政府审计研究报告1

第一篇：政府审计研究报告1

广州特派办查处八家非法集资企业的案例分析

-----第六小组研究报告

报告题目：广州特派办查处八家非法集资企业的案例分析

报告人：杨卉

第六组成员：杨卉宋勤王爱连丁贞高迎迎胡翠邓春娟

报告具体内容：

本案例主要是说明国家审计署针对一起非法集资活动进行审计调查，最终水落石出的经济案件。2004年1月，审计署驻广州特派办在对广州分行审计中发现：该市有8家企业以合作开发果园等名义大范围非法集资8亿元，并承诺给集资者所认购的果园五十年的使用权及收益权，但一旦无法向农户支付租金，农户随时有权收回土地，企业将无法对出资人的该项收益权和使用权兑现。而且，中国人民银行在1997年已经下发了有关严禁企业利用庄园开发进行非法集资的紧急通知的背景下，8家企业还在政府的包庇下，里应外合，达到非法目的。因此，这是一起具有明显金融诈骗性质的经济案件。

通过人行的监管记录为突破口，集资资金为主线，企业银行账户为出发点，调查该市某些农业企业如何进行非法集资以及资金去向。

在特派办对人行广州分行进行审计，发现8家企业存在非法集资问题，这次调查的范围是8家企业的资金往来情况及其企业背景。首要调查的是该市中心支行的监管记录，财政支农资金支出的详细资料，接着审查这些企业的会计账簿、财务报表、银行存款账户资金的流向，各种集资的相关原始资料，从而了解资金的来源、流向、结余的情况，重点关注集资以及资金去向问题和企业的政府背景资料。

该案例所采用的审计程序和方法主要有以下几个方面：

审计人员在明确了审计目标后，因A市某龙头果业公司回避审计人员，故审计人员只有对该公司的银行存款账户进行了详细审计。审计结果发现，2000--2002年该公司将外地集资款1.04亿元划入了其在农行A市开立的基本存款账户，而这些集资款至2002年底在账户上仅存14.8万元，剩余资金去向不明。

其次，因该公司拒绝提供与集资相关的原始资料，故审计人员采用实地盘查法去果园现场核实，发现该公司提供的集资果园亩数证明与实际情况有很大出入，且存在统一块地被多次用于集资的现象。

接着，审计人员通过对其余几家企业的原始凭证和与集资相关的白条进行了详细核查，结果发现这些企业普遍存在现金交易及白条报账现象，有的企业账册不全，甚至很长时间不记账。此外，审计人员对当地国土、农业、司法等相关政府部门进行了实地询问调查，获取资料，发现集资活动带有明显的政府背景，受到当地政府的保护。

最后，特派办经过一系列的调查，得出下列结论：

1、A、B市8家企业存在非法集资的严重现象，而且与政府部门存在合谋。

2、某些企业内部的财务制度建立不健全，账册建立不完全。

3、不符合我国现金管理制度，库存现金余额不能超过1000元，大额交易必须通过用银行结算方式进行。

4、相关部门发现问题后，对企业处理或处罚不及时，而且严惩力度不够。

针对上述存在的问题，我们小组提出以下建议：

第一，建立健全企业内部财务制度，如建立完整的账务处理程序和相关岗位，并注意不相容岗位的设置和牵制。

第二，政府应加强监管和惩罚力度，提高自律、自觉性，如在给企业提供相关担保之前，应对企业进行深入详细的了解和事后的跟踪调查。

第二篇：政府审计

政府审计

一、政府审计的概念

政府审计是指政府审计机关对会计账目，监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进行独立检查，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。

西方审计内容除一般真实性和合法性审计外，正向着重于经济和效率审计、项目效果审计发展，也称为绩效审计(又称“三E”审计)。“三E”是指经济性、效率性和效果性。

政府审计机关的主要工作内容是对财政、金融与保险、公共投资、政府行政部门、公营企业及公债等进行审计。具体内容主要是财政审计、金融审计、事业审计、企业审计。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。

二、政府审计的一般原则

政府审计一般应当遵循政策法规性、客观公正性、效益性、独立性原则

三、政府审计的重要职能

（一）保障国家经济安全

保障国家经济安全一直是政府审计的重要职能，政府审计一般被认定为三种类型：权力监督机制、独裁统治工具以及经济监管机制。其共同点是为了完成国家受托责任，保障国家政权和经济安全。

所谓国家经济安全，即一国经济整体处于不受各种因素尤其是外部因素冲击，即使受到冲击也能保持经济利益不受重大损害的状态。

（二）免疫系统理论

中国现代审计制度建立以来，审计对于国家经济安全的维护也一度重点表现在维护财政安全上，通过监管国家财政收支的真实、合法性来保障国家经济安全，由于当今世界经济发展已经产生广泛的联动作用，国家经济安全面临着巨大的考验，政府审计也应作出相应的改变以满足时代的需要。仅仅依靠查账与监督国家财政收支难以满足当代审计维护国家经济安全的需要，因此，必须寻找一种更先进和更系统的理论来指导当代的政府审计，免疫系统理论就是其中具有代表性的一种理论。

免疫系统理论的核心观点是预防、揭示、抵御。

1、预防——政府审计应从发现违规与犯罪转向预防违规与犯罪。首先，要变事后查账转向审查安全控制制度。一方面出台风险导向的内部控制制度指引，另一方面定期检查所审机构内部控制制度的执行情况。

其次，政府审计应当坚持日常性审计，充分利用机构内部审计部门的资料，通过常规方法提取审计证据，提出日常性审计意见。

最后，应当对重要机构定期给予安全建议，促使其改善安全经营模式，防范风险于未然。

2、提示——通过密切关注经济生态系统的运行，及时发现该系统的细微变化，传递给相关监管部门，及时采取措施进行调整。

3、抵御——包含两个方面：（1）机构运行中的抵制，在提示作用下改进薄弱环节，完善管理，改进机制，进行有效抵御。（2）在机构运行期间后的抵御，表现为定期披露与惩戒，重建内部控制制度与管理机制。

四、目前我国政府审计存在的问题

1、审计目标仍然停留在真实性和合规性上

2、审计时间相对固定，缺乏日常性审计

3、查账式的审计理念需要更新，预警机制亟待建立

五、有关政策建议

1、审计目标转向保障国家安全，侧重于控制金融风险。一方面审计金融监管部门，主要是监督金融监管部门的监管效率和效果。另一方面，对金融企业进行直接审计，建立起日常审计监督体系。

2、审计理念从“差错纠弊”转向发挥免疫功能，创新政府审计理念，以免疫系统理论为指导，充分发挥政府审计的预防、揭示、抵御功能。

3、审计方式转向采用预警与控制形式。实现预警和控制机制包括三个步骤：第一步，通过制度变迁使金融企业与机构建立起风险控制制度，政府审计部门在制度建设方面应当给予政策指引。第二步，进行日常性的风险制度执行效果审计。第三步，进行金融事件后的例外性审计。

4、审计技术转变为重点审查经济安全预警数据，收集统计宏观金融数据，建立宏观预警模型。

六、财政审计

政府审计作为审计体系的重要组成部分，更加充分滴在其严肃性上体现了审计是财政上的司法监督的特点。审计机关作为承担国家政府审计职能的主体，所履行职责对国家财政资金的安全具有直接和不可推卸的责任。财政审计的内容：

1、加强财政收支预算执行情况的审计监督，是公共财政科学安排、合理使用的需要，是政府审计对财政资金管理发挥作用的重要环节。

2、加强对财务收支的审计监督，是实现财务收支活动合法性、正确性、有效性目标的需要，是政府审计对公共财产不容侵犯发挥作用的重要手段。

3、加强对专项资金的审计监督，确保资金专项用途正确使用，是政府职能中对审计机关职能的政治需要，是政府审计对政府决策真正落实的重要保证。

4、加强经济责任审计监督，是对法定代表人履行法定职责权限合法、合规的客观需求。

第三篇：审计研究报告-审计署

审计研究报告

第14期

审计署审计科研所

2018年6月25日

编者按：

为深入学习领会总书记在中央审计委员会第一次会议上的重要讲话精神，贯彻审计署党组书记、审计长胡泽君同志在署党组2018第二季度中心组学习（扩大）会上的讲话精神，审计科研所近期组织科研人员对新时代国家审计的经济监督功能、推动打好“三大攻坚战”中审计的不可替代作用、新时代全面深化依法审计实践、科技强审战略等内容进行了深入研究，形成了系列研究报告。敬请批评指正。

— 1 — 新时代国家审计的经济监督功能研究

内 容 摘 要

总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，“审计监督首先是经济监督”。本文通过分析国家审计发展史上对经济监督的持续聚焦、现行法律法规及党和国家部署要求对经济监督的高度重视以及新时代对国家审计经济监督功能赋予的历史使命，论证了经济监督作为国家审计首要功能的历史逻辑和现实逻辑，阐述了新时代国家审计经济监督功能的内涵和特征，研究分析了发挥经济监督功能如何把握权力和责任边界、提升效率和效果，并从促进经济高质量发展、促进全面深化改革、促进经济权力规范运行、促进反腐倡廉四个方面提出新时代充分发挥国家审计经济监督功能优势和作用的建议。

— 2 — 新时代国家审计的经济监督功能研究

经济监督功能是国家审计的首要功能，站在新时代的历史起点上，党和国家对审计机关的经济监督功能赋予了新的期待和更高的要求。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确作出成立中央审计委员会、优化整合审计署职能、将其他部门的相关的经济监督功能并入审计机关等一系列重大改革部署，进一步提升了国家审计经济监督功能的整体性和权威性。总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，“审计监督首先是经济监督”。可见，准确把握和充分发挥国家审计的经济监督功能，对于推进新时代审计事业发展具有重要意义。

一、正确认识经济监督功能的历史逻辑和现实逻辑 根据社会学中的功能主义理论，任何一种社会现象都有其重要的功能。审计功能是由审计本质决定的，审计功能是对审计本质的反映，体现了国家治理的客观需求1。传统审计界对审计功能的观点，主要有两种，即“单一功能论”和“多功能论”。前者认为审计只有一项功能，即经济监督，后者认为审计具有经济监督、经济评价、经济鉴证等功能，且经济监督为基本功能。对于审计监督的首要功能是经济监督的认识不仅在理论界存在共识，也是历 1 刘家义主编，《中国特色社会主义审计理论研究》（修订版），中国时代经济出版社2015年版，41页。

— 3 — 史逻辑和现实逻辑的有机统一。

（一）从国家审计发展史来看，国家审计一直聚焦经济监督。不同国家在不同的经济社会发展阶段，审计制度安排是不同的，审计在经济社会发展中承担的责任和发挥的作用，以及审计工作的表象具有很大差异。但值得关注的是，在各历史时期，基于国家治理的需求和审计监督自身属性特征，国家审计一直高度聚焦经济活动和经济责任。

从我国国家审计制度发展进程来看，官计和上计制度时期，审计机构的主要职责是稽查考核官吏财经方面的政绩和经济责任。比部和三司审计时期，审计机构一方面实行成熟的财务勾检制度，对财政财务收支进行账簿勾检审核，加强财务管理。另一方面加强对中央百官和地方各级政权的财经法纪和经济责任监督。科道审计时期，实行监审合一制度，审计机构除纠察百官和州县外，还巡盐、马、漕，查算钱粮，明清时期还专门设立负责专项财经活动监督的专职御史，对财经活动、财政管理等开展审计2。

从世界各国国家审计发展史来看，奴隶制度下的古埃及、古罗马和古希腊时代，审计人员就以听证（Alldt）的方式，对掌管国家财物和赋税的官吏进行考核，对经济责任履行情况进行监督。此后各历史阶段，均有审计机构或具有审计性质的机构对政府财 2 刘家义主编，《中国特色社会主义审计制度研究》，中国时代经济出版社2016年版，25页。

— 4 — 政财务收支、财政预算法案执行情况进行监督，如拿破仑一世创立的审计法院，英国建立的王室财政审计制度等。近年来，世界各国最高审计机关和国际审计组织对审计对象和内容的认识更趋于一致。世界审计组织第9届大会通过的利马宣言更明确指出，监督责任当局恰当有效使用公共资金是设立审计机关的主要任务3。

（二）从现行法律法规以及党和国家部署要求来看，国家审计一直高度重视发挥经济监督功能。

1982年宪法确立审计制度以来，国家审计的对象和内容一直以经济活动和经济责任为主。宪法第91条规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计法将“维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济健康发展”作为立法目的，并结合审计法实施条例细化规定了审计机关对相关财政收支、财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。从法定审计职责范围来看，明确了审计对象和内容应当聚焦经济范围，以财政收支和财务收支等经济事项为主。党的十八大以来，党中央、国务院对审计机关和审计人员提出了一系列新部署和新要求。《关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号）中提出“对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实 3 《利马宣言——关于审计核心原则的指南》序言“鉴于恰当和有效地使用公共资金是责任当局合理处置公共财政事务和有效决策的先决条件之一，为了达到这一目的，每个国家都必须设立一个其独立性受法律保障的最高审计机关”。

— 5 — 情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖”。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（中办发[2015]58号）再次明确“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责”。

（三）新时代对国家审计更好发挥经济监督功能提出了更高要求。

党的十九大指出，中国特色社会主义进入新时代，这是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。中央经济工作会议也强调，我国经济发展进入了新时代，其基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在党的十九大报告中明确“改革审计管理体制”，在十三届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案中提出了“优化审计署职责，将国家发展和改革委员会的重大项目稽查、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，构建统一高效审计监督体系”。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》中提出要“组建中央审计委员会”，并在中央审计委员会主要职责中强调了“审议中央预算执行和其他财政支出情况审计报告”的经济监督职能。

可以看出，新的时代特点、新的政策思路和新的历史使命对审计机关在经济监督方面的功能赋予了更重要的使命，将其他部 — 6 — 门相关的经济监督功能并入审计机关，加大审计资源统筹整合力度，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强了审计机关在经济监督方面的权威性和整体性4。更加有利于审计机关充分发挥新时代国家审计经济监督功能，以推进供给侧结构性改革为主线，着眼统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，推动经济实现高质量发展。

二、准确认识国家审计经济监督功能的内涵和边界 从系统论来看，任何一个系统的有效运行都需要各组成部分各司其职、各尽其能、相互协调统一。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确指出，要构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。这就要求审计机关既要全面履行审计监督职责，增强审计监督的整体性和统筹度，又要明确职能边界，减少职能交叉重复和监督盲区，真正实现全面覆盖、权威高效。审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，更需要清晰认识自身内涵和外延，准确把握经济监督功能边界，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

（一）新时代国家审计经济监督功能的内涵和特征。新时代国家审计的经济监督功能，是指审计机关作为经济监督的专门机关，对被审计单位和个人的经济活动和经济责任进行监督，即对管理、分配和使用公共资金、公共资产、公共资源的 4 《<中共中央关于深化党和国家机构改革的决定><深化党和国家机构改革方案>辅导读本》，第41页。

— 7 — 部门单位是否忠实履行法定职责、严格财经纪律，对其经济活动是否真实、合法、有效，依法进行检查和评价，对党政领导干部和国有企业领导人员履行经济责任情况依法进行检查和评价。主要包括两个方面。一是敢于和善于发现经济问题。主要指对被审计单位和个人开展经济活动或履行经济责任过程中出现的违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、破坏资源、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等各种行为予以揭示，以保护经济社会运行的安全健康。二是积极推动解决经济问题。主要指在全面揭示经济问题的基础上，对产生这些问题的原因，进行从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，防止苗头性问题转化为趋势性问题，防止违法违规动机转化为违法违规行为，防止局部性问题演变为全局性问题，充分发挥审计建设性作用。

新时代国家审计的经济监督功能具有权威性和整合性特征。权威性主要体现在两方面，一是法律地位高，宪法规定了审计机关、人员和基本职能；二是党内地位高，中央审计委员会由总书记任主要负责人，审议审计监督重大政策和改革方案，审议中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等。整合性主要体现在，审计机关是履行经济监督功能的专门机关，根据党和国家机构改革方案要求，原国 — 8 — 家发展改革部门、财政部门、国有资产管理部门的相关经济监督功能均划入审计机关，保持经济监督功能主体的统一性，增强了经济监督功能的整合性。

（二）准确把握发挥经济监督功能的权力和责任边界。权力和责任边界主要体现了审计机关和审计人员履职尽责的合法性，即依据法的授权和法定的职责、权限、程序必须遵循和依照的履职尽责范围。审计机关是宪法规定的专司经济监督的专门机关，在发挥经济监督功能的过程中，必须准确把握审计监督权力和责任边界。一方面要严格依法行权履责，不缺位。对于宪法、审计法律法规规章、党和国家部署要求的职责范围内的经济活动和经济责任要做到应审尽审，对公共资金、公共资产、公共资源和领导干部履行经济责任情况实行有重点、有步骤、有深度、有成效的审计全覆盖，不得怠于行使职权、履行职责。特别是改革后划入审计机关的原国家发展改革部门、财政部门、国有资产管理部门的相关经济监督职责，也应当认真研究、统筹履行。开展具体审计项目时，应当严格按照工作方案和实施方案开展审计，避免“片面履责”，如审计实施过程中过度追求重大违法违纪问题线索而忽视了方案明确的审计内容和重点，再如投资审计过程中为追求审减投资额，弱化了其他法定职责等。另一方面要做到明晰权力和责任边界，不越位。特别是此次党和国家机构改革后，党的机构和国家行政机构权责更加明晰，有力地解决了长期以来各部门、各机构“多头治理”等问题，有效地减少了职能重叠和交叉。

— 9 — 因此，在具体开展审计工作中，更需要明确权力和责任边界。审计对象和范围的确定、审计内容界定、审计方式的运用、审计处理处罚权以及审计结果的运用，都需要严格遵循法律法规的规定。监督内容上应当突出经济监督内容，避免“包打天下”式监督，如不应超越法定职责参与各类无关议事协调机构，甚至工程项目建设的决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动等。履行职权过程中要严格遵循法定的权限、程序和方式方法，如行使查询个人银行账户权限时必须符合法定情形且遵循必要的审批程序等。

（三）注重把握发挥经济监督功能的效率和效果。效率和效果主要是指对审计机关和审计人员履职尽责的绩效情况，即依据自身的整体资源、组织方式、技术水平和专业知识，最大限度发挥经济监督功能。党的十九大对党和国家监督体系提出了“权威高效”的要求，也对审计监督体系提出了“权威高效”的要求。因此，审计机关在发挥经济监督功能时，对内、对外都应当更加关注效率和效果。一是对内要加强审计资源和审计力量的统筹协调，提高审计质量和效率。如加强审计项目计划统筹，完善审计规划计划制度；优化大项目组织机制，完善多专业有机融合、多层级优势互补、多部门高效协同的审计组织方式；整合、优化、加强派出机构力量，改进组织管理方式；完善审计报告制度、信息公开制度和整改检查机制，促进审计工作公开透明，提升审计效果。加强对社会审计和内部审计的指导和监督，形成治理协同 — 10 — 效应。二是对外要注重发挥比较优势，突出经济监督功能的专业性，避免力所不及。充分运用审计机关严谨、专业、独立的业务形态，运用专业知识和技术方法作出对审计事实的判断和认定，客观公正敏锐地揭示问题。如对于发现的重大违法违纪问题线索，由于审计机关不具备司法机关的相关权限和强制措施，也缺少案件侦查和执法办案相关专业知识和技术方法，因此不具备能力优势。应当及时移送司法机关处理，避免将司法机关立案标准或者审判标准作为审计发现和反映问题的标准，同时，更注重分析和揭示问题背后的深层次原因，将审计发现的模式化、规律化的问题，体制机制制度层面的问题，以及系统化、区域化风险，及时为党和国家提供决策参考。三是与其他监督主体充分贯通配合，增强合力。围绕党和国家“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，将审计监督在经济监督功能上的优势与党内监督、司法监督、国家机关监督等其他监督方式相互贯通，加强协作配合，在推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党进程中发挥监督合力。如强化现有的法定协作机制和沟通协调渠道，加强与不断完善联络员制度和案件会商制度，充分运用法定的提请协助权和移送处理权，根据安排参与巡视监督工作，加强对内部审计等监督成果的共享和再利用等。

三、充分发挥新时代的经济监督功能优势和作用

随着党和国家事业的发展，历经几代审计人的努力奋斗，我国国家审计在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、— 11 — 促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代的重要判断，中央经济工作会议指出了经济发展新时代的基本特征，深入阐释了习近平新时代中国特色社会主义经济思想。总书记在中央政治局集体学习中提出了建设现代化经济体系的重大理论命题和重大实践课题。第十三届全国人大一次会议表决通过国务院机构改革方案，中共中央发布党和国家机构改革方案，为审计机关更好地发挥经济监督功能作出了科学、严密、权威的顶层设计。在这个经济发展速度换挡、结构深度调整、新旧动能转换的重要关口和节点，审计机关应当在正确认识、准确把握新时代经济监督功能的前提下，为构建现代化经济体系、促进经济社会健康发展、推进国家治理能力和治理体系现代化发挥更加重要的建设性作用。

（一）发挥全覆盖优势，推动党和国家重大政策措施贯彻落实，促进经济高质量发展。

国家审计应当充分发挥经济监督功能优势，特别是改革后对公共资金、公共资产、公共资源和领导干部履行经济责任情况更强有力的全覆盖优势，紧紧围绕建设现代化经济体系，聚焦深化供给侧结构性改革等重点工作，在政策措施落实情况跟踪审计以及财政、金融、企业、民生、资源环境、经济责任等各项审计中，都要密切关注相关领域重大政策措施落实情况。以经济监督为着眼点，立足财政财务收支审计，聚焦重大政策措施涉及的资金和 — 12 — 项目，检查相关公共资金筹集、管理、分配、使用的真实性、合法性、效益性，促进提高公共资金、公共资产、公共资源绩效，推动经济发展实现质量变革、效率变革、动力变革，切实提高经济发展质量和效益。如围绕“三大攻坚战”，及时分析和反映经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，为维护国家经济安全提供及时、客观、可靠的信息；及时揭露扶贫资金分配管理使用、扶贫项目绩效等问题，推动追责问责，促进精准脱贫攻坚任务目标实现；及时反映领导干部履行自然资源资产管理和环境保护责任情况，聚焦国有资源开发利用和生态环境保护相关资金的征收、管理、分配和使用情况，资源环境保护项目的建设情况和运营效果，资源节约集约利用和生态文明建设等，推动实现经济发展和环境保护双赢。

（二）发挥建设性优势，推动完善体制机制制度，促进全面深化改革。

国家审计应当充分发挥经济监督功能优势，特别是敢于善于发现问题、积极推动解决问题的建设性功能优势。不局限于某个行业、部门，而是围绕中心、服务大局，紧扣中央精神和改革发展要求，遵循“三个区分开来”，把揭示微观问题和服务宏观决策结合起来，深入分析和揭示问题背后的体制障碍和制度缺陷，及时为党和国家提供富有建设性的决策参考，推动现代化经济体系“七个方面”建设和“五个方面”工作。如进一步鼓励改革创新，推动建设创新引领、协同发展的产业体系。保护基层首创精神，对于审

— 13 — 计发现的全面深化改革进程中成熟的经验创新、改革措施，及时推动上升为法律制度，对于审计发现的影响创新、制约发展、阻碍改革的制度规定，及时反映并坚决推动改进和完善，提出必要的制度建议。进一步完善和规范投资审计，推动建设统一开放、竞争有序的市场体系，促进处理好政府与市场的关系，保护各类市场主体的平等地位，更好地发挥投资审计在规范市场经济秩序中的作用。进一步深化企业审计，推动建设发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制，通过提出完善法人治理结构、健全董事会决策制度、规范经营管理等治本建议，推动完善国有企业改革，推动国有企业在市场中不断焕发活力、提升竞争力，促进国有资本做强做优做大。

（三）充分发挥权力监督优势，聚焦权力运行和责任落实，促进经济权力规范运行。

国家审计应当充分发挥经济监督功能优势，特别是对权力监督制约的优势，保障经济权力健康运行。不断推进对领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计工作的制度化、规范化、科学化，进一步探索审计评价标准和方式，坚持党政同责、同责同审。坚持聚焦权力运行和责任落实，加强对领导干部经济权力运行的监督，深入揭示重大改革事项推进、重大经济决策落实、“三重一大”制度执行等方面的突出问题，促进规范权力的配置和运行，发挥权力运行“紧箍咒”的作用。确保有权必有责、用权受监督，以监督制约权力，促进领导干部依法主动有效作为，促进干部想 — 14 — 干事、敢干事、真干事、干成事。

（四）充分发挥反腐利剑优势，紧盯经济活动运行的重点领域和关键环节，促进反腐倡廉。

国家审计应当充分发挥经济监督功能优势，特别是在打击经济犯罪、惩治腐败方面专业性强、涉及面广、反应快速的反腐利剑优势。紧盯公共权力运行、公共资金使用、公共资源交易、公共资产运营、公共工程建设，密切关注财政资金分配、重大项目建设、银行贷款和资本运作、国有股权转让、矿产资源交易、公共权力运行等重点领域和关键环节，靶向发力，着力揭示重大违纪违法以及发生在群众身边的“微腐败”问题，在加强反腐倡廉建设、保障经济社会健康发展、推动国家治理体系和治理能力现代化等方面发挥重要作用。

作者：审计署审计科研所

刘誉泽

报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），署机关各单位、各派出审计局、各特派员办事处、各直属单位，中央

纪委驻署纪检组，南京审计大学。

发：本所所领导、各处，存档。

共印40份

编辑：卢益群

审核：杜光宇

签发：姜江华

第四篇：政府审计基本理论

政府审计基本理论

案例二：zmb中国国家审计网从制度审计入手查出的账外账

受市政府委托，某局于2007年8月对某市某事业单位财政财务收支情况进行了审计。实施审计前，审计组调阅该单位以前审计资料发现，该单位以往曾存在过私设“小金库”问题，在上次审计决定下达后进行了整改并上缴了罚款。现在是否还存在此类问题呢？带着疑问，在审计通知书下达三天后，审计组正式进驻该单位实施审计。审计组通过对该单位财务资料的初步审核发现，单位收费项目单纯，账务核算比较规范，近三年的账务仅仅用了几天的时间基本审查完毕，同时也将所有凭证细细的过滤了一遍，未发现重大违规问题。审计人员通过对该单位财务收支结构分析发现：该单位事业支出中发放办案人员报酬费较多，并且均是现金发放。就单位自制原始凭证显示，领款人签字、单位审核等手续真实、完整。通过与该单位相关人员交流以及对上级有关文件规定的审阅，“办案报酬费”的提取合理合规。通过盘点现金以及对原始凭证中相同人员签字的对比，也未发现问题。按照审计程序及单位实际情况，该单位财务资料已审核完毕，审计实施阶段基本就可以结束了，但是越是简单审计人员越觉得心里不踏实，也许还有什么遗漏的地方？U3u中国国家审计网

审计组决定再从以下几方面开展工作：首先，详细查阅有关政策法规和行业规定，特别是与办案人员报酬费提取有关的各项规定；其次，调阅该单位近几年的工作总结、会议记录、单位发文等进行分析研究。终于在该单位制定的“关于办理案件提取报酬费的规定”的文件中找到了线索。文件结尾处有一条规定：“本单位工作人员办理案件提取的报酬费不发放给本人，用作内部工作人员目标考核。”真是“踏破铁鞋无觅处，得来全不费工夫”，凭审计人员经验，这肯定是该单位存放的账外资金。经过对单位财务人员调查核实，“账外账”浮出水面。真实情况是：该单位从账内提取本单位办案人员报酬费，分别由本单位办案人员签字后，将资金套取，转入另一账簿，用于发放本单位全体职工奖金和报销领导电话费。该账簿记载，收入共计158万元，支出126万元，结余32万元。支出全部用于发放本单位全体职工奖金和报销单位领导电话费。两年半时间，人均发放奖金5万元，违背了我市的“阳光福利”政策。U3u中国国家审计网

至此，该单位设置“账外账”以及在该市“阳光福利”政策之外违规发放奖金的事实已经查清。就该单位自行制定政策将办案报酬费提取后用于内部工作人员目标考核奖励的不合规的做法，审计组专门撰写了审计要情上报市政府，并建议市政府，针对部门单位分配至个人的报酬、劳务费及奖励政策等，无论是否有上级规定，均应严格实行单位申报政府审批制度，以便衔接好上级规定和该市的“阳光福利”政策，巩固“阳光福利”政策执行效果。我们的工作也得到了市领导的充分肯定，责令该单位重新拟定办案报酬费的提取发放政策，并报市政府和有关部门审核批准后执行。U3u中国国家审计网

审计不仅具有纠错防弊的查处职能，具有反映经济社会真实状况的评价职能，也具有促进整改、完善制度、改革体制、健全法制的建设性职能。从制度审计入手，不但能从根源上解决一些单位屡查屡犯的“小金库”问题，提高审计现场的工作效率，而且能更好的发挥审计的建设性作用，促进增强经济社会健康运行的免疫力。U3u中国国家审计网

分析：

1、审计重点是什么内容？

审计重点是该单位私设小金库、设账外账 基于财政收支两条线，小金库方面应审查应上缴而未上缴的收入以及不该列为支出却列为支出的款项。

2、对审计人员基本要求？

(1)遵守法律法规和本准则；

(2)恪守审计职业道德；

(3)保持应有的审计独立性；保持应有的职业谨慎性

具备必需的专业知识和能力；

3、案例中审计人员采用了那些审计方法？

1、询问。与该单位工作人员进行交流获取财物信息

2、检查。审计人员详细查阅有关政策法规和行业规定，特别是与办案人员报酬费提取有关的各项规定，并调阅该单位近几年的工作总结、会议记录、单位发文等进行分析研究。

3、盘点现金。盘点现金并对原始凭证中相同人员签字进行对比

4、函证。经过对单位财务人员调查核实，使“账外账”浮出水面

固定资产的审计

案例二 有答案 背景

审计署在开展国债专项资金审计时，对福建省平潭县东澳渔港防波堤国债项目（该项目资金来源国债转贷资金2600万元，占项目资金总额的90%）进行了审计，发现该项目在招投标、工程管理中一些做法如下：

1998年8月，东澳渔港工程指挥部未经有关部门审核批准，擅自组织2家施工单位对该工程的防波提项目进行邀请招标，标底价格为3588万元，超出工程概算955万元。当月，福建省渔港建设工程公司以3031万元的投标价格中标，中标价格比工程概算高出398万元。

随后，该公司将全部工程转包给下属临时成立的、没有任何施工人员和设备的东澳渔港项目部。据调查，东澳渔港项目部按该工程标的2.5％向中标单位上缴管理费。东澳渔港项目部承包到工程后，全部分包给北京中科力爆炸技术工程公司以及个体户卢圣文等5户临时拼凑的、无任何资质的农民施工队。

评标委员会由招标人直接确定，共由7人组成，其中招标人代表2人，本系统技术专家2人，经济专家1人，外系统技术专家1人、经济专家1人。开标会由市招投标办的工作人员主持，市公证处有关人员到会，各投标单位均到场。开标前，市公证人员对各投标单位的资质进行审查，并对所有投标文件进行审查，确认所有投标文件均有效后，正式开标。

问题：

1、该项目施工招投标在哪些方面存在问题或不当之处，如果你是审计人员，请逐一指出并写出正确的做法。有答案

2、分析标底价格、投标报价、中标价、合同价之间区别与联系。

3、招投标审计的主要内容是什么？

4、在该项目的审计中发现的问题，审计人员应该如何处理？

国有企业审计

(一)资料

2004年3月，某市审计局派出审计组对某重点国有企业2003财务收支进行审计。有关审计情况和资料如下：

1.由于市场竞争激烈，近年来该企业利润受市场影响波动较大。2.审计组调查该企业的内部控制情况后，认为内部控制较为健全合理，准备依赖内部控制进行审计，并据此将控制风险评估为低水平。同时按照该企业2003税后利润的10%确定重要性水平为90万元。审计组仅根据确定的控制风险水平和重要性水平编制了审计实施方案，确定了实质性测试的范围和重点。

3.在现场进行实质性测试中，审计组发现该企业内部控制并不是十分有效，原来评估的控制风险水平偏低，应该定为中等水平，而且审计实施方案也应该进行相应调整。鉴于审计实施方案已经制定，审计组决定不修改书面的审计实施方案，但在现场审计中，每个审计人员调整了实质性测试的范围和重点。

4.现场审计结束，审计组在起草审计报告时，未对重要性水平进行重新考虑和评估，就以准备阶段确定的90万元为标准，审计发现的90万元以下的所有错弊均不写入审计报告。

(二)要求：根据上述资料，讨论分析存在的问题：

1.讨论控制风险的与审计风险的关系，分析案例中的审计人员存在什么问题？

2.讨论一下控制风险和重要性水平关系。3.针对案例，讨论一下审计组中制定审计实施方案有什么不合适的地方？ A 审计组在评估控制风险水平之后。还应根据固有风险和控制风险的综合水平确定可接受的检查风险水平B初评控制风险时，被审计单位内控差，审计组应当将控制风险直接评估为高水平。

C．在现场进行实质性测试前。审计组除关注内部控制的健全性外．还应关注内部控制的有效性

D．审计组在对内部控制进行初步评价的基础上．还应进一步进行内部控制测试

4.讨论案例中重要性水平确定与修改有什么需要调整的地方？应如何进行调整？报告阶段运用重要性时除考虑错弊的金额外，还应该考虑错弊的性质

报告阶段应用的重要性水平不一定与准备阶段确定的重要性水平一致

应选择利润以外的指标作为基础确定重要性水平，因为利润波动比较大，不易以利润率为基础

5.如果审计组在审计实施阶段仍采用原来估计的较低的控制风险水平，可能产生什么样的审计影响？.审计人员没有执行足够的实质性测试

审计结论错误的可能性增大

如果审计组在审计实施阶段仍采用原来估计的较低的控制风险水平，审计人员应执行少的实质性测试，提高审计效率

金融审计

案例二：巴林银行倒闭

案例：

1995年2月26日，一条消息震惊了整个世界金融市场。具有230多年历史，在世界1000家大银行中按核心资本排名第489位的英国巴林银行，因进行巨额金融期货投机交易，造成9.16亿英镑的巨额亏损，在经过国家中央银行英格兰银行先前一个周末的拯救失败之后，被迫宣布破产。后经英格兰银行的斡旋，3月5日，荷兰国际集团(lNG)以1美元的象征价格，宣布完全收购巴林银行。

分析：

一．事件的经过

巴林银行创立于1762年，至今已有233年的历史。最初从事贸易活动，后涉足证券业，19世纪初，成为英国政府证券的首席发行商。此后100多年来，该银行在证券、基金、投资、商业银行业务等方面取得了长足发展，成为伦敦金融中心位居前列的集团化证券商，连英国女皇的资产郡委托其管理，素有“女皇的银行”美称。在《亚洲金融》杂志组织的由机构投资者评选亚洲最佳经纪活动中，巴林连续4年名列前茅;该集团1993年的资产59亿英镑，负债56亿英镑，资本金加储备4.5亿英镑，海内外职员雇员4000人，盈利1.05亿英镑;1994年税前利润高达1.5亿英镑。该行目前管理300亿英镑的基金资产，15亿英镑的非银行存款和10亿英镑的银行存款。

就是这样一个历史悠久、声名显赫的银行，竟因一个28岁的青年进行期货投机失败所累而陷入绝境。28岁的尼克·里森(NICKLEESON)1992年被巴林银行总部任命为新加坡巴林期货(新加坡)有限公司的总经理兼首席交易员，负责该行在新加坡的期货交易并实际从事期货交易。

1992年巴林银行有一个账号为“99905”的“错误账号”，专门处理交易过程中因疏忽而造成的差错，如将买入误为卖出等。新加坡巴林期货公司的差错记录均进入这一账号，并发往伦敦总部。1992年夏天，伦敦总部的清算负责人乔丹·鲍塞(Gordon Bowser)要求里森另行开设一个“错误账户”，以记录小额差错，并自行处理，以省却伦敦的麻烦。由于受新加坡华人文化的影响，此“错误账户”以代码“88888”为名设立。数周之后，巴林总部换了一套新的电脑系统，重新决定新加坡巴林期货公司的所有差错记录仍经由“99905”账户向伦敦报免，“88888”差错账户因此搁置不用，但却成为一个真正的错误账户留存在电脑之中。这个被人疏忽的账户后来就成为里森造假的工具。倘若当时能取消这一账户，则巴林银行的历史就可能改写了。

1992年7月17日，里森手下一名刚加盟巴林的王(Wang)姓交易员手头出了一笔差错：将客户的20份日经指数期货合约买入委托误为卖出。里森在当晚清算时发现了这笔差错。要矫正这笔差错就须买回40份合约，按当日收盘价计算，损失为2万英镑，并应报告巴林总部。但在种种考虑之下，里森决定利用错误账户“8888”承接了40份卖出合约，以使账面平衡。由此，一笔代理业务使衍生出了一笔自营业务，并形成了空头敞口头寸。数天以后，日经指数上升了200点，这笔空头头寸的损失也由2万英镑增加到6万英镑。里森当时的年薪还不足5万英镑，且先前已有瞒上不报的违规之举，因而他更不敢向总部上报了。此后，里森便一发而不可收，频频利用“88888”账户吸收下属的交易差错。仅其后不到半年的时间里，该账户就吸收了30次差错。为了应付每月底巴林总部的账户审查，里森就将自己的佣金收入转入账户，以弥补亏损。由于这些亏损的数额不大，结果倒也相安无事。

1993年1月，里森手下有一名交易员出现了两笔大额差错：一笔是客户的420份合约没有卖出，另一笔是l00份合约的卖出指令误为买入。里森再次作出了错误的决定，用“88888”账户保留了敞口头寸。由于这些敞口兴寸的数额越积越多，随着行情出现不利的波动，亏损数额也日趋增长至600万英镑，以致无法用个人收入予以填平。在这种情况下，里森被迫尝试以自营收入来弥补亏损。幸运的是，到1993年7月，“88888”账户居然由于自营获利而转亏为盈。如果里森就此打住，巴林银行的倒闭厄运也许又一次得以幸免。然而这一次的成功却从反面为他继续利用“8888”账户吸收差错增添了信心。

1993年7月，里森接到了一-笔买入6000份期权的委托业务，但由于价格过低而无法成交。为了做成这笔业务，里森叉按惯例用“88888”账户卖出部分期权。后来，他又用该账户继续吸收其他差错。结果，随着行情不利变化，里森再一次陷入了巨额亏损的境地。到1994年时，亏损额已由2000万、3000万一直增加到7月份的5000万英镑。为了应付查账的需要，里森假造了花旗银行有5000万英镑的存款。其间，巴林总部虽曾派人花了1个月的时间调查里森的账目，但却无人去核实花旗银行是否真有这样一笔存款。

1994年下半年起，尼克·里森在日本东京市场上做了一种十分复杂、期望值很高、风险也极大的衍生金融商品交易--日本日经指数期货。他认为日本经济走出衰退，日元坚挺，日本股市必大有可为。日经指数将会在19000点以上浮动，如果跌破此位，一般说日本政府会出面干预，故想赌一赌日本股市劲升，便逐渐买人日经225指数期货建仓。1995年1月26日里森竟用了270亿美元进行日经指数期货投机。不料，日经指数从1月初起一路下滑，到1995年1月18日又发生了日本神户大地震，股市因此暴跌。里森所持的多头头寸遭受重创。为了反败为胜，他继续从伦敦调人巨资，增加持仓，即大量买进日经股价指数期货，沾空前日本政府债券。到2月10日，里森已在新加坡国际金融交易所持有55000份日经股价指数期货合约，创出该所的历史记录。

所有这些交易均进入“88888”账户。为维持数额如此巨大的交易，每天需要3000-4000万英镑。巴林总部竟然接受里森的各种理由，照付不误。2月中旬，巴林总部转至新加坡5亿多英镑，已超过了其47000万英镑的股本金。

1995年2月23日，日经股价指数急剧下挫276.6点，收报17885点，里森持有的多头合约已达6万余份，面对日本政府债券价格的一路上扬，持有的空头合约也多达26000份。由此造成的损失则激增至令人咋舌的86000万英镑;并决定了巴林银行的最终垮台。当天，里森已意识到无法弥补亏损，于是被迫仓皇出逃。26日晚9点30分，英国中央银行英格兰银行在没拿出其他拯救方案的情况下只好宣布对巴林银行进行倒闭清算，寻找买主，承担债务。同时，伦敦清算所表示，经与有关方面协商，将巴林银行作为无力偿还欠款处理，并根据有关法律赋予的权力，将巴林自营未平仓合约平仓，将其代理客户的末平仓合约转移至其他会员处置。27日(周一)，东京股市日经平均指数再急挫664点，又令巴林银行损失增加了2.8亿美元，便全部损失达6亿英镑，约9亿多美元。截止至当日，尼克里森持的末平仓合约总值达270亿美元，包括购入70亿美元日经指数期货，沽出200亿美元日本政府债券与欧洲日元。

在英国央行及有关方面协助下，3月2日(周四)，在日经指数期货反弹三百多点情况下，巴林银行所有

(不只新加坡的)未平仓期货合约(包括日经指数及日本国债期货等)分别在新加坡国际金融期货交易所、东京及大阪交易所几近全部平掉。至此，巴林银行由于金融衍生工具投资失败引致的亏损高达9.16乙英镑，约合14亿多美元。3月6日，荷兰荷兴集团(lntemational Neder Lander Group简称ING)与巴林达成协议，愿出资7.65亿英镑(约12.6亿美元)现金，接管其全部资产与负债，使其恢复运作，将其更名为“巴林银行有限公司”，3月9日，此方案获得英格兰银行及法院批准，ING收购巴林银行的法律程序完成，巴林全部银行业务及部分证券、基金业务恢复运作。至此，巴林倒闭**暂告一段落，令英国人骄傲两个世纪的银行已易新主，可谓百年基业毁于一旦。此案中，使巴林银行遭受灭顶之灾的尼克·里森于1995年2月23日被迫仓皇逃离新加坡，3月2日凌晨在德国法兰克福机场被捕，11月22日，应新加坡司法当局的要求，德国警方将在逃的里森引渡到新加坡受审。12月2日，新加坡法庭以非法投机并致使巴林银行倒闭的财务欺诈罪名判处里森有期徒刑6年6个月，同时令其缴付15万新加坡元的诉讼费。1999年4月5日，新加坡司法当局宣布，因其在狱中表现良好，提前于1999年7 月3日获释出狱，并将其驱逐出境。7月4日，里森回到伦敦。

二．后果

巴林银行的破产，对国际金融市场造成严重的冲击，影响的范围，直接涉及到新加坡、东京、大扳、伦敦、香港和其他有关的金融市场。分析：

1、分析案例中银行存在的主要问题？ 业务交易部门与行政财务管理部门职责不明 在巴林新加坡分部，尼克·里森本人就是制度。他分管交易和结算，这种做法给了里森许多自己做决定的机会。作为总经理，他除了负责交易外，还集以下四种权力于一身：监督行政财务管理人员；签发支票；负责把关与新加坡国际货币交易所交易活动的对账调节；以及负责把关与银行的对账调节。行政财务管理部门保留各种交易记录并负责付款。2 没有内部签字手续里森既直接从事交易又担任交易负责人，两种职能未能完全分开。而监督巴林银行的英格兰银行却没有发现 松散的内部控制 从巴林破产的整个过程看，无论各国金融监管机构或国际金融组织都普遍认为，金融机构内部管理是风险控制的核心问题，而巴林的内部控制却是非常松散的。

2、审计人员应当如何进行审计？ 进行内部控制测试。1进行询问，询问工作人员了解控制程度

政府绩效审计案例

（二）威海市威海公园项目绩效审计

1．背景。

威海市威海公园建设项目于2001年竣工后，社会各界对其看法不一，有的认为是一项“民心工程”，有的则认为是一项“政绩工程”。公园建设到底花了多少钱，到底取得了多大的效益，都没有一个明确的评价。

在2003年年初，威海市审计局将威海公园投资效益审计列入了审计计划，对参建单位建设资金使用情况和2000至2002财务收支进行了审计，对项目的组织管理和建成后带来的经济效益、环境效益、社会效益进行调查。

2．审计目标。（1）对管理部门及参建单位进行项目管理及资金使用情况的审计调查，借此摸清全市市政建设的管理状况、财务状况和投资控制情况，分析项目本身的管理体制对政府投资效益的影响；

（2）对公园项目建成后所产生的经济效益、环境效益和社会效益进行审计调查和客观评价；

（3）对三个参建单位市政公司、园林处和路灯处2000至2002的财务收支情况进行了审计。

3．审计过程。

从建设项目的立项人手，对项目的可行性研究报告、规划设计、前期准备工作、工程指挥部的成立及运作、设计施工监理采购的招投标、工程资金的落实和使用、工程进度质量的管理等情况进行了全面的审计调查。

4．审计发现了一些问题：

（1）参建单位财务核算中的弄虚作假、会计信息失真等问题计2．5亿元；（2）市政建设存在行业垄断现象；

（3）建设项目管理部门不明确，缺乏统一管理和统一核算；

（4）参建单位具有管理单位和施工单位双重身份；项目概算编制不实、控制不力；

（5）工程结算不实，部分工程实行招投标制度不严。5．建设项目的效益评价：

（1）有效提升了城市文化品位和城市品牌价值；

（2）整体上改善了市区的投资环境，促进了招商引资工作；（3）拉动了周边房地产业的发展；（4）对旅游业拉动作用明显；（5）改善了市区交通格局；

（6）改善了城市自然生态环境。6．建议：

（1）建立多元化的市政建设的投融资渠道；（2）放开市政设施经营市场；（3）改革市政建设管理体制；

（4）进一步加强市政建设的项目管理；

（5）加强建设项目的财务监督管理。讨论：

1、政府绩效审计的审计目标？

2、针对资料里的问题审计人员可以采用什么样的审计方法？

经济责任审计

案例一：

2005年7月，十堰市委组织部干部监督举报中心收到了一封匿名举报信。举报信的内容是反映武当山某院原院长刘瑞利用职权贪污挪用公款的情况。举报信反映的内容比较具体，能够反映到涉嫌犯罪的某一时间、某一项目及参与人员。举报信内容更多反映的是假发票列支和工程领域的贪污问题。举报中心工作人员感到此信反映的问题非同寻常。于是他们迅速将此信的内容向市委组织部领导作了汇报。有关领导听完汇报后，遂即要求对刘瑞进行任期经济责任审计，查清有关情况，核实举报信的内容。2006年3月，十堰市委组织部正式下达了经济责任审计委托书。4月，十堰市经济责任审计局担纲受命，组成精兵强将的审计组进驻武当山某院，对刘瑞实施经济责任审计。

经过初步了解，该院原来一直处于亏损倒闭状态，刘瑞在任期间以改革者自居，做了一些“开拓性”工作，不少人对其工作赞美有嘉。原有关经办人员对审计颇有微词，不予积极配合。

一个星期过去了，审计组对该院的财务核算和管理状况进行了全面核查，但是没有找到合适的突破口。这个时候，审计组又多次召开分析会议，商讨审计主攻方向。最后他们决定以核实发票的真伪性作为开展这次经济责任审计的突破口。他们了解到该院账册未设置现金日记账和银行存款日记账，会计核算不规范、财务管理混乱，内控制度不健全且未能认真执行。这一问题引起了审计人员的高度警觉。很快，一个新的疑点又浮出水面。据原会计靳忠新讲，2004年该院服务台的现金日报表保存最完整，审计组对其进行了核对，发现每个月日报表与单位出纳凭证现金收款单存在很大误差。经过仔细核对，发现两者相差21万元。

一笔奇怪的账务处理引起了审计组的注意：2002年该院新开发的水上项目财务报表反映，刘瑞曾私人拿出20000元钱进行该项目费用支出，但在该院所有会计财务反映没有借条，也没有会计凭证。审计组又根据举报的线索，从该院物资采购入手，发现2002年仅买香烟一项就高达28872元，所购买的香烟在入库时没有用发票，而是记入库材料，月底按自制的盘存表记入营业费用，而这些香烟的发票，又在不同的时候进行核销，凭证统计，前后重复报销达231856.70元。座谈又了解到负责该院采购的是和刘瑞有亲戚关系的王某，并且王某每次采购价格要比市场价格高，还多次使用假名字入账，审计核实前后共有18000元直接进入了刘瑞的腰包。经过审计组多方内查外调，审计核查取得了重大突破。以该院原院长刘瑞、原副院长、某宾馆原总经理薛文敏、会计靳忠新等隐藏的一窝“硕鼠”渐渐浮出水面。审计核实多处涉嫌违法违纪线索。

线索一，假发票列支，虚开烟酒发票套取现金。该院财务账反映,刘瑞2003年用北京东大门副食品发票，自己填写副食报礼品4.25万元，用武汉副食小店发票报礼品2万元，2004年 11月司机赵某报瓷器2.31万元，发票是过期版本，并有单位内部人员填写。

线索二，编造假名字，套取工程款。2004年2月，刘瑞在支付个体老板钱某装修该院一楼餐厅工程中，伪造虚假名字，弄虚作假，虚增工程造价，套出工程款8.76万元，其中会计靳忠新用自行填制的物品入库单以彭兵（假名）报柴油等1.14万元，以钱火生（假名）报酒水0.89万元，李义（假名）报烟酒副食0.68万元。2004年2月报销费用3.14万元，凭证多达60余份，其中编造4个虚假名字报销。

线索三，重复报账，用内部收据套取现金。会计凭证显示，从2001年至2004年，刘瑞曾10次将虚开烟酒、柴油发票5.02万元，不同的时间内重复报销，用于个人开支，仅2002买香烟一项达2.89万元。2002年10月该院使用NO.1502481收款收据填写是以培训费名义收到现金7.16万元，同时以现金方式退押金7.16万元，这笔资金即无交款单位，也不知退给谁。

线索四，国有资产损失严重。刘瑞任期内该院开发的水上项目自2002年7月开始经营到2003年10月停业，财务报表显示，营业收入0.62万元，营业费用0.2万元。审计调查，这个项目大部分费用在该院账务上核销，并未实行财务独立核算，还存在从该院账上发放职工工资和项目赔款，实际水上项目损失19.54万元。

线索五，做假账隐瞒收入。凭证显示，刘瑞指示会计人员设置内外两套账。几年来，做假账隐瞒营业性收入合计216.82万元。审计组掌握大量线索后，立即向十堰市审计局办公会作了汇报。市审计局领导深感案情重大，及时向市委组织部汇报了审计结果，并依法及时将审计线索移送市纪委。市纪委迅速会同市审计等部门组成联合调查组，对重大案件线索进行调查核实，在掌握了刘瑞等人违法违纪的事实后，很快对刘瑞实行控制，并依法移送检察机关。茅箭区检察院10月27日向茅箭区法院起诉。

根据审计提供的无可辩驳的事实依据以及检察机关立案后刘瑞的坦白，经初步认定，刘瑞在任职期间，利用职务和工作之便，采取加大支出，虚开烟酒、柴油发票，先后3次伙同他人采取私分等方式，大肆侵吞公款47699元，刘瑞从中获款17000元。同时，刘瑞先后4次非法收受他人现金65000元„„此外还进一步查实了该院原副院长、某宾馆原总经理薛文敏、会计靳忠新等人涉嫌贪污受贿的违法违纪行为。等待他们的将是法律庄严的判决。

讨论：

1、经济责任审计目标？

2、针对线索一审计人员应当如何进行详细审计？ 针对本线索主要对假发票进行审查。首先审计人员应根据自己的专业知识鉴别假发票

3、如何评价相关经济责任人？

4、经济责任审计范围？

4、（1）外部审计从事经济责任审计的范围不应超越 财政财务收支的范围；（2）内部审计可以超越财政财务收支，将经营（业务）管理活动纳入审计范围；（3）合理保持“期望差距”，确定审计范围应该

“量力而行”；（4）对经济责任只进行“有限”的评价；

（5）避免对被审人作出结论性的意见，审计报告以反映事实和界定责任为主。

3.（一）评价的基本原则

1、经济和定量原则

（1）以经济责任和经济业绩为评价范围；（2）采用指标测算进行定量评价；

2、划清经济责任界线的原则（四条界限）

3、分清主、客观因素的原则

（1）识别客观因素（检查会计资料）；（2）测算客观因素的影响金额（工作底稿）；（3）调整经济业绩指标（审计报告）；

4、谨慎原则（三个不评价）。责任界定

1、本人行为违纪；

2、下属人员行为违纪，被审人对下属人员有以下情况： 指使、强令、包庇、纵容的；

3、失职和渎职；

4、属于直接责任的其他情况。

第五篇：政府审计独立性

政府审计独立性

摘要：随着我国加入WTO和社会主义市场经济的深入发展，社会对具有经济监督职能的审计工作提出了越来越高的希望和要求。政府审计、注册师审计和内部审计构成了我国审计监视体系的三大主体，三者相互联系，又各自独立、各有特点、各司其职，相互不可替换。由于政府审计机关是最早的审计组织形式，也是现代各国审计机构体系中最重要的组成部分，作为国家行政机关，其对审计的独立性有特殊的要求。目前，我国政府审计独立性问题日益突出，影响政府审计职能的发挥，制约了政府审计的进一步发展。应致力于改变现行的审计领导体制，排除不当的行政干预，借鉴发达国家的经验，建立具有中国特色的政府审计模式，以确保政府审计的独立地位。关键词：政府审计独立性对策

一、政府审计概述

政府审计是指政府审计机关对会计账目，监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进行独立检查，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。政府审计的目的，一方面是监督国家财政预算资金合理、有效地使用；另一方面是对财政决算情况作出客观 的鉴定与公证，为财政管理提供改进措施，并揭露违法行为。

目前各国根据其审计机构设置的不同，可将审计分为不同类型，不同类型政府审计的独立性也有差异，如下表所示。审计类型 主要国家代表 主要特点

审计范围广，独立性强，权威性高。但需要

立法型 英国、美国 强有力的立法机构体系和完善的立法程序，才能发挥作用。

权威性和独立性较大，但其作用的发挥往往

司法型 法国、西班牙 受到业务量等多方面的限制，较适用于中小

国家。

匈牙利、罗马尼审计机关往往兼负其他行政监督职能，审计行政型

亚、芬兰、俄罗监督具有广泛性和直接性，但其独立性受到

斯、中国 一定的限制。

国家审计机构自称体系，地位独立，虽然同

独立性

日本、德国

立法部门，具有较强的宏观服务职能。

我国政府审计机关是代表政府依法行使审计监督权的行政机关，它具有宪法赋予的独立性和权威性。在经济发展和体制完善过程中，政府审计做出了巨大的贡献，但不可否认，长期以来我国政府机构设置复杂，企事业单位数量众多，审计中也出现很多问题。审计独立性是审计最根本的特征之一，也是审计结果客观公正的前提条件。在我国，政府审计机构隶属于国务院和各级人民政府领导，属于单向独立，时向立法和行政部门提供服务，但更侧重于

仅独立于被审计单位，区别于注册会计师审计的双向独立。独立性实质上要求审计人员在实施审计过程中与被审计人之间不存在任何利益关系，并且在依法履行审计职责时，不受其他组织和个人的干涉。审计工作的独立性决定了审计监督是较高层次的监督，具有权威性、科学性和严肃性。

二、我国政府审计的独立性

目前，我国政府审计实行行政型管理体制，行政型政府审计的独立性在所有政府审计管理体制中是最弱的。我国政府审计在这种体制的管理下，独立性自然经常受到社会各界人士的怀疑。我国《宪法》规定，政府审计部受任何其他行政机关、社会团体和个人的干涉。从此规定来看，我国政府审计的独立性是很高的，也有很高的权威性。但是，《中华人民共和国审计法》规定：审计署隶属于国务院，在国务院总理的领导下，开展审计工作。因此，审计署仅是国务院的组成部门之一，为加强政府管理服务，其独立性开始遭到削弱。《中华人民共和国审计法》第九条、十一条又明确规定：地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主，人员调配、办案经费受本级政府管辖。这样看来，审计机关虽然独立于财政部门和国有企事业单位，但是并不独立于各级政府。审计有三种重要的关系人：审计主体、被审计单位和授权委托者。审计的主体只有独立于被审计单位和授权委托者才能独立的进行监督活动，我国政府审计体制中，各级审计机关接受本级政府的领导，又接受本级政府委托对本级政府的财政预算以及其他经济活动进

行监督，整个过程就是一个自我反省的机制，完全丧失了审计的独立性。这与《宪法》要求审计机关不受任何其他行政机关干涉的规定相违背，也直接导致了其他一系列损害其独立性的问题。

其次，地方审计机关虽然在具体审计业务上以上级审计机关领导为主，但是审计人员调配和审计经费来源都受本级政府节制，这对政府审计的独立性又是一项致命伤。审计人员也需要在这个社会生存，审计机关给审计人员劳动报酬，同级政府和财政部门负责政府审计机关的经费来源，这样的关系，如何能保证审计人员的独立性呢？同时，审计机关的主要负责人的任免也必然受着本级政府的影响。显然，从我国地方政府审计机关的经费来源和人员调配上来看，政府审计是缺乏独立性的。

此外，审计是委托代理关系的衍生物，产生于财产所有权与经营权的分离。我国实行以公有制为主体的社会主义市场经济制度，人民委托政府对国家进行管理。人民政府代表着全体人民的利益，我们有理由相信人民政府不会出现道德风险。但是中央政府将具体的社会资源经营管理权委托给具体的各级部门时，委托代理风险就会出现。中央政策立足于全体人民，儿各个地方部门在实际行动时，就会立足于自身甚至假公济私。政府审计机关的审计范围是受到限制，无权以完全中立者的身份对审计范围做出独立判断。即使审计机关合理推断某个国有资产管理部门可能存在侵吞国家财产的行为，本级政府也不一定会将这个部门纳入审计范围。因此，审计机关的独立性是受到了限制的。

最后，我国现行法律制度不完善，这也制约着政府审计的独立性。从审计的发展过程可以看出，国家的法制和社会的民主水平，是决定审计能否发挥作用的主要因素。国家法制越健全，民主水平越高，政府审计机关的独立性就越强，其监督职能就能更好的发挥。我们目前法律法规还有待发展完善。

总之，我国审计署隶属于国务院，个地方政府审计机构隶属于各级政府部门，是一种典型的行政型体制，这种凭借政府的行政权力，在开展审计工作和执行审计建议方面虽具有较有利的条件，但却严重削弱政府审计的独立性，这不利于深入开展廉政勤政工作，不利于政府在审计体制中的地位，因此强化政府审计的独立性势在必行。

三、强化政府审计独立性的对策

首先，改革现有的政府审计组织机构和审计经费来源安排。在中央和地方政府审计机关的关系上，改变双重领导体制，消除地方政府的行政干预，保证中央政府的调控力度。即各级政府审计机关均由国家审计署集中领导，统一管理，在机构、人员编制、经费来源、领导干部职务的任免等方面，一律实行垂直领导，避免当地政府的行政干预、避免经费上的财政牵制，对当地政府的财政预算执行情况和收支情况能够独立、客观的进行审计并做出意见。

其次，借鉴“立法型”审计模式，强化人大预算监督职能。立法型审计体制是一种被英国、美国、加拿大、澳大利亚、奥地利等50 多个国家采用的政府审计模式。在这一模式下，最高审计机关隶属于立法机关，审计机关依据法律授予的权力独立行使审计权，直接对议会

负责并报告工作；审计总署与地方审计机关相互独立，无业务及行政上的领导关系，最高国家审计机关仅对联邦政府资金或牵涉到使用联邦政府资金的项目及活动进行审计，州政府资金的审计由各州审计机关负责实施。立法型审计体制的制度安排在提升政府审计独立性，增强审计报告的全面性、客观性和公正性上发挥了明显的制度优势。但由于我国的政治体制与西方的三权分立制度有着本质区别，推行立法型审计模式需要一系列与之相适应的立法改革，而改革的牵涉面广、难度大，不可能一蹴而就。因此，根据我国的具体国情，借鉴立法型审计体制的设计理念，对人大在预算监督的机构、技术和人员等方面进行调整，增加审计方面的力量，逐步向专业化职能化的审计机构过渡。

再次，完善相应的法律法规。从法律法规上明确规定对政府审计人员违规现象处理程度，根据违法行为的轻重给予相应的惩处，而不仅仅停留在行政处罚的层面上。并对审计机关的机构设置、人员选拔、审计范围、审计职权、经费来源等内容做出明确规定，使审计人员实际操作时有法可依，并可以受到法律的保护。

参考文献：

[1]杨海林,张集琼.论我国政府审计的独立性 [ J].会计与审计, 2010.[2]陈淑云,刘艺军.政府审计独立性刍议 [ J].事业财会，2008.[3]吴华.增强政府审计独立性的对策研究 《理论学习》2009年第1 期.