我国农村社会养老保险制度的现状及思考[5篇材料]

第一篇：我国农村社会养老保险制度的现状及思考

我国农村社会养老保险制度的现状及思考 向日葵保险网

[导读]：随着老龄化社会的到来，老龄化速度快，老年人口规模大，养老负担重，在工业化和城镇化的背景下，农村的老龄化程度已经超过城市，因此，解决好农民的养老问题是关系到社会稳定和发展的战略性问题。还不够

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我国已经进入老龄化社会，老龄化速度快，老年人口规模大，养老负担越来越重，社会养老的形势已经十分的严峻。2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报：中国65岁以上的人口已达10045万，占总人口的7.69%，其中农村为8557万，占总人口的65.82%。一方面，是由于计划生育政策的实施，使得老年人的数量远远高于青少年；另一方面，由于受人口城镇化的影响，许多青壮年涌入城市变为打工一族，致使农村的人口年龄结构呈现以年轻妇孺、少年和老年人为主，俗称“386199”部队。在这种形势下农村人口老龄化速度已经超过城市。老有所养的问题成为广大农民的夙愿，也是政府迫切要解决的问题，但是由于历史、政策等原因，城乡差距大，农民作为一个弱势群体而被排斥在社会养老保障网络之外。

一、我国农村社会养老保险存在的问题

从20世纪80年代中期起，我国开始探索性的建立农村社会养老保障制度，1992年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，1995年国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》，在有条件的地区建立了农村社会养老保险制度，这项政策的实施结束了农民一直被排斥在社会养老保障网络之外的历史，2006年国务院转发劳动与社会保障部《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》，《纲要》指出探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度，启动新型农村社会养老保险建设的试点工作。经过二十多年的发展，我国农村社会养老保险工作取得了很大的成绩，但是仍然存在着一些不容回避的问题。

1、绝大多数农村老年人依靠家庭供养

在我国农村老年人依靠家庭供养的情况是非常普遍的，尤其是到了生活不能自理的时候，则完全依靠子女赡养，即使是与子女分居，子女也履行着对老人“经济上供养，生活上照料，精神上慰藉”的义务。在这种情况下，家庭赡养就充当着农村养老的主要角色，从而致使农民对养老保险的需求不高，即使农民在没有养老保险的条件下仍然可以维持其晚年的基本生活。

2、养老资金筹集与基金管理不规范

（1）现行的农村养老保险方案在资金筹集上是以个人缴费为主，这样就使得一些贫困地区的个人根本无力支付这笔费用，而对于连温饱也无法解决的部分农民来说这种筹资方式就将他们完全排斥在外，因此是“保富不保贫”。穷人不能从养老保险制度中受益，这无疑违背了社会保险制度的最基本原则，《县级农村社会养老保险基本方案》中规定，“凡达到了全国和全省农民人均收入的农村居民，必须坚持养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织较为健全的地方，坚持政府积极支持引导和群体自愿参加相结合；凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”我国目前开展养老保险的大多数地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较富裕的农民，而经济不发达的落后地区的农民则不能从社会保险制度中获益。

（2）在资金管理上，投资管理不完善，基金保值增值困难。

一是基金管理运营层次低。目前，绝大部分基金的管理、运营集中在一般不具备相应基金管理人才、技术和投资主体资格的区县一级，区县级管理农保基金存在着管理手段缺乏等问题。二是增值渠道单一，目前规定基金主要是存在银行和买国债，随着银行利率和国债收益持续走低，基金难以保值。三是现行基金管理体制不健全，不利于基金风险控制，基金投资管理的决策、运营、监督以及相互制衡的体制机制有待进一步完善。

3、养老保险立法滞后

1992年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，1995年国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》，2006年国务院批转发布实施的劳动和社会保障事业发展中长期专项规划《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》，是中国政府第一个由国务院批转发布实施的劳动和社会保障事业发展中长期专项规划。这些只是政府部门制定的政策性法规，全国尚缺乏统一的法律来保障农村养老保险事业的开展，由于没有建立农村社会养老保险制度的专门法律法规，各地在制定本地的农村社会养老保险办法时找不到有力的法律依据，只能把办法确定为暂行办法，这大大的降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。

二、建立合理的农村社会养老保险的制度思考

考虑到我国农村地区经济发展水平差异性大，实施全国统一的养老保险的标准是不现实的，因此，在体制设计时应有所差异，对不同层次、不同类型的农村劳动力的养老保险，应当根据经济发展水平和负担能力采取不同的解决方式，实行分层分类解决。依据农民对土地的依赖程度将农民分为进城农民工、失地人员和纯粹农业收入的农民三类。

1、对进城农民工养老保险的思考

农民工是一个流动不定、庞大而且复杂的群体。有的农民工已在城市生活了较长的时间且有了稳定的工作和住所；而有的则是初到城市或在不同的城市间流动。他们是衔接着城市和农村的边缘性群体，其双重身份决定了他们既应该纳入城镇社会养老保险范围又应该纳入农村社会养老保险的范畴，由此可见为农民工建立社会养老保险制度是一个相当复杂的系统工程，应该根据进城务工农民的不同情况纳入有差别的社会养老保险制度内。

（1）对在外出务工中，非农收入已经是其收入的主要来源，且已不再从事农业劳动的农民。

这部分农民在城镇有固定的住所，工作和收入相对较为稳定，他们应该纳入城镇养老保险制度，即实行社会统筹和个人帐户相结合。农民工个人缴费和企业缴费全部计入农民工个人账户，企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得低于企业招用农民合同工工资的20%，个人缴纳部分一般不低于本人工资的7%—8%。但是这过程中也面临着一个不可忽视的问题，现行的养老保险制度的缴费年限过长，对于农民工来说即使在城镇有了固定的居所，可是他们从事的工作是技术要求不高的简单劳动，频繁的流动使得他们很难做满十五年，调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4—6年，从事建筑等纯体力工作则是2—3年，对于大多数的农民工来说十五年的缴费年限是一道难于跨过的门槛。[1]因此，应该缩短缴费年限，使其顺利缴满保险费，从而老有所保。

（2）外出务工，但土地收入仍然是其收入的重要来源，与土地的经济关系无法割断的农民。

这部分务工人员工作和收入不稳定并且流动性大。土地依然是其重要的生活依托，不管其土地是如何耕种，由谁耕种，只要有农产品产出，就应该保留土地的保障功能，允许其在承担相应的责任和义务的条件下，保留承包土地的承包权和使用权。当这些外出务工人员有非农业收入时，应该参加城镇社会养老保险，并按要求缴纳保险费，养老保险费由雇主和个人共同缴纳。同时针对这部分农民工流动性大的特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的变更而转移，解决的办法是建立全国统筹，统一管理农民工社会养老保险关系转移的机制，如建立像银行卡一样的社会养老保险卡，使农民工不论在何处都可以凭借社保卡接续社保关系，对于在同一统筹区内流动的人员，只转移保险关系，不转移基金，而对于跨统筹区流动的人员，将基金和保险关系一同转移，这样便可以解决农民工换工作之后如何接续养老保险的问题，从而减少农民工退保现象的发生，最终使其老有所保。

2、对失地农民养老保险的思考

随着工业化、城市化的快速发展，基础设施占地，每年会在目前全国失地农民总数为4000万的基础上再加250万以上形成大批的“种田无地，上班无岗，低保无份“的失地农民[2]，据九三学社2003年进行的一项调查表明，在目前全国4000多万的失地农民中，有60%左右的生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。失地农民问题是我国城市化、工业化过程中出现的一个严重的社会问题，也是关系到我国经济与社会发展的一个重要的社会问题，所以，必须在坚持以人为本的前提下，采取全面、协调的方式来解决好这一社会问题。

目前对失地农民采取的办法是一次性货币补偿安置，对其居住安置，重新就业等缺少考虑，使其未来的养老问题悬而未解。因此，应该以实际情况为依据，有针对性地制定适合不同对象的养老保险来解决失地农民的养老问题。

（1）针对城市规划区内的失地农民

这部分农民由于身处“城市圈地”的范围之内，可以将其由农村户口直接转为城市户口，让其享受和城市居民相同的社会保障待遇，对于青壮年劳动力，给他们提供教育、培训的机会，从而提高失地农民的文化水平，提高他们的劳动技能，增强他们的就业竞争力；对于失地老年人，让其享受城市低保。这些农转非的失地农民，在对其进行养老保险制度设计时可以考虑采取“土地换保险”的形式。但如何换保险和换什么样的保险，失地农民失地又失业，收入没有保障的情况下，再让其为未来的养老交费无疑是雪上加霜，因此让失地农民交费有失合理性，应该采取谁用土地谁来承担土地所承载的农民养老责任，即不管是政府部门用地还是企业生产用地，只要是征用农民的土地，就必须承担农民的养老责任。在征用土地时，可以从土地出让费或者土地收益中拿出一部分资金为失地农民设立养老保险基金，并根据被征地农民的不同年龄建立不同标准的个人账户。这样不仅可以解决失地农民养老问题，还可以遏制土地滥占滥用现象。

（2）针对城市规划区外的失地农民的养老保险

这部分农民失去部分土地后仍为农村居民，仍有保障其基本生活的土地。应该制定相应的养老保险政策，设立失地农民养老保险基金，其基金的来源主要由原村集体和政府来承担，其中原村集体负责的部分由村征地款和土地增值收益解决，在征地过程中，要为失地农民建立养老保险个人账户，从征地补偿费中一次性注入若干年的养老保险资金。

土地是农民最稳定的收入来源，同时还承载着农民基本生活保障，特别是养老保障的功能，失地农民面临着失地又失业的情况，而且还面临着养老压力，因此，建立失地农民养老保险制度，在维持社会稳定的基础上继续推进城市化进程上有重大的作用。

2、对失地农民养老保险的思考

随着工业化、城市化的快速发展，基础设施占地，每年会在目前全国失地农民总数为4000万的基础上再加250万以上形成大批的“种田无地，上班无岗，低保无份“的失地农民[2]，据九三学社2003年进行的一项调查表明，在目前全国4000多万的失地农民中，有60%左右的生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。失地农民问题是我国城市化、工业化过程中出现的一个严重的社会问题，也是关系到我国经济与社会发展的一个重要的社会问题，所以，必须在坚持以人为本的前提下，采取全面、协调的方式来解决好这一社会问题。

目前对失地农民采取的办法是一次性货币补偿安置，对其居住安置，重新就业等缺少考虑，使其未来的养老问题悬而未解。因此，应该以实际情况为依据，有针对性地制定适合不同对象的养老保险来解决失地农民的养老问题。

（1）针对城市规划区内的失地农民

这部分农民由于身处“城市圈地”的范围之内，可以将其由农村户口直接转为城市户口，让其享受和城市居民相同的社会保障待遇，对于青壮年劳动力，给他们提供教育、培训的机会，从而提高失地农民的文化水平，提高他们的劳动技能，增强他们的就业竞争力；对于失地老年人，让其享受城市低保。这些农转非的失地农民，在对其进行养老保险制度设计时可以考虑采取“土地换保险”的形式。但如何换保险和换什么样的保险，失地农民失地又失业，收入没有保障的情况下，再让其为未来的养老交费无疑是雪上加霜，因此让失地农民交费有失合理性，应该采取谁用土地谁来承担土地所承载的农民养老责任，即不管是政府部门用地还是企业生产用地，只要是征用农民的土地，就必须承担农民的养老责任。在征用土地时，可以从土地出让费或者土地收益中拿出一部分资金为失地农民设立养老保险基金，并根据被征地农民的不同年龄建立不同标准的个人账户。这样不仅可以解决失地农民养老问题，还可以遏制土地滥占滥用现象。

（2）针对城市规划区外的失地农民的养老保险

这部分农民失去部分土地后仍为农村居民，仍有保障其基本生活的土地。应该制定相应的养老保险政策，设立失地农民养老保险基金，其基金的来源主要由原村集体和政府来承担，其中原村集体负责的部分由村征地款和土地增值收益解决，在征地过程中，要为失地农民建立养老保险个人账户，从征地补偿费中一次性注入若干年的养老保险资金。

土地是农民最稳定的收入来源，同时还承载着农民基本生活保障，特别是养老保障的功能，失地农民面临着失地又失业的情况，而且还面临着养老压力，因此，建立失地农民养老保险制度，在维持社会稳定的基础上继续推进城市化进程上有重大的作用。

3、以农为生农民的养老保险

这部分是留在农村发展，以土地为主要生活来源，短期内不打算离开本土发展的农民。由于这部分农民主要依靠土地的保障，因此，国家应该通过政策倾斜，产业引导，增加投入等方式，加快农村经济的发展，增强农民自身的经济实力。这样才能提高农民的投保实力。

针对这部分农民的情况如何建立适合其发展的养老保险，在制度设计上可以根据不同地区在经济发展水平上存在着差异，结合恩格尔系数将农村居民分为贫困、温饱、富裕三类，联合国教科文组织划定的标准指出： 60%以上为贫困，50%~60%为温饱，40%~50%为小康，40%以下为富裕。贫困型的农民收入水平低，他们的基本生活难以维持；温饱型农民，他们的基本生活得到了解决，但是收入的低水平使其进一步发展受到限制；富裕型的农民其温饱问题得到了解决，收入水平比较高，他们的社会保障需求高。

（1）贫困型农民的养老

由于贫困地区自然条件恶劣、灾害频繁，因灾致贫返贫的现象十分突出，因此，在贫困地区首要任务是发展的问题，发展才是硬道理，发展才能脱贫，发展才能解决贫困地区农民的基本生存问题，在这过程中主要凸显的是政府的职能问题，政府要注意政策上倾斜，加强产业引导，结合各地实际因地制宜，发展地方特色经济。

目前，在贫困地区发展社会养老保险，在资金筹集上要发挥政府的财政作用，加大财政的补贴力度降低农民的缴费比例。现行的农村医保缴费模式：国家财政补贴20元、地方财政补贴20元、农民个人缴费10元，共计50元。在贫困地区开展农村养老保险在资金筹集上可以借鉴这种模式，一方面可以减轻农民的筹资负担，另一方面又可以解决农民老有所养的问题。

（2）温饱型农民的养老

温饱型农村地区由于刚进入温饱阶段，尚未达到富裕，经济发展向高级阶段迈进，但农民收入不稳定，稍遇天灾人祸，便难以维持，容易产生返贫现象，这些地区相对贫困地区来说社会养老保险工作开展的条件和时机更加成熟。

在这些地区开展养老保险工作，应该以个人缴费、集体补助和政府扶持相结合，适当提高农民的缴费比例，也可以尝试“产品换保障”的方式来筹资，即以产品换保障机构为中介，直接以指定农产品缴纳保险费。各地区根据自己的实际情况确定实施产品换保障的农产品，产品换保障机构的主要职能是促使农产品向货币的转换，并将转换后的货币作为农民社会养老保险费注入个人账户。

（3）富裕型农民的养老

富裕型农村的农民收入水平得到明显的提高，彻底摆脱贫困。这类农村目前主要集中在沿海和大城市近郊区。农民的收入水平高，他们的思想观念比较新，从而对社会养老保险的认可度较高、自觉投保的意识也较高。

在这类地区的养老保险实施方案中可以适当的提高个人的缴费比例，减少政府的补助并且可以扩大保险业务的范围，提高保险业务的档次。

三、建立合理的农村社会养老保险的相应措施

1、建立参保补贴制度

建立缴费补贴、贴息等多种方式的农民参保补贴制度，形成个人缴费、集体补助、政府补助的筹资制度。由于我国各地农村经济发展水平和地方政府财力的差异，政府和集体补助的方式和力度可以有所差别。例如：安徽霍邱县，采用“粮食直补资金”的方式整合优化支农资金的使用方向，将其主要用于补贴参保农民，这样可以鼓励、引导和扶持农民每年从售粮收入和其他收入中拿出适当资金缴纳保险费，逐步建立农村社会养老保险制度。

2、拓宽个人账户的功能

可以借鉴新疆昌吉回族自治州呼图壁县推行养老保险证质押贷款的办法，这样不仅解决了农民贷款难的问题，而且促进了农村社会养老保险事业的发展。截至2005年6月，该县已有四成多的农民办理了养老保险证质押借款。通过几年运作，农保基金收益达到800多万元，每年平均利息收入超过百万元。农保基金也从最初的1260万元增加到2100万元，年均增长7％以上。[4]

为了有效解决部分参保农民生产生活等急需资金的现实矛盾，积极探索，大胆创新各地农保部门和各地农村信用合作社联合开展农村社会养老保险手册质押贷款业务，拓宽参保人员个人账户发展功能，既激发了参保者的积极性，又拓宽了信用合作社自身的业务，活跃了农村经济，解决了农民的后顾之忧，又促进农村养老保险事业的发展。

需要质押的农民只要提供个人有效的证明材料，经社会保险管理机构审核批准，可以透支部分或全部个人帐户保险费积累余额。

第二篇：浅析我国农村社会养老保险制度

浅析我国农村社会养老保险制度

一、农村社会养老保险制度发展困境的分析

1991年6月，民政部在山东省组织了较大规模的农村社会养老保险的试点工作，并于1992年制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案在全国有条件的地区逐步推广。到2000年末，我国约有6172万人参加了社会保险，占整个农村从业人员的11％，养老基金结余仅195．5亿元，参加者人均不足320元，也仅有几十万人享受了社会养老，所占比率很低。2001年随着社会养老保险由民政部主管划归劳动保障部主管，农村社会养老保险被“清理、整顿”，陷入停顿不前的困境，成为全面建设小康社会中的一个重要问题。

农村社会养老保险制度的创新意义不言而喻，它是中国历史上第一次为农民建立的社会保险制度。然而现如今却产生了“政策微效”的现象，即政策结果距离政策预期有很大的差距。是什么原因导致了“政策微效”的结果呢？许多研究者大多从经济学的角度或是具体操作层面来寻求制度萎缩的原因，例如：该制度以农民个人交费为主，缺乏互济性；养老保障基金投资渠道单

一、运营层次低、银行利率下调等导致基金保值增值困难；缴费水平偏低，大多数农民选择2-4元／月的投保标准，难以满足农民年老时的基本生活需求；领取保险金的年龄缺乏灵活性；该制度保富不保穷，保少不保老；农村社会养老保险管理混乱，出现了民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍保险基金的情况等等。笔者试图从社会学角度对此进行分析，试图探求该项制度停滞不前的深层原因。

（一）我国农村社会养老保险制度的价值理念发生偏移。社会学研究探讨的问题很多，但社会公平一直是核心问题。因此在社会学视野中，社会保障制度作为一项社会政策，应该是以追求社会公平为价值目标，旨在保障公民个人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我国的社会保障制度的改革与建设是以“效率优先，兼顾公平”为指导。一切社会政策都是为经济政策服务，社会保障制度是为了配套我国国有企业改革和市场经济体制改革，在此背景下社会公平的基本价值理念只能让位于或偏移于效率优先的理念。因此，面对我国城乡收入的逐渐扩大和当前我国最大的弱势群体--农民的边缘化和弱势化的进一步加深，我国政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民。在这种价值理念支配下农村社会养老保险制度的设计出现了偏差。例如，该制度“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家仅予以政策扶持”的原则。国家的政策扶持是“对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支”，集体补助也主要是来自于乡镇企业的资金。中国目前的实际情况是拥有较多乡镇企业的地区的农民比只有很少甚至没有乡镇企业的地区的农民要富裕。在这种情况下，欠发达地区的农民无力缴纳保险费的同时也只能得到很少甚至得不到集体补助和国家财政支持，而富裕地区的农民自身有能力缴纳保费的同时又能得到集体补助和国家财政支持。显然，这条原则与中国农村的实际情况和农民的养老需求

形成悖论，未来养老面临困难的欠发达地区和没有能力投保的贫困农民有着较强的养老需求却不能享受到这项利国利民的好政策，造成了“保富不保贫”的不公平现象。

（二）农村社会养老保险制度不能很好地适应我国社会变迁。目前我国正处于社会快速变迁过程中：工业化、城市化进程不断加快；家庭规模和结构发生变化；农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题，农民养老问题就是其中之一。鉴于此，我国政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说，农村社会养老保险制度是对我国社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。例如，该制度“坚持农村务农、务工、经商等各类人员一体化原则”与社会变迁事实不相符。现在，农民务工、经商不再仅仅局限在乡镇企业和小城镇，一部分农民已经进入大城市务工、经商并且站稳了脚跟，成为“准城市人”，他们不可能回到其户口所在地办理养老保险。而该养老保险却要求农村各类人员实行一体化原则，势必阻碍我国城市化进程和农村土地规模化经营，也阻碍了、抑制了部分务工、经商农民的参保积极性。

另外，著名的功能主义者帕森斯在其关于社会变迁的理论中强调，文化(一个社会的共同信仰、规范和价值观)是维持社会紧密结合的“胶水”，因为它特别不易发生变化，与社会结构变迁相适应。我国农民应具备“享有社会保障是自己应有的权利”的公民权利意识。然而，“孝文化”和“养儿防老”的观念已经深深植根于我国农民心中，他们的社会福利价值观迄今为止仍停留在前工业化阶段。在他们看来，国家给予公民的社会保障是政府的仁慈之举而不是自己应享有的公民权利，“养儿防老”才是最为可靠的选择。因此，从“养儿防老”到“公民权利”的转变仍需要一定的过程。而且我们必须注意到在农民这个亚文化圈内，存在着对国家政策不信任的现象，这就使得农民对于农村社会养老保险的接受缺乏主动性。再加上基层工作人员对该制度认识不足以及工作方法不得当，在某些地方甚至出现了抵制现象，有的农民有经济能力却拒不参加，有的即便参加了绝大多数农民也只投了最低档次的保费，不能满足其养老需求，从而使一项很好的满足农民养老需求的制度在基层得不到很好的实行。

从以上社会学角度的分析不难看出，农村社会养老保险制度价值理念的偏移和制度未能很好地适应和促进中国社会的变迁，这就造成了制度设计自身的缺陷和农民对其接受缺乏主动性，从而导致农村社会养老保险制度的发展陷入困境。

二、建立农村社会养老保障制度的对策建议

传统家庭养老功能的弱化和现行农村社会养老保险制度所面临的困境，使得我们不得不重新考虑以往曾经反复讨论过的 问题：中国农村现阶段到底要不要搞社会养老保险？如果要搞是继续现行的制度还是寻求其它的办法？对于第一个问题的回答是肯定的，从社会道义和社会现状出发都必须实行社会养老保险。对于第二个问题，我认为从农村社会养老保险刚刚起步到建立起完善的制度之间，还有很大的空间发挥，关键就在于农村社会养老保险制度要符合农民的实际情况。因此，为农民建立社会养老保障要分类实施，针对不同的人群建立不同类型的保障。对于这一点，不会有不同的看法。关键是如何分类实施，笔者认为，根据当前农村人口的分化情况，可以把农村人口分为纯农业人口和进城务工的农民工两类人群。

(一)分类实施的对策建议

1、为纯农业人口（以经营土地为生的农民)建立农村养老保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”的原则，国家应该给与农村社会养老保险一定的财政投入，由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分国家投入全部划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。

2、为农民工建立社会养老保障。农民工是一个流动不定、庞大而且复杂的群体。有的农民工已在城市生活了较长时间并且有了稳定的工作和住所；而有的农民工则是初到城市或在不同的城市间流动。可见，为农民工建立社会保障制度是有一定的困难的，但鉴于农民工中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路，并必然会因各种生活风险的客观存在和平等意识的觉醒而提出相应的社会保障诉求，应该从现在起开始启动建立这项制度，并根据进城务工农民的不同情况纳入有差别的社会养老保险制度。

为农民工建立社会养老保险制度要协调好就业与社会保障的关系。对于已经在城市生活较长时间(5年及5年以上)、就业稳定的农民工建立类似于城镇养老保险制度，即实行社会统筹和个人账户相结合，农民工个人缴费和企业部分缴费划入个人账户。考虑到企业为农民工缴纳社会统筹养老保险金对企业吸纳农民工积极性的影响，在实行此项养老保险时，应该允许企业根据农民工的工作年限进行缴费。工作年限短、缴纳费用低，工作年限长、缴纳费用高，但企业缴费费率(含划入个人账户部分)最高不得高于20％，个人缴费不得超过8％。对于在城市从事个体工商的自雇性农民工，可以参照城镇个体工商户的养老保障，实行自愿原则。

对于刚刚进入城市的务工农民工，鉴于他们的就业、收入不稳定的状况，最初仍把它们纳入到农村养老保险制度。当他们在城市工作超过一定年限，他们就可转入到为农民工建立的社会养老保险制度。针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移。为了做好这方面的工作，全国的社会养老保险网络信息系统应按照统一标准进行建设，使农民工在进入到新的工作地仍能连续缴费，保障其能够在交费达到一定年限后获得养老保险金。

(二)建立农村社会养老保障的资金来源

除了学者和专家提出的通过发行国债的部分收益和部分国有资产的部分收益进行融资外，我们还要注意到另外一条新的融资渠道，就是把在城市化进程中的征地补偿转化为社会养老保障资金。但是，农民的土地被征用之后，只能得到政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费。据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5-10％，集体得25-30％，政府及其机构得60-70％。《人民日报》披露，一些西部地区的土地补偿和安置补助费最高标准为1．8万元／人(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1．5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活。按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。如果把这仅有的补偿转化为养老保障基金是不现实的，对于建立养老保障基金也是杯水车薪。因此，国家在今后应该提高征地补偿，从其中拿出一部分资金作为保障基金。但需要引起注意的是不能仅仅把这笔资金用来为失地农民建立保障基金。如果认为谁的土地被征用谁得益的话，这样又会制造出新的不公平。因此，征用土地的补偿应该为全体农民甚至全体城乡人民分享。

(三)要使社会养老保障制度顺利实施还要做好以下工作

1、要尽快建立相应的社会保障法律法规，使农民社会养老保障制度得以规范化。2.提高各级政府和农民对农民社会养老保障的认识。各级政府要认识到经济发展是手段，人的生存发展才是最终目的，因此不能仅仅把经济工作当作政府工作的全部。要改变观念和提高认识，把农村社会保障当作一项重要工作来抓。各级政府要通过各种方式向农民宣传社会养老保险，使农民能主动接受。3.农民工社会养老保障应与土地转让相结合。如果被纳入到社会养老保障的农民不愿意放弃农村的土地，就不利于土地规模化经营和农业现代化的实现。因此，要对已纳入到社会养老保障的农民工的土地实现有偿转让，让纯农户对土地进行规模经营。纯农户的收入提高了，参加社会养老保障的积极性自然就会提高。4.继续倡导和推行家庭养老。建设全面的小康社会需要二个过程，为农民建立社会养老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在这一过程中，仍需要家庭养老继续发挥作用，为农民提供经济支持、生活照顾和精神慰藉。

[参考文献]

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第三篇：浅析我国农村养老保险制度初稿

浅析我国农村养老保险制度

内容摘要：随着现代化建设的发展，与此同时也面临着一些不可回避的问题。其中之一就是老龄化现象。随着我国老龄化程度的加深，受城市化的发展，家庭结构变迁，生活方式改变等因素影响，我国“空巢”老人的数量与比例不断增加，农村养老问题成了一个大问题，关系到国家稳定和社会发展，因此，尽快完善农村养老保险制度就成了当务之急。解决这一问题，需完善我国农村养老保险制度。我国农村养老保险经过十多年来的发展积累了一些经验，但也存在着许多难以克服的弊端。通过对我国农村养老保险制度的分析，加深对其认识，很好的解决农村的养老问题。完善农村养老保险体系关系到农村乃至全国经济改革和社会的稳定，对推动我国经济发展与社会进步具有重大意义，对构建和谐社会建设社会主义新农村具有非常重要的作用。

关键词：农村养老.保险制度

引言

我国的农村人口占全国总人口的56%，老有所养问题一直是广大农民最关注的问题。然而，从严格意义上讲，中国农村养老社会保险体系并没有形成，而对农村养老保险问题重视不够。以往的农村养老保险制度是采取个人，单位和国家等多方出资筹集养老基金，并为老年人提供帮助和服务。由于经济发展条件的限制，我国至今尚未建立适应城乡统筹发展的农村养老保险制度。本文对我国农村养老保险制度做了初步分析和思考。

一 我国农村养老保险制度的内涵.特点及发展历程

（一）养老保险制度的内涵

养老保险制度是国家和社会根据一定的法律法规,为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。它包含以下两层含义:第一,养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的。判断是否“完全或基本”退出社会劳动生活的标准,则视劳动者与生产资料是否脱离,或者对劳动者而言,参加的生产活动是否属于其主要社会生活内容而定。另外,法定的年龄界限亦根据各国实际情况相应确定。第二,养老保险目的是为保障老年人的基本生活需求,为其提供稳定可靠的生活来源。因此,养老金在分配过程中不再遵循按劳分配或按需分配原则,而是依据劳动者的社会贡献、劳动者的基本生活需要和当时社会生产力水平来确定额度[ 1 ]。

（二）我国农村养老保险制度的特点

养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点: 1.由国家立法,强制实行,企业单位和个人都必须参加,符合养老条件的人,可向社会保险部门领取养老金。

2.养老保险费用来源, 一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担,并实现广泛的社会互济。

3.国家可测算出未来大概的养老金开支,并根据某些既定标准来确定养老保险待遇。4.养老保险具有社会性,影响很大,享受人多且时间较长，费用支出庞大。因此，必须设置专门机构，实现现代化，专业化和社会化的统一规划和管理。

（三）我国农村养老保险制度的发展历程

我国政府从20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有20多年的历史，大体划分为四个阶段。

第一阶段：1986～1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在“全国农 村基层社会保障工作座谈会”中根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992～1998年，为推广阶段。1991年民政部原农村养老办公室制定《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，1992年起农村社会养老保险制度在全国各地推广开来。

第三阶段：1998年～2005年，为衰退阶段。1998年政府机构改革以后，农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动与社会保障部，受各种因素影响，全国大部分地区的农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区的农村社会养老保险工作陷入了停顿阶段。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。

第四阶段：2005年至今，为政策转向阶段。2005年，党的十六届五中全会表明了中央政策决策层对社会和谐协调发展的重视，尤其反映了领导层对农民等弱势阶层的生活质量下降和收人差距扩大的关注。新政策纲领的价值取向对农民养老保险制度具有重要的指示和促进作用。2007年，党的十七大提出了建立覆盖城乡居民社会保障体系的总体目标。中国正加快建立新型农村养老保险制度，观念上正从以城镇和城镇职工社会保险为重点向建立覆盖城乡居民的社会保险制度转变。

从以上几个发展阶段来看，农村社会养老保险在实践上是不成功的，可怜农村社会养老保险在还没有来得及成长时就已面临夭折的危险，但它却切实关系到占我国人口约80％的人民目前或将来的生活质量，随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。时值新农保正在全面辅开，进一步发展和完善农村养老保险体系已不仅仅是农民的愿望和要求，而是市场发展本身的客观必然。

二 我国农村养老保险制度的现状

（一）我国农村养老现状

据第五次全国人口普查，我国于2000年进入老龄化社会。目前我国60岁以上的老人已达到1.43亿，占全国人口总数的10.97%以上.随着老龄化进程的加快，我国养老保障体系正面临着前所未有的压力，而由于农村经济发展落后，保障体系残缺，农村养老问题面临着更为严峻的挑战。在农村，家庭养老是绝大多数家庭唯一的养老模式，也是中国传统的养老方式，在农村养老保障上发挥着重大作用。农村“养儿防老”的观念根深蒂固。虽然两个老人居住和一个老年人独自居住的情形也存在，但他们都需要子女经常去照顾他们，从物质上和精神上给予相应的支持。虽然现阶段中国农村的养老模式仍然是以家庭养老为主，并且这种以“土地养老”.“养儿防老”为主要方式的家庭养老也有其深厚的经济因素和文化心理基础。但是，随着社会环境的急剧变化，家庭养老功能逐渐弱化，并呈现出诸多缺陷。首先，农村老年人口规模大，老龄化程度高于城市，农民的养老压力逐渐加大，养老的经济负担和养老服务负担将更加沉重。其次，国家对农村养老行为规范和调整力度减弱，不良价值观念和道德观念对一些农村人产生了不良影响，加之国家法律对老年人权利保障不够，使得有些老人在家庭中的不到应有的尊重。最后，随着计划生育政策带来的生育率下降，家庭规模缩小，使得家庭养老功能弱化，居住方式的代际分离，也意味着健康不佳的老年人在经济供养方面还面临生活不便，照料不够。目前养老方式开始由家庭养老向社会养老保障模式过渡，建立完善的农村养老保险制度是我国农村养老的发展趋势，也是解决当前农村养老问题的理想选择。

（二）我国农村养老保险制度运行现状

农村养老保险在我国起步较晚，制度也不完善，在加上农民素质*社会心理*东方文化* 2 社会化服务水平*农民对保险制度的信任度，非货币经济等等因素的影响，与城市职工养老保险相比，状况很不如意，尽管到1998年底，全国已有30个省（自治区*直辖市）的200多个县（市*区）开展了农村养老保险改革试点，由200多万农民参加了养老保险。但以上数字对于8亿农民来说，社会化养老保险对大部分农民来说还是离他们较远。从目前农民缴费的情况看，人均缴费不到150元钱，隔壁据他们的缴费额，几十年后，平均每人每月拿不到几元钱（相对于目前收入和消费水平）的养老金，根本打不到保险的目的。

但是，我们也不能不承认，随着农村经济情况的好转，部分参与保险并最终获得部分社会经济来源的条件已产生：第一，除少数未脱贫的地区之外，中国农民已经多上了温饱生活，很多农民已经在向小康生活水平迈进，具有了一定参加保险的经济承受能力。经济较发达的浙江省杭州地区农民开展养老保险的乡镇覆盖率已达到95%，一些富裕的年迈农民通过一次性缴纳几千元养老基金，已开始按月不等数额领取养老保险金。第二，随着全国保险业务的发展，社会影响的扩大，计划生育政策的强化等等，农民参保的观念不断增强。他们开始理解到了参加保险对自身利益的保障作用，自觉性不断提高。上海市早在1984年即顺应农民需要而推行了《农村养老保险暂行办法》，山东烟台从989年开始，大胆地进行农村保险体制的改革，取得了积极的社会效果。

这种喜忧参半的现状是和我国的基本国情完全一致的。我国的农村人口多，生产力水平低，经济发展差距大，因而在养老问题上，各地情况差别很大，有些地方农村养老保险已全面覆盖，如东莞*温州以及山东的一些地方，而有些贫困地区连一般的保费还无法收齐。由于目前我国农村地区经济发展仍比较落后，且地区间极不平衡，差距较大，在全国范围内建立统一的农村养老保险制度与现实情况相脱离。因此，在现有经济水平条件下及传统文化模式下，家庭养老仍然是我国农村老年人的主要方式。

三 我国农村养老保险制度存在的问题及原因分析

（一）我国农村养老保险制度存在的问题

1.法律制度建设不完善，法律效力差。

目前，我国还没有制定专门针对农村养老保险问题的法律法规，民政部和劳动与社会保障部出台的相关规定位阶过低，权威性较差。有些省份还没有出台关于农村养老保险问题的地方性法规，管理不够规范。由于制度建设不完善，少数地方出现了挪用保险基金等问题。农村养老保险法律效力差。一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部门规章，不具有法律效力。各地农村社会养老保险办法大多数都是在《基本方案》的基础上形成的，也是部门规章，普遍缺乏法律效力。因此，各级对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门的意愿去操作，既有随意性，又有不稳定性。这种随意性和不稳定性导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这就是缺乏法律保障的结果。再者，如个人的缴费和集体的补助都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定。另一方面，在内容上，由于《基本方案》的制定时间在2o世纪9O年代，当时的农村经济状况和现在的现实情况相比，有的已经发生了明显的变化，《基本方案》严重滞后，甚至存在诸多明显缺陷，譬如，物权法颁布后的农民承包地与养老保险问题，对失地农民的保障条款，对保险基金的流失和挪用等行为未规定有效的限制和惩罚措施。因此，有必要尽快出台现行城乡统筹情况下的农村养老保险的配套政策和措施。

2.农村养老基金管理，很不规范与完善。

目前，在相当部分地区无专门的机构负责保险基金的管理与营运，养老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，基金投资主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行。一些地 3 区农村养老基金被挤占，挪用或贪污等现象比较严重。当前由于缺乏制度规范，农村养老保险基金的管理风险难以得到有效控制。

有关工作管理机制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后，管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的重要性的日常管理工作。在方案设计*对提供行为的及时监督*信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。

3.农村养老保险的覆盖范围小，门槛高，资金来源单一。

据调查，农村人口中素质较高、有一定能力和经济头脑的人都已经随着城市化的进程通过多种途径进入城市，享受城市的部分公共资源，余下的多数是经济相对较差、年龄相对较大、水平相对一般的人群，这部分人更需要关心、更需要农村养老保险、更需要社会保障。然而根据《基本方案》规定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。这一规定将贫困农民的养老保障排斥在外。交纳养老保险设定的门槛“保富不保穷”，阻断了贫困农民参加养老保险的路径。《劳动合同法》从理论上解决了农民工的问题，但是2007年劳动和社会保障事业发展统计公报显示，2007年末，参加基本养老保险的农民工为1846万人，比上年末增加429万。这意味着，在全国2亿农民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所养”的保障。即使这10%，也并不是一个稳定的数字，一些农民工最终选择了退保。从国家对社会保障的整体投入来说,用于城市的社会保障资金是农村的8倍,如果按人均来算的话,用于每一个城里人的社会保障资金可以分配给30个农民。相应地,国家对农村养老保险投入较少,主要是以个人缴费为主,集体给予适当补贴的方式。但农村集体经济也相当薄弱,于是绝大部分养老金都变成了农民自己支付。农民本身支付能力有限,则影响了其参加社会养老保险的积极性,加大了农村养老保险管理工作的难度。

4.农村养老保险存在制度上不稳定。

各地农村养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立*撤销*保险金的筹集*运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些大官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这也是缺乏法律保障的结果。

农村养老保险制度运行低效，农民信心下降。

由于没有法律上的强制性效力，注定了农村社会养老保险制度的低效性。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。在实际运作过程中，一方面，由于缺乏合适的投资渠道和人才，有关部门一般都采取存入银行的方式；另一方面，由于银行利率和债券利息的不断变化，加上物价的上涨等因素的影响，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们失去对农村社会养老保险的信心。

（二）我国农村养老保险制度存在问题的原因分析 1.国家的政策和立法滞后

我国农村养老社会保险起步晚，农村社会养老保险法制不健全，管理体制没有完全理顺。1992年，民政部发布《县级农村养老保险基本方案(试行)》，这是第一部关于农村养老保险的部颁规章，可见整个农村社会养老保险制度的立法层次很低。农村社会养老保险比城镇居民，以及城镇企业职工的养老保险晚，在政策立法以及财政的支持上也远远落后。这就造成了农村社会养老保险发展的缓慢，以及相关管理事业的不规范。到目前为止我国农民社会养老保险只是依据民政部门制定的《基本方案》和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。个人的缴费和集体的配套缴费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。

2.我国农村目前正处于由以家庭养老为主向以社会养老为主的格局变化时期

长期以来，家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式。随着老龄化趋势加剧，计划生育政策的实施，我国农村目前正处于由以家庭养老为主向以社会养老为主的格局变化时期。其间，旧有的制度因为不适应现实的需要而崩溃，新制度正在生成，许多矛盾和问题因而出现。

3.国家缺乏针对农村养老保险的支持政策

养老保险基金的筹资模式分为现收现付式、完全积累式和部分积累式3种，我国农村社会养老保险基金实行“个人缴费为主，集体补助为辅，政府政策扶持”的方针，实际上采用了完全积累制，政府不承担直接财力支持的责任。该制度基本上成为完全由农民个人储蓄的积累制，丧失了社会保险的互助共济的功能和意义。政府今后应该在政策调整与长期的财政支付安排上加大对农村地区的养老保险资金投入，对落后的中西部农村地区的养老保险基金实施财政转移支付。

4农民的养老保险意识欠缺

我国的大部分农村普遍缺乏养老社会保险意识，“养儿防老”思想在农村仍有不小的市场，这给在农村推行社会保障体系带来了一定难度。此外，许多人认为，由于我国农村耕地基本实行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以实现其养老功能。但随着工业化和城市化发展，我国耕地面积逐年下降，人多地少矛盾非常突出。5.农村养老保险制度的可持续性差

农村养老保险制度实施目的的顺利实现必须具备两个条件。一是农民能持续稳定地缴费，二是养老保险制度能够开展到农民老年获得回报后，而不是中途解体，这两个条件都令人怀疑，因为农民不像城市职工有稳定的收入来源，农民收入受自然气候及农产品市场行情影响较大，因而其缴费的稳定性没有把握。从政府方面看，目前的农村社会养老保险不是在法律基础上建立的，其受行政因素影响较大，往往很不稳定。

四.健全与完善农村养老保险制度的意义

第一，构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的现实要求。随着联产承包责任制的推行和农业产业结构的调整，生产的专业化、社会化、商品化、市场化程度不断提高。新体制的研究和建立对于进一步解放生产力，调节政府与农民的关系，缩小城乡差别，改善社会风气，促进农村社会稳定和精神文明建设具有重要意义。

第二，应对我国人口老龄化趋势的客观要求。根据第五次全国人口普查的数据，全国农村65岁以上老年人超过5930万人，约占全国全部老年人口总数的70%。并且中国农村老年人口规模还继续以每年3%的速度递增，到最近，其规模已达到近1亿人[3]P13。老年人口绝对数目的增加越开越成为政府公共政策决策面临的挑战。

第三，现行农村社会养老保障制度向规范化和科学化方向发展的必然要求。相对于城市，农村社会保障制度理论研究比较缺乏，导致了农村社会养老保障制度的建设与实践也相对落后。因此，加强农村社会养老保险制度的理论研究和实践探索，建立和完善农村养老保险制度显得十分必要。

五.健全与完善我国农村养老保险制度的建议

（一）从政策和立法上加强制度建设。

制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。

（二）明确政府责任

政府是社会保障体系的建设者和推动者,在建立和完善农村社会养老保险中负有不可推卸的责任，合理定位在农村养老保险事业发展中的责任,关系到我国整个社会保障体系建设的进程。

为此，政府首先要明确在财政支持方面的责任。国家的财政支持是农村养老保险制度发展的前提，加强对农村的财政支持力度也是我国社会发展的必然要求。其次是政府在加强管理和监督责任。这是农村社会养老保险资源整合和优化配置的重要保障，我国农村社会保障事业的管理长期存在着体制不合理的问题,政府要推进城乡农村社会养老保险管理体系的一体化，应设立统一的社会保障管理机构,严格区分政府在社会养老保险中的行政管理和事务管理职能。

（三）加大对农村养老保险的扶持。

目前我国绝大多数地区采取非缴费型农村养老保险的做法是有困难的，但是部分地区借鉴法国非工薪人员保险制度明确个人缴费仅为28，农业工人交14．75，日本国库就支持 6 三分之一的做法还是有条件的，可以逐步推行，或在部分发达省份先行实施。因此，将农村养老保险纳入到国民经济和社会发展的规划中，中央财政预算将农村养老保险纳入国民社会保障预算，同时明确各地在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出，补贴资金的数额根据农村养老保险基金的缴纳情况、农民收入的增加情况、养老保险基金的增值情况以及其他的意外损失情况等确定，尽可能提高集体补助和中央财政扶持的比重，给农民参保增加信心，使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。对于部分地区也可建立以土地换保障的制度。日本的离农政策和土地权益转让补偿金的做法值得研究和借鉴。如通过土地流转的农民，可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方约定代其缴纳养老保险金；被征用土地的农民，可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。结合自身实际，实行分类指导，在国家法律的框架下，从保护农民利益，维护农村稳定，繁荣农村经济的大局角度加大对农村社会养老保险的扶持显得十分重要。

（四）加大农村社会养老保险的覆盖范围，多渠道筹资基金。

所有发达国家和大多数发展国家农村养老保险基本是全覆盖，因此，完善覆盖对象，真正体现公平性是我国农村养老保险的重要内容，也是农村社会稳定的根本措施。农村乡镇建立更多的社会保障网络体系，让更多农民得到养老保障。在目前全民实行城乡统筹有困难的情况下，实行农民工纳入城镇居民保险体系，与城镇居民同工同险，享受政府、集体的阳光。政府对农村社会养老保险的政策力度应加大，应该维护社。会公正，切实保障农民权益。加大财政投入，多渠道筹集基金，加快农村养老保险制度的运行。

（五）加强监督管理

我国农村养老保险制度在运行过程中存在很多的问题，影响其执行的效果。政府机关应成立监督管理机关，加强对其监督，保证农村养老保险制度的正常运行。加强对养老基金和基金去向进行监督和管理，确保养老基金发挥真正的作用，用到农民的身上，让广大的农民老人不再为自己的养老问题而担忧，为解决农村养老问题提供条件。

（六）健全基金管理制度，提高机构的组织效率和制度效率。

加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资代理，以提高资金增值率。提高保障机构的组织效率和制度效率，如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。明确各部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。

（七）加强农民的参保意识。

中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。

（八）建立城乡一体化的社会养老保险制度

要建立城乡统一的农村社会养老保险制度，在制度设计的时候应该具体问题具体分析，充分考虑渐进式推进。要根据地区之间的差异制定相应的政策。首先要要完善社会保障体系，明确城乡一体化目标。完善农村社会养老保险体系，主要是将农村与城镇养老保险制度结合起来确立城乡统一观念，为建立城乡统一的社会养老保险体系明确思想上的方向。其次是合理运用市场经济机制，打破二元结构，注意加大财政投入，合理管理营运社保基金。针对我国具体情况，充分发挥市场的作用，消除阻碍城乡一体化发展障碍。

最后是建立合理的基金营运模式，规范和加强养老保险基金的监管。农村社会养老保险基金是农民年老后生活的基本保障，要通过创新，改变以往单一的农村社会养老保险基金运营模式，加强基金管理，才能确保基金安全，应实行市场化基金运营，而政府则应在其中起到监督管理的作用，并且给予运营保障，保证由商业投资机构投资运作，通过市场化运作使基金获得有效的保值增值。

结论中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。

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第四篇：农村社会养老保险制度的几点思考

关于我国农村社会养老保险制度的几点思考

陈东江

一、前言

我国是农业大国，2009年全国农村人口占全国人口的51.66％，全国60岁及以上的人口占总人口的12.5％，2010年全国农村人口占全国人口的50.05％, 全国60岁及以上的人口占总人口的16.35％。而且长期以来，我国实行城乡二元经济结构。城乡二元经济结构主要表现为“农村为城市服务，为工业发展服务”，这一结构直接导致我国形成了城市先进，农村落后的局面。城乡经济的两极分化导致社会养老保障制度建设的城乡失衡，农民面临极大的养老风险。同时，我国人口老龄化严重，经济还不发达，社会养老保障制度不完善，老龄化使得农村老龄人口的养老问题更加尖锐。农村老年人口成为庞大的养老保障上的弱势群体。

二、内容摘要

农村社会养老保险制度的完善对对社会文明稳定，国民经济持续快速健康发展，全面建设小康社会，都有着重大的战略意义。本文通过我国农村社会养老保险的模式特点的分析，总结了我国农村社会养老保险存在的问题及原因，并作出相应的完善阐述。

三、我国农村社会养老保险的模式特点

（一）政府引导与农民自愿结合

我国农村经济发展很不平衡，全国各地经济发展水平的差异大，因此我国农村社会养老保险采取政府组织引导和农民自愿相结合的工作

方法，对收入在全国平均水平以下、贫困线以上的农民采取自愿性原则，但是鼓励他们参加，政府给予支持。

（二）筹资结构特点

我国农村社会养老保险的基金筹集办法以个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。但是集体补助只能是辅助筹资渠道，因为只有在极少数经济比较发达的地区，集体企业才可能为农民提供一部分的补助。另外，我国财政支持系统不完善，也没有养老保障储备基金，国家政府资金的投入比例过低。因此，在集体补助和国家扶持形同虚设的情况下，大部分资金还是由农民承担，更加不能调动他们的积极性。

（三）支付结构特点

我国农村社会养老保险采用储备积累的支付模式，即建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，个人领取的养老金数目由个人缴费多少和积累时间长短决定。

（四）统一管理

我国农村社会养老保险制度对农村的务农、经商等各类从业人员实行统一管理，为全国各地提供新型农村养老保险的最低标准和一般的运行机制。统一的管理模式这样, 为新型农村养老保险在全国农村的真正建立了基础。

四、我国农村社会养老保险存在的问题及原因

（一）农民思想观念的局限性

几千年来自给自足小农经济社会下的低下生产力，将农民束缚在土地上，农民一旦进入老年，丧失劳动力，只能由子女来赡养，因此在很

长一段时间内，我国农村的养老方式一直以家庭养老为主，“养儿防老”思想占主体地位；同时，家庭本位文化使家庭的赡养功能最大限度的发挥，于是“养儿防老”的养老方式被延续至今。另外农民对农村社会养老保险知之甚少，加上我国关于农村社会养老保险制度的政策法规不健全、管理方式落后，因而农民的参保意识淡薄。

（二）参保率低，且保障水平过低

我国农村社会养老保险的参保率低。2000年，农村60岁以上老年人口领取退休金比例为8.2%，而依靠家庭养老的比例高达86.2%。据中华人民共和国统计年鉴数据统计，2010年，全国参保人数仅10276.8万人。

我国农村社会养老保险的保障水平低。《基本方案》颁布后，农民交纳保险费时根据自己的实际情况分2元至20元10个档次缴费，而大多数农民都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，农民在10年后只可以领到4.7元/月的养老金，这点钱对养老几乎起不到什么作用。新型农村社会养老保险制度的保障水平有所改善，但农民每月60元的养老金相对于通货膨胀下的高物价来说，仍是不足够养老的。

（三）农村社会养老保险制度本身存在缺陷 1.筹资模式不合理

我国农村社会养老保险的基金筹集办法仅对个人缴费标准作了较为明确的规定，而集体补助和国家扶持形同虚设。保险费主要由农民自己承担，个人积累制的支付模式是与社会保险的特征相悖的。而据调查，全世界有据可查的131个国家中，至少有129个国家保险资金的基本来

源由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。政府资金的投入力度和集体补贴的数额与农民的参与积极性密切相关，较多西方发达国家的政府大投入和集体多补贴在较大程度上调动了农民的参保热情。但是在我国，集体补助和国家扶持的形同虚设大大降低了农民参保积极性。几十年的城乡二元经济结构下，农民无偿支持了城市的工业成长发展，他们有权利享受国家关于养老方面的资金扶持，因此，政府有责任为农民提供资金补助。

2.资金运行模式不合理

建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记投保人个人账户下，贯彻“自助为主，互济为辅”的原则，这样的个人积累制是与社会保障的本质是不一致的。个人账户制的资金运行模式再加上集体补助和国家扶持的形同虚设，这实质上是一种低效率的商业保险，长此以往，会有害于社会公平和安定。

3.财务模式不合理

我国农村社会养老保险的参保对象为20周岁到60周岁的公民，领取养老金年龄限制在60周岁以后，财务上实行完全积累的模式。这种模式对农村接近60周岁和60周岁以上的农民的参保是不利的。前者面临个人资金积累储备不足，通常会选择不参保；”后者则彻底地被排除在外，面临着缺乏养老保险的困境。而这部分人正是几十年的城乡二元经济结构下为国家工业化积累做出巨大贡献的人群，因此，改革完全积累制的财务模式势在必行。

（四）我国农村社会养老保险中政府责任缺损

1.制度供给不足

十七大之前，我国政府一直避开建立农村社会养老保险制度的责任，总是将农村社会养老保险制度作为实现其政治、经济目标的附属物，农村社会养老保险制度一直没有被作为社会政策的重要组成部分。1992年的《基本方案》，它并不是农村社会养老保险的制度保障，虽然被作为实施农村社会养老保险的基本制度，但他实际上只能算是一个部门文件或一个法规,对农村社会养老保险制度的建立和实施的法律效力是有限的。十六大、十七大也只是认识到制度的重要性，但也没有出台真正的法律条文。国务院在2009年9月1日发布的《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》也只是指导新型农保的实施方法步骤，不能算是真正的制度供给，我国农村养老保险制度在制度层面上形成了制度需求与制度供给的巨大落差。

2.财政支持不力

我国农村社会养老保险在资金筹集上要坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则，目前农村社会养老保险发展缓慢的根本原因追其重要原因是政府财政支持不力。农村养老保险基金来源主要依靠农民自己，村集体给予适量的补贴，政府扶持方面形同虚设。而大多数村集体的经济实力有限,没有提供补助的能力。《基本方案》中的资金筹集方式也没有明确规定政府的资金扶持责任，国家的扶持政策便无从体现。新型农村社会养老保险制度中政府扶持上有了很大的进步，但政府资金支持所占的基金比例还是很小的，完全不能和西方发达国家的补贴相提并论。

3.监管职能履行不到位

政府监督职能履行不到位，主要体现在两方面：第一，现行管理体制不集中。劳动保障部负责农村社会养老保险、卫生部负责农村合作医疗、民政部负责救济、抚恤制度以及最低生活保障制度，各部门各自为政，管理体制相当分散。第二，在实践农村社会保障事业时，由于多部门争办农村社会养老保险，部门利益矛盾、挪用救灾扶贫款项、社会保险基金管理不规范等问题相继出现。这些问题都是由于政府监督职能履行不到位引起的。

（五）农村社会养老保险缺乏法制化的管理和规范

《指导意见》和《基本方案》，前者为国务院制定的政策性法规，后者为民政部门的策划的实施策略，不属于法律范畴，农村社会养老保险制度并没有专门的法律加以约束，没有制度上的稳定性，政府与农民就无法建立稳定持久的契约关系。法制化的管理和规范的缺乏，不仅导致基金分散，基金筹集难以形成规模效益；而且资金管理也会缺乏统一的管理，增加了保险资金运营的风险。在地方，地方政府时有私自挪用保险资金的情况发生，这不仅降低了农民参保的积极性，也使养老保险实施工作的成效大大降低。

五、完善我国农村社会养老保险的对策建议

（一）加强对农民参保意识的宣传教育

长期自给自足的小农经济条件下，我国农民养儿防老的传统观念严重，不愿投保。针对这种情形，政府和社会要加大农村社会养老保险的宣传教育力度，通过广泛宣传，加深农民对社会养老保险的认识和认可，促进农民在思想上接受农村社会养老保险，并且在行动上积极参与。

（二）农村社会养老保险模式的制度设计 1.资金筹集和缴费标准

国务院2009年9月的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中提出新型农村社会养老保险的基金筹集来源由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。第一部分为个人缴费。参加新型农村社会养老保险的农民缴纳养老保险费的标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，各个地方政府可以根据当地实际经济发展水平增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。随着国民经济发展和社会进步，国家会根据农民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。第二个部分是集体补助。村民委员会召开民主村民会议商议敲定补助标准，政府鼓励有条件的村集体、其他经济组织、社会公益组织、个人等等对参保人缴费给予补助和资助。第三部分是政府补贴。首先政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，另外，中央财政对地区的补贴包括按中央确定的基础养老金标准的全额补贴和差额补贴，其中对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；地方政府对参保人缴费的补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励，具体标准由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

2.资金运行模式设计

农村基本养老保险的资金运采用社会统筹与个人账户相结合的模式。每个参保人都有属于自己终身记录的养老保险个人账户。这个个人账户的资金来源中包括个人、集体、经济及公益组织、有条件的个人以及地方政府。统筹方面，根据目前的经济发展水平和社会保障制度的现状，应当先实行东部有条件的地区统筹，再渐渐上升到全国范围的统筹。

3.财务模式设计

农村社会养老保险的财务模式上采用现收现付与积累并存的部分积累制。这主要考虑到前部分提到的两部分人群（农村农村接近60周岁和60周岁以上的农民）的养老问题。农村接近60周岁和60周岁以上的农民的养老基金来源于社会统筹账户的一部分，实行现收现付。60周岁以上的农民直接按一定的标准期限计算派发养老金。另外，农村接近60周岁年龄的农民且差距在十六岁之间的人群的年龄最为参保前的缴费期限，再按全部年限计算派发养老金。若干年后社会统筹账户完成对农村接近60周岁和60周岁以上的农民补贴任务后，社会统筹账户在本质上变成公共积累账户，有利于农民收入增加和社会稳定。

（三）农村社会养老保险制度中政府责任的重新定位 1.明确政府的价值理念

价值理念会深刻影响政府责任范围和履行责任，因此，明确政府的价值理念是必要的，具体要做到以下几点：第一个价值理念是社会保险是所有公民的基本权利，要保证广大农民都能享有社会养老保险要求政府必须承担起自身责任。第二个价值理念是公平优先,兼顾效率。效率是公平的基本前提，公平是效率的保证。实现了效率才能促进经济的发展，实现了公平才能促进社会稳定。政府要从公平出发,保证农民的权益，把公平和效率的理想贯穿于整个农保的实施过程中。第三个理念是民主参

与理念。政府应该集思广益，吸纳农民的建议，组织讨论会，通过民主会议商议出的内容最为指导意见，整个过程中全面贯彻规范性和民主性。

2.强化政府的财政责任

政府的财政支持是农村社会养老保险制度得以顺利实施的首要责任。从发达国家的经验中可以发现发达国家的政府都为投保人提供了一定的资金支持，大部分国家财政资金支持都在整个基金的三分之二以上，从而促进了农村社会养老保险制度的发展和完善。而我国近年来实行分税制体制，中央财政收入保持着稳步提高的状态，政府应当加大中央财政的转移支付力度，实现农村社会保障稳步进步。因此，中央财政应当对给予农村社会养老保险制度财力支持，保证农民的合法权益，促进社会的稳定。

3.完善政府的管理监督责任

政府必须担起建立健全农村社会养老保险管理监督体系的责任，具体要做到以下一点：第一，大力发展生产力,促进经济发展，为农村社会保障建立强大的物质基础。经济基础决定上层建筑，上层建筑的发展也会反过来对经济基础产生能动作用。因此，要大力发展社会生产力，促进社会经济的发展，实现社会成员收入的快速增长，为社会公平建立物质基础。而在全社会强调社会公平，也有利于社会的稳定。第二，倡导公正理念，建设社会主义道德文明。社会公正，人人有责。政府要在全社会范围内倡导社会公正，对社会成员进行公正理念的教育，培养其公平意识，使公正公平理念深入人心。另外，政府要承担起建设社会主义精神文明的责任。同样要从社会成员抓起，对社会成员进行道德教育,推

崇诚实，成员间团结友爱、公私分明，社会成员都能做到遵纪守法，追求公正，主动地维护社会主义制度。第三，政府要履行好自己的社会整合职能。当前，整个社会处于各种社会要素分化重组的转型期，政府的社会整合功能做得怎样关系到整个社会的凝聚力。这时，遵纪守法、团结友爱又不得不提。政府只有兼顾到社会各个阶层的利益，让每个阶层都能享受到社会发展的成果，就必须制定自愿开放且公平竞争的政策，调动社会成员的创造力，促进各个阶层的良性循环，从而满足哥哥社会阶层的利益，实现资源的整合，缩小两极分化，促进共同富裕。同时政府承担其建设社会主义精神文明的责任，促进物质财富和精神财富的双丰收，促进社会更加稳定和谐，全体人民各得其所。

（四）加快农村社会养老保险的立法进程

目前，我国仅有的两个文件办法——国务院制定的指导意见》和民政部门策划的基本方案》，前者为政策性法规，后者为实施策略，不属于法律范畴，府与农民没有建立稳定持久的契约关系。地方政府颁布的一些实施法案也都是在这两个文件稍加修改的基础上形成的，所以说，我过的农村社会养老保险制度要有自己的法律保障，也就说农村社会养老保险法的制定要提上日程，以法律条文的形式对参保对象、资金筹集、监督管理、支付运行标准、基金运营以及各级政府部门的责任等等内容都要加以规定，改变现在农村社会养老保险各方面的随意性。各级地方政府也要根据当地的经济发展水平和人民收入情况、思想状况等等，在遵循国家法律的基础上，制定符合本地发展特点和发展要求的农村社会养老保险制度实施办法。当中央和地方的法律条文都形成时，我国农村

社会养老保险制度才会有良好的法律环境加以维护促进促进成长直至完善。

（五）建立多层次的农村社会养老体系

根据前文发达国家农村社会养老保险制度的经验总结，我国也要建立多层次的农村社会养老保险体系。根据转型时期的基本国情和经济发展状态，我国的多层次养老保险体系应该采用个人养老、家庭养老、集体养老和社会养老相结合的形式，并且这四种养老方式要相互协调相互补充。我国是最大的发展中国家，城乡经济发展差距大，区域经济发展差距大，完善的农村社会养老保险制度真正地建立和完善，需要经历很长时间去探索实践。而且由于东西方文化的差异，我们不能完全照搬发展国家的做法，要考虑当整个国情和各地区的经济发展水平，尽早形成社会养老为主、个人家庭集体养老为辅的养老保险体系。选择个人养老方式的农民，政府应当采取相应的优惠措施和资金补助，鼓励农民自己养老，从而减轻家庭和社会的负担。09年9月以来新型农村社会养老保险在东部地区的积极试点，政府的扶持力度很大，并采用一定的强制措施，从财政和政策上给予了很大的支持，从而使新型农村社会养老保险工作能够顺利开展。另外，在中部及西部一些经济欠发达地区，当前应该采用家庭养老为主、个人集体社会养老为辅的形式，等欠发达地区的经济水平发展起来，农民收入增加，有实行农村社会养老保险制度的物质基础的前提下，增大个人养老、集体养老和社会养老的比例，最后过渡到社会养老为主的养老保险体系。值得一提的是，为促进社会主义精神文明发展，是老人安享晚年，家庭养老的养老形势要一直延续下去。

六、结束语

在金融危机和通货膨胀的经济大背景下，我国要做好社会保障工作，特别是农村的社会保障部分，让整个社会在稳定和谐的状态下规避经济危机的风险。国家政府积极推动新型农村社会保险的试点工作，努力改变城乡分化的现状，发展农业，维护农民利益，这体现了我们党以人为本的科学发展观，重视农民，免除农民老年养老的风险，这项制度一定能得到全体农民的支持，相信完善的农村社会保障制度很快就能建立起来。

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第五篇：我国农村社会养老保险制度问题

摘要：文章通过分析我国农村人口老龄化问题、农村传统的养老模式所面临的严峻挑战和农村城市化进程加快给现行农村养老保险制度带来的新问题，说明建立健全我国农村社会养老保险制度的必要性，并指出我国农村养老保险制度现状和存在的主要问题，提出建立与经济发展水平相适应的农村养老保险体系的对策与建议。

关键词：农村养老保险制度；人口老龄化；农村城市化；公共财政

“三农”问题一直都是我国全局性、战略性的问题，关系到整个国民经济的发展。本文在分析农村养老保险现状及存在的主要问题的基础上，积极探索财政建立和完善农村养老保险的新思路和具体措施。

一、建立健全我国农村社会养老保险制度的必要性

（一）农村人口老龄化问题带来的挑战

按国际通行的标准，60岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%和7%，即可看作是达到了人口老龄化。2003年，我国60岁以上的老年人口占总人口的比重就已经达到了11%，与发达国家相比，我国人口老龄化的显著特征是“城乡倒置”，农村人口老龄化程度高于城市。农村不仅是我国老年人口最多的地区，也是老龄化程度和老年抚养比最高的地区。第五次全国人口普查资料显示：2000年我国65岁及以上人口中城镇有2873万人，农村有5938万人，农村人口的老龄化程度已经高于城市，65岁及以上人口占农村人口的比重为7.35%，城镇为6.30%。

因此，农村人口老龄化问题所带来的前所未有的挑战，需要我们认真探索并建立健全适应我国国情的农村养老保险制度。

（二）农村传统养老模式面临严峻考验

长期以来，我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老这三种方式。随着人口老龄化进程加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保障格局将受到严峻挑战。

家庭养老在我国传统悠久，长期以来发挥着积极作用，但随着家庭规模的小型化、家庭结构的核心化、居住代际分离倾向的出现，越来越多家庭的养老功能出现弱化，老年人照料需求的满足将越来越多地求助于社会的支持和帮助。土地保障功能日趋衰减。我国人多地少，农民承包的土地数量有限，农业的比较收益低，土地承载负担重。来自土地的收入在农民收入来源中所占比重呈下降趋势，土地对农民的养老保障作用越来越不明显。农村联产承包责任制的实行引发了与之相适应的分配方式的变革，集体的内部积累机制受到相当程度的削弱，影响了集体对社区保障的投入，使农民丧失了集体的福利保障。

（三）农村城市化进程加快的必然要求

城市化是指人类生产和生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，它不是简单的城乡人口结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代劳动与生活方式的转化。2005年，城镇居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入之比已达3.22∶1。

同时，一些制度性的不平等加剧了城乡差别，农民的弱势地位逐渐显现。如果考虑水电、交通、文教卫生、社会保障等差别，城乡居民的收入差距实际已达6∶1左右，而世界上大多数国家仅为1.5∶1。城乡差距大使大量农村剩余劳动力流向城市，促进了城市化的进程。农民工作为城市化进程中的特殊群体，他们普遍不具备进入城镇养老保险制度的经济承受能力，而现行的农村养老保险中没有为他们提供相应的制度安排。

二、我国农村养老保险当前存在的主要问题及现状

（一）农村养老保险制度不稳定，缺乏法律保障

农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，缺乏稳定性。

1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这也是缺乏法律保障的结果。

（二）财政投入少，资金来源单一，造成农保覆盖面小，保障水平低，社会互济性差

1992年颁布的《基本方案》规定，农保资金的筹集要坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。但多年来在实行过程中，基本是由农民自己缴费自己养老，集体和国家的责任基本没有体现，大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，而且不存在社会统筹。这样农村养老保险金只能由个人全部缴纳，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或个人自我储蓄积累保障。造成农村养老保险投保人数少，覆盖面小，总体缴费水平偏低，养老待遇计发办法不合理，每人平均月养老金只有十几元，甚至几元，这样的待遇水平远远不能使养老人员安度晚年。由此可见，现行农村社会养老保险制度的保障水平低，社会互济性差，缺乏社会保障应有的社会性和福利性。

（三）农村养老保险制度设计存在缺陷

1、没有建立起切合我国农村实际的可行的农村养老保险制度。我国农村的实际情况是存在失地农民、进城务工的农民工、还有仍以土地为主要生活来源的农民，这些不同身份和背景的农村劳动力，其负担能力不同，所以应因人制宜，针对不同身份的农村劳动力，根据其经济社会属性和负担能力的不同，分层次建立和完善农村社会养老保险制度。

2、现行农村养老保险制度未能实现城乡养老保险体系的有机衔接。我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深入，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。农民工作为城市化进程中的特殊群体，他们普遍不具备进入城镇养老保险制度的经济承受能力，而现行的农村养老保险中没有为他们提供相应的制度安排，使他们成为没有任何养老保障的真空阶层。

三、建立与经济发展水平相适应的农村养老保险体系的对策与建议

（一）确立农村养老保险的法律地位，保持其制度上的稳定性

应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，都导致农村社会养老保险制度的不稳定性。而立法是达到稳定政策的最好途径。同时，注重制度化建设，建立新型农村养老保险实施办法以及基金管理、财会制度、审计监督、定期公示等一系列的管理制度，并且在试点中不断完善，强化制度化、规范化、法律化的管理。

（二）优化农村养老保险制度设计，分类建立和完善农村养老保险制度

1、完善被征地农民的养老保险制度。切实做好被征地农民的生活保障，围绕构建覆盖城乡的新型社会保障体系这一目标，加强被征地农民基本生活保障制度与城乡职工基本养老保险制度的衔接。

2、将农民工纳入社会保障体系，使他们在向非农产业的转移过程中，逐步从土地保障转换到现代社会保障系统。在制度设计上，要适应农民工流动性大的特点，使其社会保险权益可以方便地转移接续，并保证其流动就业过程中社会保障权益不受侵害。对于长期在城市就业并定居的农民工，应逐步纳入城镇职工养老保险制度。

3、对于仍然固守在农村以土地为主要生活来源的农民，则需要逐步完善农村养老保险制度，提高保障能力。明确政府在建设农村社会养老保险制度中的主导作用，拓宽资金筹集渠道，变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，根据各地农民人均纯收入情况逐步提高农村养老保险的筹资水平，并同步增加保险的享受标准。

4、积极探索“城保”和“农保”相对独立，又可以相互转换的运行模式，为统筹城乡社会保障打好基础。针对传统农保保障水平偏低且固定不变的缺陷，实行将最低缴费和给付标准与农村最低保障标准挂钩的方法，建立缴费的增长机制，缴费标准的可选择机制和待遇调整机制。扩大政府对农民提供适当保费补贴的范围，调动农民参保积极性。

（三）加大公共财政投入力度，扩大农保覆盖面和提高其社会保障功能

财政是国家宏观调控的必要手段，也是统筹城乡经济社会协调发展和支持农村建设的重要财力保障。过去受国家经济发展战略和宏观政策的影响，财政政策及其财力分配存在重大缺陷，对农业的生产力投入不足，对农村的社会性投入更为匮乏，农村公共产品供给不足，发展滞后，这是长期以来我国城乡二元结构得以固化的一个关键性原因。

为了贯彻落实中央提出的城乡统筹发展和建设社会主义新农村的原则精神，防止城乡差距过度扩大，必须调整和改变现行财政分配不合理的现状，切实加大对“三农”投入的倾斜力度，要让公共财政逐步覆盖农村。“农村社会养老保险的需求弹性非常大，无论是经济发达地区还是贫困地区都如此。少量的补助就能大大增加农民参保积极性和参保率。

从政策意义角度讲，财政补助是农保事业发展的催化剂，较少的投入就能较大程度地提高参保率和覆盖面，这对农保事业有着非常重要的现实借鉴意义。要根据党的十六届六中全会关于“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”和“加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”的要求，以缴费补贴、老人直补、基金贴息、待遇调整等多种方式，逐步扩大农村养老保险的覆盖面，建立农民参保提高待遇水平。

公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度建设，降低农民参保门槛，提高保障水平。公共财政要加大对工作体系的投入，农村社会养老保险管理机构不再提取管理服务费，人员和工作经费应列入同级财政预算，尽快解决原制度从保险费中提取管理费，用于人员和工作经费的问题。同时要以多种方式建立农民参保补贴制度。在面向农民的筹资上，要降低门槛，坚持政府组织引导和农民自愿相结合，以政府投资为主，低水平起步，建立农民的最基本养老保障制度。

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