改革开放以来我国农村社会养老保险制度的发展与思考

第一篇：改革开放以来我国农村社会养老保险制度的发展与思考

改革开放以来我国农村社会养老保险制度的发展与思考

殷明

 2012-10-17 14:35:10

来源：求是理论网2012年10月12日

社会养老保险制度是“国家和社会根据一定的法律法规，为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度” [1](229)。社会保障制度应该算是社会的安全网和稳定器，直接关系到经济的发展与社会的稳定。我国是一个农业大国，农民问题特别是农村养老问题，随着我国老龄化的日益加剧，其重要性日趋明显，事关国家的长治久安。一切制度都在改革中不断调整和完善，以适应社会的发展需求。我国农村养老保险经历了一个漫长的调整和变化的发展阶段，在否定之否定的过程中前进。

一、改革开放以来我国农村养老保险制度的发展与演进

改革开放初期至今（截止到2011年底），我国农村社会养老保险主要经历了探索建构期(1981---2002年)和创新发展期（2003年至今）两个重要历史阶段。

（一）探索建构期（1981---2002年）

1．探索阶段（1981---1990年）

上世纪80年代初期，为解决农民单纯依靠家庭养老的实际困难，国家开始对老年农民进行退休养老，规定凡是年满65周岁的男性社员和年满60周岁的女性社员，参加集体劳动时间累积达10年以上者，可以享受退休养老金保障制度规定的待遇。1982年，全国有将近50000人领取了养老金，额度从10元到20元之间。“养老金根据经济状况按照一定的比例由生产队和大队共同分担，资金的来源主要集中在队办企业和公益金”[2l](227)。可以说，这是我国严格意义上的最早的农村社会养老保险。

“七五期间”，国家明确提出建立“中国农村社会保障制度雏形”的任务，以配合家庭联产承包责任制和新生育制度的顺利实施。我国民政部门在上世纪80年代就要求积极探索建立适合各地农村社会发展的保障体系。1986年，由民政部和国务院有关部委在江苏召开会议，决定根据各地农村的实际情况，因地制宜地开展以社区为单位（即乡镇、村）的农村社会保障工作，首批试点单位是一批经济比较发达的地区。1987年，民政部下发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，农村社会保障制度在全国各地尤其是经济较为发达的农村地区铺开。据统计，该报告公布后，全国有将近200个县、市、区、旗制定了相关的政策，近1000个乡镇建立了农村社会养老保障制度。

2．试验阶段（1991---1992年）

1991年初，国内有条件的地区在国务院授权民政部下开展农村社会养老保险制度的试点工作。同年6月，政府进一步明确了农村的养老保险制度的试点以及改革由民政部统一负责。8月初，在山东省烟台市牟平县举行试点工作，规模较大。同年10月，养老保险试点工作会议在山东省牟平召开，确立了“从农村实际出发，坚持以保障老年人基本生活为目的，坚持以农民的自我保障为主，社会互济为辅”[3]的农村社会养老保险方案的基本思想。《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》于1992年1月发布，并于年底由民政部召开养老保险专题会议，总结试点经验。至此，农村社会养老保险在全国得到铺开并发展。

3．推进阶段（1993---1997年）

1993年，农村社会保险司成立。为了健全相对应的管理机构，1994年农村社会养老保险管理服务中心成立。农村社会保险管理处在全国将近一半的省级政府民政部门成立，近1000多个县市区建立了与之对应的管理机构，其后民政部依照国家“九五”计划，并结合试点地区经验逐步扩大试点地区，形成了以中央部委、省地县乡村的工作布局与管理体系，制度逐步向规范化、合理化迈进。农村社会养老保险制度在广大地区初步确立。

4．萎缩阶段（1998---2002年）

1998年，在全国的政府机构改革中，农村社会养老保险事务交由劳动与社会保障部负责；由于国家当时银行利率下调，致使农民投保人的实际收益未达到预期标准；又由于国家一些部门对是否由国家主管农村的社会养老保险等问题存在分歧等因素，导致一些农村社会养老保险工作一度萎缩，甚至停滞。

（二）创新发展阶段（2003年至今）

1．“新农保”制度的地方试点

针对农村社会养老保险出现的新问题，国家对农村社保制度进行了新的大量有益的探索。我国农村养老保险事业进入新的历史发展阶段以十六大明确提出“建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”为标志。2003年之后，通过政策扶持，创新制度模式，加大政府引导力度，取得了显著的成效，在山东、福建等地相继启动了新型农村社会养老保险制度的地方试点，又称“新农保”，规定由个人、集体、政府三方共同筹集资金，各地资金扶持力度持续加大。到2007年，全国将近200个县市区的5000余万农民进行了新型农村养老保险试点工作，保险基金积累近300亿，有效地保障了农村的社会稳定，促进了我国农村经济有序健康发展。

2．“新农保”制度的中央试点

十七届三中全会文件里明确提出：“加强健全农村社会保障体系，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”[4]这表明中央财政正式承担农民的养老责任，第一次让亿万农民享受到国家补贴的养老生活。2009年6月，国务院通过决议，明确了新型农村社会养老保险制度。同年9月国务院发布《国务院关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》，决定从10月开展试点，范围为全国10%的县（市区旗）。新制度采取社会统筹与个人账户相结合的方式，将政府补贴、集体补助、个人缴费相结合。对确保农村居民基本生活，缩小城乡差距，乃至维护农村稳定具有重大意义，标志着中国农民向“养老不犯愁”这一梦想迈出坚实一步。但我们应当同时看到，截至目前，国家缺乏专门的社会保障立法，在确定参保对象与范围，明确政府职责、财政拨款比例、养老金发放等方面得不到有力的法律支撑。另外，在以“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”为原则的资金筹集原则下，只有少数经济条件好的诸如有集体企业的村镇才能提供有效的资金补助，很多地方只能依靠地方财政予以补贴，增大了地方财政的压力。

二、对农村养老保险制度发展的历史评价

经过短短几十年的发展，农村养老保险制度从无到有、从起步发展到逐步完善，对农村社会和乡村经济的发展起到了越来越大的作用。自从改革开放以来，农村养老保险经历的发展变迁主要有以下特征：

（一）养老保险制度始终由国家和政府主导

不论是老农保的试点推行还是新农保的出台制订，国家始终在农村养老保险制度的确立调整上扮演着主导角色。建国之初，面临国内国际的复杂环境，首要的任务就是千方百计地巩固政权。在当时的条件之下，发展经济，加紧建设是巩固新兴政权的重要保障。经济建设的首要目标是实现工业化。国家制定的工业和城镇优先发展的不对称发展战略，造成了农村甚至农民的从属地位的不平衡现象。发展首先考虑城镇建设，导致农村和农民的需求次之，不能成为决定农村养老保险制度制定的关键因素。

（二）养老保险制度的发展由国家经济水平起点低决定

从根本上讲，经济发展水平是真正的决定农村养老保险制度的因素。在制度的确立、出台等多个环节，政府是主导，行为主体是国家，农村农民处于被动和从属地位。新中国成立之初，国家的经济水平较低，在建立养老保障的政策上有选择性和针对性。这是现行养老保障格局形成的根本原因。经济的现实状况决定了社会保障的对象只能由部分推广到全民。据统计显示，本世纪初，我国的人均国民生产总值与欧美发达国家建立社会保障制度的经济指数持平甚至超出。随着我国改革开放的进一步深入，改革的力度进一步加大，中国社会的整体经济状况得到很大改善，参保对象在覆盖面与资金水平上有了显著提高，保障制度更加趋于合理与完善。

（三）农村养老保险制度的发展凸显政府的惠民性

从建国初期到改革开放前，农村养老保险的“五保供养”“集体供养”都是建立在集体经济基础之上。国家没有规定出硬性的财政支出项目，政府只是给予一定的政策扶持。以个人缴纳为主，集体的补助为辅是养老保险出资的原则。从某种意义上讲，还是农民自己给自己养老。因为没有法律的约束和保障，国家和社会也不会承担相关责任。改革开放之后，随着相关的政策法规的相继出台，农民的养老在法律层面上得到真正的保障。2009年国务院常委会通过的养老保险试点方案意味着中央财政首次对农民的养老承担责任。这一社会政策的规定，不亚于2006年正式取消延续了数千年的农业税。新型的农保让千千万万个农民得到了切身的实惠，打破了养老城乡之间的二元对立。可见，我国农村养老保险的发展过程实际就是一个从集体补贴到中央和地方财政共同补贴的发展调整过程，同时也是一个凸显与政府社会在惠民政策上发展调整的过程。

三，农村养老保险制度存在的主要问题及应对措施

任何一个制度的确立都会经历调整和逐步完善的发展阶段，我国的农村养老保险制度也同样遵循这条规律。现行的农村养老保险在法律的制定、配套措施的完善以及降低基金风险等方面，与我国的社会发展和广大农民的期许存在着一定的距离，面临的主要问题和解决问题的主要思路有以下几点：

（一）建立健全相关法律体系

法律的健全和规范是农村社会保险制度有序进行的保障与必要条件。目前，我国农村养老保险制度缺少统一完备的法律约束体系。法律的欠缺和制度的不稳定性是农村社会养老保险的一大弊端。农村社会养老保险在费用的筹集、运用以及保险金的发放等实践中，没有一个能够长期执行和稳定的法律程序和流程。据数据显示，这种依靠政策推进农村养老保险机制上的不稳定性，对农民参保的积极性带来损害，为推行农村养老保险制度产生了不良影响。因此，建立健全配套完善的农村养老保险法律制度成为当务之急。通过立法的形式来约束和执行养老保险制度，并把有关的事项通过法律的形式予以界定和规范，保证农村社会养老保险制度合理、有效、规范运作。

为了防止非法占用、挪用社保基金，进一步规范基金的安全运作，国家应尽快出台社会养老保险基金管理条例、有关个人账户养老基金管理办法等一系列完备的法律和法规，通过法制化和制度化来保证社会保障基金的安全运行，使社保资金的使用有法可依。

（二）提高管理水平完善配套相关措施

农村养老保险制度不仅具有商业保险的技术难度，还有依法实施的政策难度，这对管理者的水平有着很高的要求。在农村社会养老保险实践中，由于缺乏严格的管理制度和专业从业者，加之机构设置的不健全，对养老保险制度的实施带来了挑战。

建立覆盖农村养老保险的网上信息化平台，贯穿养老保险资金的核算、缴付、查询、记录全过程，是摆在现阶段农村社保工作当中的一个亟待解决的问题。另外，大力发展生产力，千方百计为农民创收，从“输血”变为“造血”，从根本上缓解农村社会养老保障制度的瓶颈。要加快新农村建设，进一步加大对农村的帮扶力度，优化农村产业结构。建立适应农村发展的金融组织，“整合农村金融资源，优化金融支持体系”[5]，为农村提供坚实的物质基础和雄厚的资金保障。另外，要结合实际，建立健全包括医疗服务、心理疏导、游戏娱乐等项目在内的综合性配套养老服务项目。

（三）运用市场降低基金贬值风险

养老保险金运行的总体目标是在确保基金安全的前提下，最大限度的实现健康增值。长期以来，养老金的投资渠道过于单一，“老农保”时期，又有资金不能用于投资的硬性规定，造成农村养老保险基金的保值增值渠道得不到应有保障，丧失了基金进入资本市场的可操作性和灵活性。当面临通货膨胀率的威胁，无法实现保值增值的目的，社保资金贬值的风险会大幅提升。养老保险基金征缴之后存在的贬值预期风险，是现阶段社保基金面临的最大挑战。现行的“新农保”采取完全积累的个人账户管理机制，导致基金在保值增值上存在较大的难度。

在符合法律法规要求的前提下，允许多种投资渠道和管理机构参与社保基金的投资与管理，引导良性的竞争机制，积极引导鼓励分散投资和资金组合，最大限度的提高资金的投资质量和降低资金的运行风险。在发展中逐渐建立和完备合理的投资决策体系和投资策略。要加强对投资机构的监督和管理机制。明确投资机构的资质组织和运行方式和日常行为。尽可能地借鉴国外的资金运作手段，保证增值，降低运行风险。

（四）立足国情发挥家庭养老优势

不论是“新农保”还是“老农保”，在老年人精神的关怀上没有给予足够的重视。老年人的生活保障除稳固的资金以外，还有精神的抚慰和心灵的关怀，不能简单依靠单一的物质弥补来解决。随着农村青壮年劳动力不断地变为城市务工者，加之计生政策带来的家庭小型化和低龄化，农村家庭养老的根基在逐渐动摇，“空巢老人”现象逐渐显现。坚持社会养老保险与家庭养老相结合的原则，发挥家庭养老的应有功效。中华民族素有崇老、敬老、养老的优良传统，千百年来以血缘关系维系的稳固的家庭关系和传统的家庭养老观念，是我国农村养老的特有优势。从长远看，传统的家庭养老和社会养老这两者在很长的一段时期之内会长期并存，互为补充。但就目前我国广大农村的实情来看，家庭养老仍为主要模式。因此，政府要加大对养老的政策宣传和适当的资金扶持，巩固旧有家庭养老的优势以及两者相互结合的养老模式。

建立与当前以及未来经济社会发展相适应的农村社会养老保险制度，事关城乡统筹发展和社会的和谐稳定。要注重政策的制定和制度的实施与农村的生产力发展相适应，多措并举，效率优先、兼顾公平。此外，政府、社会、个人要在制度和行动上对农村养老保险给予更大的关注和支持，将惠民政策切实地落到实处，促进社会和经济的持续、快速、健康发展。

（作者单位：中共山东省委党校教务处）

第二篇：浅析我国农村社会养老保险制度

浅析我国农村社会养老保险制度

一、农村社会养老保险制度发展困境的分析

1991年6月，民政部在山东省组织了较大规模的农村社会养老保险的试点工作，并于1992年制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案在全国有条件的地区逐步推广。到2000年末，我国约有6172万人参加了社会保险，占整个农村从业人员的11％，养老基金结余仅195．5亿元，参加者人均不足320元，也仅有几十万人享受了社会养老，所占比率很低。2001年随着社会养老保险由民政部主管划归劳动保障部主管，农村社会养老保险被“清理、整顿”，陷入停顿不前的困境，成为全面建设小康社会中的一个重要问题。

农村社会养老保险制度的创新意义不言而喻，它是中国历史上第一次为农民建立的社会保险制度。然而现如今却产生了“政策微效”的现象，即政策结果距离政策预期有很大的差距。是什么原因导致了“政策微效”的结果呢？许多研究者大多从经济学的角度或是具体操作层面来寻求制度萎缩的原因，例如：该制度以农民个人交费为主，缺乏互济性；养老保障基金投资渠道单

一、运营层次低、银行利率下调等导致基金保值增值困难；缴费水平偏低，大多数农民选择2-4元／月的投保标准，难以满足农民年老时的基本生活需求；领取保险金的年龄缺乏灵活性；该制度保富不保穷，保少不保老；农村社会养老保险管理混乱，出现了民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍保险基金的情况等等。笔者试图从社会学角度对此进行分析，试图探求该项制度停滞不前的深层原因。

（一）我国农村社会养老保险制度的价值理念发生偏移。社会学研究探讨的问题很多，但社会公平一直是核心问题。因此在社会学视野中，社会保障制度作为一项社会政策，应该是以追求社会公平为价值目标，旨在保障公民个人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我国的社会保障制度的改革与建设是以“效率优先，兼顾公平”为指导。一切社会政策都是为经济政策服务，社会保障制度是为了配套我国国有企业改革和市场经济体制改革，在此背景下社会公平的基本价值理念只能让位于或偏移于效率优先的理念。因此，面对我国城乡收入的逐渐扩大和当前我国最大的弱势群体--农民的边缘化和弱势化的进一步加深，我国政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民。在这种价值理念支配下农村社会养老保险制度的设计出现了偏差。例如，该制度“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家仅予以政策扶持”的原则。国家的政策扶持是“对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支”，集体补助也主要是来自于乡镇企业的资金。中国目前的实际情况是拥有较多乡镇企业的地区的农民比只有很少甚至没有乡镇企业的地区的农民要富裕。在这种情况下，欠发达地区的农民无力缴纳保险费的同时也只能得到很少甚至得不到集体补助和国家财政支持，而富裕地区的农民自身有能力缴纳保费的同时又能得到集体补助和国家财政支持。显然，这条原则与中国农村的实际情况和农民的养老需求

形成悖论，未来养老面临困难的欠发达地区和没有能力投保的贫困农民有着较强的养老需求却不能享受到这项利国利民的好政策，造成了“保富不保贫”的不公平现象。

（二）农村社会养老保险制度不能很好地适应我国社会变迁。目前我国正处于社会快速变迁过程中：工业化、城市化进程不断加快；家庭规模和结构发生变化；农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题，农民养老问题就是其中之一。鉴于此，我国政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说，农村社会养老保险制度是对我国社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。例如，该制度“坚持农村务农、务工、经商等各类人员一体化原则”与社会变迁事实不相符。现在，农民务工、经商不再仅仅局限在乡镇企业和小城镇，一部分农民已经进入大城市务工、经商并且站稳了脚跟，成为“准城市人”，他们不可能回到其户口所在地办理养老保险。而该养老保险却要求农村各类人员实行一体化原则，势必阻碍我国城市化进程和农村土地规模化经营，也阻碍了、抑制了部分务工、经商农民的参保积极性。

另外，著名的功能主义者帕森斯在其关于社会变迁的理论中强调，文化(一个社会的共同信仰、规范和价值观)是维持社会紧密结合的“胶水”，因为它特别不易发生变化，与社会结构变迁相适应。我国农民应具备“享有社会保障是自己应有的权利”的公民权利意识。然而，“孝文化”和“养儿防老”的观念已经深深植根于我国农民心中，他们的社会福利价值观迄今为止仍停留在前工业化阶段。在他们看来，国家给予公民的社会保障是政府的仁慈之举而不是自己应享有的公民权利，“养儿防老”才是最为可靠的选择。因此，从“养儿防老”到“公民权利”的转变仍需要一定的过程。而且我们必须注意到在农民这个亚文化圈内，存在着对国家政策不信任的现象，这就使得农民对于农村社会养老保险的接受缺乏主动性。再加上基层工作人员对该制度认识不足以及工作方法不得当，在某些地方甚至出现了抵制现象，有的农民有经济能力却拒不参加，有的即便参加了绝大多数农民也只投了最低档次的保费，不能满足其养老需求，从而使一项很好的满足农民养老需求的制度在基层得不到很好的实行。

从以上社会学角度的分析不难看出，农村社会养老保险制度价值理念的偏移和制度未能很好地适应和促进中国社会的变迁，这就造成了制度设计自身的缺陷和农民对其接受缺乏主动性，从而导致农村社会养老保险制度的发展陷入困境。

二、建立农村社会养老保障制度的对策建议

传统家庭养老功能的弱化和现行农村社会养老保险制度所面临的困境，使得我们不得不重新考虑以往曾经反复讨论过的 问题：中国农村现阶段到底要不要搞社会养老保险？如果要搞是继续现行的制度还是寻求其它的办法？对于第一个问题的回答是肯定的，从社会道义和社会现状出发都必须实行社会养老保险。对于第二个问题，我认为从农村社会养老保险刚刚起步到建立起完善的制度之间，还有很大的空间发挥，关键就在于农村社会养老保险制度要符合农民的实际情况。因此，为农民建立社会养老保障要分类实施，针对不同的人群建立不同类型的保障。对于这一点，不会有不同的看法。关键是如何分类实施，笔者认为，根据当前农村人口的分化情况，可以把农村人口分为纯农业人口和进城务工的农民工两类人群。

(一)分类实施的对策建议

1、为纯农业人口（以经营土地为生的农民)建立农村养老保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”的原则，国家应该给与农村社会养老保险一定的财政投入，由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分国家投入全部划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。

2、为农民工建立社会养老保障。农民工是一个流动不定、庞大而且复杂的群体。有的农民工已在城市生活了较长时间并且有了稳定的工作和住所；而有的农民工则是初到城市或在不同的城市间流动。可见，为农民工建立社会保障制度是有一定的困难的，但鉴于农民工中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路，并必然会因各种生活风险的客观存在和平等意识的觉醒而提出相应的社会保障诉求，应该从现在起开始启动建立这项制度，并根据进城务工农民的不同情况纳入有差别的社会养老保险制度。

为农民工建立社会养老保险制度要协调好就业与社会保障的关系。对于已经在城市生活较长时间(5年及5年以上)、就业稳定的农民工建立类似于城镇养老保险制度，即实行社会统筹和个人账户相结合，农民工个人缴费和企业部分缴费划入个人账户。考虑到企业为农民工缴纳社会统筹养老保险金对企业吸纳农民工积极性的影响，在实行此项养老保险时，应该允许企业根据农民工的工作年限进行缴费。工作年限短、缴纳费用低，工作年限长、缴纳费用高，但企业缴费费率(含划入个人账户部分)最高不得高于20％，个人缴费不得超过8％。对于在城市从事个体工商的自雇性农民工，可以参照城镇个体工商户的养老保障，实行自愿原则。

对于刚刚进入城市的务工农民工，鉴于他们的就业、收入不稳定的状况，最初仍把它们纳入到农村养老保险制度。当他们在城市工作超过一定年限，他们就可转入到为农民工建立的社会养老保险制度。针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移。为了做好这方面的工作，全国的社会养老保险网络信息系统应按照统一标准进行建设，使农民工在进入到新的工作地仍能连续缴费，保障其能够在交费达到一定年限后获得养老保险金。

(二)建立农村社会养老保障的资金来源

除了学者和专家提出的通过发行国债的部分收益和部分国有资产的部分收益进行融资外，我们还要注意到另外一条新的融资渠道，就是把在城市化进程中的征地补偿转化为社会养老保障资金。但是，农民的土地被征用之后，只能得到政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费。据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5-10％，集体得25-30％，政府及其机构得60-70％。《人民日报》披露，一些西部地区的土地补偿和安置补助费最高标准为1．8万元／人(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1．5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活。按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。如果把这仅有的补偿转化为养老保障基金是不现实的，对于建立养老保障基金也是杯水车薪。因此，国家在今后应该提高征地补偿，从其中拿出一部分资金作为保障基金。但需要引起注意的是不能仅仅把这笔资金用来为失地农民建立保障基金。如果认为谁的土地被征用谁得益的话，这样又会制造出新的不公平。因此，征用土地的补偿应该为全体农民甚至全体城乡人民分享。

(三)要使社会养老保障制度顺利实施还要做好以下工作

1、要尽快建立相应的社会保障法律法规，使农民社会养老保障制度得以规范化。2.提高各级政府和农民对农民社会养老保障的认识。各级政府要认识到经济发展是手段，人的生存发展才是最终目的，因此不能仅仅把经济工作当作政府工作的全部。要改变观念和提高认识，把农村社会保障当作一项重要工作来抓。各级政府要通过各种方式向农民宣传社会养老保险，使农民能主动接受。3.农民工社会养老保障应与土地转让相结合。如果被纳入到社会养老保障的农民不愿意放弃农村的土地，就不利于土地规模化经营和农业现代化的实现。因此，要对已纳入到社会养老保障的农民工的土地实现有偿转让，让纯农户对土地进行规模经营。纯农户的收入提高了，参加社会养老保障的积极性自然就会提高。4.继续倡导和推行家庭养老。建设全面的小康社会需要二个过程，为农民建立社会养老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在这一过程中，仍需要家庭养老继续发挥作用，为农民提供经济支持、生活照顾和精神慰藉。

[参考文献]

[1]郑连元，郇良勋.《家庭养老和社会养老的融合是我国实行全面养老的起点》，《湖南职业工业学院学报》，2002(3).[2]巫俏冰.《社会政策研究的过程视角--以北京市农村社会养老保险为例》，《社会学研究》，2002(1).[3]林嘉.《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社，2004(4).[4]王思斌.《改革中弱势群体的政策支持》，《北京大学学报》，2003(6)[5]DavidPopence.《社会学》(第十版)，中国人民大学出版社，1999(8)[6]杨团.《社会政策研究范式的演化及其对我们的启示》，社会政策网.[7]郑功成《农民工的权益与社会保障制度》.，《社会保障制度》，人大复印资料，2002(10).[8] 樊小钢.《论城市农民工的社会保障问题》，农业经济问题，2003.[9] 姜长云.《农村土地与农民的社会保障》，《经济体制改革比较》，2002(1).

第三篇：完善我国农村基本养老保险制度思考

论文编码：

师范学院本科学生毕业论文

完善我国农村基本养老保险制度思考

作专年学者 业 级 号

政法学院 行政管理专业

09级

2010年5月1日 系（院）

指导教师 论文成绩 日 期

学生诚信承诺书

本人郑重承诺：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得安阳师范学院或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。

签名：

日期：

论文使用授权说明

本人完全了解安阳师范学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。

签名：

导师签名：

日期：

完善我国农村基本养老保险制度的思考

（师范学院

政法学院，）

摘 要：建立新型城乡居民社会养老保险制度定当对消解农村养老风险，消除农村居民的后顾之忧，对维护社会稳定，构建和谐社会，对城乡统一，加快中国的城市化和工业化进程，保证中国社会与经济发展又好又快的发展，具有十分重要的意义。新农保制度顺应了社会发展和经济转型的需要，符合法治社会的公平精神和关怀理念，因此，包括政府、社会和农民的新农保参与者都要积极参与新农保制度的实施，以实现制度优越向效果优越的有效转换。

关键词：社会养老保险；保险费；保障；新农保；完善

近些年来，中国人口老龄化趋势日益加快，城乡居民的养老问题变得日益突出和紧迫，尤其是农村人口老龄化问题更为突出，加之农村家庭小型化、空巢化和土地收益下降，使得传统家庭养老功能不断弱化，农村养老风险不断加大。毫无疑问，建立新型城乡居民社会养老保险制度定当对消解农村养老风险，消除农村居民的后顾之忧，对维护社会稳定，构建和谐社会，对城乡统一，加快中国的城市化和工业化进程，保证中国社会与经济发展又好又快的发展，具有十分重要的意义。

一、我国农村社会养老保险制度的发展历程

与城市相比，农村一直是我国社会养老保障最薄弱的地区，绝大多数农民基本上处于国家社会养老保障体系之外，农民没有城镇居民所享有的退休金等福利，主要依靠集体解决问题且保障范围并非涉及每个人。我国政府从80年代中期开始，就探索性的建立了农村社会养老保险制度：（1）试点阶段（1986年--1992年）。1986年民政部和有关部委召开全国农民基层社会保障工作座谈会，确定以一些发达地区为试点。（2）推广阶段（1992年--1998年）。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），1992年1月方案开始实施，后来在全国各地全面推广。（3）整顿阶段（1998年--2002年）。政府机构改革，农村社会养老保险由民政部转交给劳动与社会保障部，这一阶段由于多种因素的影响，国务院于1997年7月决定对已有业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区向商业保险过渡。（4）恢复阶段（2003年至今）。十六大以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度，04年--05年，更是在时隔18年后连续两年以党中央、国务院的名义下发了关于农村社会问题的第六、七个一号文件。在这种大背景下，东部地区一些地方逐渐恢复了探索建立农村社会养老保障的努力。

现行的农村社会养老保障制度的特点：一是资金筹集以个人为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持；二是缴费和支付方式，实行储备积累，将个人缴费和集体补助全部记在个人账户中，属个人所有，养老金领取的依据是个人缴费的多少和积累时间的长短；三是参保对象，农村务农、经商等各类从业人员实行统一的的社会养老保险制度；四是基金管理，以县为单位统一核算、统一管理、资金运营以存银行和购买国债为主；五是实施原则，政府组织引导，农民自愿参与与个人缴费金额根据具体经济承受能力自由选择。

由于城乡二元经济结构的制约，农村养老保险制度与城镇基本养老保险制度相比，二

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者的主要区别首先是保险性质不同，城镇基本养老保险是用人单位、劳动者根据国家法规要求交纳养老保险费，具有强制性，而农村则是自愿参与，政府只是组织者和引导者。其次是资金筹集方式不同，城镇基本养老保险金来源于国家、用人单位和劳动者，三者承担的比例有法规约束，而农村主要源于个人缴费，无国家投入，集体补助部分也无政策约束。最后是基金管理方式不同，城镇基本养老保险金有专司其职的社会保险经办机构管理，有严格的规范，而农村基金管理则处于粗放之中。

二、我国农村现行的养老保险的现状

我国十二五规划的一个重点是关注民生，尤其是在农村经济发展规划上，这一点表现得更为突出。国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青在中国发展高层论坛上接受中国经济网记者采访时表示，十二五规划中有关农村发展的亮点是加强农村基础设施建设和继续关注农村教育、医疗、养老保险等民生问题。十二五末我国农村养老保险覆盖率或达到100%。

2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下称《指导意见》），标志着新型农村社会养老保险（以下称“新农保”)试点工作正式启动,农民老有所养即将变为现实。新农保的到来，对两千多年始终日出而作、日落而息、鳏寡孤独、老弱病残都不能免于劳作的中国农民来说，是特大喜事。它标志着中国农民自古以来完全依赖家庭养老的模式即将成为历史，其意义堪比2006年正式取消延续数千年的“皇粮国税”（农业税）。这一重大惠农政策，是贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村的重大举措，是缩小城乡差距、促进社会公平正义的必然选择，是拉动内需、有效应对国际金融危机的现实要求，对促进我国农村经济发展和社会和谐将发挥巨大作用，具有划时代的意义。

《指导意见》颁布以后，全国各地纷纷根据当地的实际情况出台了新农保试点的实施细则，并很快把新农保的试点工作开展开来，取得了显著的成效。

（一）全国各地纷纷出台新农保试点的实施细则并开展试点工作

2009年9月28日，陕西省发布《陕西省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，从当年12月开始在全省45个国家和省级试点县（市、区）陆续启动新型农村社会养老保险试点工作；2009年11月2日，广东省出台了《广东省新型农村社会养老保险试点实施办法》，并从11月开始在梅州市平远县等14个县、区开展新农保试点；2009年11月27日，山东省制定了《山东省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，于2009年年底在平邑县等19个县区开展试点；2009年12月12日，黑龙江省公布了《黑龙江省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》,并从当月开始在依兰县等14个县区开展试点；就连西部偏远的西藏和新疆也分别于2009年11月和12月出台了试点政策并开始了新农保的试点„„

（二）农民参保率显著提高

新农保在各地开展试点以来，农民参保热情高涨，参保率较之以前也有了很大的提高。截至2010年1月底，江西省新农保试点地区参保率已达44.12%，截至2010年3月底，陕西省洛川县新农保参保率达75%。更有很多试点地区参保率已达80%以上，如福建省武夷山市洋庄乡，截至2010年3月20日，参保率达80%，陕西省的宁陕县新农保参保率已达90%，甘肃省的金塔县新农保参保率达到93.8%。2010年西藏的新农保覆盖面计划达到20%，2011年的覆盖范围将继续扩大到50%，2012年，将基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

（三）国家加大对新农保的投入

老农保制度规定，中央和地方政府不承担财政责任，除了给予政策支持以外，各级政府并没有对老农保进行任何投入。而《指导意见》则明确了新农保实行三方筹资，即国家、第2 页

集体和个人，并且国家承担大部分责任。在中西部地区，中央政府完全承担参保农民每月55元的基础养老金，东部地区中央政府和地方政府共同承担每月55元的基础养老金。另外，全国各地的地方政府还要给予参保农民每年不少于30元的缴费补贴。这样，每个参保农民每年至少可从中央和地方政府得到690元的财政补贴。2009年农村人口占全国总人口的53.4%，全国60岁以上的老人有16714万人，那么农村60岁以上的老人约有8925万人，根据以上数据计算可得，中央和地方政府每年对新农保的投入约有615亿元。从零投入到每年600多亿元的投入，表明国家开始重视对新农保的财政投入，加大了对新农保的投入力度。

（四）基础养老金保障水平低

《指导意见》规定，农民养老保险待遇由两部分组成，个人账户养老金和基础养老金，其中基础养老金为每人每月55元，即每人每年可以领到660元的基础养老金。2007年，按收入五等分农村居民家庭平均每人生活消费支出，低收入户、中低收入户、中等收入户、中高收入户、高收入户每人每年消费支出分别为1850.59元、2359.90元、2938.47元、3682.73元、5994.43元。参保农民每人每年领到的基础养老金占低收入户每年消费支出的35.67%，占中等收入户年消费支出的22.46%，占高收入户年消费支出的11.01%。与不同收入户每年的消费支出相比，参保农民每年领到的基础养老金水平比较低，完全不能维持其正常的消费支出。新农保坚持了“低水平”的原则，保障水平比较低我国农村社会养老保险存在的问题。

三、我国农村社会养老保险存在的问题

新试点的农村社会养老保险较之老农保来说，具有明显的制度优越性，但是还有一些问题值得我们研究与探讨。(一)新农保缺少法律保障

法律具有稳定性、普遍性。到目前为止，我国还没有出台一部有关农村社会养老保险全国性的法律，当然更谈不上全国人大及其常委会的立法。纵观十余年来，我国农村社会养老保险都是以部门规章及其他行政法规的形式出台的，并没有真正上升到法律形式，没有上升到国家意志，立法层次低，随意性非常大。因此，十几年来，农村社会养老保险政策一直处于实施、停滞、再实施的状态，一直在不停的修改、完善，政策的不稳定性导致农村社会养老保险政策实施十几年来也没有大范围的推广实施。如1991年民政部发布的《基本方案》由于政策本身及实施过程中存在诸多问题，到1998年就被废止，农村社会养老保险工作也陷入停顿甚至倒退。但是，新农保并没有吸取原来的教训，新农保制度也并没有进入立法程序，2009年无论是国务院关于新农保的《指导意见》，还是各地关于新农保试点的实施办法或实施细则，都是行政规章，立法层次低，法律约束力弱，这就注定新农保在后续的工作中也将面临着政策的不稳定性和随意性。

（二）新农保应坚持参保自愿性还是强制性

《指导意见》并没有强制农民参保，即坚持农民参保的自愿性。农民参保的自愿性虽然不会导致新农保在实施过程中与农民的矛盾，但从长期看，会出现一些问题。

第一，参保与未参保的农民在年老时会出现收入差距，造成农民群体内的贫富差距与贫富分化；第二，国家给与参保农民每人每月55元的财政补贴，而未参保农民却享受不到这项补贴，这对未参保农民来说是不公平的；第三，如果国家为了维护社会公平，全国60岁以上的农村老人都给予每月55元的基础养老金，参保与不参保都能在60岁以后享受到养老金待遇，则会导致一部分农民钻新农保的漏洞，选择不参保；第四，如果新农保坚持自愿性，必然会有一部分人不参保。以上四个问题，都会影响新农保的覆盖范围，影响新农保制度在农村的推广实施，影响新农保普惠性的发挥。因此，为了社会公平起见，国

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家应坚持农民参保的强制性，应让所有农民都参保，都受益，这样新农保才会成为真正的惠农政策，新农保才能覆盖到全国。

（三）集体对参保农民缴费的补助标准不明确

《指导意见》只规定：“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。”以上规定中，何为“有条件的村集体”？其划分标准是什么？这样的概念不明确，会导致一些村集体以无条件为由给参保农民少补助甚至是不补助。另外，以上规定既没有对村集体对参保农民的补助标准进行明确，又没有对其他经济组织对参保农民是否补助进行强制性规定。这样规定的后果也会导致一些村集体以无经济条件为由对参保农民缴费不补助或少补助，其他经济组织对参保农民更是可补助可不补助。那么，集体对参保农民进行缴费补助实际上就成了一句空话。如此下去，直接影响农民参保的积极性，而且影响参保农民的个人账户积累以及农民的养老金待遇，影响新型农村社会养老保险的推广与实施。

（四）农村社会养老保险是否有必要设置社会统筹账户

《指导意见》规定新型农村社会养老保险“实行社会统筹与个人账户相结合”，“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金”，“国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户”。通过以上规定可以看出，中央政府对参保农民补贴的基础养老金是在农民领取时才支付的。那么，在农民领取养老金之前，中央政府给与农民的基础养老金补贴是在中央政府的财政账户还是已经划入到农村社会养老保险的社会统筹账户，《指导意见》中并没有明确规定。如果中央政府对参保农民的财政补贴是在农民领取养老金时才从中央财政账户划拨给养老金发放部门的，那么社会统筹账户就没有存在的必要，农村社会养老保险账户管理模式实际上还是完全的个人账户积累制。

（五）对参保年限长的农民缺乏激励机制

《指导意见》规定，只要年满16周岁（不包含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险，且最低缴纳年限为15年。如果从16周岁开始缴费，到60周岁开始领取，中间要缴纳农村社会养老保险费40多年。但是《指导意见》却并没有对缴费年限长的参保农民设置激励机制，另外又由于中央政府的基础养老金是在农民领取养老保险金时才支付的，参保农民的个人账户基本上是个人缴费的积累，且农村社会养老保险基金还有被贪污和挪用的风险。鉴于以上原因，很多农民并不会缴费40多年。缴费时间短，农民领取的养老金待遇也就低，这样不仅影响老年农民的基本生活水平，还不利于新型农村社会养老保险政策优越性的发挥。

（六）新农保基金的保障增值问题

2009年，新农保制度开始在全国范围内试点，并在10年内覆盖到全国。由于新农保制度的优越性，农民的参保积极性很高，新农保的部分试点地区参保率已达80%以上，随着越来越多的农民参加新农保，就会形成越来越大规模的新农保基金。那么，如何确保这笔基金的保值增值呢？《指导意见》规定：“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”。中国人民银行现行的一年期存款利率是2.25%，而2010年2月全国居民消费价格指数为2.7%，银行存款利率低于居民消费价格指数，新农保基金存入银行不但不会保值增值，还存在着贬值的风险。因此，政府应尽快出台相应的投资运营策略，防止新农保基金的贬值。新农保制度存在的以上问题，需要我们在以后开展试点及推广工作过程中特别注意修改和完善，才可能有更好的发展。2009年9月1日，国务院印发了《指导意见》，决定2009在全国选择10%的县（市、第4 页

区、旗）开展新型农村社会养老保险试点，2010年扩大到23%的县区，并在以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。为了尽快达到这一目标，就需要针对新农保出现的问题，逐步完善我国新型农村社会养老保险制度。

四、我国新农保制度的完善措施

新农保制度的实施是我国继取消农业税,实行农业直补,实行新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农措施。我认为，如果在以下几个方面加以完善，将有助于新农保制度的顺利实施。

（一）明确并提高地方财政补贴和集体补助的份额在新农保基金筹集的三个渠道，即个人缴费、集体补助和政府补贴。个人缴费数额和中央政府补贴均有明确的规定，而政府补贴中的地方政府补贴标准不少于每人每年30元的规定稍有欠缺。第一，我国地方政府有三级，具体是哪一级地方政府的责任并没有予以明确而具体的界定，这不符合责任政府的要求。第二，地方政府负担的每人每年30元的补贴标准太低，平均到每月不足3元钱，这不足以实现新农保制度之国家养老，社会养老的初衷。对于集体补助部分《指导意见》只做了原则性的规定，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。我国农村集体存在东西部地区以及城郊与偏远地区的巨大差距，所以，对集体补助部分不可能做出统一的规定。这样的村民自治性规定还是比较符合现实的，但难免出现地区之间的巨大差异。因此，关于国家补贴部分宜做出更细致的区别规定，以弥补集体补助带来的不均衡后果。

（二）具体细化领取养老金的年龄《指导意见》规定

农民领取养老保险的年龄为年满60周岁，这基本符合我国对于 老年人的界定，但规定得过于刻板，缺乏灵活性。比如农民的医疗保障状况较差，生活环境相对贫困，受教育水平较低，预期寿命明显短于城镇居民，因此，60周岁领取养老金的年龄有些偏高，宜根据科学的统计数据和计算原理予以酌情降低，以做到真正的老有所养。另外，也可参照城镇职工养老保险金领取年龄做出适当调整。1997年，国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》 中规定：领取养老金的条件之一为达到国家法定的退休年龄，即男职工60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁，而新农保制度中“一刀切”的退休年龄过于僵化不符合农民的自然生理状况和现实生活条件。应当予以进一步细化。

（三）实现新农保与其他社会福利制度的有效衔接

农村社会养老保险制度不可能是静态的和封闭的，必须保持适当的弹性，以对接旧农保。城镇职工养老保险，农民工养老保险，被征地农民社会保障，水库移民后期扶持政策，农村计划生育家庭奖励扶助政策，农村五保供养，社会优抚，农村最低生活保障等制度，对于。旧农保与新农保的衔接《指导意见》第12条有了明确的规定，而关于新农保与其它社会福利制度的衔接《指导意见》只是授权人力资源和社会保障部，财政部等研究制定衔接办法，而没有规定明确的期限。对此，我认为应规定明确的立法期限，以尽快实现制度衔接，保障相关人员的权益。

在制定衔接办法时，还应遵循以下指导原则。第一，降低新农保制度的设立和普及的风险，在制度衔接过程中 保持新农保的制度吸引力；第二，确保公平原则。比如职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险可双向转换，但不能同时享受，要有效避免制度待遇重复的问题；第三，经济效率原则，任何制度在建立、执行的过程中都会存在转制成本的高低问题，新农保与其它制度的衔接应以低成本取得高效益，避免制度间的规定冲突。

新农保制度顺应了社会发展和经济转型的需要，符合法治社会的公平精神和关怀理念，因此，包括政府、社会和农民的新农保参与者都要积极参与新农保制度的实施，以实现制度优越向效果优越的有效转换。

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虽然新农保制度还存在制度优化的空间，但必须予以肯定的是新农保制度试点实现了农民养老社会化之从无到有的跨越，未来的改革优化措施也必将会促使新农保制度更加完善。

五、结束语

在中国这样一个典型的农业国家，8亿多农民占了全国总人口的近65%，面临着农村人口老龄化、家庭规模加速小型化、土地保障功能日益弱化的新形势。农村老龄化高于城市，没有“削峰填谷”的余地。2000年人口普查显示，乡村年龄在65岁以上人口的比例达到8.1%，已经高于镇6.0%和城市6.7%的水平。原有农村养老保险模式已受到严峻挑战，能否妥善解决农村人口的养老问题便成为一个国家践行社会保障宗旨和总目标的具体体现。作为一项造福农民、造福社会的伟大工程，建设与完善我国农村养老保险制度将具有更为重要的意义和深远的影响。

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参考文献

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Li Jinrui(School of Political Science and Law, Anyang Normal Univercity,Anyang,455002)Abstract: establishing the new social endowment insurance system for urban and rural residents to negate rural pension risk shall, eliminate the worries, the rural residents to maintain social stability, constructing the harmonious society, to urban and rural unification, speeding up China's urbanization and industrialization, and guaranteeing Chinese social and economic development, nice and fast development, has the extremely vital significance.New farming maintain a system with the social development and economic transformation, accord with the need to rule of law society's fair spirit and care, therefore, including government idea, social and farmers' new farming keeps participants to actively participate in the implementation of the new farming maintain a system, in order to realize the system to effect the superior superior effective conversion.Keywords: Social endowment insurance；Insurance premium；security ；New farming keeps；perfect

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第四篇：农村社会养老保险制度的几点思考

关于我国农村社会养老保险制度的几点思考

陈东江

一、前言

我国是农业大国，2009年全国农村人口占全国人口的51.66％，全国60岁及以上的人口占总人口的12.5％，2010年全国农村人口占全国人口的50.05％, 全国60岁及以上的人口占总人口的16.35％。而且长期以来，我国实行城乡二元经济结构。城乡二元经济结构主要表现为“农村为城市服务，为工业发展服务”，这一结构直接导致我国形成了城市先进，农村落后的局面。城乡经济的两极分化导致社会养老保障制度建设的城乡失衡，农民面临极大的养老风险。同时，我国人口老龄化严重，经济还不发达，社会养老保障制度不完善，老龄化使得农村老龄人口的养老问题更加尖锐。农村老年人口成为庞大的养老保障上的弱势群体。

二、内容摘要

农村社会养老保险制度的完善对对社会文明稳定，国民经济持续快速健康发展，全面建设小康社会，都有着重大的战略意义。本文通过我国农村社会养老保险的模式特点的分析，总结了我国农村社会养老保险存在的问题及原因，并作出相应的完善阐述。

三、我国农村社会养老保险的模式特点

（一）政府引导与农民自愿结合

我国农村经济发展很不平衡，全国各地经济发展水平的差异大，因此我国农村社会养老保险采取政府组织引导和农民自愿相结合的工作

方法，对收入在全国平均水平以下、贫困线以上的农民采取自愿性原则，但是鼓励他们参加，政府给予支持。

（二）筹资结构特点

我国农村社会养老保险的基金筹集办法以个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。但是集体补助只能是辅助筹资渠道，因为只有在极少数经济比较发达的地区，集体企业才可能为农民提供一部分的补助。另外，我国财政支持系统不完善，也没有养老保障储备基金，国家政府资金的投入比例过低。因此，在集体补助和国家扶持形同虚设的情况下，大部分资金还是由农民承担，更加不能调动他们的积极性。

（三）支付结构特点

我国农村社会养老保险采用储备积累的支付模式，即建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，个人领取的养老金数目由个人缴费多少和积累时间长短决定。

（四）统一管理

我国农村社会养老保险制度对农村的务农、经商等各类从业人员实行统一管理，为全国各地提供新型农村养老保险的最低标准和一般的运行机制。统一的管理模式这样, 为新型农村养老保险在全国农村的真正建立了基础。

四、我国农村社会养老保险存在的问题及原因

（一）农民思想观念的局限性

几千年来自给自足小农经济社会下的低下生产力，将农民束缚在土地上，农民一旦进入老年，丧失劳动力，只能由子女来赡养，因此在很

长一段时间内，我国农村的养老方式一直以家庭养老为主，“养儿防老”思想占主体地位；同时，家庭本位文化使家庭的赡养功能最大限度的发挥，于是“养儿防老”的养老方式被延续至今。另外农民对农村社会养老保险知之甚少，加上我国关于农村社会养老保险制度的政策法规不健全、管理方式落后，因而农民的参保意识淡薄。

（二）参保率低，且保障水平过低

我国农村社会养老保险的参保率低。2000年，农村60岁以上老年人口领取退休金比例为8.2%，而依靠家庭养老的比例高达86.2%。据中华人民共和国统计年鉴数据统计，2010年，全国参保人数仅10276.8万人。

我国农村社会养老保险的保障水平低。《基本方案》颁布后，农民交纳保险费时根据自己的实际情况分2元至20元10个档次缴费，而大多数农民都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，农民在10年后只可以领到4.7元/月的养老金，这点钱对养老几乎起不到什么作用。新型农村社会养老保险制度的保障水平有所改善，但农民每月60元的养老金相对于通货膨胀下的高物价来说，仍是不足够养老的。

（三）农村社会养老保险制度本身存在缺陷 1.筹资模式不合理

我国农村社会养老保险的基金筹集办法仅对个人缴费标准作了较为明确的规定，而集体补助和国家扶持形同虚设。保险费主要由农民自己承担，个人积累制的支付模式是与社会保险的特征相悖的。而据调查，全世界有据可查的131个国家中，至少有129个国家保险资金的基本来

源由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。政府资金的投入力度和集体补贴的数额与农民的参与积极性密切相关，较多西方发达国家的政府大投入和集体多补贴在较大程度上调动了农民的参保热情。但是在我国，集体补助和国家扶持的形同虚设大大降低了农民参保积极性。几十年的城乡二元经济结构下，农民无偿支持了城市的工业成长发展，他们有权利享受国家关于养老方面的资金扶持，因此，政府有责任为农民提供资金补助。

2.资金运行模式不合理

建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记投保人个人账户下，贯彻“自助为主，互济为辅”的原则，这样的个人积累制是与社会保障的本质是不一致的。个人账户制的资金运行模式再加上集体补助和国家扶持的形同虚设，这实质上是一种低效率的商业保险，长此以往，会有害于社会公平和安定。

3.财务模式不合理

我国农村社会养老保险的参保对象为20周岁到60周岁的公民，领取养老金年龄限制在60周岁以后，财务上实行完全积累的模式。这种模式对农村接近60周岁和60周岁以上的农民的参保是不利的。前者面临个人资金积累储备不足，通常会选择不参保；”后者则彻底地被排除在外，面临着缺乏养老保险的困境。而这部分人正是几十年的城乡二元经济结构下为国家工业化积累做出巨大贡献的人群，因此，改革完全积累制的财务模式势在必行。

（四）我国农村社会养老保险中政府责任缺损

1.制度供给不足

十七大之前，我国政府一直避开建立农村社会养老保险制度的责任，总是将农村社会养老保险制度作为实现其政治、经济目标的附属物，农村社会养老保险制度一直没有被作为社会政策的重要组成部分。1992年的《基本方案》，它并不是农村社会养老保险的制度保障，虽然被作为实施农村社会养老保险的基本制度，但他实际上只能算是一个部门文件或一个法规,对农村社会养老保险制度的建立和实施的法律效力是有限的。十六大、十七大也只是认识到制度的重要性，但也没有出台真正的法律条文。国务院在2009年9月1日发布的《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》也只是指导新型农保的实施方法步骤，不能算是真正的制度供给，我国农村养老保险制度在制度层面上形成了制度需求与制度供给的巨大落差。

2.财政支持不力

我国农村社会养老保险在资金筹集上要坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则，目前农村社会养老保险发展缓慢的根本原因追其重要原因是政府财政支持不力。农村养老保险基金来源主要依靠农民自己，村集体给予适量的补贴，政府扶持方面形同虚设。而大多数村集体的经济实力有限,没有提供补助的能力。《基本方案》中的资金筹集方式也没有明确规定政府的资金扶持责任，国家的扶持政策便无从体现。新型农村社会养老保险制度中政府扶持上有了很大的进步，但政府资金支持所占的基金比例还是很小的，完全不能和西方发达国家的补贴相提并论。

3.监管职能履行不到位

政府监督职能履行不到位，主要体现在两方面：第一，现行管理体制不集中。劳动保障部负责农村社会养老保险、卫生部负责农村合作医疗、民政部负责救济、抚恤制度以及最低生活保障制度，各部门各自为政，管理体制相当分散。第二，在实践农村社会保障事业时，由于多部门争办农村社会养老保险，部门利益矛盾、挪用救灾扶贫款项、社会保险基金管理不规范等问题相继出现。这些问题都是由于政府监督职能履行不到位引起的。

（五）农村社会养老保险缺乏法制化的管理和规范

《指导意见》和《基本方案》，前者为国务院制定的政策性法规，后者为民政部门的策划的实施策略，不属于法律范畴，农村社会养老保险制度并没有专门的法律加以约束，没有制度上的稳定性，政府与农民就无法建立稳定持久的契约关系。法制化的管理和规范的缺乏，不仅导致基金分散，基金筹集难以形成规模效益；而且资金管理也会缺乏统一的管理，增加了保险资金运营的风险。在地方，地方政府时有私自挪用保险资金的情况发生，这不仅降低了农民参保的积极性，也使养老保险实施工作的成效大大降低。

五、完善我国农村社会养老保险的对策建议

（一）加强对农民参保意识的宣传教育

长期自给自足的小农经济条件下，我国农民养儿防老的传统观念严重，不愿投保。针对这种情形，政府和社会要加大农村社会养老保险的宣传教育力度，通过广泛宣传，加深农民对社会养老保险的认识和认可，促进农民在思想上接受农村社会养老保险，并且在行动上积极参与。

（二）农村社会养老保险模式的制度设计 1.资金筹集和缴费标准

国务院2009年9月的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中提出新型农村社会养老保险的基金筹集来源由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。第一部分为个人缴费。参加新型农村社会养老保险的农民缴纳养老保险费的标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，各个地方政府可以根据当地实际经济发展水平增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。随着国民经济发展和社会进步，国家会根据农民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。第二个部分是集体补助。村民委员会召开民主村民会议商议敲定补助标准，政府鼓励有条件的村集体、其他经济组织、社会公益组织、个人等等对参保人缴费给予补助和资助。第三部分是政府补贴。首先政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，另外，中央财政对地区的补贴包括按中央确定的基础养老金标准的全额补贴和差额补贴，其中对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；地方政府对参保人缴费的补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励，具体标准由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

2.资金运行模式设计

农村基本养老保险的资金运采用社会统筹与个人账户相结合的模式。每个参保人都有属于自己终身记录的养老保险个人账户。这个个人账户的资金来源中包括个人、集体、经济及公益组织、有条件的个人以及地方政府。统筹方面，根据目前的经济发展水平和社会保障制度的现状，应当先实行东部有条件的地区统筹，再渐渐上升到全国范围的统筹。

3.财务模式设计

农村社会养老保险的财务模式上采用现收现付与积累并存的部分积累制。这主要考虑到前部分提到的两部分人群（农村农村接近60周岁和60周岁以上的农民）的养老问题。农村接近60周岁和60周岁以上的农民的养老基金来源于社会统筹账户的一部分，实行现收现付。60周岁以上的农民直接按一定的标准期限计算派发养老金。另外，农村接近60周岁年龄的农民且差距在十六岁之间的人群的年龄最为参保前的缴费期限，再按全部年限计算派发养老金。若干年后社会统筹账户完成对农村接近60周岁和60周岁以上的农民补贴任务后，社会统筹账户在本质上变成公共积累账户，有利于农民收入增加和社会稳定。

（三）农村社会养老保险制度中政府责任的重新定位 1.明确政府的价值理念

价值理念会深刻影响政府责任范围和履行责任，因此，明确政府的价值理念是必要的，具体要做到以下几点：第一个价值理念是社会保险是所有公民的基本权利，要保证广大农民都能享有社会养老保险要求政府必须承担起自身责任。第二个价值理念是公平优先,兼顾效率。效率是公平的基本前提，公平是效率的保证。实现了效率才能促进经济的发展，实现了公平才能促进社会稳定。政府要从公平出发,保证农民的权益，把公平和效率的理想贯穿于整个农保的实施过程中。第三个理念是民主参

与理念。政府应该集思广益，吸纳农民的建议，组织讨论会，通过民主会议商议出的内容最为指导意见，整个过程中全面贯彻规范性和民主性。

2.强化政府的财政责任

政府的财政支持是农村社会养老保险制度得以顺利实施的首要责任。从发达国家的经验中可以发现发达国家的政府都为投保人提供了一定的资金支持，大部分国家财政资金支持都在整个基金的三分之二以上，从而促进了农村社会养老保险制度的发展和完善。而我国近年来实行分税制体制，中央财政收入保持着稳步提高的状态，政府应当加大中央财政的转移支付力度，实现农村社会保障稳步进步。因此，中央财政应当对给予农村社会养老保险制度财力支持，保证农民的合法权益，促进社会的稳定。

3.完善政府的管理监督责任

政府必须担起建立健全农村社会养老保险管理监督体系的责任，具体要做到以下一点：第一，大力发展生产力,促进经济发展，为农村社会保障建立强大的物质基础。经济基础决定上层建筑，上层建筑的发展也会反过来对经济基础产生能动作用。因此，要大力发展社会生产力，促进社会经济的发展，实现社会成员收入的快速增长，为社会公平建立物质基础。而在全社会强调社会公平，也有利于社会的稳定。第二，倡导公正理念，建设社会主义道德文明。社会公正，人人有责。政府要在全社会范围内倡导社会公正，对社会成员进行公正理念的教育，培养其公平意识，使公正公平理念深入人心。另外，政府要承担起建设社会主义精神文明的责任。同样要从社会成员抓起，对社会成员进行道德教育,推

崇诚实，成员间团结友爱、公私分明，社会成员都能做到遵纪守法，追求公正，主动地维护社会主义制度。第三，政府要履行好自己的社会整合职能。当前，整个社会处于各种社会要素分化重组的转型期，政府的社会整合功能做得怎样关系到整个社会的凝聚力。这时，遵纪守法、团结友爱又不得不提。政府只有兼顾到社会各个阶层的利益，让每个阶层都能享受到社会发展的成果，就必须制定自愿开放且公平竞争的政策，调动社会成员的创造力，促进各个阶层的良性循环，从而满足哥哥社会阶层的利益，实现资源的整合，缩小两极分化，促进共同富裕。同时政府承担其建设社会主义精神文明的责任，促进物质财富和精神财富的双丰收，促进社会更加稳定和谐，全体人民各得其所。

（四）加快农村社会养老保险的立法进程

目前，我国仅有的两个文件办法——国务院制定的指导意见》和民政部门策划的基本方案》，前者为政策性法规，后者为实施策略，不属于法律范畴，府与农民没有建立稳定持久的契约关系。地方政府颁布的一些实施法案也都是在这两个文件稍加修改的基础上形成的，所以说，我过的农村社会养老保险制度要有自己的法律保障，也就说农村社会养老保险法的制定要提上日程，以法律条文的形式对参保对象、资金筹集、监督管理、支付运行标准、基金运营以及各级政府部门的责任等等内容都要加以规定，改变现在农村社会养老保险各方面的随意性。各级地方政府也要根据当地的经济发展水平和人民收入情况、思想状况等等，在遵循国家法律的基础上，制定符合本地发展特点和发展要求的农村社会养老保险制度实施办法。当中央和地方的法律条文都形成时，我国农村

社会养老保险制度才会有良好的法律环境加以维护促进促进成长直至完善。

（五）建立多层次的农村社会养老体系

根据前文发达国家农村社会养老保险制度的经验总结，我国也要建立多层次的农村社会养老保险体系。根据转型时期的基本国情和经济发展状态，我国的多层次养老保险体系应该采用个人养老、家庭养老、集体养老和社会养老相结合的形式，并且这四种养老方式要相互协调相互补充。我国是最大的发展中国家，城乡经济发展差距大，区域经济发展差距大，完善的农村社会养老保险制度真正地建立和完善，需要经历很长时间去探索实践。而且由于东西方文化的差异，我们不能完全照搬发展国家的做法，要考虑当整个国情和各地区的经济发展水平，尽早形成社会养老为主、个人家庭集体养老为辅的养老保险体系。选择个人养老方式的农民，政府应当采取相应的优惠措施和资金补助，鼓励农民自己养老，从而减轻家庭和社会的负担。09年9月以来新型农村社会养老保险在东部地区的积极试点，政府的扶持力度很大，并采用一定的强制措施，从财政和政策上给予了很大的支持，从而使新型农村社会养老保险工作能够顺利开展。另外，在中部及西部一些经济欠发达地区，当前应该采用家庭养老为主、个人集体社会养老为辅的形式，等欠发达地区的经济水平发展起来，农民收入增加，有实行农村社会养老保险制度的物质基础的前提下，增大个人养老、集体养老和社会养老的比例，最后过渡到社会养老为主的养老保险体系。值得一提的是，为促进社会主义精神文明发展，是老人安享晚年，家庭养老的养老形势要一直延续下去。

六、结束语

在金融危机和通货膨胀的经济大背景下，我国要做好社会保障工作，特别是农村的社会保障部分，让整个社会在稳定和谐的状态下规避经济危机的风险。国家政府积极推动新型农村社会保险的试点工作，努力改变城乡分化的现状，发展农业，维护农民利益，这体现了我们党以人为本的科学发展观，重视农民，免除农民老年养老的风险，这项制度一定能得到全体农民的支持，相信完善的农村社会保障制度很快就能建立起来。

参考文献

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第五篇：我国农村社会养老保险制度的现状及思考

我国农村社会养老保险制度的现状及思考 向日葵保险网

[导读]：随着老龄化社会的到来，老龄化速度快，老年人口规模大，养老负担重，在工业化和城镇化的背景下，农村的老龄化程度已经超过城市，因此，解决好农民的养老问题是关系到社会稳定和发展的战略性问题。还不够

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1月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月 11月 12月

我国已经进入老龄化社会，老龄化速度快，老年人口规模大，养老负担越来越重，社会养老的形势已经十分的严峻。2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报：中国65岁以上的人口已达10045万，占总人口的7.69%，其中农村为8557万，占总人口的65.82%。一方面，是由于计划生育政策的实施，使得老年人的数量远远高于青少年；另一方面，由于受人口城镇化的影响，许多青壮年涌入城市变为打工一族，致使农村的人口年龄结构呈现以年轻妇孺、少年和老年人为主，俗称“386199”部队。在这种形势下农村人口老龄化速度已经超过城市。老有所养的问题成为广大农民的夙愿，也是政府迫切要解决的问题，但是由于历史、政策等原因，城乡差距大，农民作为一个弱势群体而被排斥在社会养老保障网络之外。

一、我国农村社会养老保险存在的问题

从20世纪80年代中期起，我国开始探索性的建立农村社会养老保障制度，1992年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，1995年国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》，在有条件的地区建立了农村社会养老保险制度，这项政策的实施结束了农民一直被排斥在社会养老保障网络之外的历史，2006年国务院转发劳动与社会保障部《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》，《纲要》指出探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度，启动新型农村社会养老保险建设的试点工作。经过二十多年的发展，我国农村社会养老保险工作取得了很大的成绩，但是仍然存在着一些不容回避的问题。

1、绝大多数农村老年人依靠家庭供养

在我国农村老年人依靠家庭供养的情况是非常普遍的，尤其是到了生活不能自理的时候，则完全依靠子女赡养，即使是与子女分居，子女也履行着对老人“经济上供养，生活上照料，精神上慰藉”的义务。在这种情况下，家庭赡养就充当着农村养老的主要角色，从而致使农民对养老保险的需求不高，即使农民在没有养老保险的条件下仍然可以维持其晚年的基本生活。

2、养老资金筹集与基金管理不规范

（1）现行的农村养老保险方案在资金筹集上是以个人缴费为主，这样就使得一些贫困地区的个人根本无力支付这笔费用，而对于连温饱也无法解决的部分农民来说这种筹资方式就将他们完全排斥在外，因此是“保富不保贫”。穷人不能从养老保险制度中受益，这无疑违背了社会保险制度的最基本原则，《县级农村社会养老保险基本方案》中规定，“凡达到了全国和全省农民人均收入的农村居民，必须坚持养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织较为健全的地方，坚持政府积极支持引导和群体自愿参加相结合；凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”我国目前开展养老保险的大多数地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较富裕的农民，而经济不发达的落后地区的农民则不能从社会保险制度中获益。

（2）在资金管理上，投资管理不完善，基金保值增值困难。

一是基金管理运营层次低。目前，绝大部分基金的管理、运营集中在一般不具备相应基金管理人才、技术和投资主体资格的区县一级，区县级管理农保基金存在着管理手段缺乏等问题。二是增值渠道单一，目前规定基金主要是存在银行和买国债，随着银行利率和国债收益持续走低，基金难以保值。三是现行基金管理体制不健全，不利于基金风险控制，基金投资管理的决策、运营、监督以及相互制衡的体制机制有待进一步完善。

3、养老保险立法滞后

1992年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，1995年国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》，2006年国务院批转发布实施的劳动和社会保障事业发展中长期专项规划《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》，是中国政府第一个由国务院批转发布实施的劳动和社会保障事业发展中长期专项规划。这些只是政府部门制定的政策性法规，全国尚缺乏统一的法律来保障农村养老保险事业的开展，由于没有建立农村社会养老保险制度的专门法律法规，各地在制定本地的农村社会养老保险办法时找不到有力的法律依据，只能把办法确定为暂行办法，这大大的降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。

二、建立合理的农村社会养老保险的制度思考

考虑到我国农村地区经济发展水平差异性大，实施全国统一的养老保险的标准是不现实的，因此，在体制设计时应有所差异，对不同层次、不同类型的农村劳动力的养老保险，应当根据经济发展水平和负担能力采取不同的解决方式，实行分层分类解决。依据农民对土地的依赖程度将农民分为进城农民工、失地人员和纯粹农业收入的农民三类。

1、对进城农民工养老保险的思考

农民工是一个流动不定、庞大而且复杂的群体。有的农民工已在城市生活了较长的时间且有了稳定的工作和住所；而有的则是初到城市或在不同的城市间流动。他们是衔接着城市和农村的边缘性群体，其双重身份决定了他们既应该纳入城镇社会养老保险范围又应该纳入农村社会养老保险的范畴，由此可见为农民工建立社会养老保险制度是一个相当复杂的系统工程，应该根据进城务工农民的不同情况纳入有差别的社会养老保险制度内。

（1）对在外出务工中，非农收入已经是其收入的主要来源，且已不再从事农业劳动的农民。

这部分农民在城镇有固定的住所，工作和收入相对较为稳定，他们应该纳入城镇养老保险制度，即实行社会统筹和个人帐户相结合。农民工个人缴费和企业缴费全部计入农民工个人账户，企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得低于企业招用农民合同工工资的20%，个人缴纳部分一般不低于本人工资的7%—8%。但是这过程中也面临着一个不可忽视的问题，现行的养老保险制度的缴费年限过长，对于农民工来说即使在城镇有了固定的居所，可是他们从事的工作是技术要求不高的简单劳动，频繁的流动使得他们很难做满十五年，调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4—6年，从事建筑等纯体力工作则是2—3年，对于大多数的农民工来说十五年的缴费年限是一道难于跨过的门槛。[1]因此，应该缩短缴费年限，使其顺利缴满保险费，从而老有所保。

（2）外出务工，但土地收入仍然是其收入的重要来源，与土地的经济关系无法割断的农民。

这部分务工人员工作和收入不稳定并且流动性大。土地依然是其重要的生活依托，不管其土地是如何耕种，由谁耕种，只要有农产品产出，就应该保留土地的保障功能，允许其在承担相应的责任和义务的条件下，保留承包土地的承包权和使用权。当这些外出务工人员有非农业收入时，应该参加城镇社会养老保险，并按要求缴纳保险费，养老保险费由雇主和个人共同缴纳。同时针对这部分农民工流动性大的特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的变更而转移，解决的办法是建立全国统筹，统一管理农民工社会养老保险关系转移的机制，如建立像银行卡一样的社会养老保险卡，使农民工不论在何处都可以凭借社保卡接续社保关系，对于在同一统筹区内流动的人员，只转移保险关系，不转移基金，而对于跨统筹区流动的人员，将基金和保险关系一同转移，这样便可以解决农民工换工作之后如何接续养老保险的问题，从而减少农民工退保现象的发生，最终使其老有所保。

2、对失地农民养老保险的思考

随着工业化、城市化的快速发展，基础设施占地，每年会在目前全国失地农民总数为4000万的基础上再加250万以上形成大批的“种田无地，上班无岗，低保无份“的失地农民[2]，据九三学社2003年进行的一项调查表明，在目前全国4000多万的失地农民中，有60%左右的生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。失地农民问题是我国城市化、工业化过程中出现的一个严重的社会问题，也是关系到我国经济与社会发展的一个重要的社会问题，所以，必须在坚持以人为本的前提下，采取全面、协调的方式来解决好这一社会问题。

目前对失地农民采取的办法是一次性货币补偿安置，对其居住安置，重新就业等缺少考虑，使其未来的养老问题悬而未解。因此，应该以实际情况为依据，有针对性地制定适合不同对象的养老保险来解决失地农民的养老问题。

（1）针对城市规划区内的失地农民

这部分农民由于身处“城市圈地”的范围之内，可以将其由农村户口直接转为城市户口，让其享受和城市居民相同的社会保障待遇，对于青壮年劳动力，给他们提供教育、培训的机会，从而提高失地农民的文化水平，提高他们的劳动技能，增强他们的就业竞争力；对于失地老年人，让其享受城市低保。这些农转非的失地农民，在对其进行养老保险制度设计时可以考虑采取“土地换保险”的形式。但如何换保险和换什么样的保险，失地农民失地又失业，收入没有保障的情况下，再让其为未来的养老交费无疑是雪上加霜，因此让失地农民交费有失合理性，应该采取谁用土地谁来承担土地所承载的农民养老责任，即不管是政府部门用地还是企业生产用地，只要是征用农民的土地，就必须承担农民的养老责任。在征用土地时，可以从土地出让费或者土地收益中拿出一部分资金为失地农民设立养老保险基金，并根据被征地农民的不同年龄建立不同标准的个人账户。这样不仅可以解决失地农民养老问题，还可以遏制土地滥占滥用现象。

（2）针对城市规划区外的失地农民的养老保险

这部分农民失去部分土地后仍为农村居民，仍有保障其基本生活的土地。应该制定相应的养老保险政策，设立失地农民养老保险基金，其基金的来源主要由原村集体和政府来承担，其中原村集体负责的部分由村征地款和土地增值收益解决，在征地过程中，要为失地农民建立养老保险个人账户，从征地补偿费中一次性注入若干年的养老保险资金。

土地是农民最稳定的收入来源，同时还承载着农民基本生活保障，特别是养老保障的功能，失地农民面临着失地又失业的情况，而且还面临着养老压力，因此，建立失地农民养老保险制度，在维持社会稳定的基础上继续推进城市化进程上有重大的作用。

2、对失地农民养老保险的思考

随着工业化、城市化的快速发展，基础设施占地，每年会在目前全国失地农民总数为4000万的基础上再加250万以上形成大批的“种田无地，上班无岗，低保无份“的失地农民[2]，据九三学社2003年进行的一项调查表明，在目前全国4000多万的失地农民中，有60%左右的生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。失地农民问题是我国城市化、工业化过程中出现的一个严重的社会问题，也是关系到我国经济与社会发展的一个重要的社会问题，所以，必须在坚持以人为本的前提下，采取全面、协调的方式来解决好这一社会问题。

目前对失地农民采取的办法是一次性货币补偿安置，对其居住安置，重新就业等缺少考虑，使其未来的养老问题悬而未解。因此，应该以实际情况为依据，有针对性地制定适合不同对象的养老保险来解决失地农民的养老问题。

（1）针对城市规划区内的失地农民

这部分农民由于身处“城市圈地”的范围之内，可以将其由农村户口直接转为城市户口，让其享受和城市居民相同的社会保障待遇，对于青壮年劳动力，给他们提供教育、培训的机会，从而提高失地农民的文化水平，提高他们的劳动技能，增强他们的就业竞争力；对于失地老年人，让其享受城市低保。这些农转非的失地农民，在对其进行养老保险制度设计时可以考虑采取“土地换保险”的形式。但如何换保险和换什么样的保险，失地农民失地又失业，收入没有保障的情况下，再让其为未来的养老交费无疑是雪上加霜，因此让失地农民交费有失合理性，应该采取谁用土地谁来承担土地所承载的农民养老责任，即不管是政府部门用地还是企业生产用地，只要是征用农民的土地，就必须承担农民的养老责任。在征用土地时，可以从土地出让费或者土地收益中拿出一部分资金为失地农民设立养老保险基金，并根据被征地农民的不同年龄建立不同标准的个人账户。这样不仅可以解决失地农民养老问题，还可以遏制土地滥占滥用现象。

（2）针对城市规划区外的失地农民的养老保险

这部分农民失去部分土地后仍为农村居民，仍有保障其基本生活的土地。应该制定相应的养老保险政策，设立失地农民养老保险基金，其基金的来源主要由原村集体和政府来承担，其中原村集体负责的部分由村征地款和土地增值收益解决，在征地过程中，要为失地农民建立养老保险个人账户，从征地补偿费中一次性注入若干年的养老保险资金。

土地是农民最稳定的收入来源，同时还承载着农民基本生活保障，特别是养老保障的功能，失地农民面临着失地又失业的情况，而且还面临着养老压力，因此，建立失地农民养老保险制度，在维持社会稳定的基础上继续推进城市化进程上有重大的作用。

3、以农为生农民的养老保险

这部分是留在农村发展，以土地为主要生活来源，短期内不打算离开本土发展的农民。由于这部分农民主要依靠土地的保障，因此，国家应该通过政策倾斜，产业引导，增加投入等方式，加快农村经济的发展，增强农民自身的经济实力。这样才能提高农民的投保实力。

针对这部分农民的情况如何建立适合其发展的养老保险，在制度设计上可以根据不同地区在经济发展水平上存在着差异，结合恩格尔系数将农村居民分为贫困、温饱、富裕三类，联合国教科文组织划定的标准指出： 60%以上为贫困，50%~60%为温饱，40%~50%为小康，40%以下为富裕。贫困型的农民收入水平低，他们的基本生活难以维持；温饱型农民，他们的基本生活得到了解决，但是收入的低水平使其进一步发展受到限制；富裕型的农民其温饱问题得到了解决，收入水平比较高，他们的社会保障需求高。

（1）贫困型农民的养老

由于贫困地区自然条件恶劣、灾害频繁，因灾致贫返贫的现象十分突出，因此，在贫困地区首要任务是发展的问题，发展才是硬道理，发展才能脱贫，发展才能解决贫困地区农民的基本生存问题，在这过程中主要凸显的是政府的职能问题，政府要注意政策上倾斜，加强产业引导，结合各地实际因地制宜，发展地方特色经济。

目前，在贫困地区发展社会养老保险，在资金筹集上要发挥政府的财政作用，加大财政的补贴力度降低农民的缴费比例。现行的农村医保缴费模式：国家财政补贴20元、地方财政补贴20元、农民个人缴费10元，共计50元。在贫困地区开展农村养老保险在资金筹集上可以借鉴这种模式，一方面可以减轻农民的筹资负担，另一方面又可以解决农民老有所养的问题。

（2）温饱型农民的养老

温饱型农村地区由于刚进入温饱阶段，尚未达到富裕，经济发展向高级阶段迈进，但农民收入不稳定，稍遇天灾人祸，便难以维持，容易产生返贫现象，这些地区相对贫困地区来说社会养老保险工作开展的条件和时机更加成熟。

在这些地区开展养老保险工作，应该以个人缴费、集体补助和政府扶持相结合，适当提高农民的缴费比例，也可以尝试“产品换保障”的方式来筹资，即以产品换保障机构为中介，直接以指定农产品缴纳保险费。各地区根据自己的实际情况确定实施产品换保障的农产品，产品换保障机构的主要职能是促使农产品向货币的转换，并将转换后的货币作为农民社会养老保险费注入个人账户。

（3）富裕型农民的养老

富裕型农村的农民收入水平得到明显的提高，彻底摆脱贫困。这类农村目前主要集中在沿海和大城市近郊区。农民的收入水平高，他们的思想观念比较新，从而对社会养老保险的认可度较高、自觉投保的意识也较高。

在这类地区的养老保险实施方案中可以适当的提高个人的缴费比例，减少政府的补助并且可以扩大保险业务的范围，提高保险业务的档次。

三、建立合理的农村社会养老保险的相应措施

1、建立参保补贴制度

建立缴费补贴、贴息等多种方式的农民参保补贴制度，形成个人缴费、集体补助、政府补助的筹资制度。由于我国各地农村经济发展水平和地方政府财力的差异，政府和集体补助的方式和力度可以有所差别。例如：安徽霍邱县，采用“粮食直补资金”的方式整合优化支农资金的使用方向，将其主要用于补贴参保农民，这样可以鼓励、引导和扶持农民每年从售粮收入和其他收入中拿出适当资金缴纳保险费，逐步建立农村社会养老保险制度。

2、拓宽个人账户的功能

可以借鉴新疆昌吉回族自治州呼图壁县推行养老保险证质押贷款的办法，这样不仅解决了农民贷款难的问题，而且促进了农村社会养老保险事业的发展。截至2005年6月，该县已有四成多的农民办理了养老保险证质押借款。通过几年运作，农保基金收益达到800多万元，每年平均利息收入超过百万元。农保基金也从最初的1260万元增加到2100万元，年均增长7％以上。[4]

为了有效解决部分参保农民生产生活等急需资金的现实矛盾，积极探索，大胆创新各地农保部门和各地农村信用合作社联合开展农村社会养老保险手册质押贷款业务，拓宽参保人员个人账户发展功能，既激发了参保者的积极性，又拓宽了信用合作社自身的业务，活跃了农村经济，解决了农民的后顾之忧，又促进农村养老保险事业的发展。

需要质押的农民只要提供个人有效的证明材料，经社会保险管理机构审核批准，可以透支部分或全部个人帐户保险费积累余额。