浅谈村级债务的成因及化解对策[5篇范例]

第一篇：浅谈村级债务的成因及化解对策

浅谈村级债务的成因及化解对策

我们所说的村级债务就是村委会或村集体经济组织在管理公共事务、发展经济过程中形成的各种公共管理债务和经营性债务。当前，村级组织沉重的债务压力使村级公共服务功能萎缩，成为制约农村经济发展、阻碍建设社会主义新农村的突出问题。积极有效地化解农村不良债务，对防止农民负担反弹，促进农村经济社会全面发展，更好地建设社会主义新农村意义重大。同样对于进一步落实村民委员会组织法，完善我国的村民自治，界定各级政府与村委会的事权界限，使广大村民能自已管理自已好的事务，形成良好的村民自治环境都有着重要的作用。本着这个思路，本人对我县村级债务形成及化解进行了初步了解。

一、村级债务的主要成因

我县村级债务也是在农村社会经济发展水平和特定历史条件下多年积累形成的，通过调查了解其主要成因表现为：

（一）兴办企业所产生的债务。上世纪80—90年代，跟随全国上下大力发展乡镇企业的大趋势，我们在大力发展乡镇企业的同时，号召和鼓动大力发展村级企业，村级纷纷自筹资金或贷款发展村级企业。由于多数村选择项目不准，盲目上马的企业产品不符合市场的需求，加之农民自身文化素质低、企业领导管理水平差，生产的产品当然也就谈不上精品，有的企业甚至还没有生产就夭折了；有的企业在市场上没有竞争能力，再加上资金缺乏，周转不灵等原因，这种户户点火,村村冒烟的分散发展的方式，不符合市场规律，而而在激烈的市场风浪的冲击下，大多数企业纷纷倒闭，而原来以村级名义的贷款都随之转借给企业，企业倒闭了，无钱偿还，由此造成很多悬帐，这种村企不分的状况使得这部分债务实际上成了村级组织的一项负债。

（二）公益性建设所产生的债务。１、是由于教育“普九”达标欠债。超过承受能力的教育投入负债。主要表现为前几年在实施 “普九”工作中，上级政府所定硬件设施指标过高，超出了农村经济发展水平和村级经济的承受能力。为迎接 “普九”验收，一方面乡、村两级在向农民集资的基础上，举债用于兴建校舍、购置教学设备，其债务主要有银行借款、教师借款、学生借款、民间借款及工程欠款。另一方面随着村级组织以及学校的合并，部分村级学校的校舍和设备闲置起来，而数万元甚至数十万元的村级债务却无任何渠道化解。2000年前后我们进行教育“普九”检查验收，各村为了达标，一方面向群众集资摊派；另一方面向银行信用社贷款，进行硬件设施改造。农村教育“普九”达标规定，初级中学建设资金由乡镇统筹和农村集资解决，小学由所在村村民筹资兴建。由于投资超过了农民的承受能力，集资款无法到位，许多村级小学靠借贷融资建校。

二是其它各项建设欠款，比如道路交通建设，农田水利建设投入等等。公益性村级债务形成的深层次原因，主要是村级组织承担了大量应由国家和各级政府负责的社会公共产品和公共事业发展的支出，超出了村级和农民的实际承受能力，因而产生大量债务。改革开放以来，上级财政对农村公共设施建设事业投资，大多需要村级承担配套资金。尤其是近年来，农村城镇化和农村工业化的进程加快，农村基础设施建设步伐加快，资金需求旺盛，村级财力负担加重，举债建设成为普遍现象。

（三）“三提五统”及其他税费拖欠产生的债务。2000年以前农民除交两税外，还交“三提五统”。在征收这些税费款时，大多数农户都能按时交纳，但也有一部分农户因家庭经济困难，确实无力交纳各种费用而逐年拖欠使村集体由此累积产生了不断增大的债务；还有少部分农户因为与集体的某种矛盾问题，村里、乡（镇）政府没有解决好而拒绝交纳各种费用所产生的债务；另外还有极少数农户家庭经济收入十分可观，而观望其他农户因特殊原因没交纳各种费用进行攀比，也不交纳各种费用所产生的债务。为按时完成上级政府下达的税费征收任务，村干部只能采取“垫、借、贷”，这种上清下不清的实际状况无形中增加了村级的债务。(四)村组干部主观因素形成乡村债务。一是不怕欠帐。借债的权利和还钱的责任不对称，本届村委会借的钱不要本届还，不用干部自己还。二是管理决策水平低，盲目上项目造成资金沉淀。农村基层干部抓经济、办企业、搞项目热情很高，但相当部分基层领导科学决策，民主决策意识淡薄；有的管理决策水平低下，仅凭自己主观臆断，既不量力而行也不进行可行性研究就仓促立项，借债上项目，办企业，最后因经营亏损造成资金沉淀。三是部分村干部欠帐谋私。有些村干部认为反正要借钱，与其向他人借给他人高息，还不如自己或自己的亲友得好处；借债搞公共建设，出了政绩，也能在工程中得些好处。

(五)、基础设施建设留下负债。在多数村里，普遍存在村民不断要求加强基础设施建设，尤其是水、电、路及农田基建等，在上级要求资金配套、村级没有经济实力的前提下举债进行。若争取不到国家专项扶持资金，这些债务都无任何化解渠道。

(六)村级财务管理混乱，部门达标活动加大负债。一是有的村不按照财务管理制度执行，往往是村支书、村委会主任说了算，白条顶库或无任何手续支出费用。二是支出控制监管不严。部分村干部大手大脚、胡支乱花，各种非生产性开支过大，有的村一年光就招待费就花去十万元，资金没有来源，唯一的办法就是欠债。三是上级一些部门开展的达标活动标准过高，超出了村级财务的承受能力，许多部门进行表彰发奖牌还要收费。四是有的部门培训村干部仍要收费数百元至上千元不等，村级财务无力负担。五是每年党报党刊征订摊到村上数额太大，远远超过300元的标准。

(七)、收不抵支增加负债。我县许多村无经济实体,除国家转移支付收入和国家扶持的项目资金以外无其他任何收入来源,取消农业税后,每村转移支付的资金根本维持不了村级组织正常运转,而村级各项支出却有增无减,使得部分村集体经济组织连年收不抵支,负担不断加重。有些村为了完成上级分配的工作任务,只得靠举债度日,由此造成债台高筑。

二、化解村级债务中存在的困难和问题

（一）目前化解村级债务工作存在“上热下冷”的问题，近年来中央和地方各级政府已经认识到村级债务对农村经济发展的负面影响，已经出台了一些措施进行补救，但是存在部分村干部存有认识不到位的情况：一是畏难情绪大。村级经济脆弱，财源缺乏，村级收入渠道更窄，对如何化解债务感到束手无策，难度很大。二是新官不理旧债的思想。一些村领导和干部认为，清理化解债务是为别人服务，费力不讨好。三是等待、观望思想。部份基层干部认为，自己这一届主要任务是保证村级能维持运转，群众不闹事就行，能“拖”则“拖”，只对影响稳定的债务作些思想解释工作，不积极想办法，想措施化解村级债务。四是少数干部存在“为官一任，造福一方”的思想，只想着如何举债，筹资办事业，做出自己的政绩，对如何化解历年旧债根本不考虑。要解决上述问题，必须加大宣传力度提高基层干部的认识，同时也要有配套办法来督促加大化解债务的力度。

（二）保障村级组织正常运转。目前，多数村基本上已经没有经营性的集体收入，主要靠上级转移支付过日子。根据调查，绝大多数村的转移支付并不足以维持村级组织的正常运转。最终要靠借债维持村级组织的正常运转。

（三）公益设施建设达标。近年来，村级举债办企业有所抑制，但是举债完成政府和部门下达的诸如村容村貌整治、建学校、修道路等公益项目日益增加。目前，农村多数公益设施建设的资金投入是由上级补助一部分，基层配套一部分。我们了解到，不少地方县、乡基层政府自身运转已经非常困难，无法完全提供配套资金，村级公益设施建设只能主要靠村里自己想办法来解决。

（四）自然灾害。遇到洪涝、干旱等自然灾害，必然要增加村级支出。突发事件。农村突发事件，如“非典”、禽流感等，多数都是由村里先出面解决，必然增加村级支出。

三、化解村级债务的思路和对策

村级债务问题已经成为影响基层政权稳定和基层组织建设的一个重要因素。普遍恶化的村级债务问题，不仅造成干群关系矛盾激化，而且严重挫伤着村干部的积极性，严重制约着村级经济的发展。第一，村级债务负担越来越重，村干部每年要花费大量的精力应付债主讨债，压力很大，也影响了其他工作的正常开展。一些债务多的村已经没有人愿意当村干部。第二，背负大量债务的村级组织，其公信力、凝聚力和号召力受到很大影响，村级组织没有能力为村民办实事，办好事。有的基层干部说，现在村干部的号召力甚至比不上一些个体老板，这其中也是有一定道理的。第三，村级债务问题影响了农村公益事业的开展。有的村干部反映，现在村内公益事业建设，“一事一议”议不起来，借钱也很难借到，只能有钱就搞，没钱就不搞。当前，要从巩固基层政权和加强基层组织建设的高度来认识和解决村级债务问题,首先要提高基层干部认识，作好债务清理工作；其次加强制度建设，坚决防止新增债务；再次采取有效措施，逐步化解老的债务。

（一）统一思想，认真清理。各级要从实践“三个代表”“落实科学发展观”，为民办实事的高度认识化解乡村债务工作，乡村债务直接关系到农民群众的切身利益，关系到农村综合改革的成果是否巩固，农民负担是否反弹。其次要把化解村级债务作为优化农村环境，促进农村经济增长的重要工作来认识，妥善处理好村级债务，有利于村级卸掉包袱，轻装上阵，集中精力发展生产，开拓增加农民收入的新途径。通过提高认识，消除村干部思想上的模糊认识，让基层真正热起来。

对村级债权、债务进行认真清理、归类。各级政府要借助新的机遇，对村级债权、债务进行认真的清理，重新核算债务，逐笔核实，对债权、债务按来源、性质、形成原因进行归类，张榜公示，让欠债户明白认帐，对不良债务要查明原因，制定化解措施和目标。

(二)加强制度建设，坚决防止新增债务。

1、改革现行项目资金管理办法。建议各级政府和有关部门为农村兴办公益事业要实事求是，不能下硬指标，不能再搞达标升级或评比竞赛；要量力而行，有多少钱办多少事，不要搞层层配套、搞“钓鱼工程”。

2、建立民主决策机制。严格规范村级组织的举债行为和举债程序，村级对外举债，无论是什么性质，必须经村民会议或村民代表会议讨论通过。未履行民主决策程序的，村级组强对外举债无效，所借债务由决策者承担。

3、健全财务管理制度。坚决取消村级招待费，严格控制村级非生产性开支，节约管理费用。实行财务公开，对村级债务债权情况，要专项单独公开，不仅要公开债务债权总额，还要公开债务债权的构成和用途，进入化债阶段后，要及时公开化债方案、还款计划和资金来源等，接受群众监督。

4、改革现行干部考核制度。对目前已形成的村级债务，要摸清底数，扎紧口子，从地方到中央各级政府和村要建立化债责任制，明确规定化债也是政绩，干部任期内有新增债务的，不得随意调动或提拔使用。(三)采取有效措施，逐步化解老的债务。

1、清收债权还债。清收债权是化解村级债务的一项措施。各级政府要成为好清收债务工作的主体，无论是农业税尾欠还是各种达标升级过程中由于上清下不清而沉淀的债权，都应由上级政府来承担，从村级债务中化转．对于其它生产性费用和筹资筹劳农户应交未交所形成的债权，各村要不违背现有国家政策的情况下有计划、步骤、有措施地组织清收。村级债权有一部分是农户欠款，盘活其中的有效债权，可以偿还部分债务。清收农户尾欠要充分考虑农户的实际承受能力，区别不同情况进行分类，依照民主和完善的程序进行处理。①对于生活上确有困难的农户，可由村民会议或村民代表会议讨论给予减征或免征；②对于生活暂时困难的农户，可给予缓征，与尾欠户协商制定偿还计划，逐步清收；③对于与村有往来争议的农户，村集体要及时与农户进行结算，农户该交的尾欠也要及时交足；④对于常年举家外出不回的农户，其承包地连续抛荒两年以上，且未履行承包合同义务的，可由村集体依法将其土地承包经营权进行流转；⑤对于有经济承受能力而拒不缴纳的农户，可依法予以清收，必要时申请人民法院强制执行。在清欠的具体操作方法和程序上，要注意发挥农民群众民主决策、民主管理和民主监督的作用。

2、银行信用社贷款要分类化解。①对于村级办企业向银行所贷款项，如果企业仍然存续，应将债务剥离给企业；如果企业已经倒闭，可参照有关企业破产的办法，予以豁免，从银行的坏账准备金中解决，由银行逐年消化。②对于村级兴办公益事业向银行所贷款项，应由各级财政部门通过转移支付，逐步予以核销。③对于村级向信用社所贷款项，可以考虑由村级承担一部分，制定还款计划，适用最低利率，逐年偿还；由财政部门通过转移支付解决一部分。

3、高息借款要予以降息停息。民间高息借款在村级债务中占有相当大的比重，有的高息借款的利息甚至超过本金。按照最高人民法院的相关司法解释，民间借贷的利率“最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数)。超出此限度的，超出部分的利息不予保护”，“出借人不得将利息计入本金谋取高利。审理中发现债权人将利息计入本金计算复利的，只返还本金。”因此，对于民间借贷中的高息和复利，应坚决予以剥离，已支付的部分应抵冲本金，要与债权人协商沟通，争取达成先还本停息的协议。4.对于村级兴办公益事业形成的债务，包括教育“双基”达标形成的债务、修建道路形成的债务等，属于公共财政范畴的，建议由中央和各级政府承担。其中，中央出台达标升级政策的，由中央财政通过转移支付解决；省市出台达标升级政策的，由省市政府和有关部门解决。建立偿债基金，由于村级债务形成时间长，原因复杂，可以考虑在省、市、县、乡、村五级建立偿债基金，逐步化解债务。

5、想方设法发展和壮大村级经济。发展和壮大集体经济，必须坚持实事求是、因地制宜的原则，决不能搞“村村冒烟”。针对目前村办企业的现状和问题，应主要采取以下两种类型为主发展村级经济：①资源型，即充分利用本地资源，积极组织开发性生产，兴办经济实体，大力发展村级集体经济。②资产型，即把集体资产管理好，并充分利用好。目前集体的一些闲置房屋、机械设备和小型加工厂等可租赁给个人，村里收取一定的承包费，以逐步解决村级债务问题。对村集体拥有的土地等资源性资产和闲置房屋、设备等固定资产，进行拍卖、招租、发包，用于还债。

对于荒山、基地资产，村组集体也可以进行变卖。在变卖过程中要稳妥慎重，多方面征求意见，并进行认真评估，招标拍卖，不得暗箱操作。通过卖断，一次性回收资金，抵交债务。

6、合并村组，精简人员，强化管理，减少非生产性开支。精简人员强化管理，是深化农村改革、发展农村经济、减轻村级负担的重要措施。一是要因地制宜精简村组干部职数，减少村级负担；二是要加强管理，对一些不必要支出的经费进行控制、限制，以有效减少非生产性开支，如招待费、出差费、报刊杂志费等等。其次，科学地界定各级政府提供公共产品的责任和边界，加大各级财政对农村转移支付的力度。在农村，属于国家和各级政府范围内的公共产品应由国家和各级政府承担。农村义务教育、计划生育、民兵训练、农业基础投入、农业科技推广等由政府统一提供。农村社区范围内基础设施（含水、电、邮、广播电视等）建设由各级政府和农户共同承担，以政府的投资为主。村域范围内的“纯地方性公共产品”应由村民自己本着量力而行的原则提供。积极推进农村税费改革和乡村配套改革，从制度内消除村级债务产生的诱因，确保农村公共产品的有效供给，是防止村级组织产生新债的迫切要求。随着农村税费改革的深入，要按照减人减事减支的配套改革的要求，精减村级机构，裁减冗员，规范村级财务管理，定期向全村村民详细公布村里的收支情况，加强和规范村民理财小组的工作，遏制村级债务的恶性膨胀。除了对村级财务收支进行公示外，对村干部还应进行届中和离任审计，堵塞财务漏洞。总之，财务公开是化解村级债务的突破口，发动村民代表当家理财是化解村级债务的必由之路。只有抓住了推行财务公开、民主管理这一契机，才能把化解村级债务落到实处。在具体运作中，尤其要落实好“五个必须”：一是必须理顺乡村之间的关系，坚决落实和执行村民委员会组织法，县乡政府不得干预村民委员会的正常工作，完备村干部的选举和罢免程序．二是要切实加强领导，做过细的思想工作，保证这项工作有组织、有秩序地进行，才能得到群众的理解和支持；三是必须因地制宜、分类指导、多管齐下，不搞“一刀切”，才能真正收到实效；四是必须充分发扬民主、依靠群众、集思广益，才能使化解村级债务落到实处；五是必须量力而行，充分考虑群众的实际承受能力，才能从根本上保证农村社会的稳定。

第二篇：不良贷款成因及化解对策

农信社不良贷款成因及化解对策

作者：李星咏 湖… 文章来源：本站原创 点击数：

2382 更新时间：2009-1-9

长期以来，农村信用社对促进我国农村经济发展和稳定，发挥了积极的作用。但受多种因素制约，信贷资产质量低劣、不良贷款占比高始终困扰着农村信用社，已成为制约农村信用社快速健康发展的根本因素，也直接影响着信用社经营效益和持续生存和发展。近年来，各地农村信用社都积极采取多种措施，加强不良贷款清收，取得了明显的成效。但同时新的不良贷款又不断产生，陷入了“先清后增”的怪圈。有的随贷款规模的扩张表面降低了不良占比，掩盖了风险，但不良贷款绝对额却不降反升，都成为困扰信用社发展的顽疾。因此，在农村经济结构不断调整的新形势下，如何化解不良贷款问题、切实提高经营管理水平，提高信贷资金的运用率，树立农村信用社的良好社会形象和竞争力，巩固农村阵地，扩大市场占有率，就要根据自身情况结合当地实际，既要有方法，又要有策略，划阶段清收，尽快在具体工作中实施，创造性地开展工作，不妨借鉴大禹治水的成功经验，疏堵结合，从堵新和清旧两方面同时入手，在控制新增不良贷款方面多下功夫，多出绝招，在压缩不良贷款存量上多想点子，多施手段，才能取得较好的效果。

一、不良贷款的形成原因

对于农信社的不良贷款应基于对历史和现实的客观分析，站在促进农村经济发展的高度，探索化解的思路和对策。对不良贷款形成的可能原因进行分析，有助于预防、化解贷款风险。

（一）是贷款风险识别和筛选机制不健全。对借款人的准入判断，不是基于借款人的财务状况或贷款抵押品，而是基于对借款人成功完成某项业务的预测。或者在借款人的资信程度及偿还能力产生质疑的情况下，发放贷款过分倚重第一还款来源（如抵押物）；贷款用于投机性的商品买卖；贷款抵押品折扣率过高，变现能力很低；异地贷款、多头贷款过多，缺乏有效的监控；贷款已存在潜在风险时，没能及时采取果断措施；贷款已明显出现风险，相关责任人却因怕暴露问题担责任，没有迅速采取有效措施清收，把希望寄托于借款人能柳暗花明，消极等待，坐失清收良机，最终使贷款造成损失。

（二）是贷款管理机制设置不合理。在贷前调查阶段，获得的贷款信息不完全，贷款项目评估质量不高。部分信贷人员缺乏必要的信用评估、财务分析知识和经验，发放贷款时又没有充分听取必要的劝告，而发放调查不充分、信贷资料不完善或不真实、抵押物变现力差、不足值的贷款。在贷款的审批阶段，未严格把握贷款审批条件。贷款集中程度过高，过分集中于某一借款人，某一行业、某一种类贷款，致使贷款风险相对集中，贷款金额超过借款人的还款能力而无力偿还。使借款人产生“债多不愁”，以一种无所谓的无赖态度毒化借贷双方关系，使信用社处于被动尴尬局面；贷款发放后信贷管理人员对日常监督管理不力，存在“重放轻收轻管理”的现象；部分信用社由于人手较少，根本没有按照信贷操作规程执行等等。

（三）是信贷人员素质的制约。人是生产力第一要素，信贷人员除了必须具备一定的金融理论、企业财务管理、法律制度等业务知识外，还必须具有诚实的品格和强烈的责任心。信贷工作人员的素质直接影响到贷款的质量，尤其是在管理体制不健全、贷款运作不规范、约束不力的情况下。由于多种因素的制约，当前农村信用社信贷人员的数量有限，部分人员素质不高，难以进行贷款的科学决策和有效管理，违规放贷时有发生；在执行信贷政策方面，有的信贷人员随意性很大，存在“人情代替制度”现象。在风险的预测方面，有的信贷人员缺乏科学的理论知识，凭主观经验的成分较重，用经验代替制度。对于即将产生风险的贷款，不能拿出一套完整的防范措施和处置办法来，只是将希望寄托于借款人能扭转局面或轻信借款人的还款承诺，白白浪费和错过了清收不良贷款的有利时机。加之由于管理体制原因以及改革步伐相对滞后，部分信贷员“在其位而不谋其职”工作主动性差，缺乏开拓创新精神，不能干好自己的本职工作。这些自然加大贷款风险。

（四）是自身经济利益的驱动。利益与风险并存，一些农村信用社盲目地追求高效益，一味地支持风险企业和风险项目，这种贷款配置本身就孕育着高风险。

（五）是借款人欺诈。借款人欺诈可分为普通欺诈和严重欺诈。所谓普通欺诈行为，指借款人主要通过向信用社提供部分虚假信息以改善本企业的资信状况，获得用于借款人生产经营活动的贷款。这种欺诈的特征有：（1）借款人向信用社提供的信息部分虚假；（2）提供虚假信息的主要用意在于提高其资信状况，期望获得信用社的充分信任；（3）获得的贷款主要用于真实的生产环节。如果经营按计划进行，借款人也不愿意拖欠贷款而在信用社留下不良记录，即使出现其他情况时，借款人虽然无力归还贷款，但通常愿意与信用社合作。严重欺诈是指借款人通过一切手段从金融机构获得贷款并贷款主要用于借款人从事的主营业务以外的行业或挪用贷款而获取个人利益。这种欺诈的主要特征有：（1）为了获得贷款，借款人不惜一切手段（包括违法手段）；（2）借款人对其从事的行业并不真正关心，甚至借款人根本没有正当主业，或者从事的行业的目的就是为了更方便地获取贷款；（3）借款人获取贷款并不用于主要业务，而是以转移、投资、奢侈消费等方式，鲸吞贷款。这类欺诈行为主要以骗取信用社贷款为最终目的，且通常利用、拉拢或腐蚀信贷人员，因这种恶意欺诈而造成的不良贷款风险极大，收回的可能性很小。

（六）是借款人通过企业改制，将信用社的贷款“一改了之”。随着我国国有企业改革深入和市场经济体制的完善，企业间的兼并、收购以及企业改制成为一种普遍现象，有的企业通过上述行为盘活了资产、扭亏为盈，重新获得生机。与此同时，部分经营正常的企业，也借兼并、破产、重组、改制之机“逃债”、“废债”、“悬空”信用社债权。大量的信贷资产在企业改制中打了水飘，成了企业改制的牺牲品。

（七）是借款人遭受不可抗拒因素影响，致使贷款形成不良贷款。由于我国农业的基础较薄弱，农业耕作的机械化程度相对较低，农民抗御自然灾害风险能力较低，大多数地方存在靠天吃饭这种情形，这增加了涉农贷款收回的不确定性和贷款的风险性。一旦遇到自然灾害，农作物减产，农业欠收，直接影响农民收入，影响贷款的归还。

（八）是行政干预因素。在2002年农村债务锁定之前，地方政府压，地方财政挤，迫使农村信用社发放大量指使性贷款、救济贷款，贷款行为行政化，信贷资金财政化，直接削弱了贷款产生经济效益的基础。地方政府行政干预严重，造成“领导定盘子、企业铺摊子、农信社发票子”的现象，迫使农信社最终承担风险。

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（九）是缺乏完备有效的贷款管理内部制约机制,贷款风险没有同信贷员利益挂钩。贷款发放好坏一个样,责任追究制度不健全，为不良贷款的形成提供了土壤和温床。行业不正之风严重，上级联社领导打招呼贷款多，信用社信贷人员人情贷款多，借名垒大户贷款多。

二、不良贷不化解对策

（一）提高思想认识，高度重视信贷风险的管理。首先，要增强风险观念和防范意识，努力谋求控险、避险、化险良策，提高信贷资产质量。其次，要加强信贷人员对信贷案件的学习，提高对信贷风险的再认识，使信贷人员充分认识到金融风险无处不在。首先，应建立“不愿违”的自律机制。关键是消除员工违规的动机，增强自我约束、自我控制的能力。强化教育，增强三种意识。加强以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育，引导员工树立正确的世界观、人生观、价值观，增强道德意识，不断增强免疫力，强化依法合规经营和防范风险理念，增强自律意识。再是用理论知识武装素裹，不断总结和分析过去，全面提高增量贷款质量，避免前清后增现象，各项制度得以贯彻到具体业务中。

（二）及时掌握借款人动态，减少信贷风险。农信社与借款人是唇齿关系。借款人经营好坏直接影响着农信社信贷资产的质量。因此，农信社有权也必须了解借款人生产经营和资金运用情况，掌握第一手资料，根据借款人的实际情况及时调整信贷策略，确保信贷资金安全。信贷业务主管人员在所辖范围搞好调查，经常到贷户家中走访，尽最大努力撑握其家庭经济收入状况，经常与贷户谈心，帮其走出气馁的误区，立足现状帮其上项目，采取滚雪球式发展，多渠道增加收入，从中找出解决问题的方法和策略，逐年消化风险。

（三）要积极争取国家及地方政府的扶持。其一，要争取国家对农信社的优惠政策，积极为农信社创造宽松的经营环境。在利率上，应适当农信社转存款的利率；减免农业贷款营业税；国有企业破产时把农信社贷款作为第一偿还对象，等等。其二，要全力争取地方政府对农信社的大力支持。一要采取多联络、勤汇报、讲实情、述利害等方法，取得地方政府的理解和支持。借助公、检、法、司、税等执法部门的特殊作用，清收农信社不良贷款，以提高农信社化解信贷风险的力度。二要促使地方政府在地方企业转制过程中，积极支持农信社落实债务。

（四）加强内控，完善信贷风险防范机制。

（1）、完善信贷决策机制。一是完善信用联社贷款审批委员会的职能，发挥基层信用社贷款审批小组的积极作用，并充实法律人才，增强对贷款的合法合规性审查。二是坚持贷款操作程序，严把“三查关”。首先，把好贷前调查关，进行严格的贷前调查，以市场为导向选择贷款对象。其次，把好贷时审查关，严格审查贷款手续的合规性、完整性、有效性。第三，把好贷后检查关，重点抓好信贷资产的跟踪监控工作，随时掌握信贷风险的变化，及时贷款管理策略，将风险消灭于萌芽状态。

（2）、建立贷款风险预警机制。建立贷款风险预警机制可以为农信社防范信贷风险提供重要参考，及时化解潜在风险，确保信贷资产的安全。建立风险预警机制的关键是合理选择风险预警信号，主要包括：（1）财务早期预警信号，主要检查企业的会计报表、应收帐款的变化情况；（2）管理层的早期预警信号，主要检查企业关键人员变动对企业计划目标、劳资关系、经营宗旨等的影响；（3）经营状况早期预警信号，主要检查企业的财务记录、业务性质变化、生产及库存情况，以及与客户的信用关系；（4）企业与农信社的早期预警信号，主要检查企业在农信社的存款余额、应付票据、短期借款、还款来源等方面的变化情况。

（3）、完善信贷风险转移机制。全面推行抵（质）押贷款，从严控制保证贷款，转移农信社信贷风险。一是严格依照《贷款通则》办理业务，按照《担保法》办理合法合规的抵押担保手续。要对保证人的偿还能力，抵押物、质押物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格的审查。二是在贷款方式上，应优先选择抵押或质押方式，对保证贷款应严格审查担保人的担保资格，防止担保人多家担保，造成“担而不保”的现象发生。三是对旧欠的信用贷款、担保失效贷款，应尽可能补办抵押、担保手续，转移信贷风险。

（4）、完善贷款风险补偿机制。一是提高呆帐准备金提取比例，并允许农信社根据风险状况提取

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一定金额的特别准备金。二是允许建立企业“两金制度”，提取一定比例的贷款风险保证金和利息备付金，专户存储，必要时可用于还贷付息。

（5）、完善信贷风险责任机制。一要明确农信社一把手对本社信贷风险管理的全面责任制。二是对新增贷款严格实行“第一责任人”制度，信贷员作为第一责任人要负责贷款的“包放、包管、包收、包效益”。三是对旧欠贷款风险进行重新确认，划分责任人，责任贷款要由责任人负责收回，不能明确责任人的要层层落实清收责任。

二、认真落实第一责任人追究制。解玲还须系玲人。贷款缘何形成不良，首先应从自身查找原因，经办人是首要的追究对象，因其熟悉当时的办贷情况。有的同志现已退休或调离本工作单位，甚至调出金融系统，就无从下手，那将永远无法落实！退休或调出原工作单位的同志，只要在本系统内，及时向上级反映，将其“请”回来进行清收，并制定相应的制约措施，如：发生活费、限定期限清收、用其工资归还贷款等方式进行制裁；而调往其他行工作的，请监管委员会给予协调解决；调入其他系统的同志，要到其主管单位反映，请领导帮助协调解决，要一追到底，决不半途而废，达到以儆效优的目的。并指定专人进行统计，以保证各项数字准确无误，为领导决策提供依据

（五）强化信贷队伍建设，提高信贷人员素质。

1、竞争上岗。让那些作风正派、有强烈责任感和事业心，有较高的文化水平，对业务熟悉、能吃苦耐劳的员工从事信贷工作，并定期实行轮岗制度，防止个人行为风险。

2、要强化信贷人员的培训，培养一批精通业务、善于经营管理和社会公关的“复合型”人才。

3、推行信贷人员等级管理制度，按级定酬，并根据对农信社的贡献实行专项奖励措施，提高信贷人员的工作积极性和主观能动性。

（六）疏、堵并用，化解不良贷款控新降旧是关键。控制新增不良贷款，降低旧存不良资产，是提高信用社资产质量，增强农信社核心竞争能力，实现信用社可持续发展的重点工作，也是难点工作。（1）、堵新是关键。信贷风险是伴随着贷款的发放而产生的，堵新就是要从完善内部防范机制入手，切实加强对新增不良贷款的防范。（2）、清旧是根本。不良贷款形成的原因是多方面的，清旧就是通过规范不良贷款的管理，落实清收责任，严格考核奖惩，采取积极有效的清收措施，进一步加大清收力度，实现不良贷款的双降。（3）、多策略地保全的盘活不良贷款。信用社要结合实际，采取户户见面收、人人包户收、依法强制收、落实债务收、输血帮扶收、逐笔销号收，聘请社会人员收等措施，大力盘活不良贷款。（4）、加大考核奖惩力度。严格“四包一挂”考核制度，奖惩分明，是执行各项制度的基础，也是促进清收工作高效开展的保证。在不良贷款清理过程中，信用社要按照贷款清收的难易程度进行分类排队，对信贷员明确分工和落实任务，签订责任状，实行专门机构、专职人员、专业经营、专项考核的管理模式，要求信贷人员、包清收包盘活，并实行绩效与报酬挂钩，多收多得，不收不得，以激发信贷人员的工作积极和创造性，促进不良贷款清收工作的开展。

控新降旧既要抓好对大额贷款的管理和清收，更不可忽视对小额贷款的监管和抓降。因为抓好对小额贷款的控新降旧工作，有着积极作用：（1）、抓好小额贷款的控新降旧，能产生震慑力。小额贷款额度小，容易收，特别是在农村经济快速发展，农民富裕程度增加的情况下，通过各种有效的清收手段，清收小额不良贷款已不再是清收工作的难题。通过对小额贷款的清收，依法惩处不讲信用的赖账户、钉子户，不仅有利于盘活信用社不良资产，更重要的是能够通过强有力的清收态势，震慑一些等待观望，企图逃避农村信用社债务的贷款大户，实现四两拔千金的清收效果。（2）、抓好小额贷款的控新降旧，能增强影响力。小额贷款难收回的一个重要原因，就是当地信用环境恶化，贷户信用关系缺失。通过对小额贷款的清收，最大限度地活化和保全信用社资产，向社会表明信用社清收不良贷款的信心和决心，对于改善当地信用环境，增强社会信用意识具有十分重要的意义。而且，信用社员工在清收过程中，可以更广泛地深入村组、农户、居民，从多角度、多渠道地摸清他们的信用状况，为今后更好地发放和管理当地其他贷款、控制新增不良贷款，探索更多有益的工作经验。（3）、抓好小额贷款的控新降旧，能形成积聚力。对农信社而言，小额农贷既是主体业务，又是信用社的品牌业务。侧重于“农”字，偏重于“小”字，是信用社信贷业务的主要特点。因此，信用社必须立足自身业务工作特点，从小处着手，认真抓好对小额贷款的清收和管理，只有将“小”贷款管好，将小额沉淀资金盘活，才能积小成大，形成巨大工作合力，推动整体业务大发展。

（七）、可借鉴商业银行剥离不良贷款的做法，根据各地的实际情况，建立资产管理公司，试行不良贷款的集中处理与分散处理。对于问题贷款严重、亏损面较大的农信社，可采取集中处理模式，由政府出资设立或由信用合作管理部门直接经营一个单独机构，来统一处理农信社存在的不良贷款。这有利于借助政府的财政资源来帮助信用社核销不良贷款，充实农信社资本金。对于不良贷款尚不十分严重的农信社，可采取分散式的处理模式，在农信社内部成立专门的资产保全部门或工作小组，利用自身的力量来处理本辖区内存在的不良贷款。

（八）、加强与当地党政部门的沟通协调，争取其理解、支持，协调清收农信社不良贷款。不良贷款的处置是一个综合的社会系统工程，需要各级政府机构、农信社和企业的通力合作。农信社应在地区政治事务中积极参与政治协商、民主管理，通过发挥政协代表、人大代表的监督作用，议案的质询作用以督促政府部门、司法机关正确行使权力，保护信用社的权益。农信社不良贷款的形成，乡镇企业占相当比例，而这些企业恰恰与地方政府和当地村委有着千丝万缕的联系。所以，“解铃还须系铃人”，争取当地党政部门支持，靠行政手段协助清收是盘活农信社不良贷款的有效途径。

（九）、运用法律武器，重拳出击，依法强制清收，保全信用社债权。由于目前法制尚未完善，法律环境有待进一步净化，对不良贷贷款采取法律行动必须作好充分的准备，对一些有特殊背景的企业更应慎重。同时，农信社在采取法律行动前必须对借款人及相关债务人的资产情况摸清楚，以便在庭外和解失败后，及时要求法庭采取保全行动，否则可能因没有可供可执行的财产而达不到采取法律行动的效果。实际工作中，对那些法制意识不强，信用观念差，赖债思想严重和恶意逃债的个体工商户贷款和私人贷款，以法律手段强制清收是比较奏效的。

（十）、采取积极的清收政策，落实不良贷款清收责任制，发动和鼓励全员参与收贷，对收回的不良贷款，可按一定比例给予奖励表扬，以调动员工清息收贷工作的积极性和主动性。对那些由于信贷人员工作失误，未能对贷款风险保持应有的警觉，或对存在问题的贷款进行回避和掩盖，造成贷款恶化的，应追究有关人员责任，并责令其收回贷款。由于制度不完善、管理不规范，农信社不良贷款中不乏有人情贷款、关系贷款等，对这些非正常贷款和小额的农户、私人贷款，利用信用社人缘、地缘优势，进行软性清收也是一种有效可行的清收措施。

（十一）、选择可行有效的贷款重组措施。对问题贷款采取重组措施常包括以下内容：贷款展期、借新还旧、还旧借新、减免或全减利息罚息、减免部分本金、债转股、以物抵贷、追加担保品、重新规定还款方式及每次还款金额等。目前，农信社可以采取贷款展期、转贷、借新还旧和以物抵贷等方式。

（十二）、采取以资抵债的方式清收。对于村两委贷款和乡镇企业贷款，要定期进行催收，以保证信贷资金不失诉讼时效。有的村村委班子不稳定，流动性极强，要经常上门做催收工作，使新的村委成员了解此笔贷款的用途、经手人、期限等情况。对新官不理旧账的村要重点进行监控，并向当地政府反映，请政府帮助解决落实。长时间不能落实的，将该村的贷款笔数、金额、用途、贷出时间等情况在该村进行公布，让广大群众共同分析，该如何处理？乡镇企业贷款或公职人员的贷款要与党委政府进行协调。若企业的固定资产或土地使用权能确定下来，请资产评估中介机构给予评估，将资产过户到信用社，等待时机尽快将固定资产进行转租赁或迫卖出去，本着成熟一个处理一个，达到降低非正常贷款在贷款总量中的占比。

（十三）、请求政府给予优惠政策。要密切配合政府产业结构调整步伐，发挥部门优势，不违农时地支持农民朋友调整种植结构模式所需的资金数额。争取适当时机请求政府给予“税率优惠、财政补贴”等方式来降低不良资产的额度，但要考虑到的政府的难处和承受能力。国家出台的一系列政策，农民负担减轻了，财政可支配资金受到分流，难以实现用财政补贴不良贷款的目地。

（十四）、努力提高存款增量，降低不良贷款占比。党中央给我们绘制了宏伟的目标：全面建设和谐社会。我们国家是农业大国，农村人口在总人口中占比90%，只有农民走上了小康路，才能创建和谐社会。扶持农民富起来，是我们信用社义不容辞的责任，既要向农业提供资金服务，又要向广大群众传播信息，充分发挥农村金融主力军作用，为鼓起农民群众的钱袋子而出谋划策。农民富了，我们的服务工作跟上了，存款的增量实现了增长，拉动贷款增量上升，随之不良贷款占比自然下降，有利经营管理，实现扭亏增盈，实现信用社和“三农”双赢的效果。

第三篇：浅论乡村债务现状成因及化解对策论文

农村税费改革以后，计划经济时代的一些深层次矛盾不断凸现，乡镇债务显得尤为突出，它不仅是经济问题，也是一个很严肃的政治问题，关系到基层政权的巩固和社会稳定。必须采取强有力的措施，标本兼治，推动债务的化解工作。

农村税费改革以后，计划经济时代的一些深层次矛盾不断凸现，乡镇债务显得尤为突出，它不仅是经济问题，也是一个很严肃的政治问题，关系到基层政权的巩固和社会稳定，是摆在各级党委政府面前的重要课题，并引起了社会的广泛关注。笔者结合湖北省荆门市泉口办事处的实际，分析全处债务的现状成因，以求找出债务化解的办法。

一、债务现状

荆门市泉口办事处地处城区，与农村乡（镇）有一定的区别，全处辖一个村、九个社区，总人口8.8万。2001年底全处总债务878万元，占同期财政收入220万元的399%。财政是个吃饭型财政，维持正常运转都成问题，根本无力偿还债务。到2005年底全办事处债务上升至1091万元。其中：银行信用社贷款188万元。单位借款72万元，个人借款8万元，合作基金会借款454万元，托管改制后乡镇事业单位债务220万元，其他135万元，向上级财政部门借款14万元，总债务占当年财政收入的4.1倍。

从全处债务的构成来看，债务的刚性强，化解难度大。在2005年1091万元债务中，其中银行信用社贷款188万元占17.23%。基金会贷款454万元占41.6%，向单位借款72万元占6%，向个人借款8万元占0.7%，托管改革后事业单位债务220万元占20.1%，其他135万元占12.3%，向上级财政部门借款14万元，占1.2%。而且这些债务情况复杂，形成时间长，清偿难度大，大部分已形成呆账、死账，无法化解。若不能有效化解，势必影响各项工作正常运转和社会稳定。

二、债务成因

从表面上看，债务表现为财务状况入不敷出，从深层次的审视和剖析债务的形成原因，是多因素综合作用的结果，其表现在三个方面：

一是办事处承担的社会管理职责与拥有的财力不相适应，即财力与职责不匹配，就是通常所说的事权大于财权，这是形成债权的政策因素，其实质是财政赤字的转嫁。办事处作为区政府的派出机构，履行职责必需一定的财力作保证。而区财政每年预算安排只有人头经费和少量的其他经费，有时甚至连工资都难以发放。由于财政供给不足，各项事业的发展不得不靠政府信誉来负债维持正常运转。

二是财务管理混乱，是造成乡债务过大的重要原因。财务管理混乱，造成了开支约束力不强、有钱就花、无钱就借等现象，导致债务不断发生。

三是债务缺乏化解机制，是形成债务居高不下的原因。办事处实行了三年任期制，一年看，二年干，三年忙换届，是基层干部心态的真实反映。在干部政绩考核上主要看任期内干了多少“实事”，一些领导干部往往会不顾财力许可，脱离实际大兴“面子工程”，“政绩工程”，把政绩留给自己，把债务留给下任。在这种干部政绩观的驱导下，化债消极，负债膨胀，必然导致债务“雪球”越滚越大。

三、对策与建议

债务是各种社会矛盾和问题的缩影，已成为影响经济发展和社会稳定的重要制约因素，必须采取强有力的措施，标本兼治，推动债务化解工作。

1、完善考核机制，树立正确的政绩观念。长期以来，在考核干部上，往往把一个地方的变化作为衡量干部政绩的重要标准，导致主要领导在任期内趋之若骛地大搞形象工程，因财力不足而负债。“负债出政绩”是乡村负债过快增长的主要根源。其次，化债是用任期内有限的财政资源去弥补他人留下的缺口，出力不讨好，这是债务难以化解的思想根源。因此，首先要完善干部考核任用制度，从思想意识上铲除滋生债务的温床。

2、壮大经济实力，增强债务化解能力。一切问题和困难必须在发展中解决。只有不断增强经济实力，债务化解才有了物质基础，债务才能在发展中不断地化解。

3、强化债务管理，建立债务的责任机制。负债是经济交往中难以避免、也没必要回避的经济现象。关键是要管好、用好负债资源。用好了，是财富，有利于经济发展；用不好，是包袱，制约经济的发展，甚至给社会带来不安定的因素。负债多少关键看其偿债能力，合理承债；民主理财，强化债务的民主监督，增强债务的约束力，对重大项目是否负债、负债多少、还款来源等问题通过民主决策付诸实施，否则，谁负债，谁偿还。同时，明确偿还主体，增强化解责任，促进化解债务工作。

4、科学分类，大胆探索债务化解办法。针对债务情况复杂、时间较长的问题，根据实际情况，依据国家有关法律、法规和现行政策对债务进行科学分类，理出头绪。按照债务情况和用途划分，主要有以下几类：

（1）运转类。即办事处在履行职能的过程中为保证机构正常运转所负的合理债务，对这类债务先挂账，在财力许可的情况下逐步化解。

（2）经营类。即处直企业在生产过程中形成的负债，明显具有经营性、收益性特点，由于处直企业是具有独立法人资格的经济实体，企业的经营主体是负债主体，不宜笼统地界定为办事处负债。此类负债的清偿应按有关法律、法规依法化解。

（3）托管类。即乡镇机构配套改革后处直事业单位的债务，是处直单位改革前形成的，应由办事处将这些单位的债权债务合并起来化解。债务化解是一项复杂系统的工程，不可能一蹴而就，要在不断地探索与研究中，采取切实可行的办法把化解工作抓细、抓实、抓出成效来。

第四篇：对乡村两级债务的成因与化解对策的探讨

对乡村两级债务的成因与化解对策的探讨

摘 要：当前乡村两级债务沉重、化解困难，已日益成为社会主义新农村建设绕不开的“绊脚石”，有的已严重影响到乡镇运转和基层干部的工作积极性，甚至影响农村社会的稳定。应该引起各级政府及有关部门的高度重视。必须采取加大清收力度、出卖闲置资产、盘活现存资产、强化乡村财务监督机制等办法予以化解，以免影响农村税费改革的成果。

关键词：乡村债务；成因；对策；探讨

近年来，随着农业税的取消，从根本上切实减轻了农民的负担，促进了农村经济的健康发展和社会稳定。但税费改革后出现的乡村两级不良债务问题，随着农业税的取消也日益尖锐，一些地方的债务还在继续扩张，已成为制约农村经济健康发展，影响农村社会稳定的一个严重问题。如不及时采取措施解决，不仅会拖跨乡村集体经济组织，加重乡镇财政及农民负担，而且会扰乱农村经济秩序，影响农村税费改革的深化和农村基层政权的巩固。

一、乡村两级不良债务的成因分析

乡村不良债务形成时间较长，原因比较复杂。从实际情况看，形成乡级债务的主要原因是：发展农业生产形成的债务；盲目兴办企业和农业基地负债；为完成各项升级达标活动而负债；财政收不抵支形成的债务。

形成村级债务形成的主要原因有：兴办乡村公益事业形成的债务；为保乡村运转形成的债务；其它负债，主要包括：一是村级为支付代课教师、护林员、防疫员工资形成的挂帐负债；二是一些部门达标升级订阅报刊杂志、会议费、办公经费等非生产性开支造成的负债。另外，税费改革前，多年来因人走地荒、自然灾害、建设用地、迁移扶贫等因素，造成农业税收任务“空挂”，乡村为了完成当年的财政收入任务，就向信用社贷款或用集体资金等垫交税费而形成的债务也较多。

二、乡村两级债务构成情况分析

乡村两极债务是指乡镇政府组织及其所属单位和农村集体经济组织在发展建设过程当中长期形成的债权与债务的总称。近年来，随着农村税费改革的推行，进一步理顺了分配关系，规范了政府行为，取消了不合法不合理的政府性收费，从而根治了农村“三乱”，切断了乡镇组织和农村集体经济组织试图通过增加农民负担，收取不合理费用偿还债务的来源，乡村两极债务问题，作为农村税费改革后的一个新的突出问题浮出了水面。乡村债务的特点主要表现在四个方面：

（一）乡村负债面宽，新债继续增加

主要是乡镇为保运转、弥补支出缺口、解决增人增支、支付以前贷款利息等问题向银行、私人借款及赊欠所致债务累积时间长且呈逐年上升趋势。乡村债务跨越大，累积时间长，到目前情况看，绝大部分乡村还没有找到化解债务的有效途径。

（二）化解十分艰难

一是受经济发展水平的限制和可用财力增长缓慢的原因，特别是税改后，乡村可用财力减少，财政供需矛盾尖锐，没有化解的资金来源。二是新官不理旧债，化解债务没有责任约束，目标任务不明确，甚至助长了一些乡镇的继续举债行为。三是化解债务目前缺乏政策和必要的配套措施，影响化解进展。四是债权回收难度很大，因企业破产、人走债留、债权关系不清、尾欠税费暂缓清收、撤区并乡、机构变更、人员变动等诸多因素，影响清收。

（三）潜在危害较大

有增无减的债务包袱，加重了乡镇财政的运行负担，直接影响到乡村的正常运转，扰乱了农村的经济秩序。而且因债务问题容易引发不稳定因素，有损政府形象和干群关系。

三、化解乡村债务的对策探讨

税费改革后，特别是随着农业税的取消，如不从根本上解决农村债务的出路问题，必然会导致旧债未还又添新债，从而影响改革成果，笔者认为化解乡村两极债务的途径主要有：

（一）认真清理核实，分类化解债务

从总体上讲，农村财务管理是比较混乱的，因此要化解农村债务，应在对已有的债务进行清理核实的基础上分别寻找化解债务的办法。首先对非常债务要进行剥离。对村直接借贷形成的历史债务，凡不是为农民办事的，应当按照“谁受益、谁负担”的原则落实债务人，不能将债务转嫁给村集体；对确属用于集体生产公益事业、借贷手续齐备、使用开支合理的，可用村集体经济收入和按规定清收的村提留尾欠数逐步偿还；其次，对不正常的高息贷款要按国家规定的同期利率重新计算债务利息，由此可甩掉部分不合理的农村债务。再次，对少数干部贪占挪用提留款的，应坚决追回，情节严重的还应追究行政、法律责任。

（二）加大清收力度，偿还部分债务

对于农村债权的清收工作，应区别不同的情况采取不同的措施。首先针对不同的债权类型分别征收。对农户欠款，要合理分类，区别对待。对有偿还能力的农户，可通过各种办法，多途径地宣传说服教育，促其主动偿还；对极少数的“钉子户”可运用法律手段进行清收；对确因生活贫困当年无法偿还的，可与农户协商制订还款计划，分期偿还；对不符合政策的债务，要予以核销（尤其是改革前向农户强行集资摊派的不合理负担），不得再向农民追缴。

（三）出卖闲置资产，减轻债务负担

对乡镇、村组的集体企业，可进行公开拍卖变现，另外，对当前已被合并的乡镇的资产，特别是闲置的有形资产，采取可租、可卖等方式盘活闲置资产，由此所得收入可用于偿债，以减轻偿还债务的压力。

（四）盘活乡村资产，拍卖债权还债

搞好乡村清产核资，尤其是查清因举债而形成的固定资产，要将资产分门别类，本着“剥离有效资产、处置呆滞资产、盘活存量资产、优化资源配置”的原则，对乡镇闲置资产进行拍卖，将拍卖资金用于还债。对村组现有的资产如集体林木、“四荒地”、企业厂房、设备、存留物资等通过租赁、承包、转让、拍卖等形式加以利用和变现，做到“宜租则租、宜卖则卖”，将闲置资源充分利用起来，并转化资源的最大效益。

（五）强化乡村财务监督机制

一是落实民主议事制度，实行事前监督。凡是涉及村民利益的重要事项和较大村财务支出事项，都通过村民或村民代表民主议事会的形式，由村“两委”、村党风廉政监督小组和村民代表共同讨论，民主决策后组织实施，监督小组提前介入进行监督。二是落实村账镇建制度，实行事后监督。由乡镇经管站派专业财会人员负责各村财务账册的建立，进行会计监督，有的乡镇还建立审计站，在村上财务进行审计，从中及时发现并纠正村级财务管理存在的问题。三是落实村务公开制度，加强群众监督。由村党风廉政监督小组在乡镇纪检监察组织的指导下直接参与村务公开工作，并以村财务收支作为重点开展村务公开，增强了村务公开的真实性和透明度。

第五篇：乡镇债务的制度成因及其化解

乡镇债务的制度成因及其化解

陈本凤

[摘要] 当前乡镇债务已影响着乡镇经济的可持续发展和农村社会的稳定, 而有关制度是乡镇债务产生的根源和关键所在。本文就乡镇债务产生的制度成因进行了较全面分析, 并提出相应的化解措施。

[关键词] 乡镇债务 制度成因 化解对策

乡镇财政是我国财政体系中的最低一级, 也是我国财政的基础环节。乡镇财政的状况, 一方面将影响整个国家的财政状况, 另一方面又关系着乡镇经济的可持续发展和社会的稳定。而目前我国乡镇财政状况却不尽人意, 主要表现为负债乡镇比重高,债务规模大, 债务种类多。因此, 如何化解乡镇债务已是中央和各级地方政府当前急切需要解决的问题。要有效化解乡镇债务, 必须首先对乡镇债务的成因进行分析, 然后有针对性地采取化解对策。虽然乡镇债务的成因很多, 但笔者认为制度成因是关键。本文就乡镇债务的制度成因进行分析, 并提出相应的化解对策。

一、我国乡镇债务的制度成因 11 不彻底的分税制财政体制

笔者认为, 不彻底的分税制财政体制是乡镇债务产生的根源。首先, 从表象看, 我国1994 年开始实行不彻底的分税制财政体制, 而乡镇债务也主要起于1994 年, 之后, 乡镇负债面越来越大, 负债金额越来越高。其次, 从深层次看, 现行不彻底的分税制财政体制必然会导致乡镇财政的负债:(1)税种的划分不彻底, 决定乡镇财政收入来源少。由于我国实行的是不彻底的分税制, 所以, 税种的划分不彻底, 主要表现为: 一是同一税种因企业性质不同而划为不同的财政收入, 如中央直属企业所得税归属于中央财政收入, 地方企业所得税归属于地方财政收入, 金融保险企业营业税属于中央财政收入, 地方企业营业税属于地方财政收入。二是存在共享税种, 即同一税种的收入一部分归中央财政, 一部分归地方财政, 如增值税75% 归中央,25% 归地方。由于税种划分不彻底, 致使财政收入形成不合理, 往往是把一些收入高、稳定且征收容易的税作为中央固定收入, 如关税、中央企业所得税、金融保险企业营业税等。而把一些收入低、不稳定且征收困难的税作为地方固定收入, 如地方企业营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税及其附加等。同时, 在中央、地方共享税中, 中央分享大部分, 地方分享小部分, 如消费税全部归中央, 增值税75% 归中央、25% 归地方, 况且地方所得的25% 还要在地方各级政府之间分配, 而乡镇政府往往在25% 中只占小头。这样, 由于税种划分不彻底就决定了作为基层的乡镇财政收入来源非常少而负债。

(2)各级政府的事权和支出范围的划分不明确,使乡镇财政收不抵支。分税制财政体制的实施, 必须建立在明确界定各级政府事权和支出范围的基础上, 再根据事权与支出范围划分财权, 确定各级政府的财政收入来源, 使事权和财权相适应。而我国现行的分税制, 只对中央政府和地方政府的事权和支出范围作了笼统规定, 对地方各级政府之间事权和支出范围没有作具体明确的规定。因此, 在实施中, 地方政府往往是财权尽量上收, 事权尽量下放,作为最基层的乡镇当然处于最不利的地位。这样, 致使乡镇的财权较小, 所承担的支出责任却很大, 财政支出与财政收入不相适应, 从而造成乡镇财政收不抵支。财政转移支付制度的不完善

财政转移支付制度是为了弥补分税制财政体制的不足而建立的一项制度, 它本身是我国分税制财政体制的有机组成部分。其基本目标是促进地区间基本公共服务和基础设施建设的均等化, 客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。也就是说, 如果分税制下乡镇财政收入少, 就可以通过转移支付从中央或上级地方政府获得一部分转移性财政收入。但是, 由于我国目前的财政转移支付制度还很不完善, 使乡镇政府所能获得的财政转移支付收入很少且不稳定, 这也是乡镇负债的重要原因。其不完善性主要表现为: 一是转移支付形式不规范。现行的转移支付形式主要有税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等, 但各种转移支付形式的政策指向不明确、不规范, 使乡镇获得的转移支付收入不稳定。二是转移支付中专款太多, 随意性大。我国目前的转移支付范围广, 几乎涉及所有预算支出科目。同时, 很多专项支出缺乏依据和制度约束, 随意性很大, 结果反而使偏远落后的乡镇得到的专款少, 经济发达的乡镇得到的专款多, 从而不能很好地平衡分税制下财政收支不均状况。目前, 我国西部地区乡镇债务状况比中东部地区更为突出, 也说明转移支付制度没能很好地发挥其平衡作用。

农村金融制度失误的历史遗留

改革开放后, 由于农村金融制度不能满足农村经济发展的需要, 于是在20 世纪90 年代初先后在全国各地建立了农村合作基金会和储金会等组织,虽然它们是从事金融业务的组织, 但又未划归金融部门管理, 从而使其经营活动失控, 最终导致金融风险的产生。1999 年, 中央便决定取缔“两金”并进行彻底清理整顿, 当时为了保证农村社会的稳定,对确实无法解决的资不抵债部分, 中央拨出了再贷款专项资金予以解决。绝大部分乡镇主要就是通过再贷款专项资金进行解决的, 而且金额较大, 所以,乡镇债务中至今还有较大金额的中央再贷款负债。

九年义务教育制度的普及实施与检查

1992 年, 我国全面实施九年义务教育制度, 而农村是普及义务教育制度的重点和关键。为了使农村能够全面普及九年义务教育制度, 要求各乡村必须达标, 并且进行全面检查验收。但是, 很多乡村由于教育设施和教学条件不能满足普及九年义务教育制度的要求, 为了检查能够达标, 便突击性修建学校、引进教师等, 以改善教育设施和教学条件, 从而使乡镇欠下大笔债务。一般来说, 教育越是落后的地区, 财政越是困难, 所以, 很多乡镇为九年义务教育制度的实施与检查所负债务至今未能偿还。

农村税费制度的改革 世纪90 年代后期, 我国农业发展缓慢, 农民负担不断加重, 农民收入增长呈现下降趋势, 影响着农业和农村经济的发展。为了促进农业和农村经济的发展, 便对农村的税费制度进行调整与改革。2000 年开始取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;调整农业税和农业特产税政策等, 这样, 就使乡镇财政收入相应减少。2003 年开始又对农村税费制度进行深化改革, 取消农业特产税并从2004 年起, 逐步降低农业税税率, 5 年内全部取消农业税。实际上, 很多省市2005 年就全部取消农业税了, 自然又使乡镇财政收入进一步减少。虽然, 有财政转移支付来贴补, 然而财政收入要大幅度增长却很困难, 而随着经济的发展, 财政支出增长加快,这样在财政收入增长困难的条件下而支出增长加快, 必然会使财政运行困难, 从而产生负债。

乡镇干部的任用制度存在缺陷

一是乡镇主要干部任命、任期制度存在缺陷。乡镇主要干部, 包括书记、副书记、镇长、副镇长的任命、任期都是由县委县府决定, 而且往往是一届期满就要作调整, 这样, 乡镇主要领导便产生短期行为, 而且不需要对其行为后果负责。于是, 一方面对财政资金挥霍浪费, 另一方面, 不管财政偿还能力, 毫无顾忌地负债。二是对乡镇主要干部的考核制度存在缺陷。对乡镇主要干部的考核主要看政绩, 而政绩又片面强调形象工程, 而且, 乡镇主要干部的政绩考核情况将直接关系着其届满时的去向。因此, 乡镇主要干部为了突出政绩, 为届满提升创造条件, 不惜负债大搞形象工程。三是乡镇一般干部的任命无监督约束机制。乡镇一般干部的任命往往是乡镇主要领导说了算, 这样, 乡镇主要领导们的三亲六戚以及各种关系户都想方设法安排到乡镇工作, 使乡镇机构臃肿, 人员膨胀, 人员经费支出大幅度增加, 从而导致负债。

乡镇财政资金使用缺乏有效的监管制度

一是财政预算缺乏监督。本来乡镇财政的预算应由乡镇人大进行监督, 但乡镇人大代表主要是由村干部组成, 而村干部又直接由乡镇管。这样, 乡镇人大很难起到监督的作用, 使预算流于形式, 预算执行随意性大。二是日常的财政支出缺乏有效的监督与管理。在乡镇财政的日常支出中, 往往由乡镇主要领导说了算, 没有进行科学的管理, 也没有严格的监督和审计制度, 使得财政资金的日常开支过大, 从而造成负债。据了解, 很多乡镇一年仅招待费、小车的运行费开支往往在一百万元左右, 这在乡镇财政支出中占不小比重。三是离任时无严格的审计制度。作为乡镇主要领导, 在任期满后应该对其任期的账务进行严格审计, 但是, 现在乡镇干部离任时却根本不对其进行审计, 致使一些乡镇干部在任时肆无忌惮地开支财政资金, 从而造成负债。

二、乡镇债务的化解对策 11 进一步完善分税制财政体制

(1)合理划分各级政府的事权和支出范围。首先, 合理划分中央政府和地方政府的事权和支出范围。一般来讲, 全国范围受益的公共品支出应由中央政府负责, 如国家外交、安全、中央国家机关的运转、协调地区发展、实施宏观调控等支出以及由中央直接管理的事业发展支出;如果仅是地方受益的支出则应由地方政府负责, 如地方机关的运转、地方经济和地方事业的发展等。其次, 合理划分地方各级政府的事权和支出范围。现行的分税制没有具体划分地方各级政府的支出范围, 使地方各级政府在事权和支出范围上讨价还价, 而乡镇政府在讨价还价中处于最弱势地位, 使得乡镇政府承担的责任大, 支出范围广。如果国家具体划分了省、市、县、乡镇的具体支出范围, 假定该级地方政府的财政收入不能满足财政支出的需要, 就可以通过财政转移支付制度来平衡。这样, 既可以避免乡镇负债, 又可以协调各地经济社会的发展。

(2)合理划分税种, 保证乡镇财政支出的需要。根据各级政府的事权和支出范围来合理划分中央税、地方税及中央地方共享税, 以保证各级财政的需要。根据当前分税制税种划分存在的不足, 应该保证各级政府都有稳定的财政收入来源, 可以将共享税的划分比例作适当的调整, 使乡镇分享比例提高, 其它税种调整一部分作为乡镇财政收入, 以增加乡镇财政收入来源, 这样, 才能保证乡镇财政支出的需要。

(3)在完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡。我国现行的分税制是不彻底的分税制。彻底的分税制是在合理划分事权的基础上将税种彻底划分中央税和地方税, 不存在共享税, 而且地方政府具有立法权。如果所划分的地方税种不能满足地方财政的需要, 地方政府有权根据实际情况制定地方税法, 这样, 地方政府就不会负债。很多发达国家实行的分税制就是彻底的分税制。我国可以在进一步完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡, 既有利于理顺中央与地方的分配关系, 又有利于地方经济社会的发展。改革调整转移支付制度

一是确定科学合理的转移支付形式。应该明确转移支付的政策目标和功能, 科学合理地确定财政转移支付形式, 使转移支付形式科学化、规范化。二是建立科学合理的均等化公式。应该根据各种政策目标, 建立科学的均等化公式, 同时规范转移支付程序, 建立转移支付的约束制度, 使转移支付科学化、程序化, 从而使乡镇财政分配公平合理。

清理债务, 区分类别, 分类化解首先必须对乡镇债务进行彻底清理, 确定统一分类标准, 然后按照统一标准进行分类, 再根据债务类别有计划地采取相应的化解对策。对由于办企业、上项目所负债务或为其担保所负债务, 需要进行剥离, 对还在经营的企业, 其债务就划转到企业头上;对未经营的企业或项目, 可以对企业或项目的资产进行彻底清理, 通过转让或拍卖的方式来抵偿债务;对20 世纪90 年代由于农村金融制度的失误和普及义务教育制度形成的债务, 可以由乡镇以上的各级地方政府和中央政府通过财政转移支付予以逐步化解;对于公益性的基本建设负债, 可以由乡镇以上地方政府按比例予以化解;对拖欠职工工资、奖金形成的债务, 由乡镇采取有计划的增收节支办法化解。41 建立合理的乡镇干部任命制度, 不断提高干部素质

一是对现行乡镇主要干部的任命、任期制度进行改革, 使一些乡镇干部安心地、长久地在乡镇工作, 而不是为了“镀金”。二是采取多种形式、多种途径, 提高乡镇主要干部的思想和业务素质, 让他们树立正确的政绩观, 立党为公, 执政为民, 切实群众办好事、办实事。同时, 通过各种培训学习,提高其对财政的管理水平和能力, 使财政资金发挥最大的效用。三是改变政绩评定标准。把农村经济结构调整、农村经济的发展、农民收入水平的提高以及乡村消赤减债、生态环境保护等作为考核乡镇干部政绩的重要指标, 以改变政绩考核只注重形象工程的做法。四要切实关心乡镇干部的政治待遇和经济待遇, 让他们无后顾之忧, 安心乡镇工作。51 建立健全乡镇财政的监督管理制度

一是建立日常监督检查制度。由县财政、纪检、监察等部门组成乡镇日常财政收支的监督部门, 每年定期对乡镇财政收支进行检查, 督促乡镇日常财政收支的合法性和规范性。二是建立乡镇主要干部离任时的审计制度。乡镇主要干部调离乡镇时, 要对其在任期内的财务收支及债务进行严格的审计,对违法和不符合财经纪律、制度的行为要追究其责任, 且建立债务终身责任追究制度。三是建立新增大型项目的审批检查与公示招标制度, 提高财政资金的投资效益。凡是乡镇新增大型项目, 如修建、维修、购置和新办公益事业等, 必须实行报批制度, 由县财政初审后报县政府审批, 对已批准的项目由财政部门进行跟踪监督。同时, 对大型项目实行公示和招标制度, 以接受群众的监督, 从而提高财政资金的投资效益。

来源:农村经济 , 2006,(01).