我国的养老保险制度的演进与发展

第一篇：我国的养老保险制度的演进与发展

我国的养老保险制度起步于20世纪50年代初，最开始保障对象是城镇机关、事业单位和企业的职工，主要是由国家规定统一的基本保险待遇，各单位和企业支付养老费用，这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证养老金发放的养老保险体系。在文革期间，工会组织被取消，养老保险制度建设处于停滞、倒退的状态。国家不再统一筹集养老保险基金每个企业按自己的养老金负担筹集费用，养老保险制度也丧失了期应有的在不同地区和企业之间再分配的功能。从20世纪80年代期起，为适应社会主义市场经济体制和生产力发展水平要求，我国对企业职工养老保险制度进行了一系列的改革。我国社会保障制度的改革和发展历程可以分为四个阶段：第一个阶段是1978~1991年的恢复性改革阶段，第二个阶段是：1991~2000年的探索性改革阶段，第三个阶段是2000~2006年的“做实”试点阶段，第四个阶段是2006年十六届六中全会提出基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”的“全覆盖”阶段。中国的养老保险制度是在50年代开始摸索着建立的，虽然是不完善的，但已养老保险制度的雏形。经过的文化大革命的破坏，中国刚刚出现的养老保险被扼杀在摇篮中。1978年以前我国社会保障制度的典型特征是“企业保险”，而1978~1991年这一阶段主要是维持、巩固和完善这种制度模式，因此这一阶段的主要目的还是为了解决历史遗留问题和恢复被“文化大革命”破坏的养老保障制度。与此同时，这一阶段的一些改革措施也积极促进了“企业保险”向“社会保险”的转变。例如，从1984年开始，中国开始尝试养老保险费用的社会统筹，其目的是“还原”社会养老保险的基本职能。并在多地区试行退休人员退休费社会筹集。在统筹方面，自1986年起首先实现了全国县、市一级的养老保险费社会统筹，进而又推进省一级的统筹工作。

二、1991~2000年探索性改革阶段

1991~2000年这10年是中国社会保障制度的探索性改革阶段，也是我国社会保障制度框架形成的重要时期。

第一，1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始尝试性的社会养老保险结构的改革实践。在养老保险的筹资方面，确定社会养老保险费用由国家、企业和职工三方共同筹资，职工个人按本人工资的3%缴纳养老保险费。在制度结构上，确定探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系。中共中央十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式决定实行社会统筹和个人账户相结合的社会保险制度，其中，一个最重大的突破是关于个人账户的设置；“社会统筹和个人账户相结合”实际上就是社会统筹和积累制的结合1995年3月，国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》具体确定“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案，确定“统账结合”是中国城镇企业职工基本养老保险制度改革的方向。提出到20世纪末，基本建立适应社会主义市场经济体制要求，适

用于城镇各类企业职工和个体劳动者，资本来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系。1997年7月国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，为解决养老保险制度多种方案并存的破碎局面，采取了以下果断的措施：（1）在养老保险费的筹集方面，按职工工资的11%建立养老保险个人账户，其中个人缴费最终上升到8%，企业缴费划入的部分最终降低到3%；

（2）在企业缴费的控制方面，企业缴费（含划入个人账户部分）的费率以不得超过工资总额的20%；（3）养老金的构成由基础养老金和个人账户两部分组成。（4）将11个行业统筹划归地方社会保险机构管理。5）为了加速养老保险制度改革，国务院还决定在行业统筹移交地方统一管理的同时，加大推进省级养老保险统筹的力度，确立了基本养老保险基金省级调剂金制度的推进计划。确定到2000年，在省、自治区、直辖市范围内，要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保险经办机构实行省级垂直

三、2000~2006年“做实”试点阶段

由于“社会统筹和个人账户相结合”的制度模型的弊端，造成统筹账户存在巨大的支付缺口，歌地社保部门均调用个人账户资金用于当期支付，个人账户有名无实，长年“空转”。

2000年，国务院决定选择辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点，颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，决定从2001年7月开始在辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点工作。试点的内容主要有两个方面：第一，将个人账户的规模从11%降到8%；第二，逐渐将个人账户由个人全部“做实”，到2003年11月底，全省参加企业基本社会养老保险人数687万人，累计征收做实个人账户资金83.6亿元，个人账户计清率为99.9% 2003年，党中央、国务院决定，在黑龙江和吉林两省进行扩大完善城镇社会保障体系试点工作，提出在总结辽宁省试点经验的基础上，通过两省的试点，为完善我国城镇社会保障体系进一步积累经验。2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，从2006年起又将试点改革扩大到除东三省之外的八个省、区、市，包括天津、上海、山东、山西、湖北、湖南、河南和新疆。

四、2006年至今“全覆盖”改革阶段

2006年中共十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的战略高度，明确提出到2020年建立覆盖全民的社会保障体系。2007年中共十七大报告再次提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。这标志着中国社会保障制度建设进入了一个新的历史阶段。到2020年，中国政府要在一个十几亿人口的大国做到全民保障。这不仅是中国人民的福音，也是对世界养老保障制度的一个重大贡献。同时，这个任务也是十分艰巨的，需要更多的智慧和付出更多的努力。

第二篇：第三章 我国养老保险制度的改革与发展

第三章 我国养老保险制度的改革与发展

一、城镇企业职工基本养老保险

第一部分是企业职工基本养老发展及其改革的历史沿革 第二部分是城镇企业职工养老保险主要政策规定和待遇计发 第三部分是养老保险面临的形式、主要问题和原因 第四部分是养老保险的主要任务和措施  相关的几个概念



一、企业职工基本养老保险 

二、养老金替代率 

三、养老保险赡养率

企业职工基本养老保险:是通过国家立法、政府强制组织实施，用人单位和劳动者必须参加的一项社会保障制度。劳动者就业期间，用人单位和个人履行缴费义务，在劳动者符合法定退休条件退休后，由社会保险经办机构向劳动者支付基本养老待遇，并根据在岗职工收入增长情况建立基本养老金正常调整机制，适时提高退休人员基本养老金待遇，分享社会经济发展成果。

养老金替代率:反映养老金占在职工资的比例水平，它是养老保险制度设计的主要参考目标。养老保险赡养率:为某一统筹地区离退休人员占参保人员的比例. 我国企业职工基本养老保险发展及其改革的历史沿革

我国企业职工养老金计发政策形成于上世纪50年代中后期，1951年国务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，规定职工年老丧失劳动能力的可以退职;1957年发布第一个机关和企、事业单位工人、职员退休暂行办法，对职工退休作了全面的政策规定;1978年，国务院颁布了干部、工人退休两个安置办法，即104号文件，标志着我国企业职工养老保险政策形成比较完备的体系;从90年代中期开始，我国养老保险制度全面实施改革，到目前已经基本实现了制度转型。

（一）计划经济时期养老金计发办法概述

1、关于退休条件的规定：

①正常退休：男满60周岁，女满50周岁[女干部55周岁]工作年限10年以上；

②因病提前退休：因病完全丧失劳动能力，男满50周岁，女满45周岁，工作年限10年以上；以上；

③特殊工种提前退休：从事高空、井下、高温、低温，特别繁重体力和有毒有害工种，其中：从事特别繁重体力工作累计满10年，从事高空、井下工作累计满9年，从事有毒有害工作累计满8年，男年满55周岁，女年满45周岁；可以办理提前退休。

④工残退休：因工致残完全丧失劳动能力。

另外，对不符合退休条件的职工，规定了退职条件。即：对达到法定退休年龄，工作年限不足10年，或者达不到因病退休年龄，经鉴定丧失劳动能力的可以办理退职。

上述退休条件至今没有做大的修订，发生变化的有，职工工作年限改为缴费年限，并且将缴费年限规定为满15年。由于国家出台了《工伤保险条例》，因工致残完全丧失劳动能力执行伤残补助金制度，不再作退休安置。同时提高了因病退职的基本条件,即缴费年限规定满15年以上。

退休金的计算：

计划经济时期，不分机关和企、事业单位，干部实行的是25级行政级别工资，工人实行8级工资制度，因此不论是机关和企事业单位，职工的工资标准是相同的，这就是我国计划经济时期普遍实行的标准工资制度。在这种情形下，养老金计发采用的是“待遇确定型”的制度模式。职工退休按照工作年限长短发给本人原标准工资的60%-90%，即正常退休为60%-75%，因工致残完全丧失劳动能力退休发给80%-90%。

这样的制度设计主要基于当时的两个基本条件，一是在计划经济时期，政府责任和企业责任是统一的，政府的各项保障政策是通过企业来实施的。二是国家统一决定分配政策，企业没有分配权利，因此退休待遇是国家统一控制的。但是在实行市场经济之后，政府和企业的责任逐步明确，政府行为和企业行为截然分开，因此养老金的计发必然要改革。

（二）养老金计发办法改革

实行市场经济体制以后，我国企业分配制度、用工制度发生了深刻的变化，在改革的过程当中，主要有以下几个原因直接推动了养老金计发政策改革：

一是企业工资分配制度变化，工资分配还权于企业，标准工资已经成为历史，以标准工资作为基数计发退休金的办法失去存在基础。

二是用人制度的变化，非公有制经济发展导致国有经济比重降低，非公有制企业日益扩大，非公有制经济在分配上已不受标准工资束缚，以标准工资计发退休金再也无法适应企业分配制度的发展和用人制度改革变化。

三是经济体制改革从根本上推动了养老保险制度改革。四是养老保险制度改革自身需要，养老保险改革原则是遵循权利与义务的对等，特别是实行个人缴费后，养老保险待遇的多少和缴费水平挂钩，决定养老金水平的因素是缴费而不单纯是工资，从 1996年1月实行社会统筹和个人账户相结合的制度之后，养老金计发随之改革。1996年国务院出台《关于建立统一的企业职工基本养老金保险制度的决定》（国发[1996]26号），养老金计发模式由“待遇确定型”转变为“缴费确定型”,具体计发办法也由原来的按照本人标准工资的一定比例折算,改为实行结构养老金组成：

①基础养老金,按照当地上职工月平均工资的20%发给； ②个人帐户养老金,为个人帐户全部储存额的1/120；

③过渡性养老金,对建立统账结合制度之前参加工作，之后退休的职工，为体现他们在实施统账结合制度建立个人帐户之前这段时间的养老金权益，由省规定发给

④根据相关的规定，在发给过渡性养老金的同时还另发给调节金，标准为月人均50（60）元。

二、城镇企业职工养老保险相关政策

（一）参保范围：

1、哪些人员属于企业职工参保的对象：本市城镇各类企业职工，实行企业化管理事业单位职工，城镇民办非企业单位从业人员，社会团体、基金会聘用专职人员，城镇个体工商户和雇工，与机关、事业单位形成劳动关系的非在编人员，均应参加企业职工基本养老保险（强制）。

2、哪些人员属于个人身份参保的对象

（1）与用人单位解除劳动关系的下岗、失业人员；（2）个体劳动者；（3）尚未就业的复转军人、大中专毕业生；（4）城镇居民和被征地农民；（5）其他灵活就业人员。可参加企业职工基本养老保险（非强制）。

（二）参保缴费规定

1、养老保险缴费基数构成：计时工资、计件工资、奖金、加班加点工资、特殊情况下支付的工资、津贴和补贴等组成。

2、缴费基数：（1）参保当事人的上月均实际收入；

（2）新参加工作或重新就业人员，按参加工作或再就业起薪当月的实际收入作为缴费基数。

如实际收入高于全省上在岗职工平均工资300%或低于60%的，其缴费基数则分别按300%或60%确定。

3、缴费费率：企业缴费费率为28%，其中用人单位为20%，个人为8%。城镇个体缴费费率为20%，全部由本人承担。

3、个人缴费基数的确定：企业职工本人每年对单位为其申报的缴费基数予以确认。未经本人确认导致少、漏缴费的，2年内可办理补缴，逾期不再允许补缴。造成个人养老待遇损失的，单位给予补偿，具体办法：

补偿金额=Σ少报缴费工资基数×8％×15

（三）补缴费规定

应参保未参保的企业应主动办理参保并补缴保险费。

1、补缴费的起始时间为我省统一建立养老保险个人账户时间，不早于1996年1月。1996年1月后成立的单位，从单位成立之月起补缴；

2、补缴基数为历年省平工资或60%；

3、费率统一为28%，其中：单位20%，个人8%

4、补缴利息

5、原为企业固定职工，现从事个体劳动，且未达到法定退休年龄的未参保人员，办理参保时，原在企业工作期间养老保险费补缴可参照办理；

6、已经参保的企业和个人不得采取补缴养老保险费的办法，提高以前的缴费基数。

7、中断缴费人员如何补费

（1）补费对象。我市已参加企业职工基本养老保险，因企业改制及其他各种原因中断缴费的人员（不含与企业存在劳动关系的各类人员）。（2）补费起始时间。中断缴费的次月补缴养老保险费。（3）补费基数。历年全省在岗职工平均工资，困难人员，经本人申请，可以历年全省在岗职工平均工资60%为基数补缴。（4）补费费率。20%。（5）补缴利息。

7、如何理解缴费（含视同）年满15年

由于理解上错误，不少人认为“缴费满15年就可以不再继续缴费”，其实不然，正确的理解是参保职工的“缴费年限与计发的养老金待遇直接挂钩”。这是因为：（1）根据规定，职工依法履行缴费义务，缴费年限（含视同缴费年限）满15年及其以上的，达到法定退休年龄应予退休，退休后按月领取养老金；城镇个体劳动者依法履行缴费义务，达到法定退休年龄时，缴费年限（含视同缴费年限）满15年及其以上的，与企业职工一样，可以按月领取养老金。职工达到法定退休年龄时，累计缴费年限不满15年的，个人帐户一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。因此，累计缴费年限满15年是对达到法定退休年龄职工的缴费年限的最低要求。

（2）“依法参保履行缴费义务”和“达到法定退休年龄”是职工享受养老待遇不可或缺的两个基本条件。企业和职工个人的缴费义务并不因为缴费满15年而可以免除。对劳动者来说，无论缴费年限有多长，只要有劳动收入或其他固定收入都必须按时足额缴纳养老保险费，这是法律规定的，带有强制性。缴费年限即使累计满15年，仍需继续缴费。

（3）缴费年限和申报的缴费工资基数，都与职工将来退休计发的养老金待遇密切相关，缴费年限越长，缴费工资基数申报得越高，将来退休时领取的养老金就越多。因此，认为缴费年满15年了就可以不缴费，是一种错误的理解。

（四）个人账户管理政策



1、建账时间 

2、账户规模 

3、账户计息 

4、账户转移 

5、账户支付 

6、账户继承 

7、对账 ？？？？

8、参保缴费后税收上有哪些优惠

（1）企业缴纳的养老保险费，可在国家征收企业所得税前提取，列入企业生产经营成本，不纳入所得税的计税基数。（2）个人缴纳的养老保险费，可在计征个人所得税的税基中扣除，免缴个人所得税。

（五）养老金计发政策规定

1、目前企业职工退休年龄规定：

（1）国家规定企业职工下列几种情况可以办理退休：

a、正常退休：男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁，缴费年限（含：视同缴费年限）满15年；

b、特殊工种提前退休：从事高空、高温、井下、有毒有害及特别繁重体力劳动的职工，其从事特殊工种的工作时间已满国家规定年限（从事高空和特别繁重体力工种10年以上，高温、井下工种9年以上，有毒有害工种8年以上），男年满55周岁，女年满45周岁，缴费年限（含：视同缴费年限）满15年。

c、因病提前退休：男年满50周岁，女年满45周岁，缴费年限（含：视同缴费年限）满15年，因病或非因工负伤，经当地劳动鉴定机构鉴定完全丧失劳动能力的职工。

D、因病提前退职：缴费年限（含：视同缴费年限）满15年，年龄男年不满50周岁，女年不满45周岁，因病或非因工负伤，经当地劳动鉴定机构鉴定完全丧失劳动能力的职工。

2、特殊情况（1）原为企业干部身份的女职工，年龄达到50周岁以上，已到工人岗位连续工作满2年或与企业协议保留养老保险关系、办理企业内部退养和企业破产或解除劳动合同失业满2年以上，可按照女工人的退休条件办理退休。参保企业女工人，年满50周岁，经本人申请，单位同意，可在55周岁前办理退休。退休待遇按办理退休当年政策执行，并自批准退休次月起发给养老金。

（2）2003年3月以后新参保且无视同缴费年限的城镇个体劳动者，男性年满60周岁，女性年满55周岁。

？？？2.养老金待遇计发办法 59号文件计发办法过程简介。根据国务院38号文件精神，《安徽省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》对企业职工基本养老金计发作了以下一些主要政策规定：

（一）基本养老金的构成

基础养老金、个人帐户养老金，对有视同缴费年限的人员，另发给过渡性养老金。

（二）养老金构成

P基本=p基础+p帐户+p过渡 P基本--------基本养老金 p基础---------基础养老金 p帐户---------个人帐户养老金 p过渡---------过渡性养老金(1)基础养老金：

p基础=(w社平+ w指数)÷2×N% w社平----参保人员退休时上全省在岗职工月平均工资;w指数----本人指数化月平均缴费工资,是本人平均缴费工资指数与本人退休时上全省在岗职工月平均工资的乘积;N----缴费年限(含视同缴费年限)基础养老金:以参保人员退休上全省在岗职工月平均工资与本人指数化月平均缴费工资之和的平均值为基数，缴费(含视同缴费)每满1年发给1％。基础养老金=(退休上全省在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)÷2×个人累计缴费年限×1％

本人指数化月平均缴费工资=退休上全省在岗职工月平均工资X本人平均缴费工资指数

本人指数化月平均缴费工资的指数为：本人各月平均缴费基数(1991—1995年为标准工资加统标补贴)，与各相应全省在岗职工月平均工资(1991—1995年为标准工资加统标补贴)比值的算术平均值。计算个人累计缴费年限时，结果保留(截取)1位小数。

(2)个人账户养老金：本人退休时个人账户储存额除以计发月数，计发月数按国发[2005]38号文件规定执行。

(3)过渡性养老金：依据职工视同缴费年限计发。视同缴费每满一年，发给本人指数化月平均缴费工资的1.3％。

过渡性养老金=本人指数化月平均缴费工资×1.3％×视同缴费年限

(4)调节金：2006年退休的每月发给50元，2007年退休的每月40元，2008年退休的每月30元，2009年退休的每月20元，2010年退休的每月10元，2011年及以后退休的不再发给。

二、机关事业单位养老保险制度改革

（一）发展历程 

（二）国际情况



（三）国发[2008]10号文 

（四）试点地区进展情况

一、发展历程 

（一）发展过程 

（二）主要做法 

（三）改革现状 

（四）存在问题

机关事业单位和企业养老保险制度经过分离—合并—分离过程。

1951年《劳动保险条例》和1955年《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》，机关事业单位与企业职工分开实行退休养老制度；

1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》将其合为一体； 1978年两个暂行办法，再次将两类职工退休制度分离。退休条件--年龄：男60、65、70；女50、55 退休形式--退休、离休、退职 计发办法

机关工作人员：工龄工资和基础工资的100%；职务工资和级别工资之和，工作年限20-35年，分75%、82%、88%三个标准。

事业单位工作人员：职务和津贴之和的一定比例（90%、85%、80%）。

机关和事业单位工人：岗位工资、技术等级工资和奖金之和的一定比例（90%、85%和80%）。

2006年工资制度改革，对改革后，工作年限满10年不满20年的退休（退职）人员的待遇进行了规定。

公务员以本人退休前职务工资和级别工资两项之和的70%计发。工作年限不满10年，按50%计发；

机关技术工人，按本人退休前岗位工资和技术等级两项之和的70%计发；机关普通工人，按本人退休前岗位工资的70%计发。事业单位工作人员，按本人退休前岗位工资和薪级工资两项之和的70%计发； 事业单位工作人员和机关工人退职后的退职生活费，根据本人工作年限及退休前基本工资的60%计发。不满10年，按50%，满20年及以上工作年限的，按70%计发。

（二）主要做法 实施时间

1991年国发[1991]33号文和1992年人退发[1992]2号文开始，各地相继开展机关事业单位改革试点工作。

目前，除西藏、青海、宁夏外，其余28个省市中有230个地市的1844个县区不用程度的开展改革试点工作。

1、参保范围和对象，四种类型 

2、单位缴费，20--34% 

3、个人缴费，3-8% 

4、计发办法；与企业之间流动的养老保险关系处理 

5、管理部门—人事；财；劳

4、与企业之间流动的养老保险关系处理--劳社部发[2001]13号

（1）机关事业单位—企业，缴费和待遇都参加企业养老保险，原有工作年限视同缴费年限。

机关公务员及参公单位人员，根据在原单位工作年限给与一次性补贴，由原单位通过经办机构转入本人个人账户，所需资金由同级财政安排。

补贴标准：本人离开机关上月平均基本工资×在机关工作年限×0.3%×120个月。（2）企业—机关事业单位，原单位的连续工龄与新单位的工作年限合并计算，退休时按机关事业单位的办法计发养老金。

已建立的个人账户继续由社会保险经办机构管理，退休时，其个人账户储存额每月按1／120计发，并相应抵减按机关事业单位办法计发的养老金。

（3）公务员--企业--机关事业单位，原给予的一次性补贴的本金和利息要上缴同级财政。其个人账户管理、退休后养老金计发等，比照由企业进入机关事业单位工作职工的相关政策办理。

（三）改革现状

机关公务员

退休干部由单位负责 待遇经费全部来源于财政

待遇与工资挂钩;调待与在职人员同步 事业单位工作人员

全额拨款、差额拨款、自收自支事业单位计发方法也有差异 特别是差额和自收自支事业单位,分为统筹内和统筹外项目 突出问题：

由于资金全部来源于财政，随着人口老龄化，基金没有积累，财政负担越来越重； 待遇计发不尽合理，没有和一生的工资相联系，影响了制度的效率； 没有和缴费挂钩，影响工作效率； 统筹外项目发放困难。引发社会现象：

机关事业单位临近退休的工作人员，出现突击提高职务、涨工资现象； 由于两种群体待遇差距逐年增大，成为近年社会主要矛盾； 出现企业人员通过各种关系在即将退休时回流到机关事业单位； 造成机构臃肿，进一步加大财政和养老基金支付压力。

（四）存在问题

1、制度不统一,自下而上摸索,各地方案五花八门。

2、与企业养老保险制度不衔接

3、个人缴费未与待遇挂钩

4、征缴率下降

5、欠发养老金情况严重

6、制度多头管理，造成责权分离

7、制度缺乏综合考虑

1、制度不统一,自下而上摸索,各地方案五花八门。实施范围不同

缴费基数不固定,单、双

单位缴费比例不一致，固定、浮动和差别费率，比例差距大

2、与企业养老保险制度不衔接

个人账户从无到有，养老保险关系和基金转移难，造成人员滞留； 与企业计发办法和调待机制不一致，待遇差距逐年扩大；

财政负担重，个人账户补助不到位，养老金降低幅度大，转制单位养老保险续接难。

3、个人缴费未与待遇挂钩

沿用老的计发办法，个人账户未能发挥作用。形成缴与不缴一个样，不利于调动参保人员积极性。

4、征缴率下降

地方财政困难，单位效益较低，无法按时缴纳保险费，单位和个人参保积极性不高。

5、欠发养老金严重

一是事业单位分类改革过程中，单位撤销或无人问津。二是经营不善，单位没有能力缴费，但大多数省市实行即缴即拨政策，即单位不缴费, 经办机构因收支缺口大也不发退休金。

6、制度多头管理，造成责权分离

人员人事管、基金财政管、待遇发放劳动管，审、管、发职能分离。

7、政策缺乏统一考虑，影响了改革步伐。

如大学教师，企业技校教师要求享受教师待遇。

二、国际经验

（一）国外公职人员养老保险一般情况

（二）国外公职人员养老保险制度存在的主要问题

（三）国外公职人员养老保险改革探索

（四）对我国公职人员养老保险改革的启示

（一）国外公职人员养老保险一般情况

据国际社会保障协会（ISSA）统计，在全球172个已建立养老保险制度的国家中，有78个国家单独建立了公职人员制度，占总数的45%。其中，OECD30个国家中有13个单独建立公职人员制度，占总数的43%；欧盟27国中有8个单独建立公职人员养老保险制度，占总数的29%。

.制度类型大体分为三种：

全国统一的基本养老保险制度，如澳大利亚、意大利 建立单独的公职人员制度，如韩国、日本

建立全国统一的基本养老保险，补充养老保险方面体现差距，如英国。

建立较早的国家，为某些特殊职业人员建立特殊保险制度，如公务员、教师、铁路等特殊行业的雇员。

一些计划经济国家，一开始就力求综合和完善，公务人员不另设专门制度，即使有的话，基本上也是两种管理制度一套待遇标准。 特征：



1、公职人员养老保险一般早于企业养老保险制度 

2、部分国家公职人员有单独养老保险立法 

3、不同国家公职人员养老保险的覆盖范围差异较大 

4、与企业相比待遇相对优厚 

5、养老保险费用筹集模式因国而异 

6、养老金构成及保障水平各异 

7、管理服务模式不同，发达国家社会化水平较高 

8、公职人员养老保险制度逐步走向统一

1、公职人员养老保险一般早于企业养老保险制度

法国在1669年《年金法典》退休制度正式建立。1790年法国政府正式对公务员实行退休制度，但是养老保险制度并没有普及。

1834年英国制定了公务员退休保障的法律，1859年英国为公职人员制定了《老年退休法》，而将企业包括在内的国民养老保险制度直到1908年才正式建立。英国也与大多数国家一样，公职人员养老保险制度早于企业的雇佣劳动者。

2、部分国家公职人员有单独养老保险立法 加拿大，针对不同类别公务员颁布了多部与公务员制度有关的法律和法规，保障了公务员养老保险制度的顺利实施。

《公务员养老保险法》、《公务员退休条例—为受雇于加拿大公用事业的个人提供的有关养老金政策》、《政府文职机关和养老金退休法案》、《加拿大军队养老金法案》、《加拿大皇家警察养老金法案》。同时，还有很多其他具体规范某类公职人员的法律法规。

3、不同国家公职人员养老保险的覆盖范围差异较大

德国对于那些在公共服务机构工作，但本人又不是公务员、法官或军人的人员，基本上都参加了法定养老保险。他们养老金的最高额低于公务员养老金水平。但在不少情况下，公务员与非公务员完成的工作任务相同，所以养老保险应不留差异，趋于一致。为实现这个目标，德国各级政府建立了相应的福利机构，设立了补充性养老保险和遗属福利制度，通过这种形式，起到了类似于企业补充养老保险的作用。

4、与企业相比待遇相对优厚 两种方式：一种是公职人员除享受全民共享的养老保险待遇外，还补充一块公职人员特有的养老保险待遇；一种是公职人员的养老金替代率水平高于企业雇员的水平。瑞典：根据瑞典法律，瑞典公职人员享受面向全体国民的国民养老保险和面向公务员的退休养老保险制度。此外，瑞典公职人员还享受其他津贴，并且养老金主要由财政供款，个人不缴费，但领取养老金必须缴纳所得税。

5、养老保险费用筹集模式因国而异

养老金筹集模式分为：统筹基金部分积累制；个人账户完全积累制；现收现付制等。费用来源：

一是由国家（单位）统包，个人不缴费。如德国，根据《官员供养法》规定其费用全部由政府负担，列入财政预算。

二是由国家（单位）和个人共同负担。如美国1920年和1986年新老《联邦公务员退休制度》，前者由用人单位和公务员本人各自负担缴纳资金的50%，后者由雇主和雇员分别按照个人工资和工资总额的6%纳税，除了这两种制度外，还为公务员建立了个人账户储蓄计划，公务员以最高不超过工资10%，政府按一定比例给予补贴最高到5%，全部划入公务员个人账户中。

6、养老金构成及保障水平各异

瑞士公职人员的养老金结构由退休金、退休补贴、遗属补助金三大部分构成。公务员以工龄和职级为退休条件：

1、一般公务员退休后每年可领到原工资的40%-60%；

2、退休补贴根据公务员的工作时间长短领取不同标准的数额；

3、一定数额的遗属补贴。

意大利则根据缴费标准和工龄领取，养老金比较单一。公务员如每月缴纳本人工资2.5%的保险费，退休后根据本人工龄可领取退休前最后一个月月工资的20%-80%；如果缴费提高到本人工资的3%，工龄满40年以上的可领取退休前最后一个月月工资的100%。同时，还可拿到一次性解雇费，金额为本人最后三个月平均工资与工龄的积，一次性解雇费每满一年给一个月。

7、管理服务模式不同，发达国家社会化水平较高 西方市场经济国家普遍没有设置管理机构，公务员退休后不再依附于原工作单位而是转向社会，养老金由社会保险经办机构发放，或通过银行代为发放。

在公务员养老保险基金管理和发放上，普遍分为统一管理和分别管理两种形式：统一管理，即成立专门机构负责公职人员养老金的运营、发放和管理。如美国。分别管理，即按照退休审核、养老金预算、公用事业单位性质即内部人员性质等类别分别由不同部门负责。如法国。

8、公职人员养老保险制度逐步走向统一

美国公务员养老保险过去一直单独立法，1987年开始实行新的退休制度，新规定的退休待遇包括：国民社会保险津贴，基本津贴及个人储蓄计划，其中第一项纳入整个国民保险体系，第二项的管理方式与私营企业的补充保险一样。并且各项待遇具有可携带性，即公务员离开公务员队伍后仍然能够享受应有待遇，使得公务员养老保险制度具有很大的灵活性。

日本1985年实行年金改革，将原先分离的公职人员共济年金与企业雇员及私营人员的厚生年金、国民年金融和重组，在统一的国民年金基础上，实行附加的共济年金。

调整机制：基本养老金根据物价指数或工资变动每年调整。但也有一些国家有特殊调整机制，如澳大利亚，在每年的3月和7月份根据物价指数调整；英国根据物价指数每年调整，调整幅度根据上年九月的零售价格指数计算。

（二）国外公职人员养老保险存在的主要问题 

1、变化的社会条件 建立在“长期服务于政府直至退休”前提下的保险模式，随着经济体制改革和结构调整，逐渐难以适应新形势的挑战，很多人将会在岗位变动中失去原已积累的养老保险权益，导致不少人宁可在原单位忍受价值不能实现的痛苦也不轻易变动工作，影响了劳动力的正常合理流动，影响了劳动生产率和行政效率的提高，也影响了政府机构和人事制度改革的深入进行。



2、财务危机

退休人数增长速度过快，退休人员寿命延长带来养老金支出速度逐渐上升，使现收现付的公职人员养老保险面临着财务危机。

据预测巴巴多斯到2010年公务员养老金开支超出缴费收入的80.6%。广泛进行的机构调整和高失业率，更加剧了养老基金的承受能力。提高缴费率、限制待遇水平等措施并不能从根本上解决老年负担比增加带来的问题，而且提高缴费率会产生收缴率下降、收缴成本上升等问题，降低待遇水平又会影响社会保险的公众形象和公众的参与配合。



3、基本养老保险制度改革的冲击

人口老龄化对基本养老保险制度的冲击，使各国纷纷改革其养老保险制度。

主要措施包括：提高退休年龄、延长领取全额养老金的工作年限、提高缴费率、降低长期待遇水平、调整养老金调整机制、提高基金积累程度等等。公职人员本身的制度也亟需调整，进行与基本养老保险制度相匹配的改革已难以回避。

（三）国外公职人员养老保险改革探索 

1、统一基本养老保险制度

将特殊养老保险纳入统一制度，利用补充养老保险体现公职人员与工商业的不同特点，似乎已成为公职人员养老保险改革的共同方向。

智利（1982年12月31日）、美国（1984年1月1日）、爱尔兰（1995年4月6日）、墨西哥（1997年7月1日）、卢森堡（1998年12月31日）



2、进行与基本养老保险相一致的改革

在法国，由于退休人员寿命延长、缴费人数逐渐缩减，1993年政府进行了企业养老保险制度改革，规定从1993年起将享受全额养老金的缴费年限由37.5年提高到40年，计发基数由平均10年的最高收入改为25年的最高平均水平。1995年11月政府决定将这一改革推行至公职人员养老保险。



3、建立养老保险基金

不少国家探索实行部分或完全积累的筹资模式； 通过个人账户建立缴费与待遇的紧密联系;基金积累式改革方案能降低供养老人的成本、促进资本市场乃至整体经济的发展，实行资金积累、进行市场化投资似乎已成为世界范围内养老保险改革的趋势；

养老保险基金需要在更广泛的范围运营。

4、提高养老保险权益的可转移性

英、美等国主要做法：根据统一的精算假设，计算出个人所积累的养老保险基金，再根据缴费年限做不同的规定。若缴费超过一定期限（一般要求二年以上），变动工作时可由个人决定是否将权益留在原计划直至退休时领取延迟养老金，或将积累的资金转至另一保险计划，用于合并计算新养老金。若缴费年限低于某一期限，一般将积累的资金退还本人。这样做各类人员可在公共与私营部门等不同职业间自由流动而不受养老权益损失的妨碍。



5、建立养老金的正常调整机制

在尚未建立养老金正常调整机制的国家，采取措施保持养老金的购买力，已成为养老保险改革的一项必不可少的内容。

（四）对我国改革的启示 

1、逐步与企业养老保险制度统一

将公职人员等特殊人员或行业的单独保险纳入统一的基本养老保险制度，利用补充养老保险体现差别。这样做既有利于各类人员在不同职业间的正常合理流动，也不损害公职人员的既得利益，便于推行。



2、实行基金积累，应对老龄化社会引起的财务危机

建立养老保险基金以缓解人口老龄化引起的财务危机。与企业养老保险制度改革相配套，对公职人员实行个人缴费，并建立适当规模的实账户，实现养老保险基金投资运营与资本市场发展的良性互动。



3、建立补充养老保险（职业年金），体现权力与义务、工资福利、人事制度等方面与企业的差别

一般来说，公务人员的收入低于企业相当人员的工资水平，较优厚的养老待遇是吸引和保留人才、提高行政效率的一项重要手段。



4、建立正常的调整机制 提高养老权益的流动性，使各类人员在正常变动工作时以往积累的养老保险权益不受损害。

与企业养老保险相配套，根据物价指数或工资增长指数建立养老金正常的调整机制，保持养老金的购买力。

三、国发[2008]10号文

指导思想：权利与义务相对应；公平与效率相结合；保障水平与经济发展相适应；资金多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化

改革内容：本方案适用于分类改革后从事公益事业的事业单位及其工作人员；建立统账结合缴费模式；改革基本养老金计发办法；改革调待机制；建立职业年金制度；养老保险基金省级统筹。

统账结合：社会统筹（20%）+个人账户（8%）；建立个人账户（8%）；做实比例3%起步；个人账户余额可继承。加强社区劳动保障工作平台建设，实现社会化发放。

计发办法：缴费满15年，计发基本养老金（基础养老金+个人账户）；不满15年，一次性返还个人账户储蓄额；基础养老金=本人指数化月平均缴费工资/当地上在岗职工月平均工资，每满一年发给1%个人账户养老金=个人账户储蓄额/计发月数

中人加发过渡性养老金 调待机制：根据职工工资增长和物价变动等情况，国务院统筹考虑事业单位退休人员的基本养老金调整。

建立职业年金制度 养老保险基金省级统筹

建立健全省级调剂金，实现省级统筹；

单独建账，与企业分别管理使用，具备条件时统一管理使用； 财政收支两条线，专款专用。

养老关系转移：继续执行劳社部发[2001]13号文，同一统筹地区流动，只转关系不转基金；跨统筹地区流动，关系和个人账户基金随同转移。

四、试点地区进展情况

《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》中明确了改革的指导思想、主要内容、保障措施和适用范围。文件下发后,各试点地区开展了数据测算和实施方案拟定等试点准备工作。

试点工作中，反映的问题主要有：缴费基数；老办法的标准；过渡系数；实施范围；实施时间和步骤等。

1、缴费基数 以基本工资 以基本工资和规定津补贴

以全部工资收入（基本工资+规定津补贴+单位津贴奖金）

2、老办法的标准

老办法待遇水平是制定过渡办法的基础

3、过渡系数；

为确保中人待遇水平不降低，需要对中人加发过渡性养老金。

4、实施范围

10号文是适用于分类后从事公益服务的事业单位及工作人员，目前分类尚未完成，养老保险改革的实施对象还难以认定。

5、实施时间和步骤

同步启动，包括缴费制度、过渡办法改革等；

或分步启动，先建立缴费制度，再进行其它改革。

 根据试点省市试点工作情况，我部经过研究，于2009年2月发布部内明电，进一步明确了事业单位养老保险制度改革的意义。

1、事业单位养老保险制度改革试点是事业单位分类改革试点的重要组成部分。事业单位分类改革包括机构分类、人事制度改革、工资收入分配制度改革、财政政策和养老保险制度改革五方面内容。

2、政府将确保事业单位退休人员的待遇水平不降低，妥善处理好改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接。

目前，我部初步考虑：明年1月1日起，先开展参保缴费工作；6月份完成过渡办法备案。

第三篇：浅析我国农村养老保险制度初稿

浅析我国农村养老保险制度

内容摘要：随着现代化建设的发展，与此同时也面临着一些不可回避的问题。其中之一就是老龄化现象。随着我国老龄化程度的加深，受城市化的发展，家庭结构变迁，生活方式改变等因素影响，我国“空巢”老人的数量与比例不断增加，农村养老问题成了一个大问题，关系到国家稳定和社会发展，因此，尽快完善农村养老保险制度就成了当务之急。解决这一问题，需完善我国农村养老保险制度。我国农村养老保险经过十多年来的发展积累了一些经验，但也存在着许多难以克服的弊端。通过对我国农村养老保险制度的分析，加深对其认识，很好的解决农村的养老问题。完善农村养老保险体系关系到农村乃至全国经济改革和社会的稳定，对推动我国经济发展与社会进步具有重大意义，对构建和谐社会建设社会主义新农村具有非常重要的作用。

关键词：农村养老.保险制度

引言

我国的农村人口占全国总人口的56%，老有所养问题一直是广大农民最关注的问题。然而，从严格意义上讲，中国农村养老社会保险体系并没有形成，而对农村养老保险问题重视不够。以往的农村养老保险制度是采取个人，单位和国家等多方出资筹集养老基金，并为老年人提供帮助和服务。由于经济发展条件的限制，我国至今尚未建立适应城乡统筹发展的农村养老保险制度。本文对我国农村养老保险制度做了初步分析和思考。

一 我国农村养老保险制度的内涵.特点及发展历程

（一）养老保险制度的内涵

养老保险制度是国家和社会根据一定的法律法规,为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。它包含以下两层含义:第一,养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的。判断是否“完全或基本”退出社会劳动生活的标准,则视劳动者与生产资料是否脱离,或者对劳动者而言,参加的生产活动是否属于其主要社会生活内容而定。另外,法定的年龄界限亦根据各国实际情况相应确定。第二,养老保险目的是为保障老年人的基本生活需求,为其提供稳定可靠的生活来源。因此,养老金在分配过程中不再遵循按劳分配或按需分配原则,而是依据劳动者的社会贡献、劳动者的基本生活需要和当时社会生产力水平来确定额度[ 1 ]。

（二）我国农村养老保险制度的特点

养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点: 1.由国家立法,强制实行,企业单位和个人都必须参加,符合养老条件的人,可向社会保险部门领取养老金。

2.养老保险费用来源, 一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担,并实现广泛的社会互济。

3.国家可测算出未来大概的养老金开支,并根据某些既定标准来确定养老保险待遇。4.养老保险具有社会性,影响很大,享受人多且时间较长，费用支出庞大。因此，必须设置专门机构，实现现代化，专业化和社会化的统一规划和管理。

（三）我国农村养老保险制度的发展历程

我国政府从20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有20多年的历史，大体划分为四个阶段。

第一阶段：1986～1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在“全国农 村基层社会保障工作座谈会”中根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992～1998年，为推广阶段。1991年民政部原农村养老办公室制定《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，1992年起农村社会养老保险制度在全国各地推广开来。

第三阶段：1998年～2005年，为衰退阶段。1998年政府机构改革以后，农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动与社会保障部，受各种因素影响，全国大部分地区的农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区的农村社会养老保险工作陷入了停顿阶段。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。

第四阶段：2005年至今，为政策转向阶段。2005年，党的十六届五中全会表明了中央政策决策层对社会和谐协调发展的重视，尤其反映了领导层对农民等弱势阶层的生活质量下降和收人差距扩大的关注。新政策纲领的价值取向对农民养老保险制度具有重要的指示和促进作用。2007年，党的十七大提出了建立覆盖城乡居民社会保障体系的总体目标。中国正加快建立新型农村养老保险制度，观念上正从以城镇和城镇职工社会保险为重点向建立覆盖城乡居民的社会保险制度转变。

从以上几个发展阶段来看，农村社会养老保险在实践上是不成功的，可怜农村社会养老保险在还没有来得及成长时就已面临夭折的危险，但它却切实关系到占我国人口约80％的人民目前或将来的生活质量，随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。时值新农保正在全面辅开，进一步发展和完善农村养老保险体系已不仅仅是农民的愿望和要求，而是市场发展本身的客观必然。

二 我国农村养老保险制度的现状

（一）我国农村养老现状

据第五次全国人口普查，我国于2000年进入老龄化社会。目前我国60岁以上的老人已达到1.43亿，占全国人口总数的10.97%以上.随着老龄化进程的加快，我国养老保障体系正面临着前所未有的压力，而由于农村经济发展落后，保障体系残缺，农村养老问题面临着更为严峻的挑战。在农村，家庭养老是绝大多数家庭唯一的养老模式，也是中国传统的养老方式，在农村养老保障上发挥着重大作用。农村“养儿防老”的观念根深蒂固。虽然两个老人居住和一个老年人独自居住的情形也存在，但他们都需要子女经常去照顾他们，从物质上和精神上给予相应的支持。虽然现阶段中国农村的养老模式仍然是以家庭养老为主，并且这种以“土地养老”.“养儿防老”为主要方式的家庭养老也有其深厚的经济因素和文化心理基础。但是，随着社会环境的急剧变化，家庭养老功能逐渐弱化，并呈现出诸多缺陷。首先，农村老年人口规模大，老龄化程度高于城市，农民的养老压力逐渐加大，养老的经济负担和养老服务负担将更加沉重。其次，国家对农村养老行为规范和调整力度减弱，不良价值观念和道德观念对一些农村人产生了不良影响，加之国家法律对老年人权利保障不够，使得有些老人在家庭中的不到应有的尊重。最后，随着计划生育政策带来的生育率下降，家庭规模缩小，使得家庭养老功能弱化，居住方式的代际分离，也意味着健康不佳的老年人在经济供养方面还面临生活不便，照料不够。目前养老方式开始由家庭养老向社会养老保障模式过渡，建立完善的农村养老保险制度是我国农村养老的发展趋势，也是解决当前农村养老问题的理想选择。

（二）我国农村养老保险制度运行现状

农村养老保险在我国起步较晚，制度也不完善，在加上农民素质*社会心理*东方文化* 2 社会化服务水平*农民对保险制度的信任度，非货币经济等等因素的影响，与城市职工养老保险相比，状况很不如意，尽管到1998年底，全国已有30个省（自治区*直辖市）的200多个县（市*区）开展了农村养老保险改革试点，由200多万农民参加了养老保险。但以上数字对于8亿农民来说，社会化养老保险对大部分农民来说还是离他们较远。从目前农民缴费的情况看，人均缴费不到150元钱，隔壁据他们的缴费额，几十年后，平均每人每月拿不到几元钱（相对于目前收入和消费水平）的养老金，根本打不到保险的目的。

但是，我们也不能不承认，随着农村经济情况的好转，部分参与保险并最终获得部分社会经济来源的条件已产生：第一，除少数未脱贫的地区之外，中国农民已经多上了温饱生活，很多农民已经在向小康生活水平迈进，具有了一定参加保险的经济承受能力。经济较发达的浙江省杭州地区农民开展养老保险的乡镇覆盖率已达到95%，一些富裕的年迈农民通过一次性缴纳几千元养老基金，已开始按月不等数额领取养老保险金。第二，随着全国保险业务的发展，社会影响的扩大，计划生育政策的强化等等，农民参保的观念不断增强。他们开始理解到了参加保险对自身利益的保障作用，自觉性不断提高。上海市早在1984年即顺应农民需要而推行了《农村养老保险暂行办法》，山东烟台从989年开始，大胆地进行农村保险体制的改革，取得了积极的社会效果。

这种喜忧参半的现状是和我国的基本国情完全一致的。我国的农村人口多，生产力水平低，经济发展差距大，因而在养老问题上，各地情况差别很大，有些地方农村养老保险已全面覆盖，如东莞*温州以及山东的一些地方，而有些贫困地区连一般的保费还无法收齐。由于目前我国农村地区经济发展仍比较落后，且地区间极不平衡，差距较大，在全国范围内建立统一的农村养老保险制度与现实情况相脱离。因此，在现有经济水平条件下及传统文化模式下，家庭养老仍然是我国农村老年人的主要方式。

三 我国农村养老保险制度存在的问题及原因分析

（一）我国农村养老保险制度存在的问题

1.法律制度建设不完善，法律效力差。

目前，我国还没有制定专门针对农村养老保险问题的法律法规，民政部和劳动与社会保障部出台的相关规定位阶过低，权威性较差。有些省份还没有出台关于农村养老保险问题的地方性法规，管理不够规范。由于制度建设不完善，少数地方出现了挪用保险基金等问题。农村养老保险法律效力差。一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部门规章，不具有法律效力。各地农村社会养老保险办法大多数都是在《基本方案》的基础上形成的，也是部门规章，普遍缺乏法律效力。因此，各级对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门的意愿去操作，既有随意性，又有不稳定性。这种随意性和不稳定性导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这就是缺乏法律保障的结果。再者，如个人的缴费和集体的补助都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定。另一方面，在内容上，由于《基本方案》的制定时间在2o世纪9O年代，当时的农村经济状况和现在的现实情况相比，有的已经发生了明显的变化，《基本方案》严重滞后，甚至存在诸多明显缺陷，譬如，物权法颁布后的农民承包地与养老保险问题，对失地农民的保障条款，对保险基金的流失和挪用等行为未规定有效的限制和惩罚措施。因此，有必要尽快出台现行城乡统筹情况下的农村养老保险的配套政策和措施。

2.农村养老基金管理，很不规范与完善。

目前，在相当部分地区无专门的机构负责保险基金的管理与营运，养老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，基金投资主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行。一些地 3 区农村养老基金被挤占，挪用或贪污等现象比较严重。当前由于缺乏制度规范，农村养老保险基金的管理风险难以得到有效控制。

有关工作管理机制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后，管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的重要性的日常管理工作。在方案设计*对提供行为的及时监督*信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。

3.农村养老保险的覆盖范围小，门槛高，资金来源单一。

据调查，农村人口中素质较高、有一定能力和经济头脑的人都已经随着城市化的进程通过多种途径进入城市，享受城市的部分公共资源，余下的多数是经济相对较差、年龄相对较大、水平相对一般的人群，这部分人更需要关心、更需要农村养老保险、更需要社会保障。然而根据《基本方案》规定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。这一规定将贫困农民的养老保障排斥在外。交纳养老保险设定的门槛“保富不保穷”，阻断了贫困农民参加养老保险的路径。《劳动合同法》从理论上解决了农民工的问题，但是2007年劳动和社会保障事业发展统计公报显示，2007年末，参加基本养老保险的农民工为1846万人，比上年末增加429万。这意味着，在全国2亿农民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所养”的保障。即使这10%，也并不是一个稳定的数字，一些农民工最终选择了退保。从国家对社会保障的整体投入来说,用于城市的社会保障资金是农村的8倍,如果按人均来算的话,用于每一个城里人的社会保障资金可以分配给30个农民。相应地,国家对农村养老保险投入较少,主要是以个人缴费为主,集体给予适当补贴的方式。但农村集体经济也相当薄弱,于是绝大部分养老金都变成了农民自己支付。农民本身支付能力有限,则影响了其参加社会养老保险的积极性,加大了农村养老保险管理工作的难度。

4.农村养老保险存在制度上不稳定。

各地农村养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立*撤销*保险金的筹集*运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些大官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这也是缺乏法律保障的结果。

农村养老保险制度运行低效，农民信心下降。

由于没有法律上的强制性效力，注定了农村社会养老保险制度的低效性。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。在实际运作过程中，一方面，由于缺乏合适的投资渠道和人才，有关部门一般都采取存入银行的方式；另一方面，由于银行利率和债券利息的不断变化，加上物价的上涨等因素的影响，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们失去对农村社会养老保险的信心。

（二）我国农村养老保险制度存在问题的原因分析 1.国家的政策和立法滞后

我国农村养老社会保险起步晚，农村社会养老保险法制不健全，管理体制没有完全理顺。1992年，民政部发布《县级农村养老保险基本方案(试行)》，这是第一部关于农村养老保险的部颁规章，可见整个农村社会养老保险制度的立法层次很低。农村社会养老保险比城镇居民，以及城镇企业职工的养老保险晚，在政策立法以及财政的支持上也远远落后。这就造成了农村社会养老保险发展的缓慢，以及相关管理事业的不规范。到目前为止我国农民社会养老保险只是依据民政部门制定的《基本方案》和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。个人的缴费和集体的配套缴费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。

2.我国农村目前正处于由以家庭养老为主向以社会养老为主的格局变化时期

长期以来，家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式。随着老龄化趋势加剧，计划生育政策的实施，我国农村目前正处于由以家庭养老为主向以社会养老为主的格局变化时期。其间，旧有的制度因为不适应现实的需要而崩溃，新制度正在生成，许多矛盾和问题因而出现。

3.国家缺乏针对农村养老保险的支持政策

养老保险基金的筹资模式分为现收现付式、完全积累式和部分积累式3种，我国农村社会养老保险基金实行“个人缴费为主，集体补助为辅，政府政策扶持”的方针，实际上采用了完全积累制，政府不承担直接财力支持的责任。该制度基本上成为完全由农民个人储蓄的积累制，丧失了社会保险的互助共济的功能和意义。政府今后应该在政策调整与长期的财政支付安排上加大对农村地区的养老保险资金投入，对落后的中西部农村地区的养老保险基金实施财政转移支付。

4农民的养老保险意识欠缺

我国的大部分农村普遍缺乏养老社会保险意识，“养儿防老”思想在农村仍有不小的市场，这给在农村推行社会保障体系带来了一定难度。此外，许多人认为，由于我国农村耕地基本实行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以实现其养老功能。但随着工业化和城市化发展，我国耕地面积逐年下降，人多地少矛盾非常突出。5.农村养老保险制度的可持续性差

农村养老保险制度实施目的的顺利实现必须具备两个条件。一是农民能持续稳定地缴费，二是养老保险制度能够开展到农民老年获得回报后，而不是中途解体，这两个条件都令人怀疑，因为农民不像城市职工有稳定的收入来源，农民收入受自然气候及农产品市场行情影响较大，因而其缴费的稳定性没有把握。从政府方面看，目前的农村社会养老保险不是在法律基础上建立的，其受行政因素影响较大，往往很不稳定。

四.健全与完善农村养老保险制度的意义

第一，构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的现实要求。随着联产承包责任制的推行和农业产业结构的调整，生产的专业化、社会化、商品化、市场化程度不断提高。新体制的研究和建立对于进一步解放生产力，调节政府与农民的关系，缩小城乡差别，改善社会风气，促进农村社会稳定和精神文明建设具有重要意义。

第二，应对我国人口老龄化趋势的客观要求。根据第五次全国人口普查的数据，全国农村65岁以上老年人超过5930万人，约占全国全部老年人口总数的70%。并且中国农村老年人口规模还继续以每年3%的速度递增，到最近，其规模已达到近1亿人[3]P13。老年人口绝对数目的增加越开越成为政府公共政策决策面临的挑战。

第三，现行农村社会养老保障制度向规范化和科学化方向发展的必然要求。相对于城市，农村社会保障制度理论研究比较缺乏，导致了农村社会养老保障制度的建设与实践也相对落后。因此，加强农村社会养老保险制度的理论研究和实践探索，建立和完善农村养老保险制度显得十分必要。

五.健全与完善我国农村养老保险制度的建议

（一）从政策和立法上加强制度建设。

制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。

（二）明确政府责任

政府是社会保障体系的建设者和推动者,在建立和完善农村社会养老保险中负有不可推卸的责任，合理定位在农村养老保险事业发展中的责任,关系到我国整个社会保障体系建设的进程。

为此，政府首先要明确在财政支持方面的责任。国家的财政支持是农村养老保险制度发展的前提，加强对农村的财政支持力度也是我国社会发展的必然要求。其次是政府在加强管理和监督责任。这是农村社会养老保险资源整合和优化配置的重要保障，我国农村社会保障事业的管理长期存在着体制不合理的问题,政府要推进城乡农村社会养老保险管理体系的一体化，应设立统一的社会保障管理机构,严格区分政府在社会养老保险中的行政管理和事务管理职能。

（三）加大对农村养老保险的扶持。

目前我国绝大多数地区采取非缴费型农村养老保险的做法是有困难的，但是部分地区借鉴法国非工薪人员保险制度明确个人缴费仅为28，农业工人交14．75，日本国库就支持 6 三分之一的做法还是有条件的，可以逐步推行，或在部分发达省份先行实施。因此，将农村养老保险纳入到国民经济和社会发展的规划中，中央财政预算将农村养老保险纳入国民社会保障预算，同时明确各地在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出，补贴资金的数额根据农村养老保险基金的缴纳情况、农民收入的增加情况、养老保险基金的增值情况以及其他的意外损失情况等确定，尽可能提高集体补助和中央财政扶持的比重，给农民参保增加信心，使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。对于部分地区也可建立以土地换保障的制度。日本的离农政策和土地权益转让补偿金的做法值得研究和借鉴。如通过土地流转的农民，可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方约定代其缴纳养老保险金；被征用土地的农民，可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。结合自身实际，实行分类指导，在国家法律的框架下，从保护农民利益，维护农村稳定，繁荣农村经济的大局角度加大对农村社会养老保险的扶持显得十分重要。

（四）加大农村社会养老保险的覆盖范围，多渠道筹资基金。

所有发达国家和大多数发展国家农村养老保险基本是全覆盖，因此，完善覆盖对象，真正体现公平性是我国农村养老保险的重要内容，也是农村社会稳定的根本措施。农村乡镇建立更多的社会保障网络体系，让更多农民得到养老保障。在目前全民实行城乡统筹有困难的情况下，实行农民工纳入城镇居民保险体系，与城镇居民同工同险，享受政府、集体的阳光。政府对农村社会养老保险的政策力度应加大，应该维护社。会公正，切实保障农民权益。加大财政投入，多渠道筹集基金，加快农村养老保险制度的运行。

（五）加强监督管理

我国农村养老保险制度在运行过程中存在很多的问题，影响其执行的效果。政府机关应成立监督管理机关，加强对其监督，保证农村养老保险制度的正常运行。加强对养老基金和基金去向进行监督和管理，确保养老基金发挥真正的作用，用到农民的身上，让广大的农民老人不再为自己的养老问题而担忧，为解决农村养老问题提供条件。

（六）健全基金管理制度，提高机构的组织效率和制度效率。

加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资代理，以提高资金增值率。提高保障机构的组织效率和制度效率，如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。明确各部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。

（七）加强农民的参保意识。

中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。

（八）建立城乡一体化的社会养老保险制度

要建立城乡统一的农村社会养老保险制度，在制度设计的时候应该具体问题具体分析，充分考虑渐进式推进。要根据地区之间的差异制定相应的政策。首先要要完善社会保障体系，明确城乡一体化目标。完善农村社会养老保险体系，主要是将农村与城镇养老保险制度结合起来确立城乡统一观念，为建立城乡统一的社会养老保险体系明确思想上的方向。其次是合理运用市场经济机制，打破二元结构，注意加大财政投入，合理管理营运社保基金。针对我国具体情况，充分发挥市场的作用，消除阻碍城乡一体化发展障碍。

最后是建立合理的基金营运模式，规范和加强养老保险基金的监管。农村社会养老保险基金是农民年老后生活的基本保障，要通过创新，改变以往单一的农村社会养老保险基金运营模式，加强基金管理，才能确保基金安全，应实行市场化基金运营，而政府则应在其中起到监督管理的作用，并且给予运营保障，保证由商业投资机构投资运作，通过市场化运作使基金获得有效的保值增值。

结论中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。

参考文献：

[ 1 ]孙合珍.农村养老保险制度存在的问题和措施[J].中国乡镇企业会计，2008，8.[ 2 ] 刘颖.农村社会养老保险制度[ J ].金融投资, 2006(10): 5182.[4] 林萍.中国养老保险制度现状分析[ J ].吉林省经济管理干部学院学报, 2006, 20(5): 18-21.研究

第四篇：我国养老保险制度的浅论

我国养老保险制度的浅论

目前我国养老保险体制改革的政策取向是由现收现付制逐步向部分积累制过渡,但是养老保险资金的筹集与支出之间存在着巨大的资金缺口,严重制约了养老保险体制改革的进程。养老保险金面临严重的流动性困难,地方财政不得不用养老保险金的个人账户资金(个人缴费加7%的企业缴费)和税收收入来弥补目前养老保险金的资金缺口,这就造成“统账结合”的改革模式中个人账户的普遍空账。过去我国职工的养老保险由企业统包,职工个人账户没有养老金的积累,而国务院文件所确定的养老保险体制改革目标是建立一种“统账结合”的部分积累制的养老保险体制,使劳动力市场真正具有流动性。当前我国养老保险基金筹集的主要方式是财政筹集、企业筹集和社会筹集各占1/3,企业筹集和社会筹集不足部分由财政弥补的筹资方式。但目前因企业养老保险金遵缴率低(约90%),企业筹集只占全部养老金的20%—25%,养老保险金欠缴严重, 人口老龄化和赡养率提高。我国将面临劳动力供给进一步增加和退休人口进一步增长的双重矛盾。

养老保险改革所带来的规模巨大的转制成本,作为政府的负债必须在政府的资产负债表中以相应的政府资产或资金收入予以平衡。根据国际上养老保险改革的成功经验,支付养老保险的转制成本有三条主要的融资渠道：国有资产转移、征收新的税收、发行特别国债等。国有资产转移所获得的资金数量是国有资产的规模和质量、资本市场的发达程度和资本市场的吸收能力的函数。发行长期的特别国债是政府支付养老保险转制成本的又一条可行的筹资渠道。智利的经验表明,通过制定恰当的政策,特别国债相当大部分(40%)由养老保险基金持有,既可以使养老保险转制平稳过渡,减小震荡,使转制的成本最小化,又可以从体制上改变政府管理养老保险基金的低效率和养老保险基金的挤占挪用问题。

我国养老保险体制改革所面临的流动性困难和清偿能力不足,一方面是资金的筹集不足,另一方面则是管理的问题。养老保险体制改革不可避免涉及地方间利益转移,为了体现各地方利益,应同时成立中央级和地方级养老保险基金,把中央企业的国有股转移收入以及中央级税收收入转移到国家养老保险基金,各地方所有企业转移收入和地方税收收入的大部分(如90%)转入地方养老保险基金,小部分转入国家养老保险基金,以增强中央转移支付的规模和能力。国外的共同基金或保险公司有着专业经验和雄厚的资金实力,有利于养老保险基金的规范运作和风险分散,有利于减小财政对基金最低收益率担保所带来的财政或有负债规模。同时,随着我国加入WTO,金融服务领域开放进程将会加快。允许其进入国内市场,降低对国内金融市场的冲击。

第五篇：我国三支柱养老保险制度发展思路

我国三支柱养老保险制度发展思路

我国现行的养老保险制度由三个不同层次的养老保险组成，即基本养老保险计划、企业补充养老保险计划和个人储蓄型保险计划，由此初步构建了我国现代养老保险体系的制度框架。

第一个层次的基本养老保险计划在养老保险体系中占了主要地位。我国对城镇企业职工强制实行统账结合、部分积累的基本养老保险制度，其保障水平较低，覆盖面较广。到XX年时，我国基本养老保险覆盖人数为14736万人，其中职工11128万人，离退休人员3608万人。在部分有条件的地区，我国政府鼓励当地政府开展农村养老保险的探索和试点。

养老保险体系中的第二个层次是企业补充养老保险计划。它由政府政策鼓励，企业自愿建立，企业或企业和职工个人共同缴费为职工建立个人账户，通过商业机构运营，给付水平由缴费和投资收益率决定。目前我国只有极少数效益比较好的企业为职工办理了补充养老保险，尚处于零星发展的状态。XX年补充养老保险覆盖职工人数是560万，不到全部企业职工的5%。XX年《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的出台为企业年金的发展搭建了制度平台，无疑将对这一层次的养老保险计划产生重要的影响。

第三个层次的养老保险计划是个人储蓄型保险计划，由劳动者个人通过购买商业保险公司的养老保险产品等方式实现。目前，我国商业养老保险的发展仍处于起步阶段和附属地位，水平很低，商业保险在养老保险体系中的地位和作用没有得到充分发挥。XX年我国商业养老保险保费收入为420亿元，人均保费支出不足40元，而XX年全国人均退休金为8777元。

我国现行的养老保险制度是公共选择与社会经济发展的结果，在提高制度效率和促进公平、保障社会平稳运行与防范老年贫穷方面发挥了一定的作用：一是在较短的时间内，运用创新思维探索出有中国特色的养老保障改革道路，初步形成了养老保险制度的多层次体系框架，与国际上流行的“三支柱”保障理论相契合;二是通过全面和渐进的改革实现了由传统保障制度向社会化的责任分担制度转变，改变了依靠政府和单位的传统保障观念，适应了经济与社会发展的要求;三是为一定数量的居民提供了养老保障，并开始形成了养老金的正常调整机制，使离、退休人员能够分享经济社会的发展成果：四是有效改善了公众的消费心理预期，促进了即期消费，为经济社会的发展提供了有力的支持。

养老保障二元结构——农村养老保险制度缺失。在传统经济社会二元结构的影响下，我国养老保障也呈现出二元结构。农村养老保障还是以家庭保障与土地保障为主，没有为占人口绝大多数的国民建立养老保险制度，保护其最基本的生存权利，这无疑是制度最大的不公平。

在部分地区试行的农村养老保险，实际模式与商业养老保险无异，没有任何财政支持和补助，经办机构还从保费中提取3%的管理费。因此受农村地区经济社会发展水平的限制，加上缺乏统一管理和规范运营，投资渠道狭窄，原有制度出现经营困难，并呈收缩的趋势，参保人数由1998年的8025万人下降到XX 年的5428万人，参保率由1998年的%下降到XX年的%，保险基金出现严重的缺口。

城镇基本养老保险制度的覆盖面有限。制度的不公平也体现在城镇地区，基本养老保险主要覆盖了国有企业。虽然非国有企业的就业人数在许多地区占一半以上，但其覆盖范围参差不齐(20%—90%)，这类人群就业较不稳定，更需要参保。我国城镇基本养老保险制度参保职工占全部就业人口的比例在12%左右，参保职工占城镇就业人口的比例在40%左右，参保职工占城镇在岗职工的比例在80%左右。

现行制度参保率低下的原因主要有：一是制度不完善，部分城镇人群未纳入保障范围，如自由职业者和公务员：二是缴费率太高，待遇不稳定，受到大多数非国有企业的抵制，扩大覆盖面进展艰难，三是国有企业的问题也没有完全解决。有限的覆盖面会加剧缴费负担，限制劳动力的合理流动，进而容易形成覆盖面下降的恶性循环。

因此，在现行的养老保险制度下，不同人群所享受到的养老政策是不同的，行业之间、地区之间的差别比较大。如公务员依然享受计划经济时代的退休养老政策，而自由职业者的养老政策没有得到妥善解决而被人为地排除在现有制度之外，部分企业因经营困难无法按时缴纳保险费，其职工的养老保障也无从得到保证。对于不同的人群设计不同的养老保险方案，体现了制度的多元化和不同人群的特点，本无可厚非，但应保证纵向和横向的相对公平性。在我国条块分割，不同收入水平和不同行业人群养老政策的区别太大，加剧了社会的不公平。

基本养老保险缴费率与拒缴率居高不下，费用分担苦乐不均。由于转轨成本没有得到合理的分担而沉淀在养老保险制度中，因此在制度设计及其运行中，由在职人员承担了转轨成本，他们同时为自己和已退休人员的养老付费，面临双重负担，使企业面临着缴费和自身发展之间的矛盾，在部分地区，企业的福利负担甚至超过职工工资的40%，以致部分效益不好的企业拖欠缴费现象突出。

目前，企业、事业单位仍是社会保障的主要承担者，是社会保障制度的核心。我们现行的养老体制虽然说是一种“社会保障制度”，但绝大多数仍是以企业为载体，缺乏整个社会共济的保障机制。有些效益不好，特别是严重亏损的特困企业，连职工工资都发不出，就更谈不上“养老保险”，养老金的拖欠非常突出。我国现行的养老保障体制需要继续健全和完善。

根据测算，我国的现实是：在职人员的实际缴费率高于理论缴费率五个百分点以上;养老金替代率在不同年份之间波动和差别比较大;在大部分年份，理论缴费收入大于当年实际缴费收入，差额有增长的趋势，而理论支出均小于实际支出。这反映了制度设计上的缺陷和调整机制的不完善，难以有效激励劳动者参保，也难以有效约束其不当利用制度的行为。

失业人数不断增加。养老保险制度建立的目的之一是保证劳动者的有效供应，但也会提高劳动力使用的成本，可能会抑制对劳动力的需求。高效率的养老保险制度能够在成本与保障之间达成一种平衡。我国城镇登记失业率由1998年的%逐渐上升到XX年的%，这主要是由结构调整和经济发展等原因造成的，是否存在养老保险制度的负面影响还需要进一步的实证研究，但在一定程度上，这可能说明了该制度在保障劳动力方面的不足与低效率。

第二、第三层次发展滞后，多层次体系成为形式。多层次(多支柱)养老保险体系可以减轻公共养老保险的财政压力，促进经济增长，体现出效率与公平的动态统一，我国养老保险制度改革也提出了要建立多层次养老保险体系的目标。但目前第二层次企业年金的税收优惠政策依然停留在争论中，企业年金业务在行业、地区间发展不平衡，相关立法、监管、风险控制机制尚不完善，市场难以在短期内得到快速启动和发展。作为第三层次的商业养老保险，受国民保险意识和税收政策的限制，覆盖的人群也非常有限。第二、第三层次规模较小，发展滞后，多层次体系成为名义和形式上的，加之制度的不完善，其整体功能的发挥受到严重影响。

社会统筹基金隐性债务巨大。社会统筹基金除支付基础养老金外，还要支付“老人”的全部养老金和“中人”的过渡性养老金。然而，改革前积累的资产远远低于应支付的当前养老金和过渡性养老金之和，我国基本养老保险的隐性债务规模巨大，各方研究结果均在3万亿元左右。为弥补这笔债务，要求社会统筹部分的缴费高于当前待遇成本。尽管国家规定了很高的企业缴费率(工资总额的20%左右)，并且还有增长的趋势，但是除非有其他的资金来源，否则国有企业和国家财政均无力负担这笔债务。

个人账户与统筹基金的合并运行。个人账户与统筹基金的合并运行是制度效率缺失的一个重要原因。个人账户与统筹基金分别实行基金完全积累制和现收现付制，是两种不同的融资方式、基金模式和再分配模式，应分别采取不同的管理方式。统筹基金和个人账户基金的混账运行，使得统筹部分透支了个人账户资金，并未形成实际的基金积累，使得改革陷入困境。其一，两个账户的合并运行容易导致管理上的混乱，其中产生的问题最终会落到政府的身上。其二，统筹基金透支了个人账户，使个人账户空账运行，仅成为一种记账的手段，基金的投资与积累无从实现，目前已有7400亿元的资金缺口。其三，统账结合模式的目的是逐步实现从原有现收现付制向部分积累制的转变，但由于个人账户成为空账，制度实质上又回到原有的现收现付制。

中国养老保险体系发展与改革中存在的问题，很大程度上根源于制度中政府行为与责任的定位与运作存在问题，主要表现在以下三方面。

政府与市场角色的冲突。主要表现在：一是缺乏对养老保险制度的统筹规划，缺乏整体的思路和方案;二是在基本养老保险制度没有完善的情况下，政府对补充养老保险介入过深，限制了商业养老保险的发展;三是政府在农村养老保险的制度提供与财政支持等方面承担的责任不足，而对其经营却表现出很高的积极性;四是社会养老保险立法滞后，缺乏对政府行为的有效约束，随意性较大;五是缺乏支持、补充与商业养老保险发展相配套的政策，限制了体系的健全。

中央政府与地方政府角色的冲突。制度对中央政府与地方政府各自应承担的责任、管理职责划分不清。尤其在对社保基金缺口的承担上，表现出很大的随意性和临时性，往往形成“人人靠社保，社保靠财政，财政靠中央”的局面。

立法滞后，制度非正规化。我国养老保险存在立法不健全、立法层次低、缺乏必要的法律责任制度、法律实施机制较为薄弱等问题。如社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来;缺乏对欠缴社保费的行为和拖欠离、退休人员养老金行为的法律制裁措施，非法挪用、挤占社保基金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处等。

在借鉴国际经验和认识我国国情的基础上，我们应当从系统思维的角度，理清完善养老保险体系的发展思路。

国外的经验表明多层次的养老保险体系具有较高的效率，我国国情的复杂性也决定了我国养老保险制度的完善应当坚持建立并完善多层次的养老保险体系的指导思想。我们在稳步扩大基本养老保险覆盖面的同时，应当努力促进企业年金和商业养老保险的发展，使三者达到合理的养老替代比例。同时还应引导、鼓励商业保险机构运用其精算、管理、服务等技术优势，服务于养老保险制度体系基础型、成长型、享受型各层面，实现养老保险制度的健康运行。

由于养老保险制度涉及广大人民群众的切身利益，并且其经营管理的期限长达数十年，因此应当针对已经出现的问题，分别完善三个层次的立法，如社会保险(障)法、养老保险管理办法等，规范筹资方式，明确管理机构和经办机构，规范资金的运用与投资，加大处理违规行为的力度，统一监管标准，保障资金的安全，促进养老保险制度体系的发展。

由于隐性债务数额巨大，我们只能在较长时期内，积极寻求筹资渠道，逐步偿还。一是可通过调整财政支出结构，如发行国债、福利彩票等财政手段筹集养老基金;二是可通过国有资产的合理分割筹集资金;三是社会统筹与个人账户逐渐实行分胀管理，逐步做实个人账户;四是可考虑开征养老保险税，保证资金来源的稳定性和连续性;五是稳步提高养老保险的覆盖面。

我国养老保险制度的税收优惠政策凌乱而不成体系，优惠比例、结构、地区均有限。如企业年金，我国规定工资总额的4%～5%以内从成本列支，国外大都超过10%。而企业年金和商业养老保险在发展的初期，迫切需要税收政策的支持，这一点已为国外的发展经验所证明。因此养老保险体系的完善呼吁加大税收优惠力度和严格税收监管措施。

保证养老保险基金安全的关键在于能否提高基金投资收益率，实现保值增值。我们可以通过直接投资收益稳定、盈利性好的基础设施和固定资产，或进入不动产抵押二级市场等多种方式，拓展适合养老保险基金安全性、盈利性、流动性特点的投资渠道，科学确定投资组合和策略，建立规范化、科学化的长效保值增值机制。

我国农村地区人口老龄化趋势、农民收入的地区与个体差异、人口的流动性和城市化进程决定了农村养老保障模式必须是一个多元的、结合正式和非正式制度的整合型养老保障体系，是以非纳费型社会救助制度、土地保障制度、家庭保障制度为基本保障制度，以纳费型养老保险制度、商业养老保险制度和个人储蓄为重要组成部分的动态调整的、综合的制度体系，并考虑在较远期的未来分类、分步与城镇养老保险体系接轨。更多