关于进一步深化农村公路管理养护体制改革全面推进“四好农村路”高质量发展的实施方案

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关于进一步深化农村公路管理养护体制改革全面推进“四好农村路”高质量发展的实施方案

（征求意见稿）

为贯彻落实《国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》（国办发[2019]45号）、《交通运输部、国家发展改革委、财政部、自然资源部、农业农村部、国务院扶贫办、国家邮政局、中华全国供销合作总社关于推动“四好农村路”高质量发展的指导意见》（交公路发[2019]96号）、《国家发展改革委、财政部关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》（发改农经[2019]1645号）精神，在《吉林省人民政府办公厅关于深入推进“四好农村路”发展的实施意见》（吉政办发[2018]25号）基础上，进一步深化我省农村公路管理养护体制改革，全面推进“四好农村路”高质量发展，现制定实施方案如下：

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，认真落实习近平总书记关于“四好农村路”的重要指示精神及党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，紧紧围绕建设交通强国、打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略和统筹城乡发展，进一步深化农村公路管理养护体制改革，不断提升全省农村公路治理能力和治理水平，全面推动“四好农村路”高质量发展，为广大农民群众致富奔小康、加快推进农业农村现代化、实现吉林全面振兴全方位振兴提供坚实的交通运输保障。

（二）发展目标

到2020年，贫困地区重点自然村全部通硬化路；建立健全县、乡、村三级农村公路管理体制机制，“路长制”覆盖率达到100%，爱路护路乡（村）规民约制定率达到100%；农村公路养护资金及管理机构经费纳入同级一般公共财政预算比例达到100%，列养率达到100%，优、良、中等路总比例不低于75%，基本完成县乡道安全隐患治理；全省建制村通客车率保持在100%，城乡道路客运一体化发展水平AAA级及以上的县超过96%，县、乡、村三级农村物流网络建设取得明显成效，基本实现建制村直接通邮。

到2022年，自然村通硬化路率达到90%；基本建立农村公路发展制度体系，市辖区和乡级专门管理机构设置率达到100%，建立“县有路政员、乡有监管员、村有护路员”的路产路权保护队伍；年均养护工程实施比例不低于5%；全省建制村通客车率保持在100%，县、乡、村三级农村物流网络体系进一步完善。每个地市至少创建一个省级示范县，实现乡乡都有“美丽农村路”。

到2025年，具备条件的自然村全部通硬化路，具备条件的乡镇都有产业路或旅游路，农村公路等级公路比例达到95%；农村公路管理法规体系基本健全；农村公路优、良、中等路总比例达到80%以上，农村公路工程质量耐久性、抗灾能力得到显著增强，安全保障水平进一步提升；全省建制村通客车率保持在100%，县、乡、村三级农村物流网络体系基本完善。

到2035年，全面实现硬化路进村入户，农村公路管理法规体系更加完善，基本实现农村公路治理体系和治理能力现代化，路况水平和路域环境根本性好转，城乡公路交通公共服务均等化基本实现；全省建制村通客车率保持在100%，县、乡、村三级农村物流网络体系基本建成。

到2050年，农村交通更加安全便捷、智能高效、绿色低碳，充分满足广大群众对美好出行的需求，保障乡村全面振兴，助力建成社会主义现代化强国。

二、工作重点

（一）深化管理养护体制改革

1.明确权责清单

省级人民政府及有关部门对农村公路负有监管责任，对市、县实施绩效管理，贯彻落实国家和省有关政策法规,建立健全规章制度、标准规范，明确发展目标、质量安全要求，建立信用评价体系，筹集省级奖补资金，指导全省农村公路管理养护体制改革。

市级人民政府及有关部门发挥承上启下作用，对本区域农村公路负有监管责任，对县级实施绩效管理，贯彻落实国家、省、市有关政策法规，筹集市级奖补资金，监督、检查、指导、考核农村公路资金使用及质量安全，组织协调县级农村公路管理养护体制改革。

县级人民政府是农村公路工作的责任主体，具体组织贯彻落实国家、省、市有关政策法规，制定本区域农村公路发展政策，对乡级实施绩效管理，将农村公路发展资金足额纳入本级财政预算，建立农村公路应急保障机制。县级人民政府按照“县道县管、乡村道乡村管”原则，建立健全农村公路工作责任制，组织制定相关部门、乡级人民政府农村公路工作权力和责任清单，并指导监督其履职尽责。

2.强化资金保障

进一步完善成品油税费改革转移支付政策。省级财政部门合理确定转移支付规模，切块下达的成品油税费改革新增收入替代原公路养路费部分，不低于改革基期年（2009年）公路养路费收入占“六费”收入的比例，成品油税费改革转移支付用于普通公路养护的比例不低于80%，且不用于公路新建及偿还债务，2022年起，该项资金不再列支管理机构运行经费和人员等其他支出。目前使用成品油税费改革转移支付的其他支出，应通过本级预算安排、统筹政府性基金预算、使用一般债券逐步解决。继续执行省级财政对农村公路养护工程的补助政策，确保省级补助资金与切块到市县部分之和占成品油税费改革新增收入替代原公路养路费部分的比例不低于15%。

加大各级财政资金支持力度。农村公路养护资金由县级政府通过自有财力予以保障，省级财政在均衡性转移支付中进一步考虑农村公路管理养护因素，加大对贫困地区支持力度。各级人民政府要确保财政支出责任落实到位，将相关税收返还用于农村公路养护，县级政府按照县、乡、村级公路每年分别不低于25000元/公里、10000元/公里、5000元/公里标准安排小修保养资金，省依据年度督导考评结果，采取“以奖代补”方式，对成绩优秀、良好、达标的县（市、区）分别按上述标准的40%、30%、20%予以奖励性补助。农村公路养护工程资金由市、县按实际工程需求并结合本时期投资政策分别筹措，省里给予适当补助。从2021年起，每年从省级养护工程补助资金中抽取10%，统筹用于奖励上年度农村公路养护工程成绩突出的县（市、区），市级也要相应抽取市级养护工程补助资金的10%用于奖补。

创新农村公路投融资体制机制。充分发挥财税政策引导作用和政府投资杠杆作用，采取资金补助、先养后补、以奖代补、无偿提供料场等多种方式支持农村公路管理养护，并将农村公路发展纳入地方政府一般债券支持范围。采取政府和社会资本合作方式、出让公路冠名权、广告权和相关资源开发权,推动“资源路、旅游路、产业路”与产业、园区、乡村旅游等经营性项目实行一体化开发运营，并将运营收益用于农村公路发展。鼓励保险资金通过购买地方政府一般债券方式合法合规参与农村公路发展，大力推行农村公路灾毁保险制度。

3.建立长效机制

进一步深化市场化改革。坚持将人民群众满意度和受益程度、养护质量和资金使用效率作为衡量标准，建立健全政府与市场合理分工的养护生产组织形式，鼓励将干线公路与农村公路捆绑招标，将农村公路建设和一定时期的养护捆绑招标，将日常养护与应急抢通捆绑交由农民承包实施。同时严禁采用施工方带资的建设—移交（BT）模式，严禁以“建养一体化”名义新增隐性债务。支持养护企业跨区域参与市场竞争，通过签订长期养护合同、招投标约定等方式，引导专业养护企业加大投入，提高养护机械化水平，支持农村集体经济组织和社会力量自主筹资筹劳参与农村公路管理养护工作。村务监督委员会要将村道养护资金使用和养护质量等情况纳入监督范围。各级财政、交通部门要加强农村公路养护资金使用监管，审计部门定期对农村公路养护资金使用情况进行审计。

加强安全和信用体系建设。严格执行“三同时”制度，确保公路安防设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，县级人民政府要组织交通、公安、应急等部门共同进行农村公路竣（交）工验收。加强农村公路市场监管，省级交通部门建立以质量为核心的信用评价体系，县级交通部门具体实施评价，将信用记录纳入信用信息共享平台，依法向社会公开，同时实施守信联合激励和失信联合惩戒。

强化农村公路法制建设。结合《公路法》修订及《农村公路条例》立法进程，适时修订《吉林省农村公路条例》，市、县结合本地实际，制定具体落实的法规政策，探索通过民事赔偿保护路产路权。实施农村公路分类管理，省级交通部门要确定重要和一般农村公路项目的划分标准，并会同发改、财政、土地、林业、水利、环保等部门，根据相关法规并结合我省实际，简化一般农村公路项目建设程序。稳定农村公路建设用地政策，合理安排土地利用计划，保障农村公路发展需要。

（二）深化建好农村公路

4.补齐基础设施短板。加快路网提档升级，有序推进低等级公路升级改造，在全面完成具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通客车基础上，加快推进撤并建制村、抵边自然村及沿边地区20户以上自然村通硬化路建设，因地制宜推动农村公路加宽改造，保持通客车线路宽度达标。加强急弯陡坡、临水临崖等高风险路段整治，加快完善既有农村公路安防设施。

5.助力乡村振兴发展。农村公路建设结合村庄布局调整向进村入户倾斜，加快推进自然村通硬化路和村内道路建设。推进“农村公路+产业”融合发展，与旅游、产业发展规划有效衔接，加快通往主要产业经济节点公路建设，鼓励将农村公路与产业、园区、乡村旅游等经营性项目实行一体化开发。稳步推进国有农林场公路建设。鼓励在农村公路适宜位置增设服务设施，拓展旅游服务功能。

6.强化质量安全监管。充分发挥市县两级交通部门的质量监督作用，明确质量监管职责，制定权力清单和责任清单，严格源头监督和过程监管，严控质量验收关，切实抓好质量安全保障工作。严格执行农村公路建设质量安全监督管理相关法规规定，实行建设、勘察、设计、施工、监理、检测六方质量责任终身制。继续落实“七公开”制度，主动接受社会监督。

（三）深化管好农村公路

7.进一步强化示范引领。继续开展示范县创建活动，组织开展“美丽农村路”、“爱路日”活动等示范创建，制定“美丽农村路”考评指标及办法，并纳入“四好农村路”督导考评体系，对年度评定为“美丽农村路”所在的县（市、区），采取“以奖代补”方式给予资金奖补，奖补资金由省级养护工程补助资金的10%部分落实，全部用于农村公路养护工程。

8.加强路产路权保护。推行县统一执法、乡村协助执法模式，建立县有路政员、乡（镇）有监管员、村有护路员的路政管理体系，严厉查处各类破坏、损坏农村公路设施的行为。加大农村公路超限运输治理力度，按需依法依规设置乡道、村道限高、限宽设施及警示标志，探索通过民事赔偿保护路产路权，将爱路护路要求纳入乡规民约和村规民约。

9.加强信息技术融合应用。利用“互联网+”、大数据及区块链等信息技术，完善“一路一档、一桥一档”空间及属性数据库，开发应用手机APP，使用卫星遥感、物联网等技术，建立完善农村公路统计监测体系和综合数据平台，实现农村公路全要素管理数字化，行业监管信息化，业务管理智能化。

（四）深化养好农村公路

10.加强日常管理养护。全面落实路况巡查和桥梁养管“十项制度”，及时发现问题，及时修补完善，确保裂缝及时清灌、坑槽和啃边及时修补、网裂断板和桥梁病害及时处置，采取预防性养护措施，避免小病害变成大病害、小投入变为大投入，达到“低投入、高效能”的养护效果。

11.及时实施养护工程。积极推广智能化快速检测技术，加强对路面、桥隧及附属设施的检测评价，依据评价结果科学确定养护工程实施方案，县级政府要及时落实资金实施改造。同时，加大农村公路“油返砂”和“畅返不畅”改造力度，保持农村公路建设成果。

12.强化路域环境治理。县级政府应按照有关规定组织划定农村公路用地和建筑控制区，做好用地确权工作，持续推进“路田分家”“路宅分家”，结合农村人居环境整治，同步实施路域环境治理与村容村貌改善，打造“畅、安、舒、美”出行环境。

（五）深化运营好农村公路

13.优化农村客运服务水平。扩大农村客运覆盖范围，建立农村客运可持续稳定发展长效机制，实现农村客运“开得通、留得住、有收益”。创新农村客运运营组织模式，因地制宜采取城市公交延伸、农村客运公交化运营、农村客运班线、区域经营、预约响应等客运模式，鼓励农村客运车辆代运邮（快）件。

14.加快推动乡镇客运站转型发展。鼓励乡镇客运站向综合运输服务站转型，积极开展小件货物上门取送、二次包装、加固、代收货款等业务，主动加强与现有的物流、快递企业对接合作，取长补短，不断提升小件运输服务能力。

15.加快完善农村物流网络。指导县级交通运输管理部门统筹做好农村物流网络节点布局规划，形成以县级物流中心、乡镇服务站、村级服务点为框架的三级物流网络。指导物流、客运企业开辟农村物流市场，努力构建“一点多能、一网多用、深度融合”的农村物流发展格局。

三、保障措施

（一）强化组织领导。

切实提高政治站位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，把贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神和习近平总书记关于“四好农村路”重要指示作为一项重大政治任务，充分认识推动“四好农村路”高质量发展的重要意义。发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形成上下联动、密切配合、齐抓共管的工作局面，为推动“四好农村路”高质量发展提供政治保证和组织保障。各级政府及有关部门要将深化管理养护体制改革和“四好农村路”高质量发展作为打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化的一项先行工程，同步部署、同步落实。

（二）强化监督考核。

各级政府要将推进“四好农村路”高质量发展纳入对下级政府的绩效考核，建立健全激励约束机制，将考核结果与财政补助资金挂钩，对工作推进情况良好的，给予奖励或增量补贴；对工作推进情况较差的，实行约谈、责令整改、扣减补贴等措施，充分发挥激励考核“指挥棒”效应。市级人民政府要加强统筹和指导，制定本辖区具体落实方案，协调解决重大问题；县级人民政府要压实责任，认真抓好任务落实。各部门要按照职责，加强工作指导，做好协同配合，确保顺利实现“四好农村路”各项目标任务。

（三）强化宣传引导。

各级政府要采取切实措施，大力宣传农村公路管理养护体制改革政策及“四好农村路”发展成绩，通过现场会、典型经验交流、培训讲座、专题宣传报道等方式进行广泛宣传。同时，还要总结好、宣传好“四好农村路”在服务脱贫攻坚、服务全面小康、服务乡村振兴和服务农业农村现代化等方面的作用和典型事迹，为“四好农村路”健康可持续发展营造良好环境。