第三章 我国养老保险制度的改革与发展

第一篇：第三章 我国养老保险制度的改革与发展

第三章 我国养老保险制度的改革与发展

一、城镇企业职工基本养老保险

第一部分是企业职工基本养老发展及其改革的历史沿革 第二部分是城镇企业职工养老保险主要政策规定和待遇计发 第三部分是养老保险面临的形式、主要问题和原因 第四部分是养老保险的主要任务和措施  相关的几个概念



一、企业职工基本养老保险 

二、养老金替代率 

三、养老保险赡养率

企业职工基本养老保险:是通过国家立法、政府强制组织实施，用人单位和劳动者必须参加的一项社会保障制度。劳动者就业期间，用人单位和个人履行缴费义务，在劳动者符合法定退休条件退休后，由社会保险经办机构向劳动者支付基本养老待遇，并根据在岗职工收入增长情况建立基本养老金正常调整机制，适时提高退休人员基本养老金待遇，分享社会经济发展成果。

养老金替代率:反映养老金占在职工资的比例水平，它是养老保险制度设计的主要参考目标。养老保险赡养率:为某一统筹地区离退休人员占参保人员的比例. 我国企业职工基本养老保险发展及其改革的历史沿革

我国企业职工养老金计发政策形成于上世纪50年代中后期，1951年国务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，规定职工年老丧失劳动能力的可以退职;1957年发布第一个机关和企、事业单位工人、职员退休暂行办法，对职工退休作了全面的政策规定;1978年，国务院颁布了干部、工人退休两个安置办法，即104号文件，标志着我国企业职工养老保险政策形成比较完备的体系;从90年代中期开始，我国养老保险制度全面实施改革，到目前已经基本实现了制度转型。

（一）计划经济时期养老金计发办法概述

1、关于退休条件的规定：

①正常退休：男满60周岁，女满50周岁[女干部55周岁]工作年限10年以上；

②因病提前退休：因病完全丧失劳动能力，男满50周岁，女满45周岁，工作年限10年以上；以上；

③特殊工种提前退休：从事高空、井下、高温、低温，特别繁重体力和有毒有害工种，其中：从事特别繁重体力工作累计满10年，从事高空、井下工作累计满9年，从事有毒有害工作累计满8年，男年满55周岁，女年满45周岁；可以办理提前退休。

④工残退休：因工致残完全丧失劳动能力。

另外，对不符合退休条件的职工，规定了退职条件。即：对达到法定退休年龄，工作年限不足10年，或者达不到因病退休年龄，经鉴定丧失劳动能力的可以办理退职。

上述退休条件至今没有做大的修订，发生变化的有，职工工作年限改为缴费年限，并且将缴费年限规定为满15年。由于国家出台了《工伤保险条例》，因工致残完全丧失劳动能力执行伤残补助金制度，不再作退休安置。同时提高了因病退职的基本条件,即缴费年限规定满15年以上。

退休金的计算：

计划经济时期，不分机关和企、事业单位，干部实行的是25级行政级别工资，工人实行8级工资制度，因此不论是机关和企事业单位，职工的工资标准是相同的，这就是我国计划经济时期普遍实行的标准工资制度。在这种情形下，养老金计发采用的是“待遇确定型”的制度模式。职工退休按照工作年限长短发给本人原标准工资的60%-90%，即正常退休为60%-75%，因工致残完全丧失劳动能力退休发给80%-90%。

这样的制度设计主要基于当时的两个基本条件，一是在计划经济时期，政府责任和企业责任是统一的，政府的各项保障政策是通过企业来实施的。二是国家统一决定分配政策，企业没有分配权利，因此退休待遇是国家统一控制的。但是在实行市场经济之后，政府和企业的责任逐步明确，政府行为和企业行为截然分开，因此养老金的计发必然要改革。

（二）养老金计发办法改革

实行市场经济体制以后，我国企业分配制度、用工制度发生了深刻的变化，在改革的过程当中，主要有以下几个原因直接推动了养老金计发政策改革：

一是企业工资分配制度变化，工资分配还权于企业，标准工资已经成为历史，以标准工资作为基数计发退休金的办法失去存在基础。

二是用人制度的变化，非公有制经济发展导致国有经济比重降低，非公有制企业日益扩大，非公有制经济在分配上已不受标准工资束缚，以标准工资计发退休金再也无法适应企业分配制度的发展和用人制度改革变化。

三是经济体制改革从根本上推动了养老保险制度改革。四是养老保险制度改革自身需要，养老保险改革原则是遵循权利与义务的对等，特别是实行个人缴费后，养老保险待遇的多少和缴费水平挂钩，决定养老金水平的因素是缴费而不单纯是工资，从 1996年1月实行社会统筹和个人账户相结合的制度之后，养老金计发随之改革。1996年国务院出台《关于建立统一的企业职工基本养老金保险制度的决定》（国发[1996]26号），养老金计发模式由“待遇确定型”转变为“缴费确定型”,具体计发办法也由原来的按照本人标准工资的一定比例折算,改为实行结构养老金组成：

①基础养老金,按照当地上年度职工月平均工资的20%发给； ②个人帐户养老金,为个人帐户全部储存额的1/120；

③过渡性养老金,对建立统账结合制度之前参加工作，之后退休的职工，为体现他们在实施统账结合制度建立个人帐户之前这段时间的养老金权益，由省规定发给

④根据相关的规定，在发给过渡性养老金的同时还另发给调节金，标准为月人均50（60）元。

二、城镇企业职工养老保险相关政策

（一）参保范围：

1、哪些人员属于企业职工参保的对象：本市城镇各类企业职工，实行企业化管理事业单位职工，城镇民办非企业单位从业人员，社会团体、基金会聘用专职人员，城镇个体工商户和雇工，与机关、事业单位形成劳动关系的非在编人员，均应参加企业职工基本养老保险（强制）。

2、哪些人员属于个人身份参保的对象

（1）与用人单位解除劳动关系的下岗、失业人员；（2）个体劳动者；（3）尚未就业的复转军人、大中专毕业生；（4）城镇居民和被征地农民；（5）其他灵活就业人员。可参加企业职工基本养老保险（非强制）。

（二）参保缴费规定

1、养老保险缴费基数构成：计时工资、计件工资、奖金、加班加点工资、特殊情况下支付的工资、津贴和补贴等组成。

2、缴费基数：（1）参保当事人的上年度月均实际收入；

（2）新参加工作或重新就业人员，按参加工作或再就业起薪当月的实际收入作为缴费基数。

如实际收入高于全省上年度在岗职工平均工资300%或低于60%的，其缴费基数则分别按300%或60%确定。

3、缴费费率：企业缴费费率为28%，其中用人单位为20%，个人为8%。城镇个体缴费费率为20%，全部由本人承担。

3、个人缴费基数的确定：企业职工本人每年对单位为其申报的缴费基数予以确认。未经本人确认导致少、漏缴费的，2年内可办理补缴，逾期不再允许补缴。造成个人养老待遇损失的，单位给予补偿，具体办法：

补偿金额=Σ少报缴费工资基数×8％×15

（三）补缴费规定

应参保未参保的企业应主动办理参保并补缴保险费。

1、补缴费的起始时间为我省统一建立养老保险个人账户时间，不早于1996年1月。1996年1月后成立的单位，从单位成立之月起补缴；

2、补缴基数为历年省平工资或60%；

3、费率统一为28%，其中：单位20%，个人8%

4、补缴利息

5、原为企业固定职工，现从事个体劳动，且未达到法定退休年龄的未参保人员，办理参保时，原在企业工作期间养老保险费补缴可参照办理；

6、已经参保的企业和个人不得采取补缴养老保险费的办法，提高以前年度的缴费基数。

7、中断缴费人员如何补费

（1）补费对象。我市已参加企业职工基本养老保险，因企业改制及其他各种原因中断缴费的人员（不含与企业存在劳动关系的各类人员）。（2）补费起始时间。中断缴费的次月补缴养老保险费。（3）补费基数。历年全省在岗职工平均工资，困难人员，经本人申请，可以历年全省在岗职工平均工资60%为基数补缴。（4）补费费率。20%。（5）补缴利息。

7、如何理解缴费（含视同）年满15年

由于理解上错误，不少人认为“缴费满15年就可以不再继续缴费”，其实不然，正确的理解是参保职工的“缴费年限与计发的养老金待遇直接挂钩”。这是因为：（1）根据规定，职工依法履行缴费义务，缴费年限（含视同缴费年限）满15年及其以上的，达到法定退休年龄应予退休，退休后按月领取养老金；城镇个体劳动者依法履行缴费义务，达到法定退休年龄时，缴费年限（含视同缴费年限）满15年及其以上的，与企业职工一样，可以按月领取养老金。职工达到法定退休年龄时，累计缴费年限不满15年的，个人帐户一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。因此，累计缴费年限满15年是对达到法定退休年龄职工的缴费年限的最低要求。

（2）“依法参保履行缴费义务”和“达到法定退休年龄”是职工享受养老待遇不可或缺的两个基本条件。企业和职工个人的缴费义务并不因为缴费满15年而可以免除。对劳动者来说，无论缴费年限有多长，只要有劳动收入或其他固定收入都必须按时足额缴纳养老保险费，这是法律规定的，带有强制性。缴费年限即使累计满15年，仍需继续缴费。

（3）缴费年限和申报的缴费工资基数，都与职工将来退休计发的养老金待遇密切相关，缴费年限越长，缴费工资基数申报得越高，将来退休时领取的养老金就越多。因此，认为缴费年满15年了就可以不缴费，是一种错误的理解。

（四）个人账户管理政策



1、建账时间 

2、账户规模 

3、账户计息 

4、账户转移 

5、账户支付 

6、账户继承 

7、对账 ？？？？

8、参保缴费后税收上有哪些优惠

（1）企业缴纳的养老保险费，可在国家征收企业所得税前提取，列入企业生产经营成本，不纳入所得税的计税基数。（2）个人缴纳的养老保险费，可在计征个人所得税的税基中扣除，免缴个人所得税。

（五）养老金计发政策规定

1、目前企业职工退休年龄规定：

（1）国家规定企业职工下列几种情况可以办理退休：

a、正常退休：男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁，缴费年限（含：视同缴费年限）满15年；

b、特殊工种提前退休：从事高空、高温、井下、有毒有害及特别繁重体力劳动的职工，其从事特殊工种的工作时间已满国家规定年限（从事高空和特别繁重体力工种10年以上，高温、井下工种9年以上，有毒有害工种8年以上），男年满55周岁，女年满45周岁，缴费年限（含：视同缴费年限）满15年。

c、因病提前退休：男年满50周岁，女年满45周岁，缴费年限（含：视同缴费年限）满15年，因病或非因工负伤，经当地劳动鉴定机构鉴定完全丧失劳动能力的职工。

D、因病提前退职：缴费年限（含：视同缴费年限）满15年，年龄男年不满50周岁，女年不满45周岁，因病或非因工负伤，经当地劳动鉴定机构鉴定完全丧失劳动能力的职工。

2、特殊情况（1）原为企业干部身份的女职工，年龄达到50周岁以上，已到工人岗位连续工作满2年或与企业协议保留养老保险关系、办理企业内部退养和企业破产或解除劳动合同失业满2年以上，可按照女工人的退休条件办理退休。参保企业女工人，年满50周岁，经本人申请，单位同意，可在55周岁前办理退休。退休待遇按办理退休当年政策执行，并自批准退休次月起发给养老金。

（2）2003年3月以后新参保且无视同缴费年限的城镇个体劳动者，男性年满60周岁，女性年满55周岁。

？？？2.养老金待遇计发办法 59号文件计发办法过程简介。根据国务院38号文件精神，《安徽省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》对企业职工基本养老金计发作了以下一些主要政策规定：

（一）基本养老金的构成

基础养老金、个人帐户养老金，对有视同缴费年限的人员，另发给过渡性养老金。

（二）养老金构成

P基本=p基础+p帐户+p过渡 P基本--------基本养老金 p基础---------基础养老金 p帐户---------个人帐户养老金 p过渡---------过渡性养老金(1)基础养老金：

p基础=(w社平+ w指数)÷2×N% w社平----参保人员退休时上年度全省在岗职工月平均工资;w指数----本人指数化月平均缴费工资,是本人平均缴费工资指数与本人退休时上年度全省在岗职工月平均工资的乘积;N----缴费年限(含视同缴费年限)基础养老金:以参保人员退休上年度全省在岗职工月平均工资与本人指数化月平均缴费工资之和的平均值为基数，缴费(含视同缴费)每满1年发给1％。基础养老金=(退休上年度全省在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)÷2×个人累计缴费年限×1％

本人指数化月平均缴费工资=退休上年度全省在岗职工月平均工资X本人平均缴费工资指数

本人指数化月平均缴费工资的指数为：本人各年度月平均缴费基数(1991—1995年为标准工资加统标补贴)，与各相应年度全省在岗职工月平均工资(1991—1995年为标准工资加统标补贴)比值的算术平均值。计算个人累计缴费年限时，结果保留(截取)1位小数。

(2)个人账户养老金：本人退休时个人账户储存额除以计发月数，计发月数按国发[2005]38号文件规定执行。

(3)过渡性养老金：依据职工视同缴费年限计发。视同缴费每满一年，发给本人指数化月平均缴费工资的1.3％。

过渡性养老金=本人指数化月平均缴费工资×1.3％×视同缴费年限

(4)调节金：2006年退休的每月发给50元，2007年退休的每月40元，2008年退休的每月30元，2009年退休的每月20元，2010年退休的每月10元，2011年及以后退休的不再发给。

二、机关事业单位养老保险制度改革

（一）发展历程 

（二）国际情况



（三）国发[2008]10号文 

（四）试点地区进展情况

一、发展历程 

（一）发展过程 

（二）主要做法 

（三）改革现状 

（四）存在问题

机关事业单位和企业养老保险制度经过分离—合并—分离过程。

1951年《劳动保险条例》和1955年《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》，机关事业单位与企业职工分开实行退休养老制度；

1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》将其合为一体； 1978年两个暂行办法，再次将两类职工退休制度分离。退休条件--年龄：男60、65、70；女50、55 退休形式--退休、离休、退职 计发办法

机关工作人员：工龄工资和基础工资的100%；职务工资和级别工资之和，工作年限20-35年，分75%、82%、88%三个标准。

事业单位工作人员：职务和津贴之和的一定比例（90%、85%、80%）。

机关和事业单位工人：岗位工资、技术等级工资和奖金之和的一定比例（90%、85%和80%）。

2006年工资制度改革，对改革后，工作年限满10年不满20年的退休（退职）人员的待遇进行了规定。

公务员以本人退休前职务工资和级别工资两项之和的70%计发。工作年限不满10年，按50%计发；

机关技术工人，按本人退休前岗位工资和技术等级两项之和的70%计发；机关普通工人，按本人退休前岗位工资的70%计发。事业单位工作人员，按本人退休前岗位工资和薪级工资两项之和的70%计发； 事业单位工作人员和机关工人退职后的退职生活费，根据本人工作年限及退休前基本工资的60%计发。不满10年，按50%，满20年及以上工作年限的，按70%计发。

（二）主要做法 实施时间

1991年国发[1991]33号文和1992年人退发[1992]2号文开始，各地相继开展机关事业单位改革试点工作。

目前，除西藏、青海、宁夏外，其余28个省市中有230个地市的1844个县区不用程度的开展改革试点工作。

1、参保范围和对象，四种类型 

2、单位缴费，20--34% 

3、个人缴费，3-8% 

4、计发办法；与企业之间流动的养老保险关系处理 

5、管理部门—人事；财；劳

4、与企业之间流动的养老保险关系处理--劳社部发[2001]13号

（1）机关事业单位—企业，缴费和待遇都参加企业养老保险，原有工作年限视同缴费年限。

机关公务员及参公单位人员，根据在原单位工作年限给与一次性补贴，由原单位通过经办机构转入本人个人账户，所需资金由同级财政安排。

补贴标准：本人离开机关上年度月平均基本工资×在机关工作年限×0.3%×120个月。（2）企业—机关事业单位，原单位的连续工龄与新单位的工作年限合并计算，退休时按机关事业单位的办法计发养老金。

已建立的个人账户继续由社会保险经办机构管理，退休时，其个人账户储存额每月按1／120计发，并相应抵减按机关事业单位办法计发的养老金。

（3）公务员--企业--机关事业单位，原给予的一次性补贴的本金和利息要上缴同级财政。其个人账户管理、退休后养老金计发等，比照由企业进入机关事业单位工作职工的相关政策办理。

（三）改革现状

机关公务员

退休干部由单位负责 待遇经费全部来源于财政

待遇与工资挂钩;调待与在职人员同步 事业单位工作人员

全额拨款、差额拨款、自收自支事业单位计发方法也有差异 特别是差额和自收自支事业单位,分为统筹内和统筹外项目 突出问题：

由于资金全部来源于财政，随着人口老龄化，基金没有积累，财政负担越来越重； 待遇计发不尽合理，没有和一生的工资相联系，影响了制度的效率； 没有和缴费挂钩，影响工作效率； 统筹外项目发放困难。引发社会现象：

机关事业单位临近退休的工作人员，出现突击提高职务、涨工资现象； 由于两种群体待遇差距逐年增大，成为近年社会主要矛盾； 出现企业人员通过各种关系在即将退休时回流到机关事业单位； 造成机构臃肿，进一步加大财政和养老基金支付压力。

（四）存在问题

1、制度不统一,自下而上摸索,各地方案五花八门。

2、与企业养老保险制度不衔接

3、个人缴费未与待遇挂钩

4、征缴率下降

5、欠发养老金情况严重

6、制度多头管理，造成责权分离

7、制度缺乏综合考虑

1、制度不统一,自下而上摸索,各地方案五花八门。实施范围不同

缴费基数不固定,单、双

单位缴费比例不一致，固定、浮动和差别费率，比例差距大

2、与企业养老保险制度不衔接

个人账户从无到有，养老保险关系和基金转移难，造成人员滞留； 与企业计发办法和调待机制不一致，待遇差距逐年扩大；

财政负担重，个人账户补助不到位，养老金降低幅度大，转制单位养老保险续接难。

3、个人缴费未与待遇挂钩

沿用老的计发办法，个人账户未能发挥作用。形成缴与不缴一个样，不利于调动参保人员积极性。

4、征缴率下降

地方财政困难，单位效益较低，无法按时缴纳保险费，单位和个人参保积极性不高。

5、欠发养老金严重

一是事业单位分类改革过程中，单位撤销或无人问津。二是经营不善，单位没有能力缴费，但大多数省市实行即缴即拨政策，即单位不缴费, 经办机构因收支缺口大也不发退休金。

6、制度多头管理，造成责权分离

人员人事管、基金财政管、待遇发放劳动管，审、管、发职能分离。

7、政策缺乏统一考虑，影响了改革步伐。

如大学教师，企业技校教师要求享受教师待遇。

二、国际经验

（一）国外公职人员养老保险一般情况

（二）国外公职人员养老保险制度存在的主要问题

（三）国外公职人员养老保险改革探索

（四）对我国公职人员养老保险改革的启示

（一）国外公职人员养老保险一般情况

据国际社会保障协会（ISSA）统计，在全球172个已建立养老保险制度的国家中，有78个国家单独建立了公职人员制度，占总数的45%。其中，OECD30个国家中有13个单独建立公职人员制度，占总数的43%；欧盟27国中有8个单独建立公职人员养老保险制度，占总数的29%。

.制度类型大体分为三种：

全国统一的基本养老保险制度，如澳大利亚、意大利 建立单独的公职人员制度，如韩国、日本

建立全国统一的基本养老保险，补充养老保险方面体现差距，如英国。

建立较早的国家，为某些特殊职业人员建立特殊保险制度，如公务员、教师、铁路等特殊行业的雇员。

一些计划经济国家，一开始就力求综合和完善，公务人员不另设专门制度，即使有的话，基本上也是两种管理制度一套待遇标准。 特征：



1、公职人员养老保险一般早于企业养老保险制度 

2、部分国家公职人员有单独养老保险立法 

3、不同国家公职人员养老保险的覆盖范围差异较大 

4、与企业相比待遇相对优厚 

5、养老保险费用筹集模式因国而异 

6、养老金构成及保障水平各异 

7、管理服务模式不同，发达国家社会化水平较高 

8、公职人员养老保险制度逐步走向统一

1、公职人员养老保险一般早于企业养老保险制度

法国在1669年《年金法典》退休制度正式建立。1790年法国政府正式对公务员实行退休制度，但是养老保险制度并没有普及。

1834年英国制定了公务员退休保障的法律，1859年英国为公职人员制定了《老年退休法》，而将企业包括在内的国民养老保险制度直到1908年才正式建立。英国也与大多数国家一样，公职人员养老保险制度早于企业的雇佣劳动者。

2、部分国家公职人员有单独养老保险立法 加拿大，针对不同类别公务员颁布了多部与公务员制度有关的法律和法规，保障了公务员养老保险制度的顺利实施。

《公务员养老保险法》、《公务员退休条例—为受雇于加拿大公用事业的个人提供的有关养老金政策》、《政府文职机关和养老金退休法案》、《加拿大军队养老金法案》、《加拿大皇家警察养老金法案》。同时，还有很多其他具体规范某类公职人员的法律法规。

3、不同国家公职人员养老保险的覆盖范围差异较大

德国对于那些在公共服务机构工作，但本人又不是公务员、法官或军人的人员，基本上都参加了法定养老保险。他们养老金的最高额低于公务员养老金水平。但在不少情况下，公务员与非公务员完成的工作任务相同，所以养老保险应不留差异，趋于一致。为实现这个目标，德国各级政府建立了相应的福利机构，设立了补充性养老保险和遗属福利制度，通过这种形式，起到了类似于企业补充养老保险的作用。

4、与企业相比待遇相对优厚 两种方式：一种是公职人员除享受全民共享的养老保险待遇外，还补充一块公职人员特有的养老保险待遇；一种是公职人员的养老金替代率水平高于企业雇员的水平。瑞典：根据瑞典法律，瑞典公职人员享受面向全体国民的国民养老保险和面向公务员的退休养老保险制度。此外，瑞典公职人员还享受其他津贴，并且养老金主要由财政供款，个人不缴费，但领取养老金必须缴纳所得税。

5、养老保险费用筹集模式因国而异

养老金筹集模式分为：统筹基金部分积累制；个人账户完全积累制；现收现付制等。费用来源：

一是由国家（单位）统包，个人不缴费。如德国，根据《官员供养法》规定其费用全部由政府负担，列入财政预算。

二是由国家（单位）和个人共同负担。如美国1920年和1986年新老《联邦公务员退休制度》，前者由用人单位和公务员本人各自负担缴纳资金的50%，后者由雇主和雇员分别按照个人工资和工资总额的6%纳税，除了这两种制度外，还为公务员建立了个人账户储蓄计划，公务员以最高不超过工资10%，政府按一定比例给予补贴最高到5%，全部划入公务员个人账户中。

6、养老金构成及保障水平各异

瑞士公职人员的养老金结构由退休金、退休补贴、遗属补助金三大部分构成。公务员以工龄和职级为退休条件：

1、一般公务员退休后每年可领到原工资的40%-60%；

2、退休补贴根据公务员的工作时间长短领取不同标准的数额；

3、一定数额的遗属补贴。

意大利则根据缴费标准和工龄领取，养老金比较单一。公务员如每月缴纳本人工资2.5%的保险费，退休后根据本人工龄可领取退休前最后一个月月工资的20%-80%；如果缴费提高到本人工资的3%，工龄满40年以上的可领取退休前最后一个月月工资的100%。同时，还可拿到一次性解雇费，金额为本人最后三个月平均工资与工龄的积，一次性解雇费每满一年给一个月。

7、管理服务模式不同，发达国家社会化水平较高 西方市场经济国家普遍没有设置管理机构，公务员退休后不再依附于原工作单位而是转向社会，养老金由社会保险经办机构发放，或通过银行代为发放。

在公务员养老保险基金管理和发放上，普遍分为统一管理和分别管理两种形式：统一管理，即成立专门机构负责公职人员养老金的运营、发放和管理。如美国。分别管理，即按照退休审核、养老金预算、公用事业单位性质即内部人员性质等类别分别由不同部门负责。如法国。

8、公职人员养老保险制度逐步走向统一

美国公务员养老保险过去一直单独立法，1987年开始实行新的退休制度，新规定的退休待遇包括：国民社会保险津贴，基本津贴及个人储蓄计划，其中第一项纳入整个国民保险体系，第二项的管理方式与私营企业的补充保险一样。并且各项待遇具有可携带性，即公务员离开公务员队伍后仍然能够享受应有待遇，使得公务员养老保险制度具有很大的灵活性。

日本1985年实行年金改革，将原先分离的公职人员共济年金与企业雇员及私营人员的厚生年金、国民年金融和重组，在统一的国民年金基础上，实行附加的共济年金。

调整机制：基本养老金根据物价指数或工资变动每年调整。但也有一些国家有特殊调整机制，如澳大利亚，在每年的3月和7月份根据物价指数调整；英国根据物价指数每年调整，调整幅度根据上年九月的零售价格指数计算。

（二）国外公职人员养老保险存在的主要问题 

1、变化的社会条件 建立在“长期服务于政府直至退休”前提下的保险模式，随着经济体制改革和结构调整，逐渐难以适应新形势的挑战，很多人将会在岗位变动中失去原已积累的养老保险权益，导致不少人宁可在原单位忍受价值不能实现的痛苦也不轻易变动工作，影响了劳动力的正常合理流动，影响了劳动生产率和行政效率的提高，也影响了政府机构和人事制度改革的深入进行。



2、财务危机

退休人数增长速度过快，退休人员寿命延长带来养老金支出速度逐渐上升，使现收现付的公职人员养老保险面临着财务危机。

据预测巴巴多斯到2010年公务员养老金开支超出缴费收入的80.6%。广泛进行的机构调整和高失业率，更加剧了养老基金的承受能力。提高缴费率、限制待遇水平等措施并不能从根本上解决老年负担比增加带来的问题，而且提高缴费率会产生收缴率下降、收缴成本上升等问题，降低待遇水平又会影响社会保险的公众形象和公众的参与配合。



3、基本养老保险制度改革的冲击

人口老龄化对基本养老保险制度的冲击，使各国纷纷改革其养老保险制度。

主要措施包括：提高退休年龄、延长领取全额养老金的工作年限、提高缴费率、降低长期待遇水平、调整养老金调整机制、提高基金积累程度等等。公职人员本身的制度也亟需调整，进行与基本养老保险制度相匹配的改革已难以回避。

（三）国外公职人员养老保险改革探索 

1、统一基本养老保险制度

将特殊养老保险纳入统一制度，利用补充养老保险体现公职人员与工商业的不同特点，似乎已成为公职人员养老保险改革的共同方向。

智利（1982年12月31日）、美国（1984年1月1日）、爱尔兰（1995年4月6日）、墨西哥（1997年7月1日）、卢森堡（1998年12月31日）



2、进行与基本养老保险相一致的改革

在法国，由于退休人员寿命延长、缴费人数逐渐缩减，1993年政府进行了企业养老保险制度改革，规定从1993年起将享受全额养老金的缴费年限由37.5年提高到40年，计发基数由平均10年的最高收入改为25年的最高平均水平。1995年11月政府决定将这一改革推行至公职人员养老保险。



3、建立养老保险基金

不少国家探索实行部分或完全积累的筹资模式； 通过个人账户建立缴费与待遇的紧密联系;基金积累式改革方案能降低供养老人的成本、促进资本市场乃至整体经济的发展，实行资金积累、进行市场化投资似乎已成为世界范围内养老保险改革的趋势；

养老保险基金需要在更广泛的范围运营。

4、提高养老保险权益的可转移性

英、美等国主要做法：根据统一的精算假设，计算出个人所积累的养老保险基金，再根据缴费年限做不同的规定。若缴费超过一定期限（一般要求二年以上），变动工作时可由个人决定是否将权益留在原计划直至退休时领取延迟养老金，或将积累的资金转至另一保险计划，用于合并计算新养老金。若缴费年限低于某一期限，一般将积累的资金退还本人。这样做各类人员可在公共与私营部门等不同职业间自由流动而不受养老权益损失的妨碍。



5、建立养老金的正常调整机制

在尚未建立养老金正常调整机制的国家，采取措施保持养老金的购买力，已成为养老保险改革的一项必不可少的内容。

（四）对我国改革的启示 

1、逐步与企业养老保险制度统一

将公职人员等特殊人员或行业的单独保险纳入统一的基本养老保险制度，利用补充养老保险体现差别。这样做既有利于各类人员在不同职业间的正常合理流动，也不损害公职人员的既得利益，便于推行。



2、实行基金积累，应对老龄化社会引起的财务危机

建立养老保险基金以缓解人口老龄化引起的财务危机。与企业养老保险制度改革相配套，对公职人员实行个人缴费，并建立适当规模的实账户，实现养老保险基金投资运营与资本市场发展的良性互动。



3、建立补充养老保险（职业年金），体现权力与义务、工资福利、人事制度等方面与企业的差别

一般来说，公务人员的收入低于企业相当人员的工资水平，较优厚的养老待遇是吸引和保留人才、提高行政效率的一项重要手段。



4、建立正常的调整机制 提高养老权益的流动性，使各类人员在正常变动工作时以往积累的养老保险权益不受损害。

与企业养老保险相配套，根据物价指数或工资增长指数建立养老金正常的调整机制，保持养老金的购买力。

三、国发[2008]10号文

指导思想：权利与义务相对应；公平与效率相结合；保障水平与经济发展相适应；资金多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化

改革内容：本方案适用于分类改革后从事公益事业的事业单位及其工作人员；建立统账结合缴费模式；改革基本养老金计发办法；改革调待机制；建立职业年金制度；养老保险基金省级统筹。

统账结合：社会统筹（20%）+个人账户（8%）；建立个人账户（8%）；做实比例3%起步；个人账户余额可继承。加强社区劳动保障工作平台建设，实现社会化发放。

计发办法：缴费满15年，计发基本养老金（基础养老金+个人账户）；不满15年，一次性返还个人账户储蓄额；基础养老金=本人指数化月平均缴费工资/当地上年度在岗职工月平均工资，每满一年发给1%个人账户养老金=个人账户储蓄额/计发月数

中人加发过渡性养老金 调待机制：根据职工工资增长和物价变动等情况，国务院统筹考虑事业单位退休人员的基本养老金调整。

建立职业年金制度 养老保险基金省级统筹

建立健全省级调剂金，实现省级统筹；

单独建账，与企业分别管理使用，具备条件时统一管理使用； 财政收支两条线，专款专用。

养老关系转移：继续执行劳社部发[2001]13号文，同一统筹地区流动，只转关系不转基金；跨统筹地区流动，关系和个人账户基金随同转移。

四、试点地区进展情况

《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》中明确了改革的指导思想、主要内容、保障措施和适用范围。文件下发后,各试点地区开展了数据测算和实施方案拟定等试点准备工作。

试点工作中，反映的问题主要有：缴费基数；老办法的标准；过渡系数；实施范围；实施时间和步骤等。

1、缴费基数 以基本工资 以基本工资和规定津补贴

以全部工资收入（基本工资+规定津补贴+单位津贴奖金）

2、老办法的标准

老办法待遇水平是制定过渡办法的基础

3、过渡系数；

为确保中人待遇水平不降低，需要对中人加发过渡性养老金。

4、实施范围

10号文是适用于分类后从事公益服务的事业单位及工作人员，目前分类尚未完成，养老保险改革的实施对象还难以认定。

5、实施时间和步骤

同步启动，包括缴费制度、过渡办法改革等；

或分步启动，先建立缴费制度，再进行其它改革。

 根据试点省市试点工作情况，我部经过研究，于2009年2月发布部内明电，进一步明确了事业单位养老保险制度改革的意义。

1、事业单位养老保险制度改革试点是事业单位分类改革试点的重要组成部分。事业单位分类改革包括机构分类、人事制度改革、工资收入分配制度改革、财政政策和养老保险制度改革五方面内容。

2、政府将确保事业单位退休人员的待遇水平不降低，妥善处理好改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接。

目前，我部初步考虑：明年1月1日起，先开展参保缴费工作；6月份完成过渡办法备案。

第二篇：我国城镇职工养老保险制度改革回顾

我国城镇职工养老保险制度改革回顾

养老保险制度是社会保险制度的一部分，主要是指国家和社会根据一定的法律和法规，在劳动者达到国家规定年龄退出劳动岗位后，给以一定的物质保障，以维持其基本生活的制度。它的基本要求是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后自动发生作用。目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源，以社会保险手段来达到保障的目的。养老保险制度一般分为城镇职工养老保险制度和农村养老保险制度。我国的城镇职工养老保险制度从无到有，从计划经济模式转变到市场经济模式，从“摸着石头过河”到一步步推进，再向纵深发展，经历了一系列艰辛的过程。在改革开放30年之际，我们有必要对此做一个简单的回顾，以达到检验成果、总结经验、认识不足的目的。

一、新中国成立后城镇养老保险制度的模式

中华人民共和国成立以后，城镇企业职工的退休办法是按照1951年2月政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，国家机关工作人员的退休由1952年10月颁布的《中央人民政府人事部关于颁发各级人民政府工作人员退职处理暂行办法的通知》所下达的办法进行的。当时的职工，大多是解放后招收的，全国只有企业职工800万名。1952年全国退休人员仅有2万名，平均400名职工才相应有一个退休者，因此实行的是现收现付制的劳动保险模式，并且是具有全国范围内的跨企业统筹养老保险的形式。

1955年12月国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，分别规定了男女职工的退休年龄、退休工资的领取等问题。根据这一办法，50年代退休人员基本上领取的退休金大多相当于工资的50%左右。这与世界大多数国家的养老金与工资之间的比例相仿。这一基本制度一直延续到1966年“文革”开始之前。

“文革”开始不久，财政部在有关文件中规定：“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金，企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改在企业营业外列支。”这样，已经开始社会化的劳动保险又走上了企业包办的回头路，社会保险倒退为企业保险和单位保险。

二、“文革”结束后养老退休制度的演变

“文革”后，国务院于1978年5月颁布了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。根据新办法的规定，不仅退休年龄明显放宽，领取养老金的标准比50年代的规定也提高了，这实际上使养老金与工资的替代率大幅度提高，并成为养老金负担逐年加大的重要原因。另外，该办法存在着明显的鼓励早退休的倾向，以便使大批反城待业青年尽早进入工作岗位。这样，退休人员从1978年到1985年增加了4倍，养老金费用从占城市职工工资的2.8%上升到10.6%。1978年5月至1982年2月，国务院颁布了一系列关于干部退休、新中国诞生前参加革命工作的老干部离、退休制度的规定，又使全国养老金替代率大幅度提高。在此影响下，一些有特殊贡献的老专家、学者、医生和教师也都提高了养老金与工资的替代率，这部分人的退休费与解放后参加工作的人员退休费悬殊，为了缩小这种差距，国家又对后者给以补贴。这样我国养老金高替代率的局面就形成了。

三、80年代养老保险制度的改革

80年代养老保险制度的改革从退休基金统筹开始。1983年，全国退休职工达1300万人，其中全民单位的1015万人，相当于在职职工的11.2%，比1978年的314万增加了近1000万人。退休费用87亿元，其中全民单位的74亿元，相当于工资总额的9.3%，比1978年的17亿元增加了70亿元。如何筹集和使用好这笔巨额费用，靠企业保险的模式难以完成，实行改革势在必行。

1984年中央在广东东莞、江门等地首先试点，在试点的基础上劳动人事部于1985年1月发出了《劳动人事部保险福利局关于做好统筹退休基金与退休职工服务管理工作的意见》。这个意见规定了统筹的范围为全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体。统筹的项目包括所有用于支付退休职工的各项费用、退休基金的提取，企业单位在“营业外支出”项 列支。机关、团体、事业单位从行政、事业费中列支，也可采取编造预算办法，从财政统一拨专款。退休基金的管理，存入银行，利息转入退休基金，不征税费。同时建立社会保险事业管理局，隶属劳动部门，管理费由退休基金提取。这个《意见》基本上奠定了养老金统筹的政策框架。1986年国务院又颁布了77号文件，建立了市一级的国有企业养老金统筹机制。企业保留实际发放养老金的职能，通过对参加统筹的企业统一规定一定的缴纳率建立统筹基金，实行差额上缴或下拨，基本上为企业公平竞争建立了良好的社会环境。

在80年代，与养老退休金社会统筹改革相提并论的还有一项重大的改革，这就是建立了劳动合同制工人的养老保险制度。1986年国务院发布改革劳动制度四项规定，决定国营企业所招工人一律实行劳动合同制，彻底打破“大锅饭”和“铁饭碗”。规定中明确了合同制工人退休养老保险办法，企业按照劳动合同制工人工资总额的15%左右，劳动合同制工人按照不超过本人工资3%缴纳退休养老保险基金。这是我国养老保险制度改革的重大突破，打破了养老费用由企业全部包揽的旧模式，开创了个人缴纳部分养老金加以储存的新模式。到1991年底，有近1600万劳动合同制工人参加了养老退休保险，并积累了近70亿养老保险基金。少数达到退休年龄的劳动合同制工人开始按月领取基本养老金。这对巩固和发展合同用工制度起了积极作用。

四、90年代初期养老保险制度的第一次改革

80年代的养老保险制度改革取得了一些成绩，但更大的问题也逐渐显露出来。由于退休人数的激增，养老金替代率的上升，使养老负担日益沉重，90年代初期养老保险面临的形势与体制的弊端集中体现出来。据联合国预测，中国人的平均年龄到2050年将达到45岁，这是一个很高的数字。中国靠独生子女政策控制了人口增长，人口年龄结构的发展趋势已越来越像发达工业国，只不过，德国和美国在步入老龄化社会时已达到了比中国高得多的生活水平。联合国的一份报告强调说，从没有一个国家尚处在中国这样的发展阶段便开始老龄化，这将给中国的养老制度带来巨大挑战。德意志银行估算，若中国不改变退休年龄，则2050年，每100名劳动者就要供养79名退休者。另外，现行养老制度覆盖面小，不利于劳动力的流动。我国的养老退休制度仅限于国家机关、事业单位、国营企业和部分集体企业的职工，3/4左右的老人没有实现养老退休，不利于社会的安定。不同单位之间，养老待遇差别狠大，许多人为了保持固定的养老退休待遇不愿流向更能发挥作用的岗位，浪费了人力资源。还有一个棘手的问题就是养老基金筹措渠道单一，给付制度有待完善。现行退休费的筹措渠道比较单一，从本质上来说基本由国家负担，长此以往，肯定难以承担。在给付制度上也不够完善。养老保险金的发放、退休人员的管理服务大部分地区还以企业为主，社区功能发挥不够。最后不容忽视的一点是独生子女政策动摇了大家庭养老的传统，将来一个孩子要赡养父母2人和祖父母4人，养老负担非常沉重。

针对这些问题，国家对养老保险制度进行了一系列改革，其中有两件大事对改革起了很大的作用，一是国发1991年33号文件；二是国务院总体研究小组组织的社会保障体系的研究。

1991年6月26日，国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，即国发1991年33号文件。这个决定全面总结了我国养老保险制度改革的经验，为90年代的改革指明了方向。其要点如下：确定了我国要建立基本养老保险与企业补充养老保险及职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，基金由国家、企业、个人三方共同承担。企业缴纳的基本养老保险费在税前提取，个人缴纳标准从3%标准工资起步，设立养老保险基金专户，积累基金的一部分购买国家债券，基金由劳动部门管理，补充养老保险基金记入个人帐户。个人储蓄性养老保险由职工个人自愿选择经办机构。本决定适用全民所有制企业，城镇集体所有制企业参照执行。33号文件在许多方面对养老保险制度改革进行了开拓性的突破，构筑了改革的宏观框架。

第二件大事是国务院于1991年9月3日成立了国民经济和社会发展总体协调小组，开展了国民经济和社会发展的总体研究工作。其中第五课题小组全面研究了我国社会保障体系的总体框架，社会保障制度的历史沿革和建立与完善我国社会保障体系的基本思路。这项研究的成果对整个90年代我国社会保障制度改革提供了理论上的支撑和政策性的建议。

五、90年代中期养老保险制度的第二次改革

1991年33号文件发布之后，劳动部大力推广新的养老金计发办法，同时对退休人员的退休费不断进行补贴，大力推进退休人员的社会化管理体系，总体趋势是好的，但随着宏观经济形势的变化，这项改革在激发企业上缴养老统筹金的动力和监督机制上的欠缺显露出来。1994年，中央财经领导小组组织了大型调研活动，按照党的十四届三中全会精神，研究和制订社会保险体系具有可操作性的实施方案。调研重点是城镇职工养老、失业保险制度改革以及破产企业职工保障和再就业问题。

调研组通过到上海、烟台等地重点调研，又搜集了全国有代表性地区的实践经验，对国际上一些国家养老制度进行对比研究，并对改革方案中的有关数据进行了测算，9月8日向中央领导做了汇报。朱总理指出，必须注意三个问题：（1）保险水平不能太高；（2）不能吃“大锅饭”，个人交费不能进社会统筹，应该记入个人帐户，社会统筹的一部分也应拨入个人帐户，个人帐户应占主要比重，这样有利于个人缴费，有利于职工督促企业缴费；（3）社会统筹的比例不要过高。朱总理同时还指出，要成立社会保障的统一机构，现在就应研究和探讨这个问题。10月25日，国务院第45次总理办公会议原则上通过“基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合”的改革方案。1994年12月由国务院主持召开了全国城镇企业职工养老保险工作会议。1995年3月国务院颁布了6号文件《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，最大的突破是把“基本养老费由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人帐户相结合”写进了文件，不仅如此，而且对已经进行行业统筹的11个行业也要求按照社会统筹与个人帐户相结合的原则进行改革。文件还明确了应当建立基本养老金正常调整机制，与当地职工上一平均工资增长率一定比例进行调整，而不是与物价或其他指标挂钩。文件指出，企业按规定缴纳基本养老保险费后，可以为职工建立补充养老保险。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，由企业和个人自主选择经办机构。这一点为今后的改革指出了一个方向，在逐步降低养老金替代率的情况下，企业建立补充养老金不仅是可行的，而且是应当的。此外，文件还明确了提高养老保险管理服务的社会化程度以及政事分开、加强监督等重要问题。

当然，改革是渐进式的，任何文件都有局限，6号文件因为提供了两个基金使用办法，在以后的实践中，各个地区的方案变得五花八门，并没有完全达到当初以统一模式为目标的初衷。而且，文件虽然对于养老金的保值增值提出了要求，但是并没有找到能保值增值的办法。这些问题都有待于进行进一步的改革。

六、90年代后期养老保险制度的第三次改革 养老制度改革进入90年代后期，目标主要是由全国散乱的养老保险模式走向一体化，统一养老保险办法。

根据国家劳动部公布的资料，截止1996年6月，全国已有61.7万户各类企业的8738.2万职工和2241.2万离退休人员参加了地方退休费用社会统筹，占城镇企业职工的76.9%和离退休人员的94.7%。此外，还有铁道部、邮电部、水利部、中国建设工程总公司、中国电力企业联合会、煤炭部、中国有色金属总公司、交通部、民航总局、中国人民银行、石油天然气总公司等11个行业统筹的职工人数已达1400.1万人，其中离退休人数为359.38万人，总覆盖面约1.23亿人。据国家财政部统计，1995年全国共收缴基本养老保险基金943亿元，支出830亿元，历年滚存节余约441亿元。

由此可以看出，养老保险制度经过近20年的改革历程，已由企业保险走向社会保险。但最大的弊端是统筹主体太散，多数地区以县市为统筹级别，加上十几个行业各自统筹，再由于个人帐户和企业缴费的比例五花八门，造成了全国养老保险模式空前的散乱。由于全国各地、各行业的标准各

一、自成体系，阻碍了劳动力的合理流动。因为统筹层次过底，导致互相攀比待遇水平，有的地区替代率甚至高达110%，企业上缴统筹金负担沉重，造成收缴率下降，同时无法进行企业补充保险。全国现在虽然滚存节余440多亿元，但分散在7000个社会保险管理机构内，形不成资本优势，很难抵御资金的贬值。养老保险分别由劳动部、人事部、民政部、商业保险公司和几十家行业管理，造成政出多门，企业面对不同的管理部门，造成运营成本上升，工作效率下降。

在这种情况下，从1996年开始，由劳动部和国家体改委牵头，国务院7部委组成统一养老金保险制度联合调研组，经过几个月的调研，于8月向国务院提交了《关于统一企业养老保险制度的汇报提纲》，提出了统一养老保险制度的方案框架，并得到国务院的原则同意。

统一养老保险制度方案的要点是，按职工工资的11%建立个人帐户。其中个人缴费8%，目前先从3%交起，今后每两年提高1%，企业缴费划入3%，现在先从8%划起，以后逐年降低。从未来看，个人缴费比例逐步上升，企业缴费逐步下降，体现以企业包揽的计划经济模式向个人承担和企业负担相结合的市场经济模式推进。

提纲还建议，养老金的支付分为两部分：（1）基础养老金。标准不超过当地平均工资的25%，可以依据缴费年限的长短划分若干档次，支付金额与缴费年限成正比；（2）个人帐户养老金。月发放标准为个人帐户累计储存额除以120。现在各地所实行的办法在今明两年内要向统一方案过渡，1998年低完成过渡，最后从根本上改变全国养老保险制度散乱的现象。

根据以上方案，1997年国务院发出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确定了我国城镇职工养老金制度从过去现收现付的企业养老制度向社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险转变。

七、新世纪城镇职工养老保险制度改革综述

（一）继续深化基本养老保险制度。2005年12月，国家发布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，养老金问题再次引起社会关注。如果从上个世纪８０年代我国开始对城镇企业职工养老金制度进行改革算起，中国的养老保险制度改革已经进行了２０多年时间。在这２０年里，中国初步建立起一个拥有1．7亿参保职工的基本养老保险体系，为多数城镇企业职工建立了退休后基本满足生活需求的来源渠道。但是，这个体系显然还不够完善。该决定的出台，是在１９９７年的改革方案基础上进一步完善与深化，提出了１０个方面的改革意见，应该说是“十一五”规划在社会保障领域中的一个体现。

该决定首先对现行养老保险制度的发放力度、范围、计发方法等方面提出了改进办法，在扩大基本养老保障的覆盖范围、做实个人账户、建立基础养老金的激励机制、让养老金与物价变动挂钩等方面提出了实质性的举措。目标是在人口老龄化、就业方式多样化和城市化到来时，完善和建立养老保险长效机制。

此决定的另一个亮点是扩大了养老保障的覆盖面。当前参加养老保险体系的劳动者只相当于劳动力人口的四分之一。其中，除了机关事业单位人员外，大部分是城镇国有或集体企业职工，在１．２亿个体工商户等灵活就业人员中参保人数只有１２００万人，绝大多数没有参加养老保险。此次扩大覆盖面重点就明确指出“个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。”并重申了与之配套的社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费。

（二）进行缴费制度改革探索。2005年10月，劳动和社会保障部官员向媒体指出，从2006年起，个人养老帐户的规模将由本人缴费工资的11%调整为8%，今后养老保险帐户中的个人帐户将由“个人缴费”形成，“单位缴费”不再划入个人帐户，但职工的利益并不会因此减少。企业职工的养老待遇并不由单一帐户资金解决，职工养老保险帐户的管理是一个系统工程，其中包括基础资金、帐户资金以及过渡资金等，这项改革措施绝不会以牺牲职工待遇为代价，职工退休后领取的养老金标准不会降低。虽然对于企业职工养老制度变革这一重大事项，还有待国务院和各相关部门召开会议，目前还未定论，但此项变革仍不失是一次有益的尝试。

（三）更加重视养老资金的储备。２０００年以来，我国建立了社会保障基金。到2005年１１月底，社保基金资产规模已经达到１９００多亿元。这个数字看上去不算小，但是与我国养老缺口相比，差距还十分巨大。１９００多亿元的基金储备规模实际上只有人均１００多元，只能满足不到半年的养老金发放需要。社保基金理事会有关责任人称，社保基金理想的规模至少应当在１万亿元左右，只有这样才能为我国社会保障体制改革提供较为坚实的资金基础，关键就是做大做强社保基金储备。对此，财政部表示，“十一五”期间国家将把公共财政更多投入到社会保障中，通过收入分配的调节促进社会公平。同时还强调了政府在养老保险中承担的责任，除了发挥加强征缴的主渠道作用外，中央和地方还将积极投入资金支持养老保险。劳动和社会保障部也表示，目前社保基金作为一项战略储备，在短期内不会动用，做大这个储备与完善养老保险制度是紧密相关的，这将是我国养老保险制度改革过渡的稳定资源。

（四）事业单位职工养老保险改革提上日程。2008年3月“两会”召开前夕，一份意义重大的改革方案，即《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》获国务院原则通过。据此，山西、上海、广东、重庆等五省市将启动有关试点。

改革开放初期，企业职工和事业单位工作人员的退休金水平曾经在同一个起跑线上，但到目前为止，两类单位的退休制度已形成巨大差异。企业在上世纪90年代建立的社会统筹帐户和个人帐户相结合的制度框架下，职工的养老金替代率目前大约是60%左右。事业单位中大部分由财政全额拨款和差额拨款的单位仍按原来的养老制度运行，退休金由国家统包，列入财政预算，实行现收现付，未来退休金以其工作年限和本人工资额为主要依据。根据目前规定，退休金替代率高达90%。从各地情况看，事业单位工资连续上涨，退休人数不断增加。据劳动和社会保障部的资料显示，十几年前，全国机关退休费总额为59.5亿元，目前已超过千亿元，猛增了20倍，导致财政和用人单位负担成倍增加。事业单位工作人员的养老退休制度到了非改革不可的地步。

和企业职工养老保险改革的进程相比，事业单位这项改革晚了10多年，但改革思路非常明确。设定的事业单位养老保险制度，其筹资模式、计发办法等都与目前的企业职工养老保险制度模式一致，并可衔接。这次改革的重点，在于建立新的机制。主要内容包括：养老费用由单位和个人共同承担；退休待遇与缴费相连系；基金逐步实行省级统筹；建立企业年金制度；实行社会化管理服务等。其核心内容就是要使企业和事业单位的养老保险制度框架相互衔接。在统筹模式上，事业单位养老保险制度仍将采取企业职工养老保险制度的“统帐结合”的思路，制度适用范围涵盖事业单位的各类人员。

方案公布后，劳动和社会保障部以及各试点省市，将就各地如何分别制定实施细则作进一步讨论和测算。国务院常委会指出，事业单位工作人员养老保险制度改革涉及面广、政策性 强，必须先行试点，积累经验，积极稳妥地推进。可以预见，此轮改革的“过渡期”必将十分漫长，但毕竟迈出了可喜的一步，结果如何，我们将拭目以待。

回顾过去，我国城镇职工养老保险制度的改革受过挫折、走过弯路，但也取得了不俗的成绩，现在正朝着越来越科学的方向发展。展望未来，我们相信，在我国经济实力不断增强的背景下，在党的正确领导下，在中央的英明决策下，我国的养老保险制度一定会不断改革，日益完善，最终取得令人满意的结果。愿全国人民都能颐养天年。

第三篇：完善我国农村养老保险制度改革探讨

完善我国农村养老保险制度改革探讨

摘要：我国自20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度，至今已有20多年的历史。从我国农村养老保险改革的发展情况和实施情况入手，分析了改革中面临的突出问题，提出了一些创造性的解决对策，并指出了有待进一步研究的问题。

关键词：农村养老保险；问题；对策我国农村养老保险改革发展的历程

我国政府从20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有20多年的历史，大体划分为四个阶段。

第一阶段：1986～1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在“全国农村基层社会保障工作座谈会”中根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992～1998年，为推广阶段。1991年民政部原农村养老办公室制定《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，1992年起农村社会养老保险制度在全国各地推广开来。

第三阶段：1998年～2005年，为衰退阶段。1998年政府机构改革以后，农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动与社会保障部，受各种因素影响，全国大部分地区的农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区的农村社会养老保险工作陷入了停顿阶段。

第四阶段：2005年至今，为政策转向阶段。2005年，党的十六届五中全会表明了中央政策决策层对社会和谐协调发展的重视，尤其反映了领导层对农民等弱势阶层的生活质量下降和收人差距扩大的关注。新政策纲领的价值取向对农民养老保险制度具有重要的指示和促进作用。2007年，党的十七大提出了建立覆盖城乡居民社会保障体系的总体目标。中国正加快建立新型农村养老保险制度，观念上正从以城镇和城镇职工社会保险为重点向建立覆盖城乡居民的社会保险制度转变。农村养老保险制度改革的实施情况

本文选取了1999～2007年城镇和农村地区参加社会养老保险基本情况的数据，通过城镇和农村地区的对比，揭示农村养老保险制度改革的实施情况。

从以上图表我们可以看到：

(1)农村参保人数不仅没有上升，反而呈现逐年下降的趋势，近年来，农村参保人数一直在5000万人左右停滞不前。相比较而言，城镇参保人数一直在平稳上升，且远远高于农村参保人数。两者的差距越拉越大。

(2)农村参保人数在2000年出现一个陡然的下滑，参保人数比上年减少22.90％，这是由于官方对农村社会养老保险工作的态度发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务。

(3)社会养老保险在城镇地区的覆盖面远远大予农村地区。以2007年的数据为例，2007年全国总人口132129万人，城镇人口59379万人，占总人口44.9％，乡村人口72750万人，占总人口数55.1％。根据以上数据，可算出，2007年社会养老保险对城镇居民的覆盖率为33.9％，而农村居民仅为7.1％，两者差距非常大。

(4)农村养老保险基金在逐年增加，截至2007年底已达412亿元，基金的管理和运作也成为一个重要的问题。我国农村养老保险面临的突出问题

我国现行的农村养老保险制度还有待完善，存在着农村养老保险制度与农民群体多样性、农民日常支出、用资需求、养老支出四个不匹配的问题。制度设计的不完善是造成农民参保人数逐年下降的根本原因。

(1)现行制度设计未考虑到农民群体角色的多样化的问题。由于农民的身份、职业、收入水平的差异性，不可能推行一套整体划一的制度方案。迄今，农村养老保险主要适用的仍是1992年民政部颁布的《基本方案》，其内容规定滞后、不完善，已不适应市场经济发展的要求。

(2)现行制度设计与农民现实的日常支出预算有差距。《基本方案》规定，农村养老保险基金筹集是以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持。在实际运行过程中，集体补助几乎落空，政府扶持缺乏强制性，国家和集体的责任义务不明确，最终使保障变为一种“个人储蓄保险”。而在农民现实的日常家庭预算支出中，养老保障并非是大多数农民目前最紧迫的需要，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列养老保险之前。(3)个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配。《基本方案》规定，实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体补助全部记在个人名下，个人养老账户属于农民个人所有。但实际情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况(如死亡等)，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务。并无实质的控制权力和投资选择权。在一个相对长的时期内，农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。

(4)农保资金增值有限，到期领取的资金难以满足农村农民“养老”支出。一是农保资金增值有限。按照现行制度设计，农保基金保值增值方式为存入银行和购买国债两种方式，资金增值有限。二是到期兑付的农村养老保险资金难“养老”。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但受多种因素影响，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元。这点钱对于农民养老来说，几乎不起作用。解决的对策

(1)对不同层次、不同类别的农村劳动力养老保险，应当根据经济水平和负担能力采取不同的解决方式，实行分层分类解决。中国农民可分解为四个群体，如乡镇企业农民职工、城市流动人口、被征地农民和纯留地的职业农民。对于乡镇企业农民，由于从事非农业生产活动，收入和消费高于农村人口的平均水平，因而其养老保险需求也较高，他们的养老保险问题可以部分由乡镇企业来解决；对于城市流动人口，其参加社会养老保险有两种思路，一是与城镇职工适用同一的制度模式(广州、北京、南京等中心城市)，二是单独为农民工设立新的综合社会保险制度(上海、成都、大连等市)；对于被征地农民，家庭养老的物质基础与功能因土地被征用而弱化甚至崩溃与丧失。而征地补偿标准又偏低，因而对其要区别对待；对于纯留地农民，他们以土地收人作为自己生活的主要来源，发达地区和贫困地区的农村可采取不同的制度安排。

(2)针对现行制度设计与农民现实的日常支出预算不匹配的问题，应加大对农村社会养老保险的扶持。建议根据地方经济、财政情况，在条件许可的情况下，逐步推进适当的公共财政投入。地方财政预算每年要确定一定的比例，充实农村社会养老保险基金，而且要随经济的发展同步增长。

(3)针对个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配的问题，可推行农村养老保险抵押小额信贷业务。当参保农民因各种原因需要资金时，可以用参加农村养老保险的有效证书作为抵押，向养老保险基金申请借款。这种创新制度不仅满足了农民的个人用资需求，也是将农村资金真正留在农村、为农业经济和社会发展服务的最佳方式。

(4)针对农保资金增值难的问题，应该促进两个价值增值循环：一个是对农村社会养老保险基金进行经营性价值增值管理，可以由商业性机构竞争农村养老保险基金的管理与运作。在商业性机构对养老保险运作的整个过程中，政府主要通过专门的管理部门对基金以及运作状况进行监督。另一个是非经营性价值增值循环，通过利用国家政策和社会宣传，不断增加政策性收入，捐赠和赞助收入以及其他各种非经营性的收入等来辅助养老基金增值。需要进一步研究的问题

(1)城乡养老保险的衔接问题。

我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深人，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。

(2)农村养老保险改革的方向问题。

改革大体有两种方向：一是限制或控制各地的制度差异，以在全国层面构建一个由中央和省级政府共同负责的同一的国民社会养老保险计划；二是继续维持和创新目前各地主要由市县地方政府负责的多样化和渐进式发展的新型农村社会养老保险模式。

第四篇：“我国社会养老保险体制的发展与改革”

对话委员、牵手院士之

“我国社会养老保险体制的发展与改革”

2013年10月24日上午1点30分在中央图书馆开展了由中国互联网新闻中心（中国网）主办，而广东财经大学华商学院承办的“对话委员、牵手院士”——高校英才培训计划，走进华商学院的第三场讲座。这场讲座是由对外经济贸易大学保险学院的孙洁教授主讲以“我国社会养老保险体制的发展与改革”为主题的演讲。

孙教授为我们讲述了社会保险的经历，重点突出阐述了社会养老保险的整个发展历程，还有各个国家的养老保险的比较。在比较中，突显中国的养老保险，他是结合了两大优点的产物——统账结合。其中，她还点出养老保险的三大支柱：基本养老保险；补充养老保险；个人储蓄养老保险。让我们对养老保险有更深一层的了解。

最后，孙教授还为我们解释了社会“五保一金”，为将来踏入社会的我们注入新的知识点元素。社会“五保一金”包括：养老，医疗，工伤，失业，生育五大保险，还有住房公积金。这个是强制性实行普及的，不能换取更多的工资，而且是我们的保障，我们必须谨慎。这对我们有切身的利益关系，让我受益良多。

第五篇：我国医疗保险制度改革的现状与发展2

医药卫生问题包括两个方面：一是谁来提供医疗服务，是医药卫生事业问题；二是谁来支付医疗费 用，是医疗保障问题。医疗保障制度既是社会保障体 系的重要组成部分，即民众的安全网、社会的稳定 器；又作为医疗费用的主要支付方，是医药卫生体系 的重要组成部分，因而也是医改的重要领域之一。医疗保障的主要目标是合理组织财政资源，满 足与经济发展水平相适应的医疗资金需求，简言 之，就是“有钱看病”。这么一个看似简单的问题却 是公认的“世界难题”，其主要特点和难点：一是涉 及系统多，包括个人、组织、政府、社会，相互之间关 系错综复杂；二是必须通过购买医疗服务才能实现 保障功能，与养老保险等其他社会保险相比，增加 了购买医疗服务的环节，管理服务的难度和复杂程 度明显增加；三是供求关系难以测定，医学技术的 发展无止境，人民对生命和健康的期望无止境，而 资金的筹集有限，特别是随着老龄化进展，供求矛 盾将更加突出。医疗保障与医药卫生事业直接相关、相互影

响、密不可分。医疗保障功能必须通过购买医疗服 务来实现；同时，医疗保障购买服务的过程中，也将 对医药卫生事业的发展起到促进作用。一方面医疗 保障体系的不断健全，将为国民健康提供稳定资金 来源，这些资金最终全部通过购买服务的方式转化 为医疗卫生机构的收入，为医疗卫生事业发展提供 稳定的资金来源；另一方面医疗保障机构作为全体 参保人员利益代表，在购买医药服务的过程中，将 发挥对医疗机构的监督、制约、引导作用，有利于形 成外部制衡机制，规范医疗服务行为，促进医药卫 生体制改革和医疗机构加强管理。

二、国际上典型的医疗保障模式

医疗保障体系是解决公众面临的疾病和意外伤 害等风险的社会保障子系统。1883年德国颁布实施 《疾病社会保险法》，开现代社会保障制度之先河。至 今，医疗保障体系的主体制度，仍是以风险理论和大 数法则为理论基础的医疗保险制度。国际上医疗保 障制度大致有3种基本类型，即以英国为代表的国家 卫生服务类型、以德国为代表的社会医疗保险类型、我国基本医疗保障制度的 现状与发展趋势

□ 胡晓义

以美国为代表的商业医疗保险类型。（（一 一））国家卫生服务模式 国家卫生服务模式。以英国为代表 以英国为代表，加拿 加拿 大 大、、澳大利亚等英联邦国家主要采取这种保障方 澳大利亚等英联邦国家主要采取这种保障方 式 式，其基本理念是 其基本理念是《 《贝弗里奇报告 贝弗里奇报告》 》所提出的福利国 所提出的福利国 家理论 家理论。1948年，英国颁布《国民医疗服务法》，将国 家卫生服务制度作为医疗保障制度体系的主体制 度，其费用占到全国卫生保健总费用的90%以上，居民享受免费程度很高的医疗卫生服务。在卫生保健 的实施及管理方面强调国家中央集权控制卫生资 源的分配，采取全科医生制度，医疗服务与资金管 理一体化，以社区保健作为卫生服务的重点。其优 点是全面覆盖，国民就医的直接费用低廉；不足之 处是效率较低，就医等待时间长，医疗服务质量不 高，公众满意度低，得不到及时治疗的患者不得不 选择到私立医院或国外就医。基本特点：难而不贵。（（二 二））社会保险模式 社会保险模式。以德国为代表 以德国为代表，法国 法国、、日 日 本 本、、韩国等多数国家都采取这种保障方式 韩国等多数国家都采取这种保障方式，其基本 其基本 理念是社会成员团结互助 理念是社会成员团结互助。德国法定医疗保险覆盖 了90%以上的人口，是德国医疗保险制度体系的主 体制度，由雇主和雇员双方缴费，政府适当补贴，同 时覆盖参保人员无收入家属。私人保险约覆盖10% 的高收入人群。从筹资额来看，法定保险占77.4%，私 人保险占8.4%，其余来自税收和个人自付。社会保险 通过社会共济方式化解经济风险，能够形成稳定的 资金筹集机制、费用分担机制和第三方付费的医疗 服务制约机制，成为多数国家的选择。全世界建立了 医保制度的136个国家和地区中，有105个国家（地 区）以社会医疗保险作为其主体的基本医疗保障制 度。捷克等部分转型国家也由原来的国家卫生服务 模式转变为社会保险模式。其不足是随着医疗成本 上涨，保费随之持续上涨。总体特点：不难但有 点贵。（（三 三））商业保险模式 商业保险模式。以美国为代表 以美国为代表, ,美国医疗 美国医疗 保障制度是一个多元化的体系 保障制度是一个多元化的体系，体现自由主义理念 体现自由主义理念 下的制度安排 下的制度安排。美国医疗保障制度由政府计划和私 人计划两部分组成。政府保障计划约覆盖25%的人 群，主要是老年人、儿童和贫困人口；私人保险计划

覆盖60%的人群，主要是雇主以购买商业保险的方 式为员工提供医疗保障。这样做的好处是政府承担 有限责任，不足之处是由于商业保险具有强烈的营 利动机，造成医疗费用昂贵。2007年美国卫生总费 用占GDP的16%，人均卫生费用7290美元，为全球 最高，但仍有4500万美国人没有任何医疗保障，而 且人均期望寿命远低于发达国家平均值。美国模式 的基本特点是：贵而不难。从上个世纪初开始，多任 美国总统都曾把医疗保障作为竞选演讲中的亮点，信誓旦旦要实现全民医保，但除了罗斯福颁布了 《社会保障法》，使老人、儿童有了基本保障之外，其 他人都以失败告终。今年3月23日，美国总统奥巴 马签署医改法案，计划今后10年投入9400亿美元，将3200万人纳入医保体系，将医保覆盖率从85% 提高到95%，接近全民医保，被称为美国医保 “百年 梦想成真”。但该法案在形成过程中经历了严酷的政 治角力和各方利益群体的缠斗，最终是奥巴马作了 重大让步（比如完全放弃了 “公共选择”）才勉强通过。而美国社会各界对医改法案褒贬不一，已有多个共 和党执政州宣布抵制；因此，其前景尚待观察，其成 败将对美国社会产生重大影响。这也提醒我们 这也提醒我们： ：医 医 疗保障具有极强的刚性特征 疗保障具有极强的刚性特征，既得利益群体一旦形 既得利益群体一旦形 成 成，想要改变十分困难 想要改变十分困难。国际医疗保障制度的特点和发展趋势：一是立 足国情确定基本医疗保障制度。迄今为止，没有公 认完美的医保制度，每种制度都有其优点，也有其 局限性。各国选择医疗保障制度都是从国情出发，充分考虑各自经济发展水平、医疗资源状况、文化 传统和价值取向等方面的因素，而不是简单照搬别 国经验。二是单一制度难以覆盖全体人群，多采用 混合模式实现医疗保障的全面覆盖，注重发挥社会 各方面的积极作用。如德国以社会保险制度为主，但也有10%左右人群以商业保险解决医疗保障问 题。三是共同方向是覆盖全体国民。医疗保障与经 济社会发展水平密不可分，基本都是从就业人群起 步，随着社会经济发展，建立相应制度和政策，逐步 实现全面覆盖，并逐步对制度进行整合，形成主体 省部长笔谈 SHENGBUZHANGBITAN

省部长笔谈 SHENGBUZHANGBITAN 深化医药卫生体制改革 深化医药卫生体制改革

2010·6

省部长笔谈 SHENGBUZHANGBITAN

省部长笔谈 SHENGBUZHANGBITAN

深化医药卫生体制改革 深化医药卫生体制改革

制度和多层次保障体系。如德国1883年医疗保险 制度立法后，医疗保险的总人口覆盖率从实施前的 5%上升至 10%，1930 年约为 50%，1950 年约为 70%，1975年90%以上的人口进行了法定健康保险 登记，其余10%的人口多由私人保险或其他健康保 险覆盖。四是政府投入的资金供需方兼顾，既有对 医疗服务机构的支持，也考虑对个人参保的补助。五是制度模式基本稳定，医疗保障制度是一项基本 社会政策，涉及公民对今后的预期，多数国家做到 了制度相对稳定、方向明确，朝令夕改将使人民缺 乏对制度的基本信任。

三、我国医疗保障体系改革的历程和 基本框架

改革开放以来，特别是十四届三中全会以来，党中央、国务院陆续做出一系列重大决策，积极推 进基本医疗保险制度改革：1994年在江苏镇江、江 西九江开展职工医疗保险改革试点；1998年底开 始在全国推行城镇职工基本医疗保险制度改革，实 现由公费劳保医疗的单位福利制度向社会保险制 度的转轨；2003年，开展新型农村合作医疗制度试 点，2008年在全国范围推开；2003年、2005年分别 建立农村和城市医疗救助制度，对低保等困难群众 进行救助；2007年，开展城镇居民基本医疗保险试 点，把学生、儿童、老人等城镇非从业人员纳入保障 范围，2009年城镇居民医保制度在全国全面推开。经过多年的改革和探索，中国特色“三纵三横” 的医疗保障体系框架已基本形成。三纵，即城镇职 工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农 村合作医疗，分别覆盖城镇就业人员、城镇未就业 居民和农村居民，是基本医疗保障体系的主体部 分。“三横”即主体层、保底层和补充层。3项基本医 疗保险制度构成了主体层；城乡医疗救助和社会慈 善捐助等制度对困难群众参保和个人负担给予帮 助，构成保底层；对于群众更高的、多样化的医疗需 求，通过补充医疗保险和商业健康保险来满足。

中国多层次医疗保障构成图

这一基本框架具有鲜明的中国特色。我们要实 现全民医保的目标，必须有普惠性的制度安排，主 要体现在对城乡居民参保的普遍补助和对困难群 众的医疗救助政策；但从我国的基本国情出发，我 们不可能实行完全由政府出资的“全民免费医疗” 模式，而应由政府、社会、家庭和个人共同承担医疗 保障的责任。《中共中央 国务院关于深化医药卫生 体制改革的意见》（中发［2009］ 6号）明确把缴费与 待遇享受相关联的医疗保险制度作为医疗保障体 系的主体制度，通过多渠道筹集资金来购买基本医 疗服务，符合我国现阶段经济发展水平、医疗服务市 场现状，也有利于推动医药卫生体制相关改革。

四、我国基本医疗保障主要政策

城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保 险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度共同构 成我国基本医疗保障体系，主要政策：（（一 一））城镇职工基本医疗保险 城镇职工基本医疗保险。1998年国务院 发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决 定》（国发［1998］44号），在全国范围全面进行职工 医疗保障制度改革。1．覆盖范围。城镇所有用人单位，包括企业、机 关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职 工，都要参加城镇职工基本医疗保险。随着原劳动 保障部对于灵活就业人员、农民工、非公有制经济 组织参保政策的明确，城镇职工基本医疗保险实际 上覆盖了城镇全体从业人员。截至2009年底，我国 城镇职工基本医疗保险参保人数为2.2亿人。

补充 主体 托底

特 殊 人 群

公务员 补 助

企业补充 保 险

商 业 保 险

2010·6

2.筹资标准。医疗保险费由用人单位和职工共 同缴纳。用人单位缴费率控制在职工工资总额的 6%左右，在职职工缴费率为本人工资的2%，退休 人员个人不缴费。具体缴费比例由各统筹地区根据 实际情况确定。目前，用人单位缴费率全国平均水平为7.37%，个人缴费率全国平均为2％。3.统筹层次。原则上以地级以上行政区为统筹 单位，也可以县（市）为统筹单位，京津沪原则上在 全市范围内实行统筹。目前，全国多数地区为县级 统筹，目前正在进行提高统筹层次的工作。4.待遇支付。城镇职工基本医疗保险基金由统 筹基金和

个人账户构成。个人账户主要支付门诊费 用、住院费用中个人自付部分以及在定点药店购药费 用。统筹基金用于支付符合规定的住院医疗费用和部 分门诊大病医疗费用，起付标准为当地职工年平均工 资的10%（实际在5%左右），最高支付限额（封顶 线）为当地职工年平均工资的6倍左右。2009年，城 镇职工基本医疗保险政策范围内住院医疗费用报 销比例约72%，实际住院费用支付比例约67%。（（二 二））城镇居民基本医疗保险 城镇居民基本医疗保险。为解决城镇非从 业居民的医疗保障问题，2007年7月，国务院印发 《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意 见》（国发［2007］20号）。目前，这项制度已在全国 全面推开。主要政策： 1．覆盖范围。城镇中不属于城镇职工基本医疗 保险制度覆盖范围的学生（包括大学生）、少年儿童和 其他非从业城镇居民，都可自愿参加城镇居民医疗保 险。截至2009年底，城镇居民医保参保人数1.8亿人。2．筹资标准。由各地按照低水平起步的原则，根据本地经济发展水平、居民家庭和财政负担的能 力合理确定。2009年城镇居民基本医疗保险参保 人员人均筹资标准为130元。3．政府补助。为了引导和帮助广大城镇居民缴 费参保，城镇居民基本医疗保险实行了政府补助的 政策。2009年政府对参保居民的补助标准为不低 于每人每年80元。4．待遇支付。城镇居民基本医疗保险不建立个

人账户，基金主要用于支付住院医疗费用和部分门 诊大病费用。2009年城镇居民基本医疗保险政策 范围内住院医疗费用支付比例约55%。此外，为解 决参保居民常见病、多发病的门诊医疗费用负担问 题，部分地区开展了门诊统筹，将普通门诊医疗费 用纳入医疗保险支付范围。（（三 三））新型农村合作医疗 新型农村合作医疗。新农合是以政府资助 为主、针对农村居民的一项基本医疗保险制度。1．覆盖范围。所有农村居民都可以家庭为单位 自愿参加新型农村合作医疗。截至2009年底，参合 人数8.33亿人。2．筹资和政府补助。政府对所有参合农民给予 适当补助，其中中央财政对中西部除市区以外参加 新型农村合作医疗的农民每年每人补助40元，地方 财政的资助额不低于40元，个人缴费20元。中央财 政对东部省份也按中西部地区一定比例给予补助。3．待遇标准。新农合一般采取以县（市）为单位 进行统筹，主要补助参合农民的住院医疗费用。各 县（市）确定支付范围、支付标准和额度。2009年，新农合政策范围内住院医疗费用报销比例约55%。（（四

四））城乡医疗救助 城乡医疗救助。城乡医疗救助体系是我国 多层次医疗保障体系的兜底层次，包括城市医疗救 助制度和农村医疗救助制度。由政府财政提供资 金，主要是为无力进入基本医疗保险体系以及进入 后个人无力承担自付费用的城乡贫困人口提供帮 助，使他们能够与其他社会成员一样享有基本医疗 保障。社会医疗救助的对象是因病致贫的低收入者 和贫困者，资金主要由财政支持，也可以吸纳社会 捐助等其他来源的资金。2009年，全年共累计资助 5650万人参保参合，住院救助520万人次，门诊救 助1083万人次。（（五 五））基本医疗保险医疗服务管理主要政策 基本医疗保险医疗服务管理主要政策。医 疗保险的保障功能需要通过购买医疗服务来实现。由于医疗服务存在高度专业性、资源相对垄断性等 特点，医患之间信息不对称，不能实现完全充分的 市场竞争。因此，医疗保险机构必须承担控制医疗 费用的责任，对医疗机构的服务行为进行有效管理

省部长笔谈 SHENGBUZHANGBITAN

省部长笔谈 SHENGBUZHANGBITAN 深化医药卫生体制改革 深化医药卫生体制改革

2010·6

省部长笔谈 SHENGBUZHANGBITAN

省部长笔谈 SHENGBUZHANGBITAN

深化医药卫生体制改革 深化医药卫生体制改革

和引导，主要管理手段是三个目录、两个定点、一个 结算办法，简称“三二一”。1．服务

项目管理。通过制定相关标准和办法，确定基本医疗保险可以支付的医疗服务项目范围。主要包括基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗 服务设施标准，简称“3个目录”。参保人员在“3个 目录”规定范围内发生的医疗费用，由基本医疗保 险基金按规定支付。2．就医管理。城镇基本医疗保险实行定点医疗 机构和定点药店管理。医疗保险经办机构同定点机 构签订协议，明确各自的责任、权利和义务。参保人 员在定点医疗机构就医发生的费用，按基本医疗保 险规定支付。参保人员可以选择若干包括社区、基层 医疗机构在内的定点医疗机构就医、购药，也可以持 处方在若干定点药店购药。目前，全国定点医疗机构 8.36万家，其中基层医疗机构占76%，定点零售药店 9.63万家。多数统筹地区实现了住院医疗费用由医保 经办机构与定点医疗机构直接结算，个人只负担自 付医疗费用，但异地就医垫付问题还比较普遍。3．结算管理。医疗费用结算方式是指医疗保险 费用拨付的方式和流向，不同的支付方式与标准产 生不同的激励机制。目前各地实行按服务项目付 费、按服务单元付费、按人头付费、总额预付制、按 病种付费等多种结算方式。从医疗保险结算的发展 趋势看，由单一的结算方式向复合式结算方式转 变，如门诊和住院通常采取不同的结算方式；由以 按服务项目付费为代表的后付制向预付制转变，越 来越多的国家和地区选择按病种付费、按人头付费 等，有助于调动医疗机构和医生主动控制医疗费用 的积极性。

五、我国基本医疗保障制度存在的主要

问题

我国的基本医疗保障制度改革采取渐进方式，从部分人群开始设计制度，逐步推进，本身带有很 强的阶段性和试验性，需要在实践中不断探索完

善，不可避免存在一些局限。（（一 一））保障水平总体不高 保障水平总体不高，人群待遇差距较大 人群待遇差距较大。一是医疗保险虽然从制度上实现了全覆盖，但仍有 1亿多人没有纳入医保体系，得不到基本医疗保 障。二是筹资和保障水平总体不高，部分重病患者 参保后个人负担仍然较重。医疗保障范围以住院为 主，常见病、多发病的门诊医疗费用统筹正在推进 过程中。三是城乡之间、区域之间保障水平不均衡，城镇居民医保和新农合待遇明显低于城镇职工医 保，中西部地区与东部沿海地区待遇水平落差较 大。以上3点表明公平性尚有欠缺。四是多层次医 疗保障制度不健全，只有部分人群有补充保险，商 业保险产品与基本医疗保障衔接不够，医疗救助的 能力也很有限，家庭因病致贫的现象时有发生。（（二 二））适应流动性方面不足 适应流动性方面不足。一是医保关系转移 接续困难。城乡基本医疗保险分属不同部门管理，参保人员在城乡之间、区域之间流动以及身份发生 变化时，医保关系转移接续困难。二是异地就医问 题突出，特别是部分异地安置退休人员反映就医报 销不便，需要垫付医药费用，一些退休人员要求享 受居住地医疗保险待遇。（（三 三））保证可持续性方面不足 保证可持续性方面不足。一是统筹层次不 高。目前仍然以县级统筹为主，共济性不强，基金抗 风险能力较差，同时也造成了大量异地就医。二是 医药费用成本控制机制未完全建立。按照医改要 求，医疗保障对医疗服务的监督和制约作用需要进 一步发挥。三是经办服务能力不适应事业的快速发 展。各地医疗保险经办机构普遍存在人员编制、经 费不足的问题。还有不少地区信息化水平低，管理 手段落后。

六、我国医疗保障事业发展的展望

党的十七大已经确定了2020年覆盖城乡居民 的社会保障体系基本建立的宏伟目标。按照中央的 要求，近期医疗保障工作的基本思路是：坚持“广覆 盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，加快建立

2010·6

和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充 医疗和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层 次医疗保障体系，逐步实现人人享有基本医疗保 障。当前重点是加快完善城镇

职工医保、城镇居民 医保、新农合和城乡医疗救助4项制度，从重点保 大病起步，逐步向门诊小病延伸，不断提高保障标 准，并做好制度之间的衔接。（（一 一））扩大覆盖面 扩大覆盖面，尽快实现全民医保的目标 尽快实现全民医保的目标。主要措施：一是全面解决历史遗留问题。在将关闭 破产国有企业退休人员全部纳入城镇职工医保的 基础上，争取2010年统筹解决其他关闭破产企业 退休人员和困难企业职工参保问题。二是推进大学 生参保。将新入学大学生全部纳入城镇居民医保，已经参加商业保险的大学生做好衔接，保障其基本 医疗。三是加大推进灵活就业人员、农民工等参保 力度，落实选择参保政策，提高参保率。四是新农合 参合率继续保持较高水平。同时，按照全民医保的 目标，探索建立引导各类人员长期参保的机制，减 少有病参保、无病退保的“逆向选择”。（（二

二））提高并均衡医疗保障待遇水平提高并均衡医疗保障待遇水平，保障人民 保障人民 群众基本医疗 群众基本医疗。主要措施：一是提高封顶线。2010 年所有统筹地区城镇职工医保、城镇居民医保和新 农合统筹基金最高支付限额分别提高到当地职工 年平均工资、居民可支配收入和全国农民人均纯收 入的6倍以上，今后随着经济社会发展，继续提高。二是提高住院医疗费报销比例。2010年城镇居民 医保和新农合政策范围内住院费用报销比例达到 60%以上，职工医保政策范围内住院费用报销比例 也要有所提高。同时，考虑均衡职工医保、居民医保 和新农合的待遇水平，不断缩小差距，促进社会公平。三是进一步降低大病、重病患者个人负担。在规 范相应的治疗指南和疾病治疗服务包的基础上，逐 步探索解决白血病、先天性心脏病等儿童重大疾病 患者个人负担过重的问题。四是拓宽保障范围。2010年城镇居民医保门诊统筹扩大到60%的统筹 地区，新农合门诊统筹达到50%（力争达到60%）的 统筹地区，争取用2-3年时间在全国全面推开，逐

步解决人民群众常见病、多发病的医疗费用负担问 题。五是加大医疗救助力度。在资助城乡所有低保 对象、五保户参保的基础上，对其经医保报销后仍 难以负担的医疗费用给予补助。逐步开展门诊救 助，取消住院救助病种限制。探索开展重特大疾病 救助办法。（（三

三））加强医疗保险管理 加强医疗保险管理，提高基金使用效率 提高基金使用效率。主要措施：一是从2010年开始编制包括医疗保险 在内的社会保险预算，使基金管理更加科学、规范。基金结余较多的地区，通过编制 “赤字预算”等办法，扩大覆盖面，提高待遇水平，限期释放过多的结余。二是提高医疗保险统筹层次，2011年基本实现市级 统筹，增强基金共济能力。参保人数较少、共济能力 差的省区，逐步探索实现省级统筹。三是加强医疗 服务管理，推行定点医疗机构分级管理等制度，充 分发挥医疗保险对医疗服务的监督和制约作用。四 是改进支付方式，推行按人头付费、按病种付费、总 额预付等，2010年选择部分临床路径明确的疾病 进行试点，逐步在有条件的地区推广。（（四 四））改进医疗保险服务 改进医疗保险服务，方便参保群众 方便参保群众。主要 措施：一是推行直接结算，减少个人垫付医药费用，着力解决参保人员“跑腿”和“垫支”问题。以“一卡 通”为重点，完善医疗保险信息系统。2010年80% 的统筹地区实现医疗费用医保机构与医院直接结 算，个人不垫付医药费用。二是以异地安置退休人 员为重点，改进异地就医结算管理服务。通过提高 统筹层次，减少异地就医人数；推进省内联网结算，尽快实现同省跨城市异地就医直接结算；探索建立 区域经办机构协作机制，逐步解决参保人员跨省异 地就医结算问题。三是做好基本医疗保障关系转移 接续工作，做到手续简便、流程规范、数据共享，方 便广大参保人员接续基本医疗保险关系和享受待 遇。四是充分利用社会资源，探索委托具有资质的 商业保险机构等提供医疗保障服务，最大限度方便 参保人员。(作者系人力资源和社会保障部副部长)

责任编辑： 曹 鑫

省部长笔谈 SHENGBUZHANGBITAN 深化医药卫生体制改革