关于深化我国农村集体林权制度改革的思考

第一篇：关于深化我国农村集体林权制度改革的思考

关于深化我国农村集体林权

制度改革的思考

何得桂

(西北农林科技大学,陕西咸阳 712100;农村改革发展协同创新中心,湖北武汉 430079)

[ 摘要] 中国最新一轮农村集体林权制度改革的主体改革已基本完成并产生了广泛的社会影响,但是深化林权改革的任务依然任重而道远。为了实现“ 生态受保护,农民得实惠” 的目标,今后一段时期要把林权改革的重点由调整人与林、人与地的关系转变为调整所有者与政府、所有者与所有者的关系上来,统筹兼顾与重点突破并举,以林权纠纷调处、林权流转规范、扶持林农合作组织、发展林下经济以及健全公共服务体系为着力点,持续深化农村集体林权制度改革。

[ 关键词] 集体林权制度改革;林权纠纷;林权流转;林农合作组织;公共服务体系

被誉为中国农村“ 第三次土地革命” 的最新一轮集体林权制度改革(以下简称为林改或林权改革)是一场举世瞩目的深刻变革。从 2003 年在福建、江西等省试点启动以来,尤其是 2008 年 6 月 8 日《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》出台后,林权改革在广大农村得到全面、深入开展。截至 2012 年底,全国 27 亿亩集体林地已经确权,占集体林地总面积的 97.7% ,林改的发证面积占确权林地的 95.5% ,集体林权制度改革主体改革基本完成。作为一项重要的制度变革,林权改革是以林权为核心的社会利益的重要调整过程,产生了日益广泛的社会影响力。集体林权制度改革与农村综合改革、国有企业深化改革一同作为十六大以来的三大改革而载入党的十八大报告,林权改革还入选《党的十七大以来大事记》。世界产权与资源组织总裁 AndyWhite 认为,“ 中国集体林权制度改革是世界林业史上最大规模、最具影响、最有成效的改革。”林权改革虽已取得巨大成功,但当前仍处于不进则退的承上启下期,进一步深化改革任重而道远。目前的林权改革已经由主体改革阶段进入到配套改革阶段,为实现“ 生态受保护,农民得实惠” 的目标,今后一段时期要把林权改革的重点由变革人与林、人与地的关系转变到调整所有者与政府、所有者与所有者的关系上来,统筹兼顾与重点突破并举,以林权纠纷调处、林权流转规范、林业合作经济组织发展、林下经济发展以及推进基本公共服务均等化为重要着力点,进一步深化中国农村林权改革。

一、增强林权纠纷调处,促进基层社会稳定

深化林权改革最棘手、最迫切需要解决的是日益凸显的林权纠纷问题。在基层实践中,因历史原因、利益格局调整、政策执行不到位、社会排斥以及林权价值显著提升等多种因素造成或引发了不少的山林权属纠纷。例如,由于我国地籍档案资料不完整,林权制度多次变革,林权纠纷层出不穷;特别是村集体组织与国有林场的纠纷问题以及省际边界毗邻地区纠纷的矛盾更加突出。仅以浙江省为例,还遗留有 84 起省际林权纠纷,且每年都要发生一定的摩擦。由于林权纠纷本质上涉及到资源的分配问题,是一种利益之争,它势必影响到林权改革的进一步深化和山区农村基层社会的和谐稳定。今后应在以下几方面努力:一是要进一步摸清林权纠纷发生和调处的详细情况,采取分类管理的方式努力化解各类林权纠纷。对于那些时间久远、情况复杂和难以判断的纠纷,要在尊重民意的前提下,通过政府引导和当事人共同协商,搁置林权争议,采取股份制经营、林地合作经营的办法对有争议的山场进行共同开发;对那些影响面大、性质严重且民怨较深的林权纠纷,则要严办、快办。特别是要加大省际山林纠纷和村集体组织与国有林场之间纠纷的调处力度,以彻底消除不稳定因素。二是在纠纷解决方式上,既要积极引导当事人通过合法渠道解决纠纷,如法律诉讼、行政裁决,也要注重发挥“ 村规民约”、地方习俗的作用以及村民自身解决纠纷的能力;尤其要进一步突出老党员、老干部、老族人在纠纷调处中的作用。三是由于林权纠纷不断爆发,纠纷调处已日趋常态化,建议各级政府成立专门的林权纠纷调处机构,加大纠纷调解仲裁工作力度。同时加大人员、设备、经费的投入,加快建立全国统一的林权地籍信息化管理系统,进一步提高纠纷调处质量。四是更加注重公共行政组织之间的协同。要将林权纠纷调处工作与各地的民事调处、仲裁机构的工作更好地衔接起来,形成强大合力,进一步建构和完善林权纠纷综合调处机制和长效机制。

二、规范林权流转行为,保障林农合法权益

深化林权改革的重点之一是在林权流转过程中保障农民的合法权益。新一轮林权改革允许在稳定家庭承包经营制度和不改变林地用途的前提下,林地承包经营者可依法采取出租、互换、转包、转让、入股、抵押等方式流转林木所有权和林地承包经营权、收益权、处置权。这种市场经济的运作方式相对于农地政策和以往的林改实践具有较大的突破性,也使林地流转日趋活跃。截至 2012 年 11 月,我国集体林地流转面积累计达到 1.62 亿亩,占已确权林地面积的 6%。基于生产发展的视角来看,林业规模经营更具有效率,但是,如何兼顾经济效率与社会公平的原则,防止侵害农民林地承包经营权益是深化林改需要破解的一项紧迫课题。由于受林权流转制度不健全、交易双方信息不对称以及流转监管不到位等因素的影响,一些地方林权流转中产生“ 流

转期限过长、价格过低、面积过大” 的现象,甚至出现擅自改变林地用途等问题,很可能导致林农权利遭受剥夺的风险,造成流转合同纠纷增多,普通农民“失山失地” ,甚至潜藏和引发“ 林地非林化” 失控的风险。与此同时,政府规模偏好倾向将导致普通农民林地承包权“ 被流转” , 他们的合法权益难以保障。由于林地流转涉及林业利益的二次分配和国家生态安全,促进林权流转健康、有序的发展要构建良好的制度环境。综合考虑到集体林地对山区农户家庭具有重要的生活保障功能以及通过市场交易开展林权流转有利于提高林业经营效率等基本功能属性,适时、适量、适度的林权流转应成为今后政策规范引导的基本取向。要切实抓好林地确权、登记和颁证工作,为加强林权流转管理提供科学依据。要加大林权流转引导和规范,根据“ 是否流转是农民的事,转多转少是市场的事,是否规范是政府的事”的理念进一步规范林权流转行为。坚持依法、自愿、有偿原则流转,严格保护并最大限度实现林农的合法权益。进一步健全林权流转纠纷解决机制,建构农民、外来投资者、集体、国家等多方的利益共享与多赢机制。要以实施流转合同制和备案制为工作重点,完善林权流转规范管理工作规程、制度和机制;探索构建工商企业流转林权的准入和监管制度。建议抓紧出台国家层面的森林资源评估体系、评估单位资质等相关规定,为规范和加强林权流转管理及相关工作提供技术支持。

三、扶持林业合作经济组织,提升林农组织化程度

深化林权改革的核心载体是依靠具有增强农民组织化程度的林农合作组织,大力扶持林业合作经济组织发展是进一步深化集体林权制度改革的应有之义。明晰产权、确权后,各地的林权单位迅速增长,有效激发了承包者经营林业的热情,但因林地资源的分散化,单家独户的农民在发展林业过程中面临着信用贷款难、产品购销难、享受政策难、经营管理难、科技服务难等一系列问题,千家万户的小生产难以适应产业化与千变万化的大市场发展的要求。依托林业合作经济组织这一载体,有助于实现林业生产的标准化经营、合作经营和品牌化经营,可以解决林业生产经营活动中政府“ 统” 不了、部门“ 包” 不了、农户“ 办起来不合算” 或“ 办” 不了的难题,组织成员可以分享由此带来的规模经济效益和规避外部风险。与此同时,林农合作组织可为成员提供某些公共产品,进一步扩大山区农村公共产品的有效供给,为组织成员生产生活提供便利,从而增强林农的凝聚力和组织化程度。据统计,目前全国建立的农民林业专业合作组织已超过 11 万个,但是林业合作经济组织发展存在政策扶持不够,技术、资金、人才匮乏以及服务机制不健全等问题。为此应从以下三个方面着手:一是要加大对各类林农合作组织的扶持力度。如国家层面的扶持标准要进一步明晰和提高,地方层面的扶持应适当扩大范围,特别要注意不能用行政手段拔苗助长。符合小型微型企业条件的林农合作组织应享受国家相关扶持政策。建议对林业的专项投资资金、农业综合开发有偿资金和财政支农资金进行适当整合,重点支持林农合作组织力所能及地开展林产品生产基地基础设施建设、技术服务、质量检验检测和信息网络体系建设。可利用税收政策引导林业合作经济组织的发展方向,对于为组织成员提供林业生产经营服务的要免征营业税。在信贷方面,国家商业性金融机构和政策性金融机构要采取多种形式,为林农合作组织发展提供更多的资金支持与金融服务。二是要加快建立和完善农村合作金融体系,不断拓宽林农合作组织的筹资渠道。对已经在内部尝试资金合作业务的部分林农合作组织要予以正确的引导,使其不偏离合作的性质;也可在风险可控的前提下适当引入外部资本，提高林农合作组织经营程度。三是要优化顶层设计、强化制度建设,进一步加强各类林农合作组织运行管理和自身建设。可尝试探索发展土地股份合作社,促进林地使用权和林木所有权在林农合作的基础上进行流转。既要树立和推广好林业专业合作社示范社典型,也要健全林农合作组织的规章制度与运行机制。通过建立健全民主决策制度,使林农合作组织在带动集体林业发展和保护林农合法权益等方面的功效不断增强。

四、大力发展林下经济,提高林农经济收入

深化林权改革的关键在于能否有效增加林农经济收入。通过发展林下经济,引导山区农民走一条不砍树也能致富的绿色发展之路,既是深化林权改革的重要内容,也是实现改善民生、林业增效的重要突破口。我国 2300 多个行政县(市)中有 1500 多个属于山区县,山区人口占到全国总人口的 56%;山区也是贫困人口的聚集区,有 496 个国家级贫困县分布在山区。集体林权制度改革是农村改革的重要组成部分,确保农民得实惠不仅是林权改革的出发点,更要成为最终的落脚点。只有如此,才能有效解决我国山区贫困人口的致富问题。尽管近年来全国各地在以林下养殖、林下种植、森林景观利用和相关产品采集加工等为主要内容的林下经济发展方面取得明显成效,但是与“ 靠山吃山” 的农民增收致富的要求还有不小的差距。加快林下经济发展,首先要尊重自然规律,确保生态环境得到保护。根据当地的林地生态承载能力,合理确定林下经济的发展规模和种类;注重做好顶层设计,大力发展生态经济型项目,防止因发展林下经济而牺牲生态。其次要坚持因地制宜,科学制定林下经济发展规划,使林下经济发展符合当地实际。应立足资源优势,突出当地特色,充分尊重农民意愿,避免出现盲目跟进、贪大求全和强迫命令的现象。力争做到“ 长中短有机结合、上中下综合利用” ,为林农就业增收拓展更大空间。再次,管理部门要注重典型示范,大力推广先进发展模式、实用技术和管理经验,辐射带动广大林农积极发展林下经济;不断提高农民发展林下经济的市场竞争力、组织化水平和抗风险能力。推广“ 公司 + 合作组织 + 基地 + 农户” 经营模式,实现林下经济的集约化、规模化、市场化和科学化经营。积

极鼓励林业龙头企业在贫困地区建立基地,帮助扶贫对象更大程度上参与林下经济发展,加快他们的脱贫致富步伐。最后,加强对林下经济发展的资金投入,出台财政、金融等相关扶持政策。逐步构建政府引导,企业、农民和社会为主体的多元化投入机制。充分发挥财政贴息政策所起的带动和引导作用,中央财政和地方财政都要加大对符合条件的林下经济发展项目的贴息扶持力度。此外,农民生产林下经济产品符合税收相关规定的要确保他们依法享受有关的税收优惠政策。

五、提高科学管理水平,健全公共服务体系

深化林权改革不仅要调处好林权纠纷、规范林权流转、扶持林农合作组织和发展林下经济,还要强化公共组织的主动性和回应性,注重科学管理、完善法规政策、放活经营和保障条件建设。只有如此,才能更好推动林改向纵深持续发展,促进林改预期目标的充分实现。一是要加强对山区林区农村公共产品的有效供给。通过改变公共产品城乡非均衡供给的格局,加快推进农村公共产品供给机制创新,为深化林权改革提供有力保障。不断改善集体林区的林业生产基础设施建设、义务教育、养老保障、道路、医疗卫生等基础性条件。改进“ 一事一议” 制度,使村级公共积累用在刀刃上,解决村民急需的公共产品供给问题。二是要尽快出台和完善有关法律法规和相关政策。例如,现行的《森林法》、《森林法实施条例》等政策法规的一些条款已经难以适应林权改革后的新情况,要加快进行修订。建议国家层面抓紧出台《集体林权流转条例》和《集体林权纠纷处理办法》等法规,推动林权改革深入发展。三是相关的林业政策法规执行,如林木采伐指标等要根据不同地域区别对待、分类指导,从而提高制度的执行力。应大幅度提高国家级生态公益林补偿标准,落实省级生态公益林补偿资金,以平衡和消除生态保护与林下经济发展之间的矛盾。四是要进一步推进林业管理体制改革。林权改革的主体改革结束之后,林业行政组织的职能已由原来的管理为主,逐渐转变为以服务为主。政府职能的转变要求对既有的管理方式进行适当变革,相关的体制机制也要及时理顺。建构服务化、科技化、市场化的林业管理体制,更好地满足林农对基本林业公共政策服务的需求。要促进林业科技成果及时有效转化,将推广经费投入纳入林业改革发展的考核。进一步深化林权交易与投融资体制改革和林木采伐与经营体制改革。扎实开展政策性森林保险,提高林农抵御自然灾害的能力。

第二篇：深化集体林权制度改革

深化集体林权制度改革

集体林权制度改革是当前农村经营制度的一次重大变革，是一项让农民群众得实惠，农村建设促发展的重大举措。经过几年努力，我市集体林权制度改革取得了阶段性成果，但同时也存在着不少问题。我们要在充分借鉴成功地区改革经验的基础上，结合我市实际，进一步强化措施，落实责任，确保全市集体林权制度改革深入推进。

我市集体林权制度改革进展情况

2007年全省林改试点工作开始后，我市把榆阳区作为试点县，按照“明晰产权、承包到户”和“山定权、树定根、人定心”总体要求，做了大量细致的工作，积累了一些好的做法和经验，为全市林改工作开了个好头。2009年6月份，市政府出台了《关于集体林权制度改革的实施意见》，同年9月18日，市委、市政府召开了全市林业工作会议。按照市委、市政府安排部署，全市林改工作的总体要求是“围绕一个核心，坚持两项原则，把握三个关系，抓好四个环节，建立五项制度”：

围绕一个核心，就是围绕明晰产权这一核心，通俗地说，就是“分林到户”，就是要依法把林地经营权和林木所有权落实到农户，实行家庭承包经营。坚持两项原则，就是坚持“尊重农民意愿，坚持依法办事”两项重要原则。把握三个关系，就是要处理好林改工作与维护稳定的关系、放活经营与加强管理的关系、生态建设与产业发展的关系。抓好四个环节，就是要抓好制定承包方案、勘界发证、签订合同、落实承包责任四个环节。建立五项制度，就是要建立健全符合当地实情的林业支持保护制度、林业金融支撑制度、林木采伐管理制度、林权流转制度和林业服务保障制度。

在市委、市政府的正确领导和市县林业部门的精心组织实施下，我市集体林权制度改革取得了阶段性成果。一是主体改革基本完成。我市集体林权制度改革于2010年已通过省级验收，共涉及12县区、176个乡镇、18865个村民小组，总面积3143.05万亩。截至目前已发放林权证463127万本，发证面积3111.33万亩，占应发证面积的99%。共发生林权纠纷5426起，涉及面积345.44万亩，已调处5373起，面积328.02万亩，调处率99%。二是配套改革扎实推进。各县区结合实际，不断健全和完善相关配套政策措施，积极推进配套改革。全市共成立林业专业合作协会3个，林业专业合作社35个，涉及农户数1526户，面积约3万亩。全市现有从事林下经济的农户35910户，人均林下经济收入750元。三是生态公益林补偿资金全面落实。2009年、2010年国家下达我市国家集体森林补偿金5707.09万元，目前已大部分兑现到位；2011年下达我市国家集体森林补偿金7975.87万元，地方集体森林补偿金4621.58万元，各县区正在积极制订方案，组织发放中。

福建永安市、陕西太白县集体林权制度改革典型经验

福建永安市：永安市基本完成林权发换证工作后，立即围绕林改后产权流通、林业经营、资源保护、产业发展和林区社会保障等重点环节、重点问题，大胆探索，先行先试，并在实践的基础上，逐步形成比较成熟的配套改革思路，全面铺开八项深化林改综合配套工作：

一是稳定家庭承包经营体制。针对部分林农联户经营的情况，划小经营单位，细化产权到户；引导联户经营的林农实行股份制经营，或以折价入股方式加入股份制

林场。提倡推广现货流转、限量交易、限期流转等模式，实现均山、均权、均利目标，严防林农“失山失林”。加大山林纠纷调处和群众来信来访受理的处理力度，促进了林区社会稳定。

二是健全林业合作经济组织。组建各类家庭林场、股份合作林场240个，经营总面积75.3万亩。完成了西洋、贡川等乡镇林业合作经济组织的森林经营方案编制试点工作，并严格按编制方案进行林木采伐管理，规范了林业合作经济组织的运作。从木材采伐指标、林权证抵押贷款、专项资金补助等方面，对林业合作经济组织给予倾斜扶持，促其加快实现规模经营。

三是规范林地使用费收取管理。全市建制村全部建立了林地使用费收取台帐，并制定了《村民公约》，对林地使用费的收取标准、收取方式、征收主体、使用范围和监督办法予以明确。以村为单位加强对林地使用费的审议监督，对林地使用费的分配方案实行一事一议，民主决策，确保林地使用费重点用于解决农村低保、合作医疗、教育等问题。四是完善林业保护体系建设。引导林农或森林经营单位按照自愿结合的方式组建了群众性护林联防协会，实行群防群治。全面启动永安市森林资源远程监控信息系统建设工程，强化科技护林。增设森林公安行政执法中队，负责查处生态公益林、区域结合部等重点治安区域和重点部位的林业行政案件。启动桉树冻害险、生态公益林防火、防盗险的前期工作，增设林业行政执法人员人身意外伤害保险。

五是创新生态林保护管理机制。根据生态区位的重要性，对境内生态公益林进行分区分类，并及时进行调整。探索保护与利用相结合的管护新路子，允许林农进行适度的更新采伐、抚育间伐、林下栽种经济树种等经营活动，使经营者在其林地划为生态公益林后经济上能够得到一定的补偿。建立长效补偿机制，在全省率先开征水电附加费、林木采伐森林生态补偿费和自来水附加费。设立生态效益补偿基金专户，实行专款专用专管。六是探索林木采伐管理新模式。以新型林业合作经济组织为单位，自主编制森林经营方案，实现保护、培育、发展与合理采伐利用的科学统一。结合制定和落实新农村建设规划，选择西洋、贡川等四个试点乡镇自主编制森林经营方案。永安市对已完成森林经营方案编制，并通过专家评审的单位试行新的采伐管理模式。

七是拓展林业要素市场交易平台。规范林业要素市场交易，做实现有功能，确保各项交易有序进行。完善平台基础建设，通过注入英文域名与中文域名，实现林业要素市场信息与因特网中林业专业网站的链接；将林业要素市场网络延伸到周边县、市、区，形成林业要素市场与周边县、市、区信息同步、网络共享。引进广东心缘家具有限公司建设以家具为主的木材林产品交易市场。同时，在泉三高速公路北互通口附近，规划建设规模大、品位高、功能全，集仓储、展销为一体的永安竹笋仓储交易市场。

八是增强机制创新与产业发展活力。创新林业工作机制，成立永安市林竹产业发展局，归并林业行政主管部门相关职能科室的职能，新增生物制药等职能，以更好协调指导全市林业产业和生物药业的发展，促进林业产业升级。加强乡镇林业站综合能力建设，完善乡镇林业站的基础设施配备，延伸数字林业工程。大力实施产业带动，围绕永安林竹产业发展的目标要求，加大招商引资力度，新引进的以杉木集成材为主要产品的福建博林木业有限公司已试生产运行，新签约了铁皮石斛栽培基地、香兰素、葛根种植基地与深加工等一批新项目，为林业持续发展提供了有力支撑。

陕西太白县：2007年太白县被确定为陕西省10个全省林改试点县之一，率先在全省完成了集体林权制度改革，2009年被评为陕西省集体林权制度改革试点工作先进单位。

县上按照林改政策精神，重新勘界确权，规范程序，灵活形式，均山到

户。同时，注重加大政策支持和资金扶持力度，成立了林业综合服务中心，组建了专业技术服务队，县财政每年设立1000万元产业扶持资金和2000万元贴息贷款，全面推行“三包六到户”

(县级领导包乡镇、部门包村、干部包户,产业规划到户、资金扶持到户、技术服务到户、包抓帮扶到户、示范引导到户、增收体现到户)举措到户工作法，大力发展生态休闲、林下种养殖等林特产业。

坚持“试点先行，稳步推进”的原则，制定出台了集体林权抵押登记、林权流转管理、林权抵押贷款等一整套政策文件，规范集体林地流转、森林资源资产评估等工作程序，稳步推进集体林地流转。同时，在商品林面积较大的村组开展林权抵押贷款试点，为拓展群众融资空间和集约发展林业产业搭建平台、创造条件，发挥林地资源最大效益。目前，太白县以家庭承包经营、“分股不分山，分利不分权”、公开协商、留作集体统一经营的形式承包林地9404户，承包面积148.64万亩。全县农民人均纯收入十年净增2488元。其中，来自林特产业的收入达到1133元，比十年前净增1018元。通过协商方式流转林地6139亩，用于开发生态休闲产业。近年来全县新增造林面积21万亩，成活率达到85%，保存率达到93%，林木蓄积量逐年增加，森林覆盖率上升了5个百分点，达到了89.5%。通过实行集体林权制度改革，使农民真正成为山林的主人，群众家家都尽责任，人人都成了护林员，把林地当田种，提高了山林管护质量，保护了森林资源。

我市集体林权制度改革的问题和建议

近年来，我市集体林权制度改革取得了一定的成绩，但同时也存在着一些问题：一是剩余林（股）权证发放和配套改革工作难度大。我市地处能源富集区，土地增值速度快、价值高，造成林地权属纠纷较多，纠纷调处难度特别大，许多已进入司法程序调解。二是群众积极性不高。集体林地林分质量低、宜林地条件差，利用价值不大，部分群众对承包经营山地的积极性不高。三是由于机构不健全，影响林权管理和后续产业开发。我市现有林改机构大多数是临时机构，目前市林改科（副科级）设在市种苗站加挂榆林市集体林权制度改革管理中心牌子，各县区编办均未批准成立正式的林改管理机构，制约了林权改革的进一步深入。四是公益林生态效益补偿困难重重。林地承包到户后，农民对林地的管护积极性有所提高，但由于地理、气候、林分质量等原因，对造林、防治病虫害、森林防火、后续产业的发展有较大影响。五是林改经费短缺。尤其是南部六县由于财政十分困难，除了省上下拔的经费外，基本没有额外的经费用于林改。

针对上述问题，今后我们要按照全市林业工作会议精神要求，借鉴成功的改革经验，结合我市实际，积极从以下几个方面深化改革：

一是进一步加快剩余林（股）权发证进度。对按集体股份合作经营的，积极督促指导村、组给每户农民发放股权证，并由股东会议选举产生董事会、理事会、监事会，制定股份合作制经营管理章程。同时，进一步完善档案管理，严格按照操作办法，对所有林改工作的档案进一步清理，并完善管理制度，推行集中保管、统一管理、专人负责的办法，确保档案的安全。

二是加大对南六县林改经费支持力度。建议市财政设立1000万元南六县林改工作专项经费，用于推进南六县林权制度改革。

三是搭建林权流转交易平台，设立“榆林市林权管理服务中心”。该中心承担全市林权登记管理和动态管理,发布林权流转交易、林权证抵押、市场价格等相关信息并提供相关服务；负责林权纠纷的调处和仲裁；负责全市林权档案管理和服务工作，为广大林农和业主规范林权流转登记管理和服务工作，提供一站式服务，努力拓宽林业资源进入

市场的途径。

四是深化林业执法改革，成立“榆林市林业综合行政执法大队”。将市县林业局下属的森林公安、基层林业站、森防站等执法单位的行政执法职能整合划入林业综合行政执法机构，改变过去职能交叉、多头执法的现现象，更好地保护森林资源和全市生态的安全。

五是规范林权流转交易和林权抵押贷款行为，成立“榆林市森林资源资产评估事务所”。集体林权制度改革催生了林地流转、林权抵押贷款等新生事物。林地流转、林权抵押贷款都要经过资产评估，并出具具有法律效力的评估报告。随着我市林改工作的深入推进和林业工作的发展，拟成立榆林市森林资源资产评估事务所,承担森林资源资产调查、核查及评估工作；承担工程建设征、占用林地勘验工作；承担造林、抚育、林木采伐作业设计编制工作；承担森林火灾损失调查与评估工作；担林业建设工程项目评估、质量监理等方面工作。

六是构建银林合作平台，组建“榆林市林业担保公司”。组建林业担保公司，积极构建银林合作平台，开办林权抵押贷款，拓宽林业融资渠道，解决林业生产经营者担保难、贷款难的局面。

七是大力推进林业合作经济组织建设。积极引导农民走专业合作之路，扶持发展农民林业专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。同时，发展林业专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用，为林业发展和林农增收致富提供更好的服务平台。

八是积极探索林木采伐管理制度的改革。按照“公开、公平、公正”的原则，积极探索采伐限额指标分配的改革，确保林木采伐指标得到依法、依规、科学、合理、有序分配；改进采伐管理模式，区别对待商品林和生态公益林的林木采伐，探索商品林放活，公益林管住管严的采伐监管模式；简化林木采伐审批程序，积极施行林业站一站式许可，中心集中办理便民办事程序。

撰稿：李剑

第三篇：集体林权制度改革

集体林权制度改革

第四篇：深化集体林权制度改革工作会议讲话

·深化集体林权制度改革工作会议讲话

总结经验开拓创新圆满完成我县集体林权制度改革工作深化集体林权制度改革工作的安排意见

同志们：

刚才，××书记从全局的战略高度，对全县集体林权制度改革工作进行了深刻阐述，就深化集体林权制度改革工作的重要意义，对深化我县集体林权制度改革工作作了总动员、总部署，深化集体林权制度改革工作会议讲话。××书记的重要讲话，具有很强的针对性和指导性，请同志们认真学习领会，切实抓好贯彻落实。

我县是××省林业大县之一。全县林地面积占国土面积的77.7，通过长期的核桃产业化发展，核桃已经成为山区农民的支柱产业。随着社会主义市场经济的不断发展，在充分发挥林业这块大资源的作用的过程中，逐步暴露出了体制、机制方面不利于林业发展的诸多制约因素。为了解决林业发展过程中出现的新问题，切实贯彻落实上级有关精神，县委政府决定，在我县全面铺开深化集体林权制度改革工作。为顺利开展好我县改革工作。下面，根据全州集体林权制度改革的会议精神，结合我县实际，我讲几点意见：

一、我县集体林权制度改革试点工作的回顾

我县于2006年4月至6月开展了林业产权制度改革试点工作。在州林改领导组及指导组的领导和指导下，根据州委、州政府的安排，结合我县实际，我县在每个乡镇确定了一个村进行林权制度改革试点，分别是苍山西镇光明村、漾江镇抱荷岭村、富恒乡密马村、平坡镇高发村、顺濞乡瓦窑村、龙潭乡龙潭村、鸡街乡鸡街村、瓦厂乡瓦泥午村、太平乡罗士登村。9个试点村涉及130个村民小组，已涉及的林地面积102966亩。其中：自留山33586亩，责任山28580亩，集体林23716亩，退耕还林地2480亩，“四荒”山13760亩。

2006年4月26日，召开了全县林业产权制度改革试点工作培训会，会后，县乡两级成立了领导组、指导组和工作组，村级成立工作小组。全县共抽调了250多名县乡工作人员参与此次改革试点工作。工作组于4月29日进驻试点村组。三个多月来，采取县、乡、村、组四级联动，工作组工作人员扎实工作，林权制度改革试点工作取得了丰富的经验和成绩。

（一）试点工作的组织机构、领导到位。县级成立了林改工作领导组，负责全县的林权制度改革试点工作，组建指导组和驻村工作组，指导和协助乡村开展试点工作；乡镇成立了林改领导组和工作组，负责本乡镇的林改试点工作；村组组建工作组负责本辖区内的林改工作。

（二）工作组工作扎实到位。县委、县政府把林业产权制度改革工作纳入县对乡“三文明”考核内容。党政一把手亲自抓，分管领导具体抓，实行层层签订目标责任状，做到定目标、定责任、定人员、定进度，责任明确，措施到位。制定驻村工作组工作职责、工作制度、工作纪律，保证驻村人员到位，安心工作。遵照“一村一案，一组一策”的原则，各乡镇、村、组根据当地实际制定切实可行的改革方案，并严格进行报批。试点村的林改方案的制定坚持“两上两下”的办法。即村组方案初步拟定后送县乡林改办把关，提出修改意见，然后返回村组继续补充完善，召开村民代表大会，由三分之二以上户长表决通过后，再报乡镇政府审核，县领导组审批，确保方案的可操作性和严密性。工作组成员进村入户，与人民群众同吃住，工作有广度又有深度，实事求是的作风，体现了“三个代表”的精神，使这次工作队又成了一支我们的党在农村的宣传队。

（三）宣传、培训工作到位。县、乡、村层层召开会议，宣传中央、省、州关于加快林业发展改革的政策精神，充分利用各种媒体和标语、黑板报、简报等形式，大力宣传改革的目的、意义、做法以及有关法律、法规、政策，并在《漾濞时讯》上开设专栏，对相关的政策和主要做法进行宣传，使广大农户了解改革、支持改革、参与改革，变“要我改革”为“我要改革”。实行层层业务培训，县领导组培训指导组、县驻村工作组及各乡镇领导小组，指导组培训各乡镇驻村工作组和村“两委”班子，各乡镇领导小组和县驻村工作组培训村民小组林改工作人员，使参与林改工作的全体工作人员全面、准确的理解和掌握林权制度改革的内容和政策，确保了按时按质完成工作任务。宣传工作做到“六个一”。即开好一个大会，县、乡、村、组层层召开林改动员大会，把林改政策宣传到户、到人;由县文体局、团县委牵头，精心编排一台与林改相关的文艺节目，深入到各乡镇、试点巡回演出；编写《致全县林农朋友的一封公开信》发至每家每户；编印一册林改政策问答（林改政策100问）发至每个乡、村、组；办好一份林改简报；在县有线电视台和《漾濞时讯》开设一个宣传林改工作的专栏即三级干部谈林改。

（四）指导、协调工作到位。试点工作展开后，县领导组不定期深入各乡镇进行调研指导，激励先行，鞭策后进，对出现的矛盾和问题及时研究解决；各指导组经常到各挂钩村进行工作指导；建立定期汇报

·制度，全面掌握全县林改工作动态，交流工作经验，推动林改工作。

目前，所有试点村已经将林地使用权和林木所有权落实到法人、到地块，个别试点村和自然人已填写林权登记表格，并已经进行张榜公布，试点工作基本结束。在试点工作中，由于原林业“三定”时，界定到户的林地四至界线标注不清，权属界限争议比较多。在今后的工作中，我们要进一步加大力度，扎实开展工作，稳步推进集体林权制度改革工作。

二、把握政策，开拓创新，有效推进全县集体林权制度改革工作

这次改革的核心是林业产权制度，重点是集体林的制度改革，发言稿《深化集体林权制度改革工作会议讲话》。同时，进一步明晰“两山到户”、“四荒拍卖”、退耕还林的产权；落实公益林、商品林的区划；理顺林业改革中的基础环节。这次改革涉及到家家户户、每一个人，在改革中出现的矛盾和困难会很多，我们的工作队必须把握好林业产权制度改革的指导思想及政策。

（一）林业产权制度改革的指导思想

这次林业产权制度改革的指导思想是:以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，贯彻中央和省委关于加快林业发展的两个《决定》，建设我县完备的森林生态体系和发达的林业产业体系，用足用活现行国家林业政策，从改革和完善不能适应林业发展的机制入手，破解我县林业发展中的制约因素，充分调动全社会各方面的力量，有效加快林业发展，促进我县社会主义新农村建设步伐。

（二）集体林权制度改革的政策

这次集体林权制度改革的政策要把握好四个方面的政策。

1、林地使用权确权期限及规定。（1）首次到户的期限。在这次林业产权制度改革中，首次确权认证的林地使用权时间为70年。（2）换证确权及期限。对已明确林木所有权、经营权和林地使用权到户的，要重新确权发证，按70年减去已承包或使用年限来确权发证。

2、林地、林木使用权的确权。（1）退耕还林工程林地的确权。在集体林地上实施退耕还林工程，并取得合法的林地使用权和林木所有权的给予认可，但该林地面积应该纳入均山的范围。面积大于本户均山的部分的，应该向村组集体以出让方式确权或以该户全部退耕面积以出让方式确权。（2）责任山的确权。“两山”到户时的“责任山”承包合同已经超期。各组的这部分集体林地，原则上可由原责任人确权。采取补缴出让金的办法或其他形式，无论哪种形式，经过组（社）讨论，三分之二以上户长同意后给予确权。（3）公益林的确权。县级以上人民政府区划界定的公益林，要参照这一次改革给予确权发证；县境内的320国道（顺濞河段）面山的集体林，在这次改革中可以均山到户，但要纳入生态公益林进行管理和补偿，禁止改变用途和采伐林木；苍山西坡自然保护区范围内自留山、责任山可以确权，但纳入国家重点公益林管理，禁止采伐和改变用途，由国家统一标准补偿；乡、村、社集体林中的水源林、风景林、防护林等应当纳入公益林管理，不提倡均山到户，但要股权到户，采取承包管护等多种形式落实收益权；天保工程区的天然林部分，可以给予确权，但按照天保工程进行管理。（4）开荒造林的确权。未取得林地使用权证，在集体林荒地上种植核桃等经济林果或其他林木的，可以补办确权手续。（5）开荒种植非木本植物林地的确权。未办理林地使用权证，在集体林地上轮作粮食作物等的非绿化行为的集体林地，可无偿收归集体进行均山到户；已经在集体林地上进行非农建设的，报经林业行政主管部门按照非法占用林地处罚后，无偿收回并进行均山。

以上可以补办林地使用权手续的，应当向社组集体补缴林地使用权出让金，补缴标准由乡镇人民政府制定，也可参照这次改革中公开拍卖的价格，也可通过评估机构评估或者社组成员会议协商确定。

3、改革的基准日。2006年1月1日零时起。无论集体林均山到户或股权到户或收益到户，户数和人口都必须以2005年12月31日24时前的户数和人口为基准数。

4、林地林权纠纷调解责任。县与县之间的争议由州人民政府负责调解；乡与乡之间的争议由县人民政府负责调解；村与村之间的争议由乡人民政府负责调解；村组与村组之间的争议和农户与农户之间的争议由村民委员会负责调解。

（三）进一步提高认识，增强责任感和紧迫感

我县是全省的重点林业县之一，林业在县域经济中占有举足轻重的地位。改革开放以来，我县林业发展取得了长足的进步。目前全县森林覆盖率达78.77，林木活立木蓄积量达到569万立方米。但是，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的逐步完善，我县林业发展的深层次问题日益显现，特别是部分集体山林不同程度的存在归属不清、权责不明、经营机制不活、利益分配不合理、产权流转不规范等问题，严重制约了林业发展和林农增收。可以毫不夸张地说，再不进行林业产权制度改革，林业发展之路将会越走越窄，林业包袱将会越背越重，矛盾纠纷将会越积越多，林业的发展将会越来越艰难。只有深入推进林业产权制度改革，建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代林业产权制度，才能更好地解放和发展林业生产力，加快林业和农村经济发展。因此，我们一定要统一思想，从实践“三个代表”重要思想、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村出发，站在事关发展全局的战略高度，进一步提高对林业产权制度改革的认识，切实增强责任感和紧迫感，积极地支持改革、参与改革、推进改革。

1、深化林业产权制度改革，是进一步理顺产权关系、调动全社会发展林业积极性的根本举措。从目前情况来看，我县的很多地方集体山林没有落实到“人”，管理粗放，成为“无主山”，效益不高，有的地方在没有经过农民同意的情况下，将原来划分给农户经营的自留山和分包到户的责任山收归集体，或者转让给其它个人和经济组织，随意打乱原有的承包关系，有的甚至损害了林权所有者的合法权益。这些问题使群众对山林的经营管理缺乏热情，一些地方只砍不造，或造而不管，甚至存在掠夺性经营的现象。因此必须通过林业产权制度改革，明晰使用权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，真正做到“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”，让农民群众更多地从林业经营中得到实惠，从而调动社会各方面造林的积极性，真正形成“全民动手、全社会办林业”的良好氛围，促进林业更好、更快地发展。

2、深化林业产权制度改革，是破解当前林业发展难题、加快林业发展的迫切需要。当前，我县林业发展面临的主要问题就是经营规模小、资金投入不足、管理粗放、森林质量不高、林地产出偏低和山林火灾不断等，林业可持续发展，面临着严峻的挑战。要实现林业可持续发展，改善和优化生态环境，出路就是加快林业产权制度改革，通过改革来调整林业生产关系，合理配置林业生产要素，激发林业发展动力。因此，我们一定要深化对林业产权制度改革的认识，在改革中破解难题，加快发展。

3、深化林业产权制度改革，是进一步促进农民增收、实现农村经济快速发展的重要途径。我县是一个农业县，也是一个典型的山区县，山区面积占全县总面积的98.4。要解决“三农”问题，促进农民增收，就必须在明晰产权的基础上，鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，大力发展股份林业、民营林业、个私林业，积极培育龙头企业和支柱产业，形成市场带企业、企业建基地、基地连农户的市场化开发、产业化经营的山区资源开发格局，做大山区经济总量，提升经济发展质量，带动山区农民增收致富。

（四）把握重点，开拓创新，有效开展集体林权制度改革工作

林业产权制度改革是进一步完善和落实林业改革，增强林业发展活力的核心内容，是我县整个“三农”工作的重要组成部分，也是繁荣山区经济、促进县域经济发展的重要举措。各乡镇和县级各有关部门要认真学习《县委、政府关于深化集体林权制度改革的意见》，吃透改革政策，突出改革重点，开拓创新，扎实有序地推进我县的林业产权制度改革工作。

1、政策理解要到位。这次林业产权制度改革的主要精神、政策，大家要准确理解和把握，才能用足用活各项改革政策，也才能在实践中开拓和创造性地开展工作，得到人民群众的拥护和信赖，把工作落到实处。

2、人员培训要认真。林业产权制度改革是一次政策性、法律性和业务性都非常强的工作。这项工作不仅需要一批有责任心、事业心和吃苦耐劳精神的人员，更需要一大批了解法律、懂得政策、熟悉业务的“明白人”。组织培训是提高工作人员政策法律水平和业务素质的有效途径，也是此次改革工作的一个重要环节。在工作中，要搞好培训工作，通过组织培训，使行政线的领导干部准确掌握林改的指导思《深化集体林权制度改革工作会议讲话》

第五篇：深化集体林权制度改革情况调研报告

从20xx年开始，我省集体林权制度改革，启动了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主的集体林权制度的各项综合配套改革，历时5年，主体改革已基本完成，实现还山于民、还利于民的目标，以此带动林区活起来、富起来、强起来，充分调动了林农造林的热情和社会力量参与林业发展的积极性。然而，主体改革取得成功的同时，也面临新的问题，如林权证发放不彻底，采伐处置难，农民失山失地，生态公益林补偿低，林地使用费收取难等一系列问题。

为促进我省集体林权制度配套改革的进一步深化，我们成立调研组，以民盟xx市委会作为牵头单位，南平、永安、武夷山等作为参与单位，对xx、南平两市的永安、梅列、尤溪、明溪、泰宁、武夷山、松溪、建瓯等县（区）28个村集体林权制度改革的情况开展调研。调研主要针对以下问题：一是当地总体森林资源状况和发展趋势，二是当地林权制度改革进展情况和主要成效，三是林权制度改革后遇到的新情况、新问题，需要深化集体林权制度配套改革。

一、集体林权制度改革的有关背景情况：

xx、南平是全国和xx省集体林权制度改革的试验区，也是我省林业主要产区。早在1988年4月，国务院将xx集体林区列入全国农村改革试验区，20xx年4月确定xx为全国集体林区林业产权制度改革的唯一试点，20xx年设立海峡两岸（xx）现代林业合作实验区。xx市林业经营体制虽然经过两次改革，取得一定成效，但产权归属不够明晰。为此，于20xx年全面启动了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要目标的集体林权制度改革，至去年底，主体改革已基本完成，并通过了省、市的联合验收。南平市20xx年以来，全面开展以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林权制度改革，经过四年多的努力，基本完成了明晰产权的主体改革任务，开创了 “期货均山”的林改经验。

二、调研的基本情况：

永安市、尤溪县是我国南方集体林区林业重点县和全国集体林区林业产权制度改革试点县。早在1998年5月，永安市的洪田村就在没有任何政策和先例可借鉴的情况下，悄悄启动了后来被喻为“第二次土地革命”的集体林权制度改革，经过四个多月的艰苦努力，于1998年10月在全国率先迈出了“分山到户”和均山、均权、均利的实质性步伐。20xx年8月为贯彻落实中央9号决定，增加农民收入，永安市按照省委、省政府的统一部署，全面启动了集体林权制度改革，20xx年5月基本完成林改确权发证主体工程。20xx年9月，永安市在全省率先通过林改工作检查验收后，又大胆探索，先行先试，并于20xx年7月全面铺开十一项深化林改的综合配套工作，进一步巩固和扩大了林改成果，盘活了永安市最具优势的林业资源。胡锦涛总书记20xx年1月13日在永安市视察期间，对该市林改工作给予充分肯定，指出“林改意义确实很重大”。

尤溪县作为全国集体林区林业产权制度改革试点县，林权证抵押小额贴息贷款走在全省前列,林改的主要形式是家庭联户承包。以该县溪尾乡纲纪村村为例，对全部山林分33片，对全体村民实行招标，有98%农户参与承包，林改时部分延续历史，其余采用自留山经营、谁造谁有经营、转让村民经营、押金承包管护、转让外单位经营等方式。通过承包经营，全村分五年共收入承包款33.2万元，有效增加村集体收入，促进村化益事业的发展，村民的收入好显著提高，全村年人均收入提高到3400多元。林改3年来，主动投工投资30多万元，造林1352亩，开发荒山512亩，出现争山争地造林的局面。

南平市松溪县是集体林权改革起步早、改革较到位、取得经验早的一个县。该县本轮林改于20xx年起在渭田乡杉坑村开始试点，在取得试点经验后制订方案全县推开，20xx年底完成阶段性任务，20xx年通过省市验收。该县花桥乡村头村属山地不多的村庄,按人均4亩均山入户，于20xx年完成林改，并将林改方案、林改各户均山亩数、均山后林地管护措施等情镌刻立碑，既为纪念也为村规民约，被称为“林改第一碑”而被传誉。“期货均山”的经验来自于该县。

三、主要做法和成效

这次林权制度改革，从明晰产权、产权流通和综合配套三个环节分步进行：

第一步，明晰产权。按照省委、省政府的统一部署，全面启动了集体林权制度改革，通过采取分步实施、集中突破，依法依规、规范操作，总体稳定、局部调整，因地制宜、形式多样，程序合法、多数通过等做法，按照调查摸底、制定方案、外业勘测、确权发证四个步骤实施改革，使林权改革扎实、有序推进。

第二步，产权流通。主要是通过构建林权登记流转平台，赋予林农处置权，落实收益权。一是设立林权登记管理中心，作为林权流转、融资的平台。赋予其林权登记、管理的职能，推进林权流转，从而确保林农所有权、经营权、处置权、收益权“四权”的全面实现。二是提升林业服务水平，完善市场体系。促进资源的盘活，改变了以往林木只有到采伐时才能变现的状况，极大地激发了林农经营和扩林的积极性。三是针对林改后林农持有的林权证如何盘活、变现，将林木产权由资产转变为资本的现实需要，开展林权证抵押贷款，构建社会资金流向林业的平台。

第三步，配套改革。在基本完成林权发换证工作后，围绕林改后产权流通、林业经营、资源保护、产业发展和林区社会保障等重点，大胆探索，逐步构建起林业市场体系、林业合作组织体系、林业社会化服务体系、林业产业集群体系、林区社会保障体系等“六大体系”。一是稳定家庭承包经营体制，组织承包经营情况“回头看”；逐步完善推广现货流转、限量交易、限期流转等模式，实现均山、均权、均利目标，严防林农“失山失林”；加大山林纠纷调处和群众来信来访受理的处理力度等，促进了林区社会稳定。二是健全林业合作经济组织，加快组建步伐，加强规范管理，落实扶持政策，促其加快实现规模经营。三是规范林地使用费征收管理，完善征收管理制度和审议监督制度。四是完善林业保护体系建设，实行群防群治，强化科技护林，深化执法改革，开展森保试点，创新生态林保护管理机制。五是探索林木采伐管理新模式，以新型林业合作经济组织为单位，自主编制森林经营方案，实现保护、培育、发展与合理采伐利用的科学统一，并结合制定和落实新农村建设规划，编制森林经营方案。六是拓展林业市场交易平台，规范林业市场交易，发挥市场现有功能，确保各项交易有序进行。七是拓宽林业投融资渠道，突破林权证小额贷款，推广林农联户联保贷款，出台贷款贴息扶持政策，扩大商业银行参与面。八是健全林业科技示范与服务体系，实施科技入户，培育示范典型。

主要成效:

1、林改解放和发展了生产力。这次林改进一步调整林业生产关系，林业发展活力不断激发，发展潜力不断释放，新的经营模式不断涌现。由于责权利明确，林农发展林业生产积极性不断提高，有证林农变“砍树”为“看树、留林”。以xx市为例，今年上半年全市造林37.65万亩，比20xx年翻了一番，“自营林”比重从20xx年的45％上升至20xx年的64％。明晰的产权关系吸引了社会和金融资本投向林业，部分缓解了林农资金缺乏的问题。全市通过林权抵押贷款378.4万亩，累计贷款金额15.59亿元；流转林木林地面积28.6万亩，交易金额26.23亿元。

2、林改增加了农民收入。林改通过还权于民、还利于民，有力地带动了农民增收致富。xx市去年农民人均增收中，来自林业的占27.2％。20xx年永安市农民人均林业收入达到2430元，占农民人均收入的52.6%，收缴的林地使用费平均每个村达12万元。林改通过清理规费、减少销售环节和建立交易平台，森林资源可以通过市场流转实现增值，让沉睡的青山活起来，也拉动了林地林木增值，林农从中受益匪浅。尤溪县林农每销售1立方米木材比林改前增收150元左右。林改也加速村集体林木的转让和通过收取林地使用费，为村财收入开辟了新的来源渠道，不少村民自治组织把这部分收入作为乡村自来水、道路、有线电视、文化室等公益事业投入，或用于水毁工程、竹山便道、山地蓄水池、沼气等工程建设。如永安市虎山村将林改中增收的498万元村财，完成了村道拓改硬化，且在市区购买店铺和投资小水电，使村财有了较固定的收入来源。

3、推动农村社会进步和农村公益事业的发展。一是林改促进农民思想观念变化，林农主动咨询林业经营知识和实用技术的人数明显增多。二是林改推进了互帮互助体系的逐步建立。有条件的地方通过林改收益的二次分配，部分解决老人赡养、小孩上学、大病医疗、天灾救济等问题。三是借助林业交易平台，进一步培育了林农诚实守信、守法经营的观念。四是林改解决了部分历史遗留问题，邻里之间、干群之间的关系得到进一步改善，促进了农村社会的和谐稳定。

4、林改推进了农村民主进程。林改从制定方案、宗地区划、确权发证等重要活动，都要做到程序、方法、内容和结果“四公开”，有效保证村民的知情权、参与权、决定权和监督权。林改后林木采伐申请审批、林权登记变更、森林资产评估、林地林木产权流转等活动，都要依法依规进行，各级干部和广大林农依法经营管理的意识在不断提高。

四、存在问题：

虽然林改工作取得了阶段性成效，但也存在有待完善的方面：

1、发放林权证工作不平衡，林权证发放不彻底。从我们调查的28个村的情况来看，多数林权证只发放到村民小组或村民群体，林权证到户率只达54.1%。林权不清，村民心存疑虑，积极性不高，个别地方对历史遗留问题处理不够得力，林权证难以发放到户。某县一乡镇林改到户8384亩，只占该乡应改面积的10.5％，该乡8个行政村中只有1个村发放了林权证。此外，由于林权证发放不彻底引发的治安、上访问题较为严重。

2、林地使用费收取难度大，集体利益难以保障。收取林地承包使用费和按比例收取股金存在诸多困难，有的地方林地使用费收取不足应收取的20％，有的地方收取标准定的过低,有的村以“农业税都不收”为由拒绝缴纳林地使用费。如不能足额收取，村委会的正常运转难以维持，有些村已逐步变为空壳村，某村去年林地使用费预算收入46323元，但实际进帐只有1835元。

3、保障森林安全制度难以落实，营林造林质量下降。分山到户后，各自为政，难以协调防火、防治病害措施。在小农经济的影响下，林农造林积极性不高、造林质量下降，加上投入不足，造成产量不高。经营分散、规模小，不利于形成规模，在一定程度上制约了林业的可持续发展。

4、生态公益林的保护和补偿。一是生态公益林管护有待于加强。由于监管技术力量薄弱，管理难以完全到位，有些生态公益林的区划界定尚未完成，如xx市尚有32.3万亩生态公益林尚未界定。且由于生态公益林严格控制采伐，对当地林农来说基本没有收益，造成零星盗伐、监守自盗等现象有屡禁不止、愈演愈烈的趋势，生态公益林管护机制已不适应新形势发展的要求。二是现行的生态公益林补偿机制，对集体、对林农都无利可言。目前国家级生态林每亩只提供管护费5元，省级每亩管护费5元，外加下游补上游2元共7元，与经济林比较这样的标准太低，茶山亩年收入可达2000-3000元，竹山果山也在300元以上，而农民从生态林中每亩所得不及在田里砍一根甘蔗，不及在山上砍一根毛竹。

5、林农采伐处置权难以落实，林木采伐审批权限和程序有待进一步理顺。现行的林木采伐审批手续繁琐、程序复杂、过程时间长，从林农提出申请到组织木材生产要经过十几道关，如遇图表不符的还得重新再来，林农很难实现春报夏砍秋储和按市场需求组织木材生产的愿望。现行的林木采伐有关政策、管理体制给商品林经营带来了制约，采伐指标统得太死，不利于林业生产。林农虽有所有权，但无处置权，申请采伐指标困难，存在手续繁琐、指标分配不公的现象，林木采伐审批权限和程序有待进一步理顺。如某县现有活立木蓄积量774万立方米，去年只有10万立方米的采伐指标，林农无法对疏林地、残次林进行更新改造，遏制了林地产出率和林业经营单位的生产积极性。

6、个别地方存在林改中涉黑势力侵占山林破坏林改现象，有些地方已出现套购林产的新矛头。一是地方涉黑势力强占山林，变“谁造谁有”为“谁占谁有”，致使林改无法正常进行，这尤其体现在期货山林中，遇到林改损害了既得利益，抵死阻挠林改，目前未完成林改的极少数村中大多有这方面的原因；二是涉黑势力把持村政肆意破坏林改，利用均山到户，趁火打劫，典型的有建瓯市顺阳乡后房村村委冒替村民魏其兰签订山林登记，强占其山林一例，致使其多次和层层上访至今无果；三是部分私心极重的村干在集体林权改革中，或尽可能地把好山好林留村所有，或想尽办法私下增大村留山林的比例，以便渔利；四是有些大户、集团、干部，利用林农市场信息不灵、随大流的特点，或利用农民因无力耕山而将山地出让、转租、出卖的机会，低价套购林农的林产，使农户因无奈而失山失林，为今后进一步深化林改埋下了矛盾和隐患。

7、金融政策支持力度不够。据某县统计，得到林业部门贴息贷款的农户比例仅为0.006％，贴息的资金来源于林业部门，得不到政府公共财政的支持。此外，林权证抵押贷款手续繁锁，且贷款金额少，期限短，一般仅1年，群众强烈要求简化贷款手续和延长贷款期限。

五、对策建议

（一）及时解决当前林改中反映急迫的主要问题

1、完善林地使用费收取与管理办法。林地使用费涉及两项，一项是期货山林的林地使用费，这类林地使用费，必须严格按承包合同约定的条款缴纳林地使用费，如果原合同中没有明确缴纳条款的，也要补充缴交林地使用费的条款并履行缴纳使用费的义务；另一项是国有林场和采育场的林地使用费，过去未明确或未缴纳林地使用费，也必须实事求是向林地所有者缴纳林地使用费。必须把林地使用费收取、使用和管理作为推进民主管理的一项重要内容，加强林地使用费管理，做到公开透明，并接受村民的监督，防止少数人左右林地使用费的收支，完善林地使用费与农村医保、低保、养老助学、扶贫济困相结合的具体办法，努力提高集体的公共服务能力。

2、大幅提高对生态林的补偿。生态林究其实质山权仍应视为是村民所有。目前，生态林被视为“公益林”就隐性地淡化了山民的山权。如果重视山民具有山权，就应当重视对山权的补偿。村民用自己的山林为全省和国家做出了贡献，应通过国家立法或者省上通过立规，或者通过征收“生态补偿税”等，加大下游对上游、工业区对林业区的反哺，大幅提升对生态林的补偿，这样才有利于激发山民管护生态林的积极性，承认林区的贡献。一是加大政府补偿。按照“城市支持农村、工业反哺农业”的原则，让生态公益林业主享受像“种粮直补”和“退耕还林”那样的惠农政策。二是进行自我补偿。根据公益林的立地条件、生态要求，实行区别对待、分类管理，允许林木所有者按有关审批程序，进行适当的择伐。三是落实受益者补偿。根据“资源共享、利益共担”的公平原则，从下游的电费、水费和景区门票中提取一定比例来提高补偿额度，使林农不仅成为社会效益的提供者，而且成为生态和经济利益的受益者。

3、高度重视协调处理林产矛盾纠纷。集体林权制度改革后，林权证发放到农户，过去山林是集体的，矛盾纠纷少，现在一草一木都是个人的，矛盾纠纷就有增多的可能；同时，现在纠纷转化体现为村民个人与个人间的矛盾，处理不好，就可能升级为村民械斗。要建立林产纠纷仲裁调处机制，及时妥善处理好这样的矛盾，特别是对涉黑势力侵占农民山林阻挠破坏林改的行为要强力打击。

（二）加强引导，规范和化解林改中的矛盾和问题

1、规范资源流转，激发林业发展活力。均山到户后山林经营权归了农户，农户对山林的经营有留有转的自主权，虽然目前出现了部分农民因无力耕山而将山地出让、转租、出卖的现象，也出现了联户生产的现象。针对这些情况，在尊重农户自主权的基础上，为了保证不使农户因无奈而失山失林，或者埋下矛盾造成将来的隐患，应该有相关的村规民约和相应的程序手续规范农民山林留转行为。林地使用权的流转，这既是林业改革和发展的客观需要，也是社会发展的必然要求，更是市场经济发展的必然规律。林业资源不能流转，林业就活不起来。一是要切实加强森林资源流转管理工作，加强对产权流转的监管，按照“适时、适度”原则，把握好“限期、限量和现货”的界定，防止和控制林权频繁流转、过度流转和投机炒作行为而造成林农利益流失。二是要规范流转程序，建立合理的价格形成机制，保护交易双方的合法权益，防止流转中的坑农行为发生。三是尽快建立统一、规范、公正的资源交易平台，开展信息发布、林权管理、融资贷款等服务，优化投资环境和提高公共服务能力。四是要加强流转管理，防止乱砍滥伐等现象出现。五是在提留的集体山林上，应有明确的村规民约和应有的程序手续以规范留转，加强村集体林的民主监督，规范处理集体林权，以保障村民共有的利益。

2、稳妥又积极地解决好历史遗留问题。一是要采取措施解决好实验林的还贷问题。实验林是当年借世行贷款鼓励性营造的山林，现在这些山林既未到成熟采伐期，又到了还贷期，目前既无效益，又无力还贷。这些山林有些留滞在乡镇村中，有些留滞在林业部门，各地情形不一。应当根据实际情形，建议由政府承担起还贷任务，采取措施解决好这一问题。二是在各地集体林权制度改革中，都不同程度地遇到了历史遗留的“插花山”问题，造成许多“飞地”有证无山或有山无证，也同时埋下了矛盾隐患。建议将全省林改中遇到的这类问题进行综合，认真研究出解决的方案。

3、规范商品林的培育和采伐管理。一是要按照“科学经营、持续利用”的原则，根据“消长平衡”的生态要求，妥善处理好严管与放活的关系，合理控制采伐利用方式和强度，给予林业合作实验区一定的残次林、疏林地改造指标照顾和允许按照生态安全与市场需求进行采伐额度的自我调节，探索资源管理的新办法，实现经济效益的最大化，达到林木总量越采越多、质量越采越好。二是要有序管好商品林的培育和采伐，林改后，应当建立更完善的商品林采伐管理制度，目前南平市正在推行按林木年龄从大到小排序安排采伐山场的做法，南平市的延平区、建瓯市、邵武市正在试点推行商品林按面积控制采伐的改革，这些都是有益和积极的尝试。建议按林木年龄安排采伐指标，由林业部门和村委共商并予公示，以增加采伐的科学性和透明度。

（三）深化配套改革，促进林业生产健康有序发展

l、进一步深化配套改革，构建新型林业产权制度。深化林改推进新农村建设，必须在确保主体改革到位的同时，深化投融资政策等系列配套改革，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。坚持有利于“资源增长、林农增收、林业增效、生态增强”和因地制宜的原则，明确目标，强化责任，认真查找林权证到户率不实和发放速度减缓的原因，制定措施，再来一次“回头看”，集中一段时间将林业确权、发证、补证、核证作为推进新农村建设的重要抓手，逐村、逐组、逐户地落实，真正使广大林农务林有山、有证、有责、有利。要进行配套改革，逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责任划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务到位”的现代林业产权制度，为构建完备的生态体系和发达的产业体系打基础。

2、优化林业结构和资源配置，加快林业产业化进程。一是加快林业产业重组，优化资源配置，形成以森林资源培育为基础、以精深加工为带动、以科技进步为支撑的产业发展新格局。充分发挥林业在促进生产发展和农民增收中的作用，加强对林业产业政策的引导，推进产业集聚，带动农民致富。二是优化林业经济结构，提高单位面积的产出率和等量资源的利用率。积极发展精深加工企业、整合非规模企业，延长产业链，实现多次增值，提高木材综合利用率。发展农村有特色、市场有潜力、农民参与度高、农村受益面广的名特优新经济林、生态旅游、苗木花卉、森林食品和生物医药等新兴产业。进一步发挥品牌效应，大力开发具有资源优势的红豆杉、雷公藤、石蒜等拳头产品，培育新的经济增长点。

3、加大林科教结合力度，提高林业科技创新能力。深化林改推进新农村建设，必须重视林业科技创新和高新技术开发，充分利用闽台林业合作平台，提高林业科技创新能力。加大速生丰产树种的发掘改良和引进驯化，促进林种树种结构调整，保护好林农造林育林的积极性。坚持林科教、产学研相结合，加大对森林检疫性病虫害防治、种质资源保护与利用、林产品加工转化等关键性技术的推广力度，促进经营单位和林农依靠科技进步增加收入。鼓励林业科技人员通过创办科技型企业、建立科技示范点示范户、开展科技承包和技术咨询服务等形式，带着农民干、做给农民看，引导广大林农走科技兴林的路子。加大对林农、经营大户和林技员的培训力度，全面提高林区科技水平。加强闽台林业合作与交流，紧紧抓住海西建设的机遇，切实办好一个会展、六个功能区和完善激励机制，努力在对台科技交流和经贸合作、承接台湾产业转移、优化产业结构、促进产业升级等方面取得实效。

4、提高林业集约经营程度，增强林农抗御风险能力。按照“依法、自愿、有偿”原则，引导林农之间以亲情、友情和资金、技术等为纽带，建立联合经营、委托经营、合作制、股份制等形式的经营实体及各类专业协会，提高组织化和集约经营程度。林改将产权落实到户，经营单位变小，小农化倾向客观存在，从生物学角度和从经济学角度来看，不利于林业的发展。随着林改的深化，各种新型林业合作组织将应运而生。为此，要在尊重林农意愿的前提下，积极鼓励企业与林农通过双方协商，实现租赁经营、股份合作、定单林业等模式兴办“林板”、“林纸”等基地，化解 “林农受益周期长”的矛盾。推行专业分工、规模经营、共享利益的集约经营模式，促进林农增收。认真总结和推广尤溪县组建林业“三防”协会的经验，切实解决林改后林权结构分散、经营主体多元、“三防”机制不适应的问题，努力提高林农抗御风险的能力。

关于深化我国农村集体林权制度改革的思考

第一篇：关于深化我国农村集体林权制度改革的思考

第二篇：深化集体林权制度改革

第三篇：集体林权制度改革

第四篇：深化集体林权制度改革工作会议讲话

第五篇：深化集体林权制度改革情况调研报告

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