尖国家机关审查，在认定行政主体及行政公人员未履行法定作为义务但还有履行的可能和必要时，责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。它的选用须符合两个条件：首先，行政不作为已成既成的事实。其次，该作为义务有履行的可能和必要，同时，对于作为义务的履行要作全面的理解，既包括实体上的义务之履行，也包括实体上义务之履行。③责令赔偿。行政不作为虽然是事种违反法律规定的行政执法活动，但并不一定会必然导致赔偿责任的承担，除去行政不作为客观存在之外，责令赔偿的适用还须符合下列三个条件：第一，必须是给行政相对人造成了实际的损害，这种损害是客观存在的，而非假想的，是直接的而非间接的。第二，行政不作为与行政相对人的损害之间有因果关系，有学者指出，“只要行政主体的法定作为义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益而设置的，而行政主体没有积极实施法定义务造成了公民、法人和其他组织的损害结果之间就存在因果关系。”13笔者表示赞同。第三，行政相对人的损害无法通过其他途径得到赔偿。如果已经得到赔偿的，国家就不再承担赔偿义务了。行政赔偿是一种国家赔偿，由于我国《国家赔偿法》中没有明确规定行政不作为违法给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害应有国家承担赔偿责任，所以司法实践和理论界对于这一问题的认识还不一致。笔者赞同因行政不作为而给相对人造成损害的应有国家承担赔偿责任的观点，并建议《国家赔偿法》中应司作相应的完美补充。

5、对不完全行政不作为之法救济

不完全行政不作为包括部分不履行之行政不作为和迟到之行政行为，对于这类行为的救济，要充分考虑国家利益、个人利益、执行机关的效率这三方面因素，进行综合平衡，兼顾效率与公平、正义及成本与效益。

①部分不履行之行政不作为的司法救济部分不履行如果使得继续履行对于相对人已无实际意义的，甚至会给相对人权益造成损害的，这时，相对人若诉诸法院，则法院应确认部分不履行行为违法，并终结处于继续状态的行为，如果该部分不履行的行为通过法定期限后，其未履行的部分仍有履行必要的，则可以责令继续履行。

②迟到之行政行为的司法救济迟到之行政行为的构成要符合以下四个条件：一是必须是依申请的行政行为，以相对人的申请为前提条件；二是该受理机关就相对人的申请有相应的处分权；三是规定了用出行政行为的法定期限；四是必须是在期限后事实上已做成了一个行政行为。根据行为内容的不同，迟到之行政行为。限于文章讨论主题与篇幅所限，在此恕不予赘述。

一方面，提出申请的相对人就受理机关的逾期行政行为未采取任何救济措施的，根据“不告不理”的原则和成本、收益的对比关系，该逾期行政行为视为对相对人申请的惟一处分，其效力等同于在法定期限内作出的行政行为；另一方面，相对人就受理机关的逾期不作为提起诉讼，而在诉讼中，如果该理相关作出核准的行政行为的，则该行为之效力并非因其超过法定期限才作出而被全面否定。这时相对人若认为其请求得到满足而要求撤诉的，则法院要对该迟到之行政行为进行审查，看撤诉是否会损害 国家利益集体或他人的利益，是否有违依法行政的要求，然后依法审查结果来决定是否准予撤诉。如果该受理机关作出驳回相对人申请的行政行为，则法院就不能简单地以该迟到之行政行为的存在而否定相对人的诉讼请求，而要审查该迟到之行政行为的迟延理由是否充分，是否给相对人合法权益造成损害等。

注：作者单位

张雪花：西北政法大学

刘 涛：西北政法大学，现于山东大学任教。李金强：山东省胶州市人民法院

注释：

1、周佑勇：《论行政不作为的救济和责任》，载《法商研究》，1997（4），34页。

2、石佑启：《行政不作为引起的国家赔偿责任探讨》，载《行政法学研究》，1998（4），55页。

3、朱维究：《行政行为的司法监督》，343页，山西教育出版社，1997。

4、罗豪才：《中国司法审查制度》，168页，北京大学出版社，1993。

5、这里的获得不当利益既可能是财产、权利的直接增加，也可能是财产本应减少却未减少的间接增加。

6、说见本文第二部分，行政不作为之救济及存在的问题。有些学者认为，迟到之行政行为是有瑕疵的行政行为。

7、说见本文第二部分。

8、参见｛英｝丹宁：《法律的训诫》，122页，群众出版社，1985。

9、参见王名扬《法国行政法》，144－145页，中国政法大学出版社，1980。

10、《行政诉讼法》第25条第2款。

11、《行政诉讼法》第54条。

12、《一九九八年海峡两岸行政法学术研讨会实录》，113－157页，国立政治大学法学院出版，1999，《行政不作为之司法监督》报告人江必新。

13、王鉴辉：《行政不作为违法的国家赔偿责任研究》，载《现代法学》，2000（1），63－66页。

第四篇：一行政案卷之界定

（一）行政案卷之界定

行政案卷① 是指对行政程序的记载以及行政行为所根据的一切文献，即行政行为案卷。行政案卷既可能是书面的形式也可能是口头的形式，行政机关口头的决定或口头说明的理由，如果可以证明确实存在时，也是案卷的一部分；行政案卷既包括行政相对人和有关利害关系人甚至其他社会公众提供的材料，也包括行政机关自己制作的材料；既包括对相对人有利的证据，也包括对相对人不利的证据。“案卷应注明对当事人提出的每个事实认定、结论或异议的裁定。包括初步性、建议性、和临时性决定在内的所有决定，都应属于案卷的组成部分。而且它还应包括下列说明：就案卷中记载的所有实质性事实问题、法律问题或自由裁量权问题所作出的认定、结论及其理由或根据；有关的规章、裁决令、制裁、救济或者其否决。”②案卷是整个行政行为过程的客观载体，笔者认为，行政案卷具有如下特点： ③第一，程序性。行政案卷是在行政行为过程中形成的，行政行为的准备、实施和执行都应有案卷的记载，案卷与行政行为是相伴而生的，随着行政行为的结束案卷在客观上也已形成。案卷的程序性表明案卷材料的形成具有时间上的先后顺序，案卷材料的不同部分不能颠倒顺序。第二，唯一性。每一个行政行为的形成过程是唯一的，作为记载这一过程的案卷也应当是唯一的，如果某一行政行为有两个或更多的案卷，那么这些案卷或者是整个案卷的一部分或者只有一个才是真实的。

第三，封闭性。行政案卷一经形成就具有封闭性的特点，不允许随意增加或减少案卷材料，这也是案卷的程序性特点所决定的。

第四，客观性。行政案卷是行政行为形成过程的载体，哪些材料应记录在案、哪些不能归入案卷，不取决于行政机关工作人员的主观意志，而应以案卷材料与行政行为相关为标准。相对人及其他利害关系人对行政行为的异议以及行政行为作出后可能存在的不利后果也应载入案卷。

第五，整体性。行政案卷是由很多不同的材料汇集在一起而形成的，这些材料都与案件相关，每一份材料说明一定的客观事实，全部材料集中在一起客观上再现了案件形成的全过程。第六，相关性。行政案卷是不同材料的总称，这些材料之所以构成一个整体，是因为它们都与案件具有关联性，或者是能够证明案件事实，或者是对案件过程的客观记载，相关性也是对有关材料是否是本案案卷进行取舍的标准。

第七，多样性。行政案卷的表现形式是多种多样的，包括决定前的建议和通知、最后决定的内容及其决定的根据和目的、公众的意见以及行政机关准备的不享受任何特权的工作文件等。④行政案卷与证据⑤ 有何区别与联系呢？ 就两者的联系来看，第一，行政案卷和证据具有某些共同的特征，我国诉讼法学界多数人认为证据具有客观性、相关性和合法性的特征，依笔者上述所见，客观性和相关性也是案卷的特征之一。⑥ 第二，行政案卷和证据可以相互转换，这里要区别行政程序证据和诉讼证据，在行政程序中，案卷的外延大于证据，案卷是指行政程序过程的记载和行政行为所根据的一切文献，案卷包括行政行为的证据但不限于证据；在司法审查中，行政案卷成了诉讼证据的一部分，诉讼证据的外延大于行政案卷。按照我国《行政诉讼法》的规定，被告行政机关对自己作出的行政行为负有举证责任，而被告的行为记载于案卷之中，被告将案卷提交给法院以证明自己作出的行政行为正确、合法。诉讼证据不仅包括行政行为案卷，还包括原告提交的证据和法院依职权主动调查收集的证据在内。虽然案卷与证据具有上述的联系，但不能将两者简单的等同，行政案卷与证据至少有如下区别：第一，行政案卷具有程序性的特点，有些案卷甚至具有时间上的先后顺序，不能颠倒，证据通常没有顺序上的要求；第二，行政案卷具有封闭性的特点，案卷形成后一般不允许增加或减少，但证据则不同，判决或裁定发生法律效力后，当事人发现新的证据证明原裁判确有错误的，可以申诉或申请再审。

第五篇：生病之后周记

生活中由于种种原因，有时候需要隐瞒真情，不说出真相。我就经历了这样的事情。

在前天下午，我感觉肚子里十分不舒服，整个人晕晕的.，于是我和周老师请了假，没去上体育课。我独自坐在教室里，无力地靠在课桌上，肚子是越来越痛。这样一直坚持了半节课，我觉得实在是撑不住了，就找到了班主任老师，用王老师的手机给爸爸打了个电话。让爸爸过来接我去医院看看。刚打完电话，我的肚子翻江倒海。想吐。赶紧跑到厕所把中午吃的东西全部都呕了出来，爸爸来到了学校，问这问那的，带我到附近的小诊所，但是关了门。于是回家吃了点药。睡了会，到了晚上，好不容易有点了精神，爸爸带我去看了医生，医生说我着凉了，打了一针。回到家后，我咬牙坚持写完了当天老师布置的作业，一会儿，我就昏昏欲睡了。

第二天早上，我起了床，爸爸这时问我：“好些了吗儿子？如果还是不舒服的话我就给老师请个假，让你上午在家休息。”我这时肚子还是有些痛，也很晕，但我还是强打起精神，微笑着对爸爸说：“不用了，能上学。你只要接我送我就行了。”因为上午都是主课，落下了就会少学课程，我没去的话我们小组也会扣分，再说了我是班长，应该以身作则，这点小病怎么就能不去上学呢？另一方面来说，我也不想让爸爸放心不下我。

老师经常教育我们，人要讲诚信，不能撒谎。但我觉得，生活中有时需要“善意的谎言”，有些事情因为有了这些谎言才就得更加美好。

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