土地处罚权和法院执行权的衔接问题分析

土地处罚权和法院执行权的衔接问题分析

近年随着经济社会的快速发展，土地利用和保护的力度日益加大，而与此同时，违法占地的现象也屡屡出现。土地违法案件查处难、申请执行难是摆在土地行政机关面前的共性问题。

一、土地违法行为及成因分析

（一）土地违法行为的界定及其表现形态

土地违法行为是指单位或个人违反土地管理相关法律的规定，应当追究其相应法律责任的违法行为，土地违法行为的存在是进行土地执法并要求土地执法相对人承担相应责任的前提条件。

根据《土地管理法》和《查处土地违法行为立案标准》的相关规定，土地违法行为主要有以下几种：第一，非法转让土地类，非法转让土地是指违法主体将土地权利完全或部分、永久或在一定期限内以违法出租、出让、出售、交换、赠与等各种形式转移给他人，从而非法获利的行为。根据国土资源部的《查处土地违法行为立案标准》，非法转让土地类行为主要包括六种情况：未经批准，非法转让、出租、抵押以划拨方式取得的国有土地使用权的；不符合法律规定的条件，非法转让以出让方式取得的国有土地使用权的；将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的等。第二，非法占地类，非法占地行为是指公民、法人或其他组织违反土地管理法律法规规定,未经合法、有效地批准而占用土地的行为[1]。非法占有土地行为的本质是行为人占用土地缺乏合法的权源，属于无权占有，主要表现有：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；超过批准的数量占用土地的和依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的行为等。

（二）土地违法行为的成因分析

产生违法行为的原因是多层次的，执法主体、行政相对人、制度设计等诸多方面共同作用于违法行为的出现上。

从经济学的角度分析，利益主体的考量不同。对行政主体来说，分税制改革之后，地方政府成为了一级财政主体，为了完成相应的管理职责，不能完全依赖于中央财政预算拨款，需要结合本地区实际情况，对土地进行开源节流。财政压力下，地方往往不顾土地规划，大量通过土地出让获取土地出让金。从行政相对人来讲，土地违法的收益大于土地违法的成本，作为理性经济人的个体，在追求利益最大化的时候，其行为总带有一定的盲目性，一旦相对人很少感到或感觉不到法律所产生的威慑性，而进行土地违法活动又会产生更大的经济利益，进而引发了土地违法行为屡禁不止的乱象。

从制度层面角度分析，当前土地法律、法规确定的执法机制缺乏可操作性：对行政相对人的土地违法行为的查处，土地行政主管部门缺乏行政强制权，不能立即制止土地违法行为，而做出的行政处罚缺乏强制执行权只能申请司法强制执行影响了执法的效率和效果；而对政府的监管，由于监察体制设置上不独立，财政等方面受地方政府管辖，影响了土地行政主管部门的权力行使，从而导致对政府土地违法行为的查处很难落实到实处。

二、土地处罚类型及其救济方式

在《土地管理法》第七章法律责任中，第七十三条至第八十四条，集中列举了土地执法部门对于土地违法相对人的具体处罚措施，包括：没收非法所得，限期拆除，恢复土地原状，罚款，责令退还等。如第七十六条中规定未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

违法相对人对于行政机关做出的处罚决定，《行政诉讼法》第五十三条中规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。也即，针对土地处罚的执行出现了两种模式：1、有执行权的自己执行，如《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”2、向法院申请执行，如《土地管理法》规定对不履行土地行政处罚决定的情况，由作出该处罚决定的国土资源行政机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

三、出现的问题

依据法律的规定，土地执法部门对于土地违法行为所给予的行政处罚，其自身是没有强制执行权的，需要向法院申请强制执行，而这一规定具体到实践操作中却出现诸多问题：

（一）从土地执法部门来看

1、由于土地执法部门自身的资源局限性，在面对实践中形式多样的土地违法行为时显得力不从心，同时不可避免的存在着执法人员的素质不足的情况，执法部门难以采取主动巡查、调查、制止等措施查处土地违法行为，主要是依靠群众的举报来发现土地违法情况，从而导致土地执法部门不能及时发现、制止违法行为。

2、在土地财政和地方利益保护的作用下，土地领域的诸多违法案件和地方政府存在某种利益联系。土地执法部门在发现此类违法事实，迫于地方政府的压力或者出于地方利益的保护，对已发现的违法行为不予处罚或者处罚之后不予移送法院执行。

（二）从法院方面来看

1、法院自身人少案多，工作中还面临大量的诉讼执行案件，加之案件执行难、难执行的问题比较突出。另外，由于土地违法案件的性质决定了其会涉及包括环保、城建、税务等多个行政部门，一旦批准执行则会耗费法院大量的成本，远超法院的实际执行能力，进一步加重法院的负担，因此在法院在接到土地执法部门移送的土地违法案件执行申请时，基于多种因素的考量，往往会拖延申请的批准或者甚至不批准。

2、在土地领域的违法案件中，地方政府主导型的违法案件占有很大比重，法院在面对这类土地违法案件时，迫于各方面的压力，对于土地领域的违法案件的非诉申请多持有异常谨慎的态度，在此过程中法院既要面临来自土地行政部门要求执行的压力，又要承受群众对抗情绪和信访的压力，使得法院苦不堪言，土地领域的违法案件申请执行更是难上加难。

（三）衔接问题

1、目前，我国土地违法案件申请执行方面，主要依据的法律主要是《行政强制法》，但是，我国并没有任何一部法律对行政机关申请法院强制执行的性质进行说明。土地行政机关基于行政管理的需要对土地违法行为行使法律赋予的行政权力，在这一过程中，不管是从行政主体角度，权力角度还是行政目的角度分析，这一行为都具有典型的行政性。但是在进行强制执行时，必须要申请法院进行强制执行，行为在开始时具有行政性，最后结果却具有了司法性，在土地行政违法案件的申请强制执行的过程中，行政行为和司法行为相互作用，很难分清，进而导致行政权和司法权相互碰撞，造成行政强制执行程序的不规范。

2、地方法院与土地执法部门缺少沟通交流，也是造成法院对土地不执行、难执行的一大因素。法院与土执法部门之间缺少大局观念和整体协作的意识，往往不会从全局的去考虑此类土地违法案件在整个地区准予执行或不准予执行会对这个地区的土地案件有什么影响，只是单一从法院或土地执法部门的角度去考虑。

3、由于法律规定，土地执法部门没有强制执行权，做出处罚后需向人民法院申请执行。土地行政管理部门从对案件进行立案查处，到作出行政处罚决定并送达当事人，通常需要两到三个月的时间，若遇到重大疑难、案情复杂的情况，办案会消耗更多时间。在当事人收到行政处罚决定后，依据《土地管理法》规定其享有的起诉期限为１５天，依据《行政复议法》规定所享有的期限是60天，依据《行政诉讼法》规定所享有的期限是3个月。由于自身没有强制执行权，在需要强制执行的情形，还需要向人民法院申请执行，又需要一定的周期，现在建筑行业的建造速度是十分迅速的。前前后后半年的时间，足以使违法的建筑物建造完工，等到房屋封顶之后，再去进行执行，其面临的阻力和压力是之前的数倍，此时的拆迁不仅浪费社会资源，更容易造成社会冲突，加剧社会的不稳定性。

四、应对的措施

从结果论角度来说，行政机关和法院之间的衔接不畅是违法案件的搁浅重要原因，因此笔者在不改变现有制度的情况下，尝试通过一种全新的运作模式来解决当前因土地行政机关无执行权所导致的一系列问题。

（一）整合行政执法权力，加强部门协作

切实加强土地违法治理的组织领导和责任落实。全面正确运用法律资源，整合行政管理手段，优化查处工作机制，完善拆除违法建筑的执法流程。强化综合管理，加强执法联动，依法立即拆除在建违法建筑。

以西安市为例，成立由市相关领导牵头，市相关行政主管部门参与的土地违法治理协调小组，下设协调办公室，协调市区（县）行政主管部门的相关工作。明确土地违法治理的职责分工，如在拆除土地违法建筑方面，规划国土部门、房屋管理部门和城管执法部门等拆违实施部门，按照市政府明确的职责分工，负责违法建筑的认定和查处。规划国土部门加强对违法建筑查处中发现违法用地行为的查处。食药监部门加强对利用违法建筑进行食品生产经营活动的监督管理。司法行政部门加强法制宣传，做好违法建筑治理中矛盾纠纷的人民调解工作。综治部门负责将违法建筑治理纳入综治和平安建设的整体规划和工作考核，加强督导、检查、重点协调、推动突出问题的解决。

（二）加大执法力度，提高执法活动的威慑性

从行政相对人角度来分析当下土地违法行为频发的现状，行政执法力量不足且执法成本过高，而相对人的违法成本又太低，执法活动对于相对人的威慑度不高，这也是目前我国法治不兴的重要原因之一。针对这一现状，基于建立的部门联合，整合一线的执法力量，加强对土地违法行为的巡查力度，建立健全违法行为纪律和报备制度，及时将发现的情况上报协调办公室，从而进一步释放执法活动的主观威慑性，提升相对人的敏感度，从而增强法律的可威慑性，促使行为主体的行动实践在更大的程度上符合法律的目标。

（三）加重结果责任

增加相对人的违法成本，加重结果责任倒逼执法对象选择对自己更有利的行为方式即守法，通过加重结果责任讲执法和守法的中心转向社会。建立健全土地违法相对人黑名单制度，通过整合行政机关的行政行为，增强部门的协作能力。如针对违法建筑的当事人，对限期责令拆除后当事人拒不拆除的，纳入土地违法黑名单，在房地产登记机构对该建筑在房地产登记簿上予以记载，并不予办理房地产转让、抵押等登记。需要办理营业执照的，工商部门依法不予办理，已办理的，责令相对人限期整改，无照的，依法查处等。

（四）完善土地行政主管部门内部监督机制

土地行政主管自身的违法行为尤其是其怠于履行执法监察工作的渎职行为是土地违法行为多发的一个客观因素，土地行政主管部门怠于执法除了可归因于受制于体制内权力行使受限制外，其自身尤其是领导职权行使缺乏监督也是重要一方面，土地违法治理协调小组中明确由市建设管理委负责土地违法治理工作的综合协调，建立重大事项的会审和集体决策机制，建立违法建筑治理工作的考核监督工作机制。对于在执法活动中出现重大纰漏，造成严重后果的，应当追究相关负责人的责任。

（五）完善外部监督机制

发挥人民检察院的监督检查作用。根据2018年3月2日最高人民检察院与最高人民法院将发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，以及人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,人民检察院依法向人民法院提起行政公益诉讼或民事公益诉讼。具体到土地违法领域，加强人民检察院的监督检查，对于出现的土地行政机关违法行使职权或者不作为以及损害社会公共利益的行为，依法向人民法院提起公益诉讼。

发挥新闻、媒体等社会监督的作用。协调办公室要做好信息公开工作，定时向社会发布土地执法情况，使公众了解执法标准和执法实际处理情况，积极听取公众的意见，拓宽信息反馈渠道。