街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究（推荐5篇）

第一篇：街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究

街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究

来源： 基层政权和社区建设司 时间：

2008-10-13 09:03 前 言

进入21世纪以来，我国的城市社区建设在经过了1992年以来试点发动、全面推广、初步繁荣后，进入了一个关键时期：和谐社区成为社区建设新的目标；社会管理体制改革成为社会建设的重要路径；实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接与良性互动成为基层民主政治建设的重要内容„„，社区建设面临着全新的挑战与机遇。如何抓住历史机遇，做大做强社区自治？如何实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动？这是摆在社区建设理论工作者和实际工作者面前的一个严峻而紧迫的课题。

近几年来，不同学科的理论研究工作者以及全国各地城市社区建设的实际工作者都对此问题予以高度的关注，进行了广泛而积极的理论研究和实践探索，取得了理论上的丰硕成果和实践上的可喜成就，这些成果和成就对于进一步探索建立城市社区健康有序、可持续发展的治理模式具有重要意义。本课题研究正是立足于已有的理论研究成果和各地正在进行的广大实践，运用相关理论和实证方法，力图揭示出城市社区建设与发展的内在规律，探索和谐社区治理的有效模式，进而促进城市经济与社会协调发展和全面进步。

我们认为，在当前城市社区建设与治理中，政府主导地位与作用不可或缺，在促进城市有效社区治理、建立健康有序可持续发展的社区治理模式中发挥着不可替代作用，并且在今后相当长的一段时间内，政府的这种主导地位不会有太大改变。但是，政府主导地位和主导作用是否就意味着政府要像现在这样包办社区建设的一切？这种主导地位、作用是否必须由城市街道办事处来体现（目前各地城市中街道办事处的一项重要职能就是和谐社区建设）？目前的街道办事处功能、职权以及各种资源尤其是制度资源能否承担起这一主导地位和主导作用？如何改变政府行政管理与基层群众自治之间的不平衡态势？如何改变两者之间互动的不对称从而实现两者之间有效衔接与良性互动？正是带着这样一些疑惑，课题组成员开始了对这一课题的研究工作。

毫无疑问，我国的城市街道办事处体制对社区建设的发动与进步发挥了重要作用，但也正是街道办事处体制成为了社区建设进一步提升发展的体制障碍，这从全国和谐社区建设实践既可以看得出，和谐社区建设、社区治理较为典型的地区无不从改革现有街道办事处体制着手，通过改革街道办事处体制，拓展社区公共空间，增强社区自治范围。这是因为：街道办事处是城市行政组织架构和行政权力的最末端，是市区两级政府与城市社会最基层的接触面，也是市区政府与社会互动的基础平台。城市改革的展开和深入，使得街道办事处成为了自上而下以职能转变为核心的行政体制改革与自下而上以居民自治和社会自治为核心的社区体制改革交汇点，成为了当前整个城市管理的最前沿和和基础平台。出于多种压力下的街道办事处理所当然地成为了新一轮改革的对象和目标。本课题研究正是将街道办事处改革放在构建健康有序、可持续发展的社区治理模式的基本前提和重中之重的位置来思考和进行政策设计的，不改革现有的街道办事处体制，社区要做大做强，要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，要建立起适合中国国情的健康有序、可持续发展的城市社区治理模式是不可能的。

1．本课题研究的范围

就目前城市街道办事处的形态来看，大致有三种类型：一是市辖区下设的街道办事处；二是不设区市下设的街道办事处；三是在城市化进程中由乡镇人民政府转制而来的街道办事处。由于后两类街道办事处在职能、权限、机构设置、编制数量以及财政体制等方面与第一类街道办事有很大差异；再由于本课题调研所取样板城市都是下设区城市，所以，后两类城市的街道办事处并不在本研究范围，但我们希望本研究成果能对这两类街道办事处的下一步改革能有所裨益。

2．本课题研究的主要内容

本课题紧紧围绕如下主要内容展开研究：

第一，以我国街道体制改革典型城市为个案，通过历史考察，全面展示我国街道体制发展脉络以及改革历程，总结改革开放30年来街道体制改革所取得的成效，探求街道体制变迁与经济社会发展的适应程度与规律,客观分析目前街道体制所存在的问题与缺陷，突出加快街道体制改革对于促进基层社会有效治理的极端重要性和紧迫性。

第二，多维度、多视角分析“实体化”、“虚区实街”、“取消街道”、“维持现状”等几种理论观点以及“上海模式”、“南京模式”、“青岛模式”、“武汉模式”等改革典型模式的各自适应程度、成效以及存在的缺陷。

第三，以政府职能转变、建设服务型政府、构建和谐社会、强化社区自治为分析基点，从理论层面阐述街道体制改革在行政体制改革与社区体制改革间的关键环节和基础作用，并阐明其互动关系。

第四，以公共管理、公民社会、多元治理为理论支撑，探讨在街道层面建立起“政府主导、社会多方参与的现代社区治理机构”的必要性、可行性，并对其基本社会价值做出客观分析。

第五，结合我国城市经济社会发展总体水平，以目标重新定位、组织变革、职能重构、流程再造为举措，以强化党的领导、健全法律规范、积极培育发展民间组织等为保障措施，为我国城市街道体制改革可供选择的、有针对性的目标模式、路径选择等整体方案。

3．本课题研究的基本思路与研究方法

基本思路：通过政策梳理与实地调研获取基本资料——文献收集与分析获取理论支持——提出相关政策设计——以案例研究与理论研究检验政策设计——修正、完善政策设计。

研究方法：典型案例调查研究法：选择上海、南京、青岛和武汉为典型个案，系统运用问卷、座谈会、个别访问等形式，对街道体制改革与社区体制改革相关问题进行广泛调查，并对所搜集的原始材料进行统计分析。

比较研究法：主要是对我国街道体制的历史沿革尤其是改革开放以来街道管理体制变革的历程以及社会转型、社区建设、公民社会发育成长对街道体制改革以及社区治理模式变迁的作用进行客观分析；对我国改革开放以来全国各地街道体制改革的总体状况进行比较分析。

理论分析法：综合运用公共行政、“治理理论”、社会学等相关理论，对我国街道体制改革典型案例以及我国城市街道体制改革相关问题进行理论阐释。

4．本课题研究关注的重点问题或力图在如下几个方面能够有所突破：

第一，多维度、多视角全面、客观、系统分析“实体化”、“虚区实街”、“取消街道”、“维持现状”等几种理论观点以及“上海模式”、“南京模式”、“青岛模式”、“武汉模式”等改革典型的各自适应程度、成效以及存在着的制度与现实缺陷。

第二，从建立小政府、大社会、多中介、强自治的城市基层管理目标模式出发，探讨在城市街道层面构建“以政府为主导、多方参与的现代治理机构”的可行性以及如何构建。

第三，在新体制架构下，如何理顺“政府主导的多中心治理结构”与基层政府、与居民自治组织和社区民间组织和驻社区单位的关系，探讨在街道层面实行大社区自治的可能性以及大社区与居民委员会层面社区的内在关系。

第四，以居民满意、人本化管理为导向，从制度建设角度，探讨新体制基本运行方式，探讨大社区公共服务社会化方式与途径，以及如何使政府的公共管理与公共服务、居民自治组织的自我管理与自我服务、中介组织的社会化服务，在一个崭新的平台上实现有效地交汇与对接。

一、改革开放前30年我国城市街道办事处历史沿革（1949——1979）

中国城市基层组织设置大致始于民国政府时期，1930年5月，民国政府重新颁布的《市组织法》规定，市分行政院直辖市和省辖市两类，市的基层实行“闾邻制”；1933年重修的《市组织法》将“闾邻制”又改为“保甲制”，“市以下设区，区之内编为保甲。”

1．建国初期对街道体制的探索

1949年全国解放，中共接管大城市后，宣布废除保甲制度，对传统社区组织和民间势力进行了摧毁性的打击，对基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，并最终确定为一级政府。1950年 11月政务院公布的《大城市区人民政府组织通则》第一条就规定：区人民行使政权的机关为区人民代表大会（或代行其职权的区各界人民代表会议）和区人民政府。1954年9月通过的《宪法》规定了在直辖市和较大市之下设置区一级人民政府。

保甲制度取消后，基于当时严峻的基层管理需要，各城市纷纷成立了诸如防护队、防盗队、居民小组、中心小组（在居民小组之上）、居民委员会等名目不同的居民组织。直到1954年12月颁布《城市居民委员会组织条例》之后，才统一将城市基层居民组织的名称统一规定为居民委员会，并将其性质规定为城市基层居民群众自治组织。

处于维护新生政权稳定，加强对城市社会控制并进行有效管理，中国共产党成功地通过制度化途径将新生的城市政权组织延伸到街道，在街道建立起组织，并将街道组织作为对城市社区实施社会控制的重心。

在1954年12月以前，各城市的市政当局对街道组织建设各行其是，没有形成一个统一的模式。就全国各城市的街道组织形态来看，大致有三种类型：一是设街政府，为城市基层政权；二是设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构；三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作。

2．街道办事处的法定化

1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，统一规定：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5 万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关；管辖区域一般应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处共设专职干部3 人至7 人，其中妇女干部1人。并且规定了街道办事处的职责任务：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。

至此，国家通过立法形式对街道办事处性质、机构设置、人员配备、职责内容、管辖范围和管辖人口等进行了整齐划一的规定，街道办事处建设开始走向了制度化稳定化发展轨道。街道办事处的普遍建立，标志着我国以市、市辖区、街道办事处、居民委员会为主体的、国家行政力量与居民自治力量相结合的城市管理体制架构已初步形成。

3．城市人民公社运动

从1955年到1958年人民公社运动兴起之前，街道办事处体制基本适应了当时城市社区管理的需要，并处于良性运行与健康发展的态势。1958年兴起的主要在街道层面开展的城市人民公社运动（有个别的公社是建在市辖区层面上），使街道办事处自成立以来受到了第一次的强烈冲击，其组织性质、机构设置、职责权限都发生了根本性变化。从城市人民公社所履行的职能和机构框架来看，已经完全由原来法定的市辖区人民政府的派出机构演变成一级政权组织了。从公社的职能来看，主要是组织职工家属和其他闲散人员参加生产和福利事业，“变消费城市为生产城市”，实现“人人都劳动，户户无闲人”，使之“成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工具，成为生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者，成为工农商学兵相结合和政社合一的社会组织。”从公社的机构设置和人员配备看，公社的行政干部由街道办事处时期的7 人猛增至70～80人，增加了10倍以上。公社党委下设党办、组织部、宣传部、监委、团委、妇联，公社委员会下设工业办、财贸办、城管卫生办、行政办等。这种状况一直持续到1962年“大跃进”失败后，各地城市的人民公社才先后撤消，陆续恢复了“作为国家政权机关的重要组成部分”街道办事处。

城市人民公社运动的客观后果，一是消灭残存的单位体系外的一些死角，街道社区完全单位化。城市社区中通过在辖区内组织生产大协作，大量兴建和发展社办企业和集体生活福利事业，组织街道居民（如家庭妇女）就业，使没有单位归属的街道居民也跻身于单位体系之中。城市社会也彻底单位化了，最终使得国家与社会通过单位体制实现了完全重合。二是街道办事处性质发生了根本性变化。街道办事处改为人民公社后，原来法定的区政府派出机构也演变成政社合一的社会组织，其实质就是城市基层政府机构。

4．“文革”时期

1966年5月，史无前例的“文化大革命”开始之后，各地街道办事处相继被造反派夺权，被改名为“街道革命委员会”，并建立街道党委，实行党的一元化领导。其职能权限、机构设置、人员配置等再次发生重大变动。街道革委会的任务主要是“以阶级斗争为纲”，对资产阶级进行全面专政，也就是搞外调、抓清队、查户口。其他任务还包括：动员居民到农村安家落户和知识青年上山下乡；民兵训练和征兵；处理查抄物资；组织、管理生产和服务工作；辖区内的事业管理和服务，等等。

街道革命委员会的机构设置与职能任务相适应，下设政治组、居民组、企事业组、文教卫生组、人防办公室、查抄办公室等，统管党、政、财、文大权，权力范围空前扩大。当时街道革命委员会完全成为“阶级斗争”和“群众专政”的工具。

“文化大革命”的严重后果表现在：进一步强化了单位社会，城市社区组织更趋削弱。大规模的知识青年上山下乡和城镇闲散人员下放农村劳动，使社区组织失去了大部分管辖对象。街道办事处和党委也被“造反”和“夺权”，基本上陷于瘫痪。按朱健刚的说法：“革委会虽然名义上管理整个街区，但实际上无论从政策资源和人力资源上都已经失去对整个街区的制度化权力的控制，在‘抓革命’的过程中，街区的权力伴随着街区内大部分事务的转移转向了单位内部，街区权力在单位之外呈现出几近真空的状态。”

“文革”结束后，1978年通过的新宪法，撤消“街道革命委员会”，恢复了街道办事处。1979年颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新确立了街道办事处作为市或区政府的派出机构的性质。1980年全国人大常委员重新公布了1954年的《街道办事处组织条例》，再次明确街道办事处是市或区政府的派出机构，并将街道党委、街道办事处、街道生产服务联社分开，并确立街道办事处的工作由民政部管理（“文革”前则归内务部管理）。

5．对改革开放前30年街道办事处历史沿革的分析

经过建国初期的民主建政运动（街政建设）、城市人民公社运动和“文化大革命”，基本完成了“街居单位化”过程，大多数城市居民在运动中通过党政机构组织与动员方式被整合进大大小小的单位之中，并最终形成单位社会（亦称总体性社会）。单位社会是与高度计划经济体制相适应，在这样的一个社会里，国家行政权力渗透到社会所有领域和每一角落，国家与社会高度重合在一起，政府掌握并垄断着所有社会资源，并通过单位，按照身份制、单位制、行政制（行政级别）这三个相互关联的核心因素进行配置，完全断绝了社区自行发展的可能性；同时，政府把自己掌握的资金最大限度地投入了直接生产部门，很少或者基本不向城市基础建设和生活福利事业投资，这就必然要导致“单位办社会”，以填补“政府空位”。这使得本来应当由社区承担的诸多社会职能而在中国的单位社会中，最终都由单位承担起来。

6．从建国以后30年的变革轨迹看，街道办事处具有如下基本特点

第一，在整个城市管理地位的辅助性和从属性。在计划经济时期，街居体制因其发挥的功能相对次要，是单位体制的拾遗补缺，管理和服务的对象局限于占社会少数的非主体部分“无单位人”、“边缘人”，这决定了其作为的微不足道，因此，始终是作为城市社会管理主导体制——单位体制的补充和辅助，始终处于从属地位；

第二，机构性质的多变性。从建国初期的三种组织形态，到54年统一由法律规定的作为不设区的市以及市辖区人民政府的派出机构，政社合一的城市人民公社以及“文革”期间的街道革命委员会，到后来改革开放之初恢复派出机构性质，机构的性质多次发生变化；

第三，职能、编制的极不稳定性。这种不稳定性体现在：一是不同时期的街道办事处在职能和编制上随意性大，二是有逐渐膨胀的趋势；

第四，法律规定缺乏权威性。1954年通过的《街道办事处组织条例》中诸多规定（如机构性质、职能任务、编制等）在每次运动和社会变革中屡被突破，法律效力显得苍白无力，缺乏足够的权威性。

改革开放前街道办事处体制的上述特征都不是孤立存在的，而是有着内在的联系，由于法律规定的权威性缺失，其机构性质、职能任务以及机构和人员编制必然处于不稳定状态；机构性质的变化又必然带来职能和编制上的随意性；职能的扩大则必然带来机构和人员编制的膨胀；上述因素的不确定、随意性，又使法律规定进一步丧失其应有的权威性。

改革开放前30年街道体制变迁说明，街道办事处作为我国行政组织架构中最低的一个层级，是国家行政权力与基层社会互动的基础平台，因而最容易受到政治运动和社会变革的冲击，也是所有行政组织中最不稳定的一个部分。所以，以经济体制改革为先导的社会全方位改革全面展开后，整个社会面临着经济转轨、社会转型，街道体制再次发生变革甚至是深刻变革就成为必然。

二、街道办事处体制改革30年历程回顾（1979——2008）

关于改革开放以来街道办事处30年的变化，我们既没有用“变迁”，也没有用“沿革”，而是用“改革”来加以阐释，这是因为：其一，改革开放以来街道办事处的一切变化都是在改革的大背景下进行的，也是个地方城市依据各自的具体需要，从构建和谐社会，谋求社区有效治理的目的出发，顺应形势发展要求做出的主动的理性行为，而非动员式的、非理性行为。其二，这30年街道体制改革都是在现代理论指导下进行的，国家与社会关系理论、管理主义理论、公民社会理论、社区理论以及治理理论成为了改革开放后不同时期街道体制改革的理论基础。这是区别改革开放前后街道办事处变化的根本所在。

对于街道办事处这30年的改革情况，我们也没有完全按照时间顺序加以阐述分析，而是用总论的形式加以概括描述。

（一）街道办事处改革的必然性分析

发生在城市里的经济、政治（行政）和社会领域中的改革开放，给城市带来了全面的经济转轨和社会转型，带来了各方面利益关系的不断调整和分化，带来了城市经济社会生活的巨大变化，城市基层社会管理也出现了诸多新领域和新情况，街道办事处所处的社会历史条件以及所承担的历史任务均发生了根本性的变化。

1．单位体制的衰落。具体表现在：单位对政府的行政隶属关系和依赖性日益弱化；职工对单位的利益依附日益弱化；单位对职工的利益关系的整合功能日益弱化。这种体制以及功能的衰落导致了单位不再也不能办社会，其大量社会职能逐步被剥离，流向街道，流向社区，流向社会，“单位人”逐步转化为“社区人”、“社会人”。城市社区地位得到提升，作用开始彰显，街居体制成为了“后单位时期”社会整合的基础平台。

2．城市社会问题大量涌现。伴随着城市化进程加快，城市的规模急剧增大，城市功能得到了迅速的扩展，这就不可避免地产生了大量的城市问题。外来民工、流动人口的管理问题；伴随着企业改制而出现的大量下岗、失业问题；大量旧区改造、新区建设和城市文明观念传播过程中的社会动员问题；关注和救助各类社会弱势群体问题；老年养老和社会保障问题，等等。这些问题的解决关乎民生，关乎社会基层稳定，进而关乎到我们改革开放大业能否可持续深入进行。上述诸多社会问题的解决离不开街居体制作用的发挥，街道办事处也成为了进行基层社会管理、维护社会基本稳定的最前沿。

3．社区建设任务繁重。1986年率先在城市展开的社区服务以及随后普遍开展的社区建设，是在新形势下的社会重建运动，其内容之多，涉及范围之广，程度之深都是前所未有。如社区民主政治、社区服务、社区文化、社区安全、社区环境、社区就业等；伴随着社区建设的推进，产生了诸多新的社会关系要理顺，新的社会矛盾要协调、要解决。如日益复杂多变的社区业主（业主委员会）与物业公司之间、社区居民之间、社区居民与社区单位之间、社区居民与政府管理部门之间的矛盾，等等。由于街道办事处负有指导居民委员会的法律义务，因而最初在居民委员会层面上开展的社区服务和社区建设任务，责无旁贷地由街道办事处承担。

4．精神文明建设日益突出。随着改革所推动的物质文明建设迅速发展，城市精神文明建设和居民的精神需求问题日渐突出，创建文明城市，提升社区居民文明素质，满足居民日益增强的精神文化需求日益迫切。

上述历史条件和历史任务变化，使得街道办事处职能膨胀，任务加重，责任加大。但相关法律和制度规定的街道办事处职权仍停留在长期计划经济体制下作为单位体制辅助地位的限定，与新形势、新任务相比，街道办事处的职权以及各种资源（人、财、物、制度、信息等）严重不足，职责与权限严重失衡，条块分割、条块矛盾普遍存在。这导致在城市实际管理中，“看得见、摸得着、无权管”，“有权管、看不见”的现象普遍存在，造成了“有能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面，城市管理显现“纵向管不到底，横向管不到边”的严重弊端。因而，从体制上彻底改变这一问题也就成了改革开放后第一轮街道办事处改革根本出发点。

（二）第一轮改革：“两级政府，三级管理”

1．“两级政府，三级管理”：上海与北京的实践

改革首先是在遇到问题尤为突出的特大城市上海和北京开始，其改革模式被学者们高度概括为“两级政府，三级管理”。

上海是“两级政府，三级管理”体制改革的始作俑者。1994年开始探索、试水，1997年1月，上海市第十届人大常委会通过了《上海市街道办事处条例》，用法律的刚性对这一新体制加以确立。新体制的重点和核心是强化政府在街道层面（第三级）的行政权力和行政职能，从而实现城市基层社会有效管理。实现途径是推动市、区两级政府及职能部门的权力下放和分权，实现管理重心下移。“权随责走，事随费转”是这一体制的通俗写照。其主要举措有：第一，逐步扩大“街道办”的管理权限，相应配套下放人、财、物的支配权；第二，在区（县）职能部门的派出机构与“街道办”机构对应设置的基础上，逐步明确区政府与“街道办”之间、“条”与“块”之间职责与事权的划分，努力做到统一规划、分级管理、条块结合、以块为主，按照权责一致的原则，由“街道办”对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性的工作负全面责任；第三，重组“街道办”所设机构，推进“政企、政事、政社”职能三分开，更好地发挥各类组织在社区建设和管理方面的作用；第四，探索建立“街道办”综合执法管理队伍，尤其在环境卫生、园林绿化、市容市貌、社会治安、房产物业、外来人口等方面，充分发挥联合执法和综合管理的效能，强化“街道办”的行政管理职能。

北京市街道体制改革始于1998年，其主要内容可高度概括为“一个确立，两个赋予，三个分开”，“一个确立”，即确立街道办事处对辖区管理负总责地位，实质就是“以块为主，融条于块”的制度变革。二是“两个赋予”，即赋予街道办事处对职能部门派出机构的领导权或统筹协调权，对辖区内管理机构工作的监督权；赋予综合执法权。“三个分开”，即实行政企分开，政事分开，政社分开。成立了 “城区管理委员会”，作为整个街道工作的协商议事机构。

“上海模式”在全国产生了重大影响，大多数城市基本按“两级政府，三级管理”的思路对街道办事处体制进行了改革，并一直持续到现在。

2．“两级政府，三级管理”改革成效与局限分析

（1）“两级政府，三级管理”改革的成效

第一，“两级政府、三级管理”实施后，街道办事处管理权限得到明显加强，这有利于街道办事处整合和调动社区内各种资源，也加强政府在社区管理第一线的人力、物力和财力投入，不仅带来了基层行政管理者工作的极大热情，也提高了政府的行政权威和行政效能。能够在短时间内提高了城市管理效率，解决了诸多社会问题，推动了社区发展。

第二，改进了“街道办”管理上的“条块协调”，在“街道办”内建立了全面对应于区政府派出机构的部门设置，实行对派出机构的双重领导。形成了“以块为主、条块结合”的机构组合，克服了原有的“条块分割、各自为政”的弊端，对实现政府职能转变、城市管理重心下移和提高城市管理效率都有重大作用。

第三，在一定程度上实现了政事、政企、政社的分离，建立起新的社区管理框架，有利于推动社区建设、加快社区发展。

（2）“两级政府、三级管理”的困惑

第一，法律上的困惑。法律上的困惑首先来自于对现行法律规定的突破。1954年《街道办事处组织条例》和1979年的《地方组织法》都明文规定了街道办事处是派出机关，而非一级政府。从字面上看，“两级政府、三级管理”的提法只承认市、区“两级政府”，把“街道办”视为一级“管理”机构，而非一级“政府”，但从逻辑上讲，能够行使国家一级管理权能的主体，只能是一级政府。故“三级管理”必然蕴涵着“三级政府”的含义在里面。实际上，确立“街道办”对辖区管理负总责地位，由“街道办”对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性的工作负全面责任，能担当此任的只能是一级政府。其次，在相关法律对“街道办”本身该做什么、不该做什么缺乏明确的规定，这导致“街道办”往往难以依法行政，“以行政代替法律”或越权管理等现象时有发生。

第二，基层社会管理上的困惑。这种困惑根本体现在“街道办”与市、区政府职能部门之间存在着“条块关系”矛盾没有得到根本缓解。“两级政府、三级管理”的体制虽然初步调整了“条块关系”，但长期沿袭下来的“条条统治”依然是支配城市行政机器运转的主导思维方式，“条条”能指挥“块块”，而“块块”却监督不了“条条”，双重管理实际上发挥不了作用。按照新的制度设计，原本应该是“以块为主、条块结合、条包块管”，但在实际工作中往往是“条管块包”。市、区政府的职能部门经常把任务推给“街道办”，但“下任务不下权”、“下事情不下钱”；于是，“街道办”承担了大量工作，却吃力不讨好，“块”上工作做好了职能部门报成果，“块”上工作不到位，板子打在“街道办”身上。

第三，社区自治上的困惑。放大社会公共空间，扩大基层民主自治，做大做强社区，构建和谐社会，是市场经济体制下社会发展的必然。而“两级政府、三级管理”体制强化了“街道办”的行政管理职能，强化行政权力在社会管理中的作用，必然挤占社会公共空间，导致社区群众自治组织的社区居民委员会行政化，社区自治也日益脱离本质规定。在“两级政府、三级管理”体制下，“街道办”成了社区管理实质上的唯一主体，而处于“街道办”的行政领导之下的“居委会”却在很大程度上缺乏自主权。再加上“街道办”的财政拨款是社区服务的主要资源，因此“居委会”的社区服务活动只能以“街道办”的指示为主，而不能按照居民的自主意愿安排社会服务。结果“街道办”与社区居民之间无法形成良好的互动，社区居民对社区发展的参与热情不高，现实中间的街道办事处与基层自治组织（含村民委员会）的关系严重背离法律规范，长此下去，基层自治组织的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能终将不复存在。

（3）“两级政府、三级管理”体制改革存在的缺陷

上述困惑说明，“两级政府、三级管理”体制改革在如下方面存在难以克服的缺陷：

第一，改革的目标和价值取向存在缺陷。从上海、北京以及全国各地 “两级政府，三级管理”体制改革实践看，体制改革的目标导向是单一的，就是解决街道办事处职责与权限不对等、权小责大、条块分割问题；其价值取向也是单一的，就是通过管理重心下移，加大街道办事处权重，以强大的行政权力提高基层社会管理成效，进而维护社会稳定，为改革开放的深化提供社会稳定基础；由于改革的目标和价值的单一性，决定了改革的理论研究者和决策者的思路是直线式的，“缺什么补什么”就成为有针对性的政策选择，缺少权力，我权力下放；缺少人手，我增加编制；缺少资金，我增加财政拨付，加大返还比重„„而街道体制改革的目标和价值取向显然并不是单一的，而是多元的，不仅有机构、人员精简，构建服务型政府的行政目标，而且有扩大社区自治范围，提高社区自治程度的政治目标；还有化解社会问题，解决社会问题，构建和谐社区、和谐社会等社会目标。只强调一个目标和一种价值，必然导致对其他目标和价值的忽视和一定程度的侵害。这在以往实践中已经充分证实了的客观现实。

第二，改革指导思想及所依据的理论存在缺陷。“两级政府、三级管理”体制改革的指导思想是通过强化街道办事处行政权力，实施管理重心下移，以求社会问题和矛盾的解决，达到社会管理的有序与稳定。这实际上带有浓厚行政全能主义的传统色彩，政府仍然扮演着无限政府的角色，越位包揽了许多不该管也难以管好的事务，政府在社区事务中同时扮演着政策的制定者、组织服务项目的提供者和问题的裁判者等多重相互矛盾的角色。

这种改革的指导思想显然来自于行政管理主义理论。管理主义强调管理的工具理性，既强调成本与收益之间关系，追求效率至上；追求政府角色范围最小化，即政府应当掌舵而不是划桨；主张政府职能市场化，即政府对社会所需要的公共物品承担的是供给责任，而非亲自动手、直接生产；崇尚的价值观念是“顾客”满意；实现途径是减政放权，流程再造。

“两级政府、三级管理”体制由于过分重视由上而下的行政流程再造，以及技术理性与效率的提升，因而彰现的是效率价值，轻视街政与其政治、社会与文化生态环境之间的深层关联，致使公民意识的培育、公民责任的塑造和政治效能感的提升成绩不彰，而社区居民在相当程度上仍停留在“冷漠的旁观者”、“乘机的搭便车者”的角色上。街道官员除了能够说出应使“顾客”满意的工作目标，尚未清晰地意识到自身工作所应担负的直接增进与维护社会公平、正义、自由、人权与幸福的使命。从这一角度说，如果街政社会化研究仅仅停留在管理主义的层面上，那么它就还是形式的、表层的和工具性的，而不是实质的、深层的和价值性的。

第三，体制结构本身存在缺陷。“两级政府，三级管理”体制受制于三个方面的制约而难以有所作为：一是来自城市管理层次不宜超过两个的城市管理规律制约，西方发达国家城市治理几百年的经验表明，两级政府管理模式不仅可以保证城市规划发展的整体性、一致性，而且可以减少管理层次，降低行政成本，提高行政效率；二是来自我国行政改革目标的政治制约，十六大报告明确将切实解决（纵向）机构层次过多作为政府机构改革的一个重要目标，十七大报告提出了“减少行政层次，降低行政成本”作为加快行政管理体制改革的一个重要目标；三是来自社区自治和公民社会发展的现实制约，当前，寻求政府行政力量与企业市场力量和社区自治、民间组织等社会力量有机结合，实现社会善治已成为当今世界潮流，也成为我国各项改革发展方向，而将街道办事处建设成为一级政府，在一定程度上挤占了社会自治的空间，导致现代治理结构中三大力量的不均衡，从而达不到社会善治。

目前，“两级政府、三级管理”体制所面临的矛盾和问题十分突出，已经到了必须加以完善和改革的地步。

（三）第二轮改革：“街道社区化”

1．全国各地“街道社区化”改革实践

第二轮街道体制改革大致始于21世纪初，改革的动机和目标取向正是为了解决“两级政府、三级管理”体制所存在的缺陷以及由此缺陷所带来的问题与矛盾。按发生的时间先后顺序分别介绍如下：

（1）“青岛模式”

“青岛浮山后模式”。青岛街道体制改革始于2001年，此年4月，在青岛市新建最大规模安居工程的浮山后社区，不再设置“街道办”，而是建立起了全新的社区管理体制，这一新体制被概括为“一个核心、三套工作体系”。“一个核心”，即“社区党工委”，作为中共市北区委的派出机构，是所辖区域内多种组织的领导核心。“三套工作体系”，一是社区自治工作体系─“社区委员会”，社区自治组织“社区代表大会”的常设理事机构，由“社区代表大会”选举产生，下设办公室和社区服务、文化教育、计划生育、人民调解、卫生环境5个委员会。二是行政事务工作体系─“社区事务受理中心”，区政府职能部门的派出人员组成，承接社区中的行政执法、行政管理职能，负责城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等行政事务。三是社区服务工作体系─“社区服务中心”，“负责社区服务的组织、管理和协调，开展便民利民服务活动。这4套工作体系职责明确，互相支持，密切配合，各司其职，充分发挥各自的效能。

“青岛江苏路模式”。2004年市南区江苏路“街道办”改变了功能和地位，成立了“江苏路社区公共服务委员会”，被媒体和专家称为国内首个社区公共服务委员会。它由政府派出人员、社区自治组织负责人和社区单位（企业）代表三部分人员构成，“社区公共服务委员会”主要担负公共管理、组织协调和监督检查3项职能。服务管理就是接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务和公共福利项目行使管理职能，同时为各部门、单位和社区居民做好服务工作；组织协调就是协调政府部门、社会及社区各方面的利益关系，组织地区性的社会管理和公共服务领域的活动等；监督检查就是对行政部门为社区居民服务的质量进行考评。下设“党群工作部”和“社区公共服务中心”。“党群工作部”主要负责社区内党员的管理、学习，“社区公共服务中心”则在安全与司法、市容与环境、人口与健康、家政与公益、就业与保障等8个方面为社区居民提供“一站式”公共服务。

（2）“南京模式”

“南京模式”是指南京市在白下区淮海路街道办事处进行的体制改革试点，始于2002年。改革的出发点被学者概括为“政府依法行政、社区依法自治”，其总体思路和目标是：“理顺一个关系，坚持两个依法，实现两个归位，强化社区自治功能，实现社会的有效管理”。“理顺一个关系”就是要理顺政府、社会、市场与社区的关系；“两个依法”就是政府依法行政，社区依法自治；“两个归位”，一是政府行政管理职能“归位”，即把涉及行政执法、行政管理工作归位给政府职能部门，二是政府社会化职能“归位”，即把原来由政府管理的社会化职能归位给社区，把一些社会公益性服务工作交给专业化的社区工作者承担。

淮海路街道办事处改革分三个步骤进行：第一步，建立社区行政事务受理中心。该中心是区政府有关职能部门在辖区政务服务的平台，内设劳动保障、民政事务、计生服务、城建、市容、司法行政等与群众关系密切的政务“窗口”，其工作人员由区政府有关职能部门派出，按职能分工受理和处理行政事务；第二步，对街道职能进行全面梳理和移交。属于行政管理和行政执法职能全部归口移交给相关部门；属于社会性、群众性的工作，按照“费随事转，权随责走”的原则，进行“责、权、利”的移交，由社区全面承接；第三步，撤销街道办事处。原街道办事处涉及行政职能的各个科室全部摘牌。

（3）“北京模式”

“北京模式”是指在鲁谷社区进行的街道体制改革试验，又称为“鲁谷社区模式”。鲁谷社区被媒体和学者称为全国“第一个街道层面的民主自治社区”。“鲁谷社区模式”在石景山区街道区划调整、在鲁谷需要增设一个街道办事处情况下进行的体制创新，改革始于2003年。其基本创新点是：“理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系，实现两个归位，”创建“小政府、大社区，小机构、大服务”的城市基层管理模式。

“理顺一个关系”，就是通过体制改革，在社区进一步理顺政府、社会和市场的关系，实现“政事”和“政社”分开（鲁谷改革前，北京市已成功地对街道办事处经济职能进行了剥离，政企已经分开）。“坚持两个依法”，就是政府依法行政，社区依法自治。“构建三个体系”，就是建立坚强有力的社区党的核心——社区党工委，作为区委的派出机构，对辖区内地区性、社会性、群众性工作负全责；建立精干、勤奋、务实、高效的社区行政管理机构——社区行政事务管理中心，作为区政府的派出机构，对辖区城市管理、社区建设及社会事务实施管理、协调、指导、监督和服务；建立充满生机与活力的社区自治工作体系——社区代表会议及其委员会，根据《鲁谷社区代表大会章程》，选举产生，作为代表鲁谷社区广大居民和社会单位利益的群众性自治组织，承接政府剥离出来的部分社会事务，监督政府依法行政。实现“两个归位”，一是政府行政管理职能归位，把目前街道本不应该承担的各项带有行政审批和执法的职能，经梳理后归位于政府，建立“责、权、利”相统一的新型“条块”关系；二是将部分社会管理职能归位，把原来由政府直接管理的有关社会事务归还社会，逐步交由社区自治组织和社团组织承担，实现党和政府及群众自治组织对社区的有序和高效管理。

（4）“武汉模式”

“江汉模式”。“江汉模式”是指在武汉市江汉区所进行的街道体制改革创新，旨在探索建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。主要是通过文件协议重新规范“街道办”、市及区政府职能部门与“居委会”之间的关系。一方面，落实《城市居民委员会组织法》赋予“居委会”的自治权，收缩“街道办”对社区的行政控制，对“居委会”落实人事权、资金支配权和资产管理权，建立“居委会”对“街道办”的评议考核制度；另一方面，让区政府职能部门调整与社区的关系，真正做到合作协助，而不是行政部门对社区指派工作任务，区政府的职能部门如果要到社区开展工作，应作到“工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区”。

“百步亭花园社区”模式。百步亭花园社区是武汉市内最大的安居示范工程，百步亭花园社区管理模式最大的创新是不设“街道办”，而改设“百步亭花园社区管理委员会”，这是一个半行政半自治的组织。所谓半行政是指武汉市江岸区政府授权“管委会”直接履行基层政府的部份职能，领导、组织和协调社区组织及各项活动。所谓半自治是指“管委会”由百步亭花园社区各自治组织负责人、各管理机构负责人和业主代表组成。“管委会”与“街道办”有着本质不同。首先，“管委会”根据江岸区政府的授权履行的行政管理职能仅是“街道办”的政府职能之一部分。其次，“管委会”不是江岸区政府的派出机构，不具有“街道办”的法律地位。再次，“管委会”的组成人员不同于“街道办”。

2．“街道社区化”体制改革成效与缺陷分析

（1）“街道社区化”体制改革取得的成效

上述街道体制改革举措（除了“江汉模式”外），都不再保留街道办事处称谓，而以“社区”冠名之，其本质是促进街道办事处社会化、社区化，并最终为社区管理所替代，为社区体制所取代，这是一个必然的历史发展趋势，也是街道办事处改革的根本方向。虽然上述改革都是局部的试点，但已获得良好的社会成效：

第一，将社区建立在街道层面上，强化社区理念。不仅可以扭转计划经济体制下政府办社会的传统观念，突出大社区理念，使社区建设在更大的平台上展开，而且强化社区民主自治，既与国际接轨，又具有鲜明的时代特征，为创建新型社区管理模式注入了科学先进的理念。一是政府职能转变，行政管理层次减少，管理成本降低；二是在议行分设的基础上，建立了专业社会工作机制，社区自治能力提高。特别是撤销街道办事处后，改变了居委会几十年处处依赖街道的传统工作模式，职能部门工作由社区评议，开辟了社区依法民主自治的新路子。

第二，精简机构人员，提高行政效能。“南京模式”和“青岛模式”分别减少了一个行政层次；鲁谷社区将内设机构由传统街道的17个科室改为“三部一室”，机构数量减少了73%；在公务员编制人数上，减少为39人，与同类情况相比减少了57%（北京市同等规模街道的90人左右）。通过改革，不仅精简了机构与人员，减少了管理环节，提高了行政效率，降低了政府管理成本，更重要的是调动了人的潜能和发挥整体效能，为构建“小政府、大社区，小机构、大服务”的管理体制奠定了基础。

第三，通过职能归位，理顺内外关系。各个“街道社区化”体制改革试点区，均按照“政企、政事、政社”三分开原则，对街道办事处承担的政府行政执法、行政审批和行政管理职能进行了逐条梳理，属于区有关职能部门履行的全部归还给有关职能部门，属于社区自治组织、民间组织和事业单位履行的职能分别归还给这些组织。

第四，创建大社区民主自治组织，强化基层民主自治功能。“街道社区化”改革，使得街道办事处不再成为市、区两级政府有关职能部门摊派或下放行政管理事项的漏斗，有效地克服了社区日益严重的行政化倾向，使社区居民委员会回归其自治本质属性，有利于社区自治功能更好的发挥。同时，通过在大社区层面成立的居民议事机构，拓宽了居民参与的渠道，提升了居民参与的层次，有利于基层民主自治的进一步发展。

（2）目前街道社区化改革的不足与缺陷分析

上述“街道社区化”改革模式虽然减少了城市行政层级，符合行政体制改革目标，并且在适宜的体制、制度环境下，有利于社会自治力量的发育生长和社会力量参与城市公共事务和公共服务机会和空间，弥补政府公共服务能力不足和调控不足问题，有利于政府改革目标的达成，建立小政府大社会的行政改革价值取向。但在实践中遭遇如下困难：

第一，对区政府及其职能部门的执行力和公共服务能力提出严峻挑战。虽然城区政府作为城市的基层政府，法理上应是直接接触居民群众的行政主体，但由于长期习惯于居中位置，习惯于幕后运作、指挥、下派，缺乏直接执行与提供公共服务的实践经验，因而就目前实际来看，区政府各个职能部门离开街道办事处的依托，其管理能力和公共服务能力将大打折扣，难以应对居民群众日益增长的多元化的公共服务需求；

第二，是取消街道办事处以后的社会管理需要有较强自治能力和自治水平的社区自治组织以及相对发育成熟的民间社会机构为组织支撑，这与社区自治水平不高和民间社会组织发育不成熟、力量不够壮大以及居民公共意识、觉悟相对缺失的现实差距过大。

第三，取消街道办事处后的制度保障、公共服务由谁来承担等诸多问题都需要认真对待。总之，取消街道办事处为时尚早。

在上述实践探索之外，还有一种“虚区实街”的理论研究成果，有必要加以分析。“虚区实街”理论的基本主张是：鉴于三级政府管理层次过多，现有的基层政府区政府与广大居民“距离”较远，主张在适度调整、扩大现有街道幅度基础上，将区政府改为市政府的派出机构，并缩减其职能，而将街道办事处改为街道政府，实行新的城市两级管理体制。由于其调整的层次多、范围广、法律突破难度大，且工程浩大，因此，到目前尚无一个地方用于实践。

“虚区实街”虽然遵循国际上城市两级治理的规律，符合国际大城市治理的趋势，也切合控制甚或减少行政层次、降低行政成本的我国行政改革总体目标，但是，第一，将遭遇现有法律规定的障碍，该种方案的实施需要修改、调整诸多的现有法律规范，即使在对法律做出重新修订之后，仍需要大量的后续工作要做，难度极大；第二，这种改革是对我国现有城市行政体制的“颠覆性”地重构，涉及到市、区、街道三个层面，改革的力度、幅度和难度过大，不易把握，搞不好会出现较大的社会震荡。第三，这种改革模式成效的长期性与现行干部追求政绩的迫切性相背离，这也是此种方案至今没有一个地方付诸于实践的根本原因所在。

三、建立政府主导、多方参与的公共治理结构——街道体制变革价值取向与目标选择

1、城市街道体制变革目标价值取向

中国城市经济转轨、社会转型，城市化进程加快、社区自治强化、社会组织发育成长等多重作用下的街道体制改革目标价值取向显然不是单一的，而应是多元的，理应包括民主政治目标、行政管理目标、社会建设目标以及精神文化目标几大结构性部分，民主政治目标是扩大城市基层公共空间，完善社区自治，培育和发展社会组织，等等；行政管理目标是转变政府职能，减少行政层次，降低行政成本，提高行政效率，建设服务型政府，实现社区与社会的有效治理，等等；社会建设目标是在党的领导下、在法律范围内的社区充分自治，公民社会和社会组织得到充分发育，社会问题和社会矛盾能够通过社会（社区）的民主协商机制、市场的竞争机制、法律机制和行政机制加以化解，等等；精神文化目标是弘扬爱国主义、集体主义精神，崇尚公共意识，倡导公共责任，增强社区的认同感与归属感，等等。

这些目标之间并不是孤立存在的，而是有必然内在的联系，因此，街道体制改革必须有机整合上述改革的多重目标，体现多元价值取向，不能有所偏废。否则，改革就难以取得长久绩效，或随收一时成效，也难以持久，并且必然带来其他问题和矛盾。

多元化改革目标定位和价值取向就决定了对街道办事处体制改革不能就街道改革而街道改革，而应将街道体制改革与市区两级政府体制改革和社区体制改革有机结合起来，或者说，要将街道体制改革放到整个城市社会管理体制改革中，放到国家行政体制改革与社会（社区）体制改革中通盘考虑，科学筹划，方能取得实质上的成效。

基于上述认识，我们认为，现在街道体制改革基本选择模式是：着眼于转变职能、减少层次，强化服务、理顺关系，整合资源，通过体制和制度创新，在街道层面上构建起“政府主导、多方参与”的现代社会治理结构，实现小政府、大社会、多中介、强自治的城市基层社会治理模式。

2．街道体制改革的理论依据

在对国家与社会、政府与市场关系进行厘清基础上，当代西方公共管理理论、治理理论的一个突出特征是：不再囿于对国家与社会、政府与市场关系谁至上和以谁为主的传统认识，而是寻求三者之间的有效合作；同时强调：政府不再是社会治理的唯一权力中心，政府也不是社会公共事务和公共服务唯一提供者；良好的社会治理（即善治Governance）是由多方参与并通过参与多方结成伙伴关系相互协商、合作的结果。从西方基层社会治理的现实来看，小政府、大社会、多中介是西方各国较为通行的治理模型。

从一般的政治原理来看，一个比较成熟的社会管理，都会努力寻求国家有效治理的社会基础。国家权力并不试图渗透到社会的每一个角落，相反，容许社会自治因素的存在和发展，并有意识的与之衔接成为一个比较完善的社会治理体系。尤其在当前市场化、法治化、多元化的时代，国家行政权力更不可能完全、直接的渗透到社会的最基层、渗透到最基本的社会组成单位之中，社会各种形式的自治是现代社会治理的重要基础。实践证明，有效的社会治理并不是通过的国家权力的无限扩张来完成，而是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互合作来实现。社会自治已经成为社会管理的一个重要组成部分。在社会自治的发展中，社区的自治发展最具战略意义，在社区自治中，社区能够比较有效的聚集各种自治要素和自治资源，成为社会与国家合作治理的重要载体。因此，从根本上讲，民主自治决不仅仅是政治范畴的问题，也是社会管理的重要元素，成为社区有效治理的至关重要的主体，也为基层社会的治理拓展了新的载体。

近年来，随着政府职能转变、公共服务型政府建设，非政府公共组织迅速发展，基层民主自治、公共意识和公共责任强化以及公民意识的倡导与觉醒等，整个社会治理以开始呈现了多方参与的雏形，并在城市社区治理、社会危机处理、公共事业发展等多方面已获得了初步成效。因此，我们认为，多元治理理论理应成为街道体制改革的重要理论依据，并用此理论指导具街道体制的具体改革。

3、街道办事处体制改革具体举措

（1）街道办事处组织变革

街道办事处体制改革的关键是组织再造，我们主张在原有区域范围内，通过制度设计，改变其原来区政府派出机构的性质，按照现代治理理念，建立起以政府为主导、社会多方共同参与的现代社会治理结构，机构的名称可称为“公共服务委员会”或“公共管理委员会”，名称应彰显“公共服务”内涵与特色。治理机构设主任1名，副主任若干名，委员若干名。主任、副主任产生，在目前情况下，可以由区委设在此区域的派出机构——党工委的书记来兼任，副主任可以通过选举方式产生，待条件成熟后，主任也可以由治理机构全体成员选举产生。“政府主导”体现在：其人员构成必须有区政府代表，区政府代表产生依然采用委派的形式，区政府代表数原则上不超过3名，履行政府对社区自治负有的指导、监督之责，以此来保障社区自治正确方向。“多元参与”体现在治理机构其他成员的构成上：居民选举产生的辖区内所有居民委员会主任；驻社区企事业单位代表；社区社会组织（社会团体、民办非企业单位、慈善组织、志愿者组织等）代表；本辖区内其他精英人士代表。治理机构其内设机构可以设置综合办公室（3—4人，使用事业编制），负责综合协调以及现代社区治理机构所决定事项上行下达等；内部设置多个专业委员会（人数不限，但全部实行兼职），如区情调查收集委员会、专家咨询委员会、协调和调解委员会、监督评议委员会等。

新的治理机构强调的不是取消街道办事处这一行政层级，而是在现有机构基础上的组织再造，是按照新公共管理的要求，依据现代治理理念，在城市管理的基层建立起政府、社会、企业、居民共同参与、共同治理的机构与运行机制，从而可以整合社会不同领域的力量，将不同资源导入社区建设，形成了以政府为主导、社会各界与居民群众多方参与的共同治理模式，从而改变过去那种强政府、弱社会、政府单独治理的格局。共同治理模式的确立，不仅有利于民主政治的发展，弥补政府力量的不足，提高政府治理的能力，实现责任共担和利益共享，也有利于政府自身减肥。

（2）现代社区治理机构的职能重新定位

职能再造和重新定位是新的治理机构得以成立的基础和现实依据。当今我国政府职能体系是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。对于基层政府尤其是基层政府派出机构的街道办事处来说，社会管理和公共服务职能体现的更为明确、更为充分。因此，新的治理机构职能的重新设计定位体现在：首先，彻底剥离其经济职能。新的治理机构不再从事任何的经营创收等经济活动，不再承担经济职能，其所需经费由区财政统一支付，可以实行虚拟财政体制。其次，剥离其行政管理职能，不再承担区政府职能部门下移的行政执法、行政审批和行政管理职责，实现行政执法与行政管理职能回归区政府职能部门，并将区政府职能部门推向行政管理和公共服务前台。在两个剥离基础上，新的治理机构主要职能有：一是经区政府授权，组织与管理本区域内公共事务和公共服务事项；二是协调各方力量参与公共事务治理和公共服务生产与供给；三是监督市区两级政府及其职能部门依法行政和公共服务供给情况；四是积极培育发展社会组织，监督和评估社会组织所提供的社会服务情况以及社区社会组织运行情况；五是负责指导社区居民自治和和谐社区建设等。

改革后的治理机构将以全新的服务与治理理念，着重从关爱民生出发，以不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，以服务社区居民为根本出发点和落脚点，通过政府与社会各方有机协调与合作，着力于服务质量和服务水平提升，实现社区工作由过去的注重硬性管理向注重软性服务转变，从而彻底抛弃过去单纯以实现政府工作目标为依附，按照区政府下达的任务进行运作的理念和模式。这不仅为政府职能归位、社区自治到位提供了制度保障，也为建立小政府、大社会的新型城市基层管理模式奠定了基础。

（3）强化治理的流程再造

全新的组织架构和全新的职能定位必然导致其治理流程的重新设计，流程再造是改革后的公共服务委员会能否取得预期效果、能否取得成果的关键所在。

其一，辖区内行政管理流程再造。新的治理机构剥离出来的行政管理职能重新回归到区政府职能部门本位，但考虑到区政府职能部门与居民“距离”较远、公共服务供给能力不足的现实，对辖区内的行政管理事项的解决可以采取如下方案：一是改组原有街道层面的社区行政事务受理中心为区政府职能部门在本区域内的业务窗口，并脱离与新的治理机构之间的隶属关系；二是区政府统一协调各个职能部门，按照居民居住分布状况和方便居民办事的原则，打破原先一个街道设置一个行政事务受理中心模式，统一规划设计并成立几个区域性行政事务受理中心。行政事务受理中心实行“一站式”服务，具体的、近距离、人性化办理和满足居民对政府所提供的公共服务需求，将区政府职能部门由原来的后台运作推向为前台，给居民提供面对面的服务，从而置于居民群众的直接监督之下，使服务型政府建立在坚实的群众基础上和社区平台上。三是政府购买服务，各职能部门在对职能清理、规范的基础上，可以将部分职能通过新的治理机构这个平台向社区自治组织会组织以及市场组织等购买的形式来实现，但前提必须是购买，而不是下派。

其二，区域内的公共事务和公共服务流程再造。新的治理机构在充分整合民意基础上，通过多种方式、多种渠道予以汇集，形成一系列公共服务项目，并按照是否必须由政府来提供为标准划分为两大类别，对于不需要由政府来提供的公共服务项目，新的治理机构采取社会化形式，协调社会或社区组织、市场组织和司法组织通过社会协商机制、市场机制和司法机制来解决；对于需要市区两级政府办理的事项，新的治理机构应形成详细的项目需求报告上报市区政府决策，市区政府可以责成有关职能部门加以解决，或者拨付项目经费，通过向社会购买的形式加以解决。总之，要在社区建立健全满足居民各种需求的行政机制、社会机制、互助机制、志愿机制和市场机制，并综合运用和有效整合这些机制。

其三，考评机制流程再造。上述举措从体制上切断政府职能部门向新的治理机构下派行政事务的可能性，也从体制上保证了新的治理机构将一切工作和活动的出发点、落脚点真正落实到居民的公共服务需求上，落实到民生问题上，真正做到“问民、亲民、抚民、为民”，不再是围绕着上级的指令转，而是围绕着居民的需求转。因此，要改革目前的考评机制，取消区政府职能部门对其考核，全面接受群众的评议，其工作成效以群众是否满意为唯一标准。

通过治理的流程再造，改变过去单纯强调通过各种行政性措施提升行政组织的执行效率和执行力的传统做法，强调公共决策体制的民主化以及决策过程的民主参与和开放性。街道体制组织变革的核心价值是强调新的治理机构决策的开放性，重视社会公民的有序参与；强调政府与社会其他组织体以及居民群众在公共事务与公共服务的组织与管理方面共享权力，鼓励多元和创新而非无差别的一致和顺从。新的治理机构突出考虑了社区居民在社区建设中的主体地位，从而为社区民主的成长开辟了广阔的发展天地，为行政机构淡出社区，实现居民自治回归法理本意创造了条件。

通过治理流程再造，彻底改变政府与社会公众之间信息严重不对称，社会公众无法对政府进行有效监督状态，强调居民在公共事务和公共服务中的知情权和参与权以及表决权，通过各种制度设计（如实行政务公开、民情调查、社区居民议事听证等），畅通民情渠道，将公共决策建立在完全民意表达的基础上，将公共服务项目运行社会化，并且完全置于社会和公众的监督之下，从而进一步完善了政府决策机制，提高了政府决策的民主化和科学化水平，实现了行政管理和社会事务管理的透明、公开。通过体制变革与职能重新定位，实行行政事务社区准入机制、自下而上的考核机制，切实落实基层居民的民主自治权利，从根本上遏制了社区工作行政化的趋势。

四、街道体制改革创新的保障措施

1、坚持党的领导核心地位不动摇

坚持党对社区自治的领导是保证社区自治正确发展方向的政治前提，党必须行使对社区自治的领导权。这一点不容置疑，也丝毫不能含糊。为此，应改革原来的街道办事处党委为社区党的工作委员会（可简称为社区党工委），作为区委的派出机构，全面担负起本区域各种社会组织和各项工作的领导核心职责，对社区公共服务委员会实施政治领导、思想领导和组织领导。社区党工委成员由区委委派人员和居民委员会党组织负责人、驻街道单位党组织负责人组成。社区党工委下设党群工作部，负责日常党务工作。

党的领导核心地位和作用，通过党组织结构的四大创新来实现：一是党工委建在大社区，总支建在居委会，支部建在楼院里，实现党组织对社区的全覆盖，巩固了党在社区的工作基础；二是实行党工委书记与新的治理机构负责人“一肩挑”，使党的领导、公共管理与服务、居民自治工作融为一体成为可能，并保证社区自治正确的政治方向；三是设立党群工作部，实现党的工作和群众工作的有机结合，增强了党工作的渗透性；四是党工委吸收社区单位党组织负责人和“双新”组织党员作为成员，党的组织由纵向体系向横向发展，扩大了党的工作覆盖面，增强了社区党组织的战斗力。

2、修改完善有关法律法规

我国有关城市街道体制的法律规范都已有半个世纪之久，半个多世纪以来，虽然我国的政治、经济、社会等各个方面发生了根本性变化，市场经济体制的建立、政府转型、社会变革与转型等等，即使街道体制的具体内涵和在城市基层社会管理中的地位也发生了很大变化，但对街道体制的诸多法律法规却始终没有做出相应调整与改变。各地街道体制的改革创新无论是在内涵上还是在外延上，都突破了原有法律法规界限，都是对现有法律法规的超越和“违反”。这种超越和“违反”既是实践者基于发展了的客观现实而做出的顺应社会发展潮流的无奈之举，同时，也意味着他们要背负着巨大的政治风险，这又使他们在改革中顾虑重重，约束和羁绊了改革的进程。因此，根据已经发展了的社会现实，并总结街道改革成功经验，修订或重新制订相应法律法规，已显得非常必要和迫切。

3、建立相应制度体系

新体制的运行需要全新的制度建设为保证，制度建设不仅要理顺政府主导、多元参与治理与行政管理、居民自治的关系，更重要的是按照现代治理理论，全面设计和建设作为政府主导、社会多元参与的现代社区治理机构整体制度构架，如议事制度、听政制度、民情快递制度、居民评议制度、考核机制等等。要在制度建设中充分突出社会组织与居民参与治理的平台和工作机制，使社区居民在行使自治权利方面有章可循，有法可依。

4、试点先行，循序渐进

街道体制的改革创新涉及到重新理顺城市基层社会管理体制、政府行政体制与社区自治体制等多方面关系，涉及到突破现有法律法规，更涉及到广大市民群众切身利益，是一个复杂的系统过程，必须进行科学论证后，试点先行，在获得充分试点经验并据此对街道体制改革方案进行完善的基础上，可以在全国城市中广泛推开。考虑到要付出相应改革成本和运行成本，必须有强大的物质基础作为支撑，因此，应选择经济发达或较为发达的、物质基础丰厚的城市作为试点。同时，街道体制改革应与市区两级政府行政改革相结合，才能取得实际成效。

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第二篇：中国城市社区治理模式

中国城市社区治理模式：比较与分析

作者：何海兵 文章来源：转载 点击数：

治理是研究社会关系的新理念，强调通过合作、协商的方式实施对公共事务的管理，弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。我国自改革开放以来，尤其是建立社会主义市场经济体制之后，“单位人”逐渐转变为“社会人”，社会中出现了自由流动的资源和自由活动的空间，一批社会中介组织、民间团体应运而生，导致原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵。将治理理论应用于我国城市基层社会的重构具有十分重要的理论和现实意义。本文探讨了社区治理的概念、内涵和特征，介绍了我国社区建设中出现的三种典型的治理模式，分析了它们的共同特征、各自特色、存在的问题和困难，并提出了我国社区治理的最终方向和阶段性过程目标。

“治理”一词自20世纪90年代以来在全世界政治、经济及社会领域得到了广泛的运用，主要目的是为了弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。在最具权威的全球治理委员会的研究报告中，指出治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[1]。与此巧合的是，我国在20世纪90年代启动了社区建设的步伐，主要的背景是在经济体制转轨的过程中，政府不能再象计划经济体制下完全靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间[2]，个人从单位体制中解放了出来，而原有的主要管理“社会闲散人员”的街道和居委会体制在新形势、新问题面前出现了很多不适应症状，与此同时，社区中也逐渐产生了一些社会中介组织、民间团体等，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始参与一些社区公共事务。将“治理”概念应用于社区建设的过程中，对我国社区的长远发展来说具有十分重要的理论和现实意义。

一、社区治理的基本理念

社区是指一定数量居民组成的地域性的生活共同体。社区治理就是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。与我国过去的基层社会管理相比，社区治理的特征在于：

1、就主体而言，由单一化转变为多元化。我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）[3]为目标，达至社区公共利益的最大化。

2、就过程而言，从强调行政控制到强调居民参与。我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。

3、就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。我国过去的街居体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单位体制结构是从上级单位到下级单位再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在社区治理结构中，社区主体多元化，街道与居委会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动；大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间又是一道沟通和联系的桥梁，从而

374 更新时间：2007-8-24 将社区中行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构 [4]。

二、社区治理的实践模式

自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式，本文重点介绍上海模式、沈阳模式和江汉模式的主要特征。

1、上海模式。上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。具体而言：

（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。

（2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。[5]

2、沈阳模式。从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛的影响。其采取的主要措施是：

（1）明确社区定位。沈阳将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居委会则不利于社区功能的发挥。街道办事处是政府的派出机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可以避免两方面的弊端，而有利于社区资源的利用与功能的发挥。

（2）合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。

（3）建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。“领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。

沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”的原则，符合现代社会民主政治的发展方向，对社区的发展具有十分重要的意义。[6]

3、江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：

（1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

（2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。

（3）权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

（4）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任„踢皮球‟”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。

通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。[7]

三、社区治理的比较分析

上述三种社区治理模式是在我国社区建设中涌现出的典型经验总结，既有共同特征，又各具特色，但与社区治理的基本理念相比，还存在诸多问题和不足之处。要实现社区治理的理想目标，还需要做很多的基础性工作，并且这一过程是长期的。

1、共同特征

（1）历史背景相同。如前文所述，在我国经济体制转轨的过程中，城市社会管理出现了复杂、多样的变化，如“单位人”逐渐转变为“社会人”；城市的老龄化趋势加剧，老龄人口越来越多；外来人口大量涌入城市；与此同时，多种所有制经济的发展导致大量新型社会组织的产生，如个体经济、私营经济、民办非企业、各类社会中介组织等，形成了众多的社会阶层，这些个体户、私营企业主、自由职业者等人士一开始就属于无单位归属者，等等。面对这些新情况新问题，我国原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵，因而迫切需要新的城市社会管理体制来适应社会主义市场经济体制的要求。正是在这种形势下，我国各地开展了社区管理运动，探索新型的社区治理模式。

（2）制度设计类似。在社区治理制度设计中，各城市都在社区定位、组织结构、职权划分、运行机制等方面作了具体规定，虽然在细节方面存在差异，但在指导思想上都遵循有利于社区建设，有利于社区基层民主政治发展的原则。即使行政色彩浓厚的上海模式，也在居委会层面成立了居民代表大会，开展了居委会直选活动，并建立了“三会一公约”制度，即社区矛盾协调会、听证会、评议会和居民公约，这些措施都扩大了基层民主，有利于群众自治，有利于社区的发展。

（3）动力机制趋同。在理论上，社区治理来源于两种力量的推动，一是社区自身力量，社区居民、社区自治组织和非政府组织等共同参与社区事务的治理，实现利益的需求，这是社区建设的主要力量；二是政府的外部推动，政府利用自身掌握的资源，在社区居民的参与下，共同推动社区发展。但在我国社区建设的实践中，制度变迁是政府主导的结果。新型的社区治理模式，是政府在新的形势面前主动推动的产物。由于政府部门仍旧掌握着众多的资源，城市社区建设目前还脱离不了政府的指导和支持，社区治理还主要靠政府的外力推动。

2、各自特色

上海模式的特色是把社区建设与“两极政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化了街道办事处的权力、地位和作用，并将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业，因此上海的社区治理模式是属于行政主导型的。由于政府的强势推动，近几年上海的社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面取得了突飞猛进的发展，涌现出一批文明社区和文明小区。上海的经验还被北京、天津、南京和杭州等城市借鉴采用。

沈阳模式的最大特点是社区组织体系的建设，按照类似于国家政权机构的设置，创造性地构造社区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区委员会）、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。单从组织结构来说，沈阳模式属于自治型，因而在全国产生了很大的影响，除了辽宁省内其它城市外，武汉、海口、西安、哈尔滨、合肥等地都学习借鉴沈阳经验。但是，在没有外在环境和内在条件保障的情况下，好的制度并不一定能够得到好的实施，沈阳模式在实际运行过程中容易出现偏离现象，即“穿新鞋，走老路”，这也正是很多学者和政府官员担忧的地方。

江汉模式是在沈阳模式基础上的新发展，以主动转变政府职能为核心特征，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式，并在制度变迁上选择渐进式的道路，即将社区建设规划为三个阶段：近期新型社区培育阶段、中期现代社区发展阶段和远期社区自治完善阶段。江汉模式属于合作型的社区治理模式，而当前我国大部分城市的社区建设都处于从行政主导型到合作型转变的时期[8]。

3、存在的问题和困难

（1）政府常常越位、错位、缺位，仍处理不好政府与社区的关系。由于目前政府在我国社区建设中占据主导地位，又没有有效的制约机制，再加上传统习惯因素，政府还没有理顺自己在社区治理中的角色，导致不该管的事务管了，该管的事务没管或没管好，出现越位、错位、缺位的现象。有学者指出沈阳模式在目前阶段还存在政府“越位”、“缺位”问题，如“以政代社”；自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府身上的附属单位或下属单位；大多数基层政府及其官员尚不懂得或不习惯或不善于对社区自治性组织进行政策上的指导；对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位等[9]。在上海模式中，街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改观，并将居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任，社区的行政性负担很重。在江汉模式中，政府职能部门在社区设立办事机构和人员，直接侵占了社区的办公空间和财政空间。

（2）居民社区参与不足，社区意识不强。居民社区参与是社区发展的动力之所在，但是在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况，以上所介绍的三种典型的社区模式也不例外。上海社科院社会调查中心2000年6月的一次大型调查结果显示，只有25%的居民表

示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。而且分布不均匀，从年龄层次看，参与社区活动的主要人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生。据统计，参与社区活动的人员中将近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占 20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低[10]。由于社区建设的时间不长，居民还没有摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感。社区意识不强，导致社区建设的动力支持不够。

（3）社区自治组织和中介组织比较虚弱，社区的公共资源难以整合。目前在社区中，只有政府组织和居委会组织比较成熟，由于政府组织的过于强大，导致居委会群众性自治组织的地位被虚化。居委会过分依赖于街道办事处等政府组织，使得其自治功能得不到实现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同，社区的公共资源也就得不到有效的整合。而社区中的其他社会中介组织则缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务。前面所述的三种模式都没有体现对社区中介组织的重视，而社区中介组织的发展，对较好地满足居民需要，充分发掘和利用社区资源，建立社区民主自治等方面起着重要作用。

4、未来的方向和目标

（1）总目标：虽然实现社区自治还存在很多困难和问题，但社区自治应是我国社区建设坚持的最终方向，因为社区自治的意义不仅仅在于城市基层社会的管理，它还具有十分重要的政治功能，关系到党的社会基础，关系到政府权威的基层来源，关系到人民生活水平的提高，关系到全面小康社会的实现。当然，社区自治需要得到我国宏观政治体制的支持。随着我国政治体制改革的深入，随着公共领域的形成，制约社区自治的因素会逐渐消失。因此，社区治理的未来方向是向自治型模式过渡。

（2）过程目标：在实现社区自治的路径上，选择渐进式的道路是比较合适的，而在这一长期过程中，需要重视几项基础性的工作。

其一，进一步完善社区治理结构，理顺社区中政府、市场、社会的关系。目前，各社区的制度设计操作性强、理论性弱，机构设置并没有明确的法律依据，未来的发展方向也比较含糊。因此，要进一步改革和完善各社区的管理体制，使社区的治理结构从单一的垂直结构向网状的水平结构转变，使社区中政府、市场和社会三大版块形成真正合作的互动关系[11]。

其二，提升居民社区意识，培养社区自治能力。社区建设要不断地增强居民的社区归属感和认同感，扩大居民参与的范围和程度，要重视社区功能的开发，发展社区服务，塑造社区文化，满足居民的各种需求。社区居委会要逐步提高自身的能力，能够代表居民的切身利益，减少对行政系统的依赖，赢得居民的支持和合作，共同促进社区的发展。

其三，大力发展专业性的社区服务组织等中介机构。社区中介组织是联结居民与政府组织的桥梁，对于整合社区资源、凝聚社区力量、协调社区矛盾、提供社区服务等诸多方面起着重要作用，是现代社区发展必不可少的主体之一。而目前我国的社区中介组织，尤其是专业性的社区工作组织极其缺乏。因此，政府部门应通过政策引导和资金资助等形式培育社区中介机构的发展，让中介组织承担起政府、企业、事业单位剥离出来的社

第三篇：城市社区建设与社区行政管理体制改革

城市社区及其发展研究

摘 要:社区是由居住在一定区域内的具有归属感的人群结成多种社会关系的社会群体，从事多种社会活动所形成的社会区域生活共同体。随着我国社会主义市场经济的确立及发展，整个国家开始从传统型的社会肉 现代型的社会转变，城市社区作为城市的细胞，其建设的好坏，直接影响城市社会的进步与稳定，两在社区的建设中起基础性作用的是社区经济的发展。城市社 区经济能为社区建设提供经济支持和物质保障，为城市社区提供大量的就业岗 城市社区是构建社会主义和谐社会的基础。加强城市社区建设已经成为我国改革发展和构建和谐社会面临的一项重要而紧迫的任务。经过近20 年的发展，我国城市社区建设取得了显著成绩，但在社区建设中，社区发展不平衡、服务功能不完善、自治功能薄弱等问题仍然普遍存在。本文立足于我国城市社区发展现状，结合其存在的问题，对社区的发展提出对策思考。

关键词:城市社区;社区问题;社区发展，社区经济

随着我国产业现代化的不断升级，“农村城市化，城乡一体化”进程逐步加快，越来越多的农业人口走向城市，越来越多的城市人口呈流动的态势。与此同时，面对着经济与社会转型所产生的诸多社会问题，面对着社区居民日益增长的社区服务需求，这使我国城市社区面临着许多结构性的变革。伴随着城市居住用地的不断扩张和城市公共设施的更新，完善单一地从社区服务，社区设施或社区制度进行规划已不能适应当前的形势要求。城市社区需要重新纳入城市规划体系中进行全面考量。我国自2O世纪8O年代开展城市社区建设以来，在取得许多令人瞩目成效的同时，暴露出了一些问题。本文将就这些问题及其对策进行探讨。

1.1城市社区发展的现状

中国社会在中国共产党领导下，通过改革开放和民主与法制建设，使得整个国家进入了从传统型的社会向现代型的社会转变、由行政性社会向专业化社会转 变的伟大时代。随着社会主义市场经济的确立及发展，社会的结构、层次也在不 断发生剧烈的变化。市场作为发展经济的一种手段，犹如一把双刃剑。它在实现 资源有效配置，提高效率的同时，也产生了失业、贫富分化等问题，从而影响了 社会公平，诱发社会冲突，政府作为管理社会的组织，犹如一位裁判官，它在 努力实现公、公平的同时，也产生了对公众服务的效率低、供给不足，并引发了 不公正性。因此，社会由原来的市场和政府二维结构开始逐步向政府、市场和非 营利组织三维结构转变。市场经济体制下的市场失灵和政府失灵的缺陷，使传统的城市管理体制难以 完成的现代城市的管理任务。城市出现了一系列前所未有的新情况和新问题，主要体现以下“六个转变”。即由于下岗、失业人员的不断增多，使得城市居民由 单位人向社会人转变;由于城市化步伐的加快、农村进城务工人员的不断增多，使得农村居民由农村人向城里人转变;由于贫困人口的不断涌现、老龄人口不断增多，使得政府或单位保障向社会保障转变:由于人们不断追求自身价值的实现，使得人员由比较固定型向流动型转变:由于新兴的多种所有

制成份的经济实体增 多，使得社区服务由政府和单位管理向社会管理化转变:由于各城市自然禀赋的 差异性和空间距离不可灭性，使得社区的发展和管理的模式由单一化模式向多 样化模式转变。城市社区作为城市的细胞，其建设的好坏，直接影响城市能否从传统型的社会向现代型的社会转变，而社区的建设又离不开社区经济的发展。尽管当前理论 界对社区经济的概念、特征、性质、产生的背景及与社区服务、街道经济的区别等问题争论不休，但社区经济的实践在全国范围内如火如荼，取得了丰硕的成果。

社区和城市社区的基本概念 作为社会学基本概念的“社区”一词，从使用之初直到今天，社会学家们的理解始终不尽相同。100多年来，各国社会学家们试图从不同方面对“社区”作 出科学的定义，故而纷争不断。但这种学术争论促使人们对社区的认识亦更趋合 理化、科学化。早在1981年，旅美华人教授、社会学家杨庆堑先生就统计发现，有关社区的定义己高达140多种。当前我国学术界比较认可的“社区”定义是华东理工大学徐永祥教授在《社区发展论》一书中给出的。既所谓社区，是指~定 数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体:地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。在中国，将社区作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推 进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别 于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。又由于当时在参与城市社区服务的社会力量中，街道办事处和居民委员会是绝对主力，为了工作和宣传上的方便，为了使“社区”这个外 来的社会学术语尽快得到社会的承认，就将它解释为“具有特殊意义的中国现阶 段及基层社区，即以基层政权和群众性自治组织为依托的社区，在城市一般以街 道、居委会为单位。”2000年11月，在国务院下发的《关于在全国推进城市社 区建设的意见》中将城市社区明确为“一般是指经过社区体制改革后作了规模调 整的屠民委员会辖区”，根据这个文件的精神，华中科技大学的马彦琳等人将城 市社区定义概括为:城市社区是城市中的社区，是指城市中被道路环绕的居住地段上，由有特定生活方式并且有成员归属感的人群组成的相对独立的社会共同体。

1.2 城市社区发展的问题

近年来，随着我国经济社会快速发展，大中城市的新区开发和旧城改造的力度不断加大，城市交通、通讯等基础设施日益完善，作为城市建设重要组成部分的社区建设开始提到日程;另一方面，社区居民人均可支配收入日益提高，消费需求与消费结构发生了显著变化，居民对能满足基本生活需要、提高生活质量的社区商业的需求也日益增加。所以，在社区建设与时俱进的发展过程中，社区的培育、社区功能的完善、社区居民参与意识的加强以及社区社团组织的发展等等，这些问题的解决已经刻不容缓。

1.2.1社区功能亟待完善

我国城市社区多是为了便于社会控制与城市管理，通过行政划定的，而并非自然形成。因此，社区概念具有很强的行政区位色彩，社区的自然特征较弱，社区缺乏自主发展的环境基础。要承担起城市体制转轨，单位制剥离出来的许多社会职能，依照社区现状难以承载。社区的各项功能有待完善，社区的影响力较弱，社区成员并不对社区寄予厚望，同时也缺乏对社区的责任感和归属感。

1.2.2社区管理行政化倾向严重

在我国社会主义市场经济条件下，政府的职能更多的是“服务”而脱离了“管理”，也就是在行使管理职能时按市场规律办事。所谓“行政化倾向”就是政府投入人力、物力和财力来进行社区的建设，由此，政府也就直接管理并牢牢控制着社区的组织，社区组织带有很浓的“行政性”色彩，形成行政性社区。从而使具有群众性、基层性和自治性特点的社区组织事实上却承担着政府基层政权组织的职责，成为“跑腿儿的”，毫无自主权。社区工作者也是更多地注意上级政府的意图和要求，而忽视社区居民对社区建，而不是“下面产生的要求”设的参与，社区组织的工作内容成为“上面下达的任务”，导致社区工作缺乏社会力量的支持而没有持续发展的后劲。社区一些政府职能部门更是借动员社区资源为名，将其自身业务尽可能地转嫁给社区居委会承担。一项对北京某社区的调查显示，43.8%的被调查者认为居委会主任是“介于官与民之间”的，有 12.2%的人认为居委会主任是官。在我国的首都尚且如此，这不能不从侧面说明我国社区的行政化趋向。要做好我国社区发展，我个人认为首先要认真对待和清理几个问题：

（1）、价值排序问题。它是制订社区发展规划的出发点，这是一个“先解决什么，后解决什么的问题”是整个规划理念的基础。必须首先建立有效的社区组织与管理制度，也就是先要有一个“相对完备的制度”来管理、约束社区发展中的各类行为。同时，在组织与管理制度中要明确地体现社区居民的根本利益这是价值排序问题在社区发展规划中的正面回答。只有先解决制度层面的问题然后才可以着手社区产业、社区文化的规划。

（2）、资源分配的问题 由于社区发展规划是一个“社区资源”有效分配的长期过程，如何配置社区资源是这个问题的关键。这个问题所涉及的一个基本概念就是社区资源，它包括社区内的用地、设施、绿地、河湖水面以及空气等物质，这些物质是相对有限的，如何公平地使用和分配是解决这个问题的必然途径。要区分公益性的社区资源和有偿性的社区资源。公益性的社区资源包括公园、绿地、广场，而有偿性的设施包括各类公共服务设施。分配比例由社区的人口构成、产业构成来决定。这样，社区居民的利益就可以得到保障，同时也应制定相应的条例来规定社区资源的分配与使用。

（3）、阶段性与同时性的问题，这并存的双重任务在中、我国城市现代化的双重任务是“工业化”与“信息化”，这是由于不同的西部地区的城市尤其突出，而东南沿海城市则主要偏重于“信息化”城市经济发展水平导致的结果。我国城市社区的阶段性表明:大部分城市社区文化尚未成熟，城市房地产热和旧城改建、拆迁，使许多原有的城市社区遭受破坏，而新的城市社区尚只有外壳，还很难创造出真正的社区文化，楼盘物业的封闭管理使社区之间交往变得困难，这也表明我国市场经济条件下社会阶层的逐步分离现象。以上两种现象将会在较长时间内并存，并且相互影响，正因如此，社区发展规划显得尤为重要。在“社区发展规划”的制定中，必须认识到城市的现代化程度，它决定城市居民的基本素质和开放程度。在制定相应的管理制度时，应对不同的城市采取不同的制度模式，不能一概套用。另外，对于稳定的旧城区和新开发的楼盘物业管理区。应采取不同的规划控制手段。有时，在同一个城市社区中，这两种类型都存在，甚至还存在着大量流动人口的城中村，在社区发展规划中对这些不同的人员结构应从管理制度入手逐步解决各类社区居民社区资源的分配问题这是社区发展规划中的一个难点，是值得学术界重视的问题。

（4）、社区建设内容亟待扩大领域和提高水平传统的城市基层工作，内容主

要限于政府所部署的社会行政管理工作和范围还很狭窄的居民自治性事务。近些年发展起来的社区服务，则是从一些社会成员的特殊救助服务逐步扩展到相对广泛的便民利民服务，初步拓展了社区工作的内容。新形势下的社区建设则是内容更广泛的系统工程，它应该包括:社区经济建设、社区环境建设、社区文化建设、社区教育建设、社区服务建设、社区城市建设和社区安全管理等等。它既包括了传统的社区行政性、社会性工作，也包括了体制变化和社会发展带来的许多新的内容;既包括了由街居组织直接抓的一些事情，还包括社区建设中应由社会组织、中介组织、市场主体和居民自己去干的大量事情。它可以说是现代城市综合性的“社会生态”在社区这个避部的集中体现。而从现实情况来看，无论是在内容上，还是在方法和手段上都存在较大差距。

（5）、社区建设发展规划与行政区划 社区建设发展规划是社区建设工作的开端，它的制订与实施是由区或街道一级的政府部门进行负责编制，它与城市总体规划是相衔接的，必须根据国家和省、市两级地方政府的经济和社会发展规划，在进行深入细致的社区调查，摸清底数和科学论证的基础上进行制订本区的社区建设发展规划和实施计划。为了做到有效地制订和实施社区建设发展规划，明确社区行政区划是关键，需要在社区建设工作上对区、街的行政职责进行放权，区政府全面负责本行政区域内的城市管理、市容管理、环境卫生及交通秩序的综合治理，街道办事处应以社区管理、社区服务为重点，为经济建设服务。目前许多城市仍存在着市、区两级政府之间职责不明确的现象。导致市一级的规划与区一级的规划脱节。另外由于城市总体规划与分区规划详细规划是由市一级的规划主管部门负责，而“社区建设发展规划”则由区一级的民政部门主管，两者用地设施等规划上有重叠，有时会增加街道办事处的管理难度。因此，如何协调市、区、街道三级政府与主管部门之间的职责使社区建设发展规划纳入到城市规划的合法编制程序中去将是不容回避的问题。我国城市社区可持续发展的对策思路

我国目前社区发展最迫切的需要就是建立科学的社区发展理论体系，寻找一条适合我国城市社区发展的道路，在理论上建构起有效的术语体系、理论层次、理论框架，并结合各类实际问题，进行方法论高度上的探讨，为城市社区发展理论提供个案与佐证。在今后很长一个时期内，社区将需要更多的研究人员、技术人员与社区工作者在社区问题上进行理论与实践的探索，这是我国城市化进程中的一个重要课题。这个理论体系的建立有利于打破当前社区工作相对无序的状态，也可以为社区建设提供理论与方法上的指导。在全国范围内全面推进各类城市的社区建设，我认为应该切合实际抓准以下重点环节:

6.1 把社区服务作为社区建设的突破口和生长点

社区服务也是在社区成员的帮助下，利用和开发社区资源，开展福利服务和便民生活服务，来不断满足社区成员的生活需求的过程。社区服务的目的就是为社区居民分忧解难，创建一个和谐、良好的社会环境。努力推进社区服务向更广泛领域和更高层次发展着重引导其向三个方面深化:

一是发挥政策推动的作用，优先办好急需发展的便民利民项目。不管哪个城市，都要首先重视把对老年人、残疾人、优抚对象、社会贫困人群的服务办好，并把服务同安置下岗职工结合起来，让群众得到开展社区服务和社区建设的实惠，通过服务达到凝聚群众、发动群众之目的。

二是走社会化、实体化、产业化的发展路子。社区服务中大量项目属于福利性、低偿性、微利性，但这同社会化、实体化经营并不矛盾。在服务业的兴办方

式上，坚持社会化、实体化、产业化方向，避免过去那种靠行政手段兴办事业单位的办法。要大力兴办各种所有制形式的社区服务业，特别是重视发展居民自我组织起来兴办的股份合作制服务企业，以及下岗职工自谋职业兴办的个体私营企业。在服务领域上，要积极向各类新兴第三产业拓展，形成新的经济增长点和就业生长点。

三是走服务设施共建、社区资源共享的路子，解决好服务硬件投入的难题。依靠社区力量，充分利用社区资源，是搞好社区服务的一个重要原则。目前，不少城区有大量企事业单位过去自办社会的服务设施，由于只在内部使用，利用率很低，成为单位的负担。搞好社区服务，首先要通过引导这些服务设施由封闭到开放，由开放到联办，再过渡到社会办的办法。这样，可以一举三得:既可解决社区服务设施不足的问题，又可防止重复建设，还能促进企事业单位的改革。当然，确定需要新建的服务设施，也应该重视加大投入，但要防止搞形式主义、贪大求洋，不要脱离实际条件去干劳民伤财的事情。

6.2 结合政府机构改革，积极进行社区管理体制的改革 要想推进社区管理体制，理顺基层条块关系，完善社区管理功能，应选择有条件的城市和城区先行试点，逐步展开以下几方面的改革: 一是实行管理权限下放，增加街道办事处综合管理的职能。主要在计划管理、劳动用工、旧城改造、环境保护、卫生保洁、园林绿化、文化卫生管理等方面，凡是能下放的管理权限，应明确由市向区、区向街道下放，明确规定城镇街道在社区经济、服务、卫生、文化、治安、环境等方面的综合协调管理职责。二是对条条垂直管理的几个重要部门，实行按街道对应设置派出机构。地税、公安、l工商、房产等部门要实行管理重心下移，充实基层所的力量，可将基层所在党组织实行街道属地化管理，日常管理工作纳入街道的总体部署，实行双重领导。三是增强社区自治功能，落实社区的自治权利。核心是界定街道各行政部门与社区组织的职责，把社区自治的权利还于社区。区街政府部门立足社区，重心下移，把自己承担的行政事务做好、做足;需要居委会协助处理“与居民利益相关”的工作，为社区提供协助所需的权利和必要的经费;一些社会服务性职能向社区转移时，应同时转移工。同时赋予社区对政府工作进行评作经费，做到“谁办事、谁用钱、谁负责、谁有权”议和群众意见反馈监督的权利，将政府的工作置于群众监督之下。逐步形成“小政府、大社会”的管理框架和运行机制。我国可以考虑用两年左右的时间来试点，争取三年左右在各城市形成一种新型社区管理体制。

6.3专业培养更多专业的社区工作者，服务社区

专业社区工作者是我国社区建设的制度性要件，搞好这项工作，既是建设现代社会管理制度和社区发展模式的必然要求，也是提升整个社会文明和社区服务水平的必由之路。社区工作的任务侧重“改变社会”，因为社区工作更直接面对社会发展潮流以及充满协商的政治形势，更关注社会变迁可能带给弱势群体的不幸与不公正，即在追求“济贫扶弱”的使命时，更以“社会改革”为行动宗旨。由此看出专业社区工作人员对社区建设工作成效影响很大，但目前我国没有明确的法律和相关的政策，来确保社区工作者是定向培养的人才，在就业方面还存在很大问题，导致很多专业的人才外流，不能切身服务社会。所以没有专职的社会工作人员，社区建设的发展指标就无法落实，创建和谐社区就是一句空话。注释：

综合上述社区建设中的问题及解决思路，我是这样认为的：解决社区问题重点是管理权限的下放，只有社区真正的能按照自己的意愿去建设社区，才能切合实际的为社区办实事，才能符合社区居民的要求。在社区建设中坚持可持续发展思路，坚持公平、协调与合作的区域性原则，还要使社区各类构成要素形成科学合理的结合模式，使各类要素、各类资源充分发挥其正功能。在城市社区发展规划中还要强调和重视“建设宏大的社会工作人才队伍”，因为只有大量引进诸如社会工作之类的专业人才，才能更彻底全面的分析出社区中的问题并加以解决。只有通过专业的社会工作者才能更好的面对诸如流动人口、失业人口和老年人口增加及城乡结合部面积不断扩大等变化带来的挑战，做到以人为本、服务社区、共驻共建、资源共享、因地制宜、突出特色。只有在人、社区和环境持续协调发展的基础上，才能建立一个生态环境优美、社区服务完善、文化教育发达、社会秩序稳定、人际关系和谐、居民安居乐业的城市社区，实现建设城市文明社区的终极目标。

结论

中国进行社区改革首先应完善“两级政府、三级管理、四级落实”的管理体制，促进社区服务、社区管理、社区安全等工作的深化改革，同时还应充分利用原有社区服务工作中已构成的组织、服务系统和设施资源。

中国社区建设的目的之一是要建设一个“基于中国优秀文化传统之上的守望相助、尊老爱幼、知礼立德的现代文明社会，这实际上也是社会主义道德建设的一部分”。如何在尊重居民的意愿和要求的同时，促成全社区互相合作，协力安排共同生活的格局，建设起多样化充满生机活力的、以群众自我管理为主的新型社区，这是中国社会现代化的一项重要内容。

因此，今天的社区建设，应面向现代化，面向未来。尽管目前中国的社区建设还处于起步发展阶段，其中还存在许多不足，也存在着阻碍发展的一些障碍因素，但它正在成为人们生活中的重要组成部分，个人需要会在社区层次上获得更大满足。社会转型期，我们不可能依靠市场和政府解决所有问题，因此，大力发展和谐社区建设，建立和倡导一种与社会转型相适应的生活理念和生活方式，维护社会的稳定，促进社会的整合，是现在和未来社会发展的重要选择，只有这样，中国才能完成它的经济变革和社会转型，才能建成一个和谐社会。

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第四篇：城市社区养老服务模式研究

内涵：社区一词起源于英文中的commonity这个词，但是commonity具有诸如:公社、团体、社会、公众，以及共同体、共同性等多种含义。而我国的社会学者将commonity意译而来，因为它与地域有关，所以社区有了地域的含义，强调这种社会群体生活是建立在一定地理区域之内的。德国社会学家费迪南德·腾尼斯最早提出了“社区”这个词。他认为，社区是聚居在一定地域内的相互关联、相互交往的人群形成的具有共同生活特征的相对独立的地域性社会2。我国社会学家费孝通则认为:社区是由若干社会群体(家庭、氏族)或社会组织(机关、团体)聚集在某一地域形成的一个生活上相互关联的大集体。因此，很多学者倾向于将社区理解为居住在一定地理区域内的特定人群的组合。

而在我国，我们倾向于将所居住的街道和居民区认为是社区。由于起步比较晚，我国的社区发展在过去也是比较缓慢的。但是随着政治、经济体制的改革深入，城市的管理中心不断向下，原来社会性功能超级强大的单位的功能渐渐被削弱，而社区的地位却被不断地提升。社区慢慢替代了政府和单位，逐渐承担起提供非生产性、非行政性的服务的任务，于是乎，社区的服务业在这种大环境下得到了发展和历练。

特征：社区养老服务在政府的倡导下，以区、街道、居委会的社区组织为依托，服务于社区的老年居民，满足社区老人的多种养老需求。一般认为社区的养老服务具有: 非制度性、综合性、互动性、福利性、地域性、服务性的特点

1． 非制度性

从属性上看，社会养老保险是一种制度化保障，它是按照社会保障制度改革的总目标，以法规的形式确定下来，具有国家的权威性和制度的不易变动性等特点，如个人账户构成、统筹水平、养老金数额等都是国家强制规定的。而社区的养老服务则是非制度性的措施，无论是内容上还是形式上都更加灵活和富有弹性，它可以根据具体的服务对象，采取不同的服务形式，从而最大限度地满足不同老人的养老服务需要，具有灵活性、群众性、社会性等特征。从这个层面上分析，社区养老服务对社会养老保险制度是有益的补充，社会保险制度主要是从物质上满足老人的养老需求，而社区养老服务则是从日常生活中为老人提供服务，二者一个是主，一个是辅。尽管社区养老服务不是社会养老保险体系的直接组成部分，但它对提高我国的养老保障水平有着较大的意义。

2． 综合性

建立和健全社会养老保障制度要以经济的发展为基础，根据经济发展水平合理地确定保障方式和标准，量力而行，循序渐进。总体来看，我国处于社会主义初级阶段，生产力发展水平不高，物质基础较薄弱，养老保障覆盖范围窄、制度不健全、管理薄弱等。我国的社会养老保险制度，是为退休人员提供基本的经济来源，解决的是基本的物质需求，至于提供什么样的养老服务根本没有涉及，这对于养老保障来说远远不够。从现实生活来看，养老所需要的社会资源是多方面的，仅就社会保障制度内容来看，社会福利、社会互助、慈善事业、社会救助等都与养老保障联系在一起。社区养老服务也涉及到这些方面，通过社区养老服务，为居家老人提供全方位的支持，使养老不再成为单纯的经济行为，而是呈现出鲜明的文化性和综合性的特点。

3． 福利性

福利性是指社区的养老服务不以营利为目的，造福于社区老年居民，以较小的花费为老人提供较好的服务。随着我国人口老龄化程度的加深，大量老人居住家中需要社区提供服务，其发展须贯彻福利性的方向。首先是服务目标的福利性。商业性养老服务追求利润最大化，讲究投入和产出。而社区养老服务与此不同，它是为困难的老人家庭所提供的养老服务，旨在维护社会公平，增进社会福利。其次是服务对象的福利性。福利性服务有明确的界定对象，主要根据老年人及其家庭的经济状况来确定，不论发达国家还是发展中国家，都有对老

人等弱势群体进行福利照顾的规定。再次是服务效益的福利性。社区的养老服务不可能全部是免费服务，在一定程度上也讲究经济效益，但它不以营利为目的，通过提供保本收费服务，谋求收支平衡，追求社会效益和经济效益的统一。最后是服务资源的福利性。服务资源主要包括社区的公共场所、志愿者服务、企业捐献等。在城市社区主要是通过社区居民的互助社务，充分挖掘社区的人力和物力，尤其是通过社区养老服务，使社区居民的互助互济转化为巨大的福利资源。

4． 服务性

目前我国还处于社会主义初级阶段，经济、社会发展水平较低，社区的发展还不尽如人意，社区在发挥养老保障功能时，主要是通过社区服务，养老保障不仅需要资金保障，更需要服务保障，尤其是在养老保障资金不足的条件下，高素质的福利服务已成为社会保障制度的重要组成部分。发展社会福利服务，特别是发展社区养老服务，可以弥补养老保障资金的不足，增强居家养老保障的服务功能。社区贴近于居民，是老人生活之地，服务是它的较大优势。通过社区的社会福利服务，可提高社区的公共福利区为老人提供的养老服务，是其他社会组织和机构都难以替代的。

5． 社会性

社会性是社区养老服务的特征之一，也就是社区养老服务项目所需资金、服务需要社会各方资助，其来源呈现多样化。第一是政府资助。政府在养老保障中负有主要责任，政府理所当然应给予一定的财政支持。第二是星光计划。2001 年 5 月，民政部实施社区老年服务“星光计划”，从中央到地方，通过发行福利彩票筹集福利金，用于改善社区老年人

福利服务设施、活动场所等。第三是货币养老模式。就是由有关部门拿出一定的社会福利资金，以代币券的形式向特困老人定期发放，老人可持券到社区购买服务。第四是时间储蓄模式。通过组织低龄健康老人向高龄非健康老人提供日常生活照料服务，然后将其服务时间记录存档，等服务者将来需要生活照顾时，再由别的低龄老人向其提供服务。第五是社会各方面的捐献等。这些资助及服务应具有稳定性，否则社区养老服务难以正常运转，今后政府资 助比例应逐步上升，最终以政府资助为主，因为政府是社会资源的主要拥有者，是社区养老服务事业的主要投资者。政府不能在社区养老服务发展过程中充当配角。

6． 区域性

区域性是指养老服务范围的社区性和服务对象的地域性———社区老人，即在具有一定的人口区域中对老人所进行的养老服务，这是社区养老服务与一般社会养老服务在空间范围上的主要区别。不同的社区，其面临老人的具体服务需求不同，因此需要社区依照社会保障的法规和政策，针对区域老人的具体情况，发挥其区域性保障服务载体的特殊功能，在养老资源的配置、服务的提供、设施的建立等方面，应结合本社区的实际情况，发挥社区的多种优势，实事求是地开展符合本社区老人需求的养老服务，成为多元福利体系的功能主体之一。这种社区的主体功能和区域养老服务的针对性有利于构筑多层次、有地方特色的社会养老服务保障体系，提高社会养老服务保障的覆盖面和保障效率。

现状：我国的社区养老服务从 1980 年代起步，经过十多年来的发展已初具规模，在部分大中城市已初步形成以设施服务、定点服务和上门服务为主要形式，以日常生活照料、医疗保健、心理保健、文化娱乐、参与社会以及权益保护等为主要内容的社区养老服务格局。

1． 我国社区养老服务建设取得的成就。为适应人口老龄化的挑战，近年来我国加快了养老服务体系建设步伐，在扩大服务对象、丰富服务内容、发展服务机构和提高服务水平取得了长足进步，为进一步发展奠定了基础。

（1）法律法规和政策体系日益健全。近年来，我国政府重视推动社区福利服务化，先后出台了《关于加快发展社区服务业的意见》和《关于加快实现社会福利社会化的意见》。

财政部、国家税务局还专门下发了《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》，为社会力量兴办社会福利事业创造了良好的政策环境．

（2）养老服务体系的运行模式日益完善。一些地方对推动社区养老社会化服务进行了积极探索，在充分利用社会各方面力量、调动社区内人力、物力和财力，多渠道兴办社区养老服务事业方面取得了一定成效。大大提高了企事业单位、社会团体、个人以及港澳台地区参与兴办社会福利事业的积极性，加快了社区社会化养老事业的发展。

（3）服务内容日益丰富、水平逐步提高。服务内容逐步由单纯的生活照料服务、医疗保健服务向法律维权服务、文化教育服务、体育健身服务、精神慰藉服务等志愿服务开始转变。

2． 我国城市社区养老服务建设存在的问题分析。受传统观念、地域发展等因素的影响，我国目前城市社区养老建设方面还参差不齐。总体上来看，城市社区养老服务体系的建设明显滞后于经济社会的发展和老龄化的客观需要，严重影响了老年人的生活质量。

（1）城市社区养老服务供不应求。目前我国社区服务机构数量及质量均有限，社区拥有的可支配资源极其有限，难以满足社区居家养老的实际需要。表现在社区基础设施、涉老信息资源，信息化建设等硬件设施整合不足。

（2）地区差距显著。从整体上看，我国的城市社区养老社会化服务水平还比较低，发展很不平衡，一些地方的社区养老服务还没有起步，即使是经济发达地区，社区服务设施也不能满足老年人的多层次需求，特别是社区服务的社会化程度低，与人口老龄化发展的要求很不适应，这种局面亟待改变。

（3）专业化程度不高。社区居家养老产业的从业人员，层次较低，总体年龄偏大。具有专业技能的保健师、营养师、心理咨询师比较缺乏。这不仅影响了养老服务的质量，而且也制约了养老事业的发展。除此之外，资金投入不足、现有的社区机构存在的行政化色彩强 是制约城市社区老年服务的重要因素;另一方面又因为社区本身服务质量欠缺与居民的不认同等因素，使得自身生存举步维艰。

问题及成因分析：政府职能不清谈到社区养老，先要弄清政府和社区的关系。改革开放之前，我国实行计划经济体制，政府严密控制社会领域，包揽了很多份外的社会事务，在改革开放之后，伴随着经济体制改革和市场经济持续发展，政府逐步将权力下放，政府与社区逐渐分离。社区服务仍属于政府推动型的发展模式，由于改革开放尚未彻底，社区养老

服务仍旧行政管理色彩浓厚。除此之外，政府在社区养老服务中对社区养老服务的 支持不够，未能行使好自己应尽的职责，即出现职能缺位的现象。

（1）对社区养老服务过度干预政府在传统的街道式管理体制下，承担了许多分外的工作，导致社区养老服务缺乏社区性，带有浓重的行政色彩。发达国家的发展经验告诉我们，养老服务想要有出路，必须推向社会化。然而目前我国政府过度干预社区养老服务，造成社区养老服务缺乏社会行为，势必削弱社区特性。街道办事处是社区公共服务的引领者、服务项目的组织者、发展计划的制定者和费用的主要投入者，承担了很多份外的职责，而它又经常给居委会下任务，把居委会当作政府的延伸，导致居委会想为居民办实事却没有精力。

（2）政府职能的缺位

从目前社区养老的发展来看，政府对非营利组织的培育和帮助不到位，民间资本在投资社区养老时所应享受的优惠政策不完善，可见政府对社区养老的扶植力度不够。非营利组织弥补了政府组织机制失灵和市场机制力量欠缺，很快兴起并迅速发展。非营利组织运用自身的资源和能力为不同人群的特殊需求提供专业性的服务，社区养老的兴起与完善都需要非营利组织的参与。从西方非营利组织的实践中可以发现非营利组织的服务非常切合老人的需要，能

够提高老年人的生活品质。我国非营利组织的发展相对于西方国家还处于初级阶段，发育并未成熟，我国政府在帮助非营利组织发展上所做的还不到位，非营利组织发展受到限制，究其原因是其尚未得到重视、相关法律法规不完善、培育非营利组织相关政策不完善等。民间投资开办老年公寓，政府为促进其投入应制定一些如减征或免征企业所得税、降低土地使用费等优惠政策，但目前政府在这些方面做的还很不足。社区养老服务设施不完善

人口老龄化进程不断加快，老年人对生活质量的要求更多、更高。社区养老服务设施是否完善是判断社区养老能力的重要标准之一，社区养老服务发展较为成熟的标志之一是具备完善的设施条件。为了应对老龄化的挑战，发展社区养老服务势在必行，并且对于整个中国老龄事业都起着举足轻重的影响。但是社区养老服务设施还存在很多不足，处在初级阶段的社区养老服务不能充分满足老年人的需求。

（1）社区养老服务设施功能设置不合理。社区养老服务设施是指老年文化活动室、老年公寓、敬老院、老年福利院和托老所等。全国各地的社区为了应对老龄化问题，都在逐步建设老年服务设施，但其功能不合理问题也比较明显。

（2）服务设施适用性比较差。不少社区是为了应对“星光计划”的任务而兴建养老服务设施，忽视老年人的生理特征，缺乏无障碍设施，造成老年人在社区中的生活很不方便。

（3）服务设施布局不合理。因为老年人生活在社区，主要依赖社区解决衣食住行等基本需求，他们对服务设施的设置由于特殊的生理、心理特点有着特别的要求。然而有的社区并没有考虑环境、交通等因素，造成服务社区使用率低，不符合老年人的特殊需求，是一种资源上的浪费。

（4）服务设施种类不全。随着人口老龄化的发展，老年人对医疗保健、护理等的需求越来越大，所以老年服务设施所设置的种类显得过少，此外老年人对日常照料、文体生活、健康保健、社交等需求不断的增多，足以见得目前的养老服务设施已经达不到社区养老服务的基本要求。有的社区尽管有一定的医疗设施，但是无法为老年人提供预防、治疗、护理等一条龙服务，基本上没有提供家庭护理等上门服务，服务项目过少。老年人渴望得到情感上的交流与沟通，而很多社区都无视了老年人这一特殊的心理需求，为老年人准备的服务项目过于单一，文化娱乐设施较少，无法满足老人多样化需求。社区养老服务专业化水平过低

政府对社区服务所制定的政策中，只涉及到社区服务应走社会化、法制化、产业化道路，而没有提到专业化，这主要是因为我国社区服务还处于刚刚起步的初级阶段。目前社区服务的半专业化状况将随着我国社区服务的不断深入而与专业化需求提高之间的矛盾越来越激化。社区养老服务作为社区服务的重中之重，其主要内容就是为老年人提供服务，但专业化水平过低也是发展的瓶颈。所以说，不管是从

社会养老服务项目还是工作人员素质来说，我国社区养老专业化水平的确令人担 忧。

(1)社区服务专业化程度低

首先，社区服务人员素质低。现阶段社区服务人员专业知识普遍不足，文化程度偏低，这与我国行政性社会工作模式不无关系。但是在当今社会缺乏相应的社会工作技巧和凭着单一的管理模式去做社会工作无疑的行不通的，社区工作进行的不顺利也是可想而知的。社区工作人员中真正社工出身的人比较少，整体素质较低，接受过专业的社会工作培训的也较少。随着社会的逐步发展，社会问题更加复杂化，就更需要与时俱进的社会工作技巧和专业的处理问题的手段。其次，社区工作教育缺乏专业性。社区服务中最重要也是最特殊的部分就是社区养老服务。想要提高社区养老服务水平，首先要重视对社区养老服务人才的培养。要应人口老龄化的挑战，就要逐步在全国培养社区养老服务专业化人才。虽然目前大部分社区工

作人员参与过一定程度的工作培训，可是这些培训专业性不强，既不连贯也不系统，培训时间也比较短，并没有将社会工作的观念融会贯通。简单的岗前教育并不能满足实际需求，更加难以面对复杂的问题。

(2)专业化服务项目少

高龄老人人数不断增加，我国逐步进入老龄社会，老年人对日常生活照顾的需求越来越多也越来越迫切，同时他们的精神生活也渴望得到不断的交流、填充。然而，目前我国专业化的养老服务项目提供的比较少，只能满足一般日常生活需要。这种简单化的服务已经不能满足不断增多的老年人的需求，更多专业化的服务诸如医疗护理、心理咨询迫切的需要开展。人口老龄化程度加剧，日常保健护理需求更加突出，目前需要能为老年人提供专业化服务的社会工作者来帮助老年人，一方面可以照料和护理老年人，另一方面可减少家庭和医疗机构的开销。但是目前我国极其短缺专业化的预防性服务，所以应该尽可能提高老养老服务的专业化水平，以此来满足不断提高的老年人的社交、学习的需求。社区养老服务产业化程度低

市场经济规律决定了社区养老服务要走产业化道路。人们的支付能力逐步提高的同时，老人们的需求也在逐步增长，对社区服务有了更新更高的要求。社区服务产业化是社区服务发展的必然趋势。社区服务若不走产业化之路，就不能满足市场需求。尽管一些地区的社区服务已经出现了连锁化、品牌化的发展趋势，但是目前我国的社区养老产业化程度仍达不到标准。

（1）思想观念滞后

首次将社区服务作为第三产业是在 1992 年发表的《关于加快第三产业的决定》中。1993 年 8 月，《关于加快发展社区服务业的意见》给出了社区服务的定义：社区服务业为福利性的居民服务业，以政府为倡导者，以社区组织为依托，目的是满足社会成员的多种需求。社区服务业是社会服务体系和社会保障体系中的一个重要行业，有社区福利服务业、职工社会保险管理服务业和便民利民服务业组成。从《关于加快发展社区服务业》、《关于加快发展第三产业的决定》中可以看出，政府出台了相关政策来支持社区服务产业化，但是对于社区服务是否属于第三产业仍存在质疑。事实上，社区服务的产业化，并不是对其福利性的完全否定，而是因为社区服务事业的发展壮大无法完全由政府出资，以有偿服务弥补无偿服务，为社区服务奠定物质基础，使社区服务持续发展。所以，对社区服务产业化的否定，实际上是限制了社区服务业的发展。

（2）政策落实不到位

我国出台了一些优惠政策来发展和推广社区养老服务产业化。但是在实践中一些没有落实到位的政策影响了社区养老服务的发展。

（3）筹集资金的渠道单一

社区养老服务没有形成产业化的一个主要原因是资金筹集渠道单一。我国社区养老服务一直由政府出资，是依靠政策投资才发展起来的，但是社区养老服务日益壮大，这种单一的模式无法满足其发展需求，资金短缺的情况越来越明显。从高福利国家实践的失败经验表明，想要建立起一套可持续发展的福利体系，单单依靠政府力量是不可能的。我国经济尚不发达，社区养老服务资金和物质若都依靠国家的直接经费会给政府带来很大的财政压力。社区养老服务发展缓慢、资金不足，也是有鼓励机制不完善，投资渠道不通畅的原因。

政府的优惠政策鼓励下共同举办社区养老服务。相对来说，我国在这方面所作的远远达不到要求，今后应逐步形成多元化的筹集渠道，鼓励私人企业、民间组织等多种社会力量共同举办。

合理化建议：发展社区养老可以弥补主干家庭、核心家庭、空巢家庭、独居老人家庭养

老规模的不足，解决子女对老人生活照料的困难，对家庭养老模式起支撑作用;与进养老院养老相比，具有投资少、成本低、服务广、受益大、收费廉、见效快等特点，可以减轻入院养老服务的压力，因此城市社区养老服务是家庭养老和社会养老的最佳结合。

1． 推进相关法律法规建设，增强其法制性和权威性。抓住“十二五”规划契机，政府在社区养老方面要有政策上的倾斜，加大民政、财政、劳保、卫生、国土、规划等部门的协作。健全法律法规保障老年人合法权益，加强法制建设，进一步完善支持力度。

2． 规范养老服务体系的运营管理机制和服务水平，走社会化产业化道路。在发展道路上，城市社区养老助老服务必须走社会化、专业化的道路，淡化它的行政化色彩，改变单纯依靠政府、社区创办为主的模式，积极引入中介组织、民营组织参与社区养老的兴办。政府购买养老服务，提高养老服务普惠水平。服务队伍实现专业人才与组织社区志愿者相结合。一方面，对现有养老服务机构的服务人员进行职业培训，同时，国家有关职能部门要制定老年服务职业资格标准，加快养老服务事业高级专门人才的培养，提高专业工作者队伍的质量和服务水平。另一方面，在人才、资金不足的情况下将社区内身体较好、有奉献精神、热心助人的社区成员组织起来，组织不同形式的社区志愿者队伍，为社区老人提供服务。

3． 完善相关辅助措施，改变老年人的思想观念。建立社区老年医疗保健机构、社区医院和社区老年活动中心。完善城市社区养老功能，巩固居家养老基础，开办居家养老服务站、日托所、日间照料中心等为老服务项目，满足老年人多样化的服务需求。宣传新一代的养老方式，改变部分老人因循守旧的观念。

4． 建立完善的评估机制。社区养老服务体系尚未建立相应的制度化评估机制。因此，通过措施规范养老服务机构的管理和服务水平，指导养老服务机构合法经营、依法操作等评估机制。确立严格细致的评估标准、坚持自评和抽查相结合、将评估结果转化为工作实效的建立对于社区养老服务的健康长远发展有着重要意义。

第五篇：农村社区变迁与新型农村社区建设研究

农村社区变迁与新型农村社区建设研究

论文摘要：新时期，农村社区建设已成为建设社会主义新农村、构建和谐社会的重要途径。打破城乡二元管理体制，构建城乡社区一体化管理体制已是时代的要求。因此，本文提出要以农村社区重建为平台，创新农村社区管理体制，优化农村社会管理，以实现农民生活水平的提高、社会的和谐。

论文关键词：农村社会管理；社区治理；社区建设

一、社会转型步伐的加快推动农村社会管理体制的变革

(一)新时期农村社会转型不断加快

随着改革开放及社会主义市场经济的不断发展，中国农村社会转型的步伐也不断加快。市场经济条件下，农民的自由流动性不断加强，随之，思想观念、生活方式及就业方式等都发生了深刻的变化：多样性、选择性、独立性不断加强。农民的思想更开放，生活也不再只是围着自家几亩田地转，外出务工、创立农村企业的人急剧增多；衣食住行用也发生了很大变化：人们不再只是追求吃饱，还讲究营养均衡；农民异质性的加强也使其对利益、公共产品及服务等需求趋于多元化。农民希望有更多的赚钱渠道，更好的水利、村级公路等公共基础设施，更完善的社会保障制度；农民的主体意识民主权利意识也日益增强，日益要求多渠道的畅通的利益表达机制。大家不仅追求经济利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，官本位思想得到改变，越加要求选举权、被选举权的实现和参与农村社会管理；农村社会结构也发生深刻变化，社会组织也由此不断增多，如农村合作经济组织、文化性组织等。迁入城镇的人增多，年轻的务工人员的大量流动，使得农村老龄化加剧等等。总之，转型中的农村社会中，农民思想意识、生产方式以至于社会结构都发生了多元化、多样化的变化，这种深刻的社会变化必然要求得到农村社会管理的相应回应。

(二)现行农村社会管理机制滞后于农村社会的新变化

农民思想、行为的不断解放，主体、民主意识的不断加强。社会结构的分化。也加快了社会权力绪构的变化。村委会基层群众自治组织的建立，体现了自下而上的权力结构，形成了自上而下的行政管理机制和自下而上的民主自治管理机制在农村基层社会的交汇。以村民自治为核心，农村社会公共事务管理民主化、制度化水平得到了提高，农民可以以村委会为制度平台，表达自己的利益诉求。但是，由于压力型体制环境尚未改变，村民自治走向困境，以至于存在着农民参与公共事务管理尚不普遍、参与渠道不够畅通、农民多元化利益诉求得不到充分满足等问题。

首先，从政府治理角度看，在压力型体制下，农村乡镇政府处于中国行政管理体制的最后一级，它不仅有管理、促进辖区内政治、经济、文化、社会等各项事业协调发展的任务，而且兼有上级下达的各种任务指标。在实际工作中，由于税改等一些原因，政府财权上移，以使乡镇政府责大而权小，心有余而力不足的乡镇政府为了应付上级繁多的任务指标，就很容易忽视对本辖区各项事业的建设，其为农民提供的公共产品及服务并不一定能真正满足农民多元化利益诉求的需求。

其次，从村民自治角度看，村民自治体制是中国农村基层民主发展史上的一大突破，也搞活了农村社会管理。但是，由于村民委员会的成长过程始终还是受制于政府：它的合法性是由政府政策法律规定，其组织运行也往往受限于政府。虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定乡镇政府与村委会是“指导与被指导”的关系，但在现实中并不如此，“乡村关系”突出地反映乡镇政府和村委会很多时候都是隶属的上下级关系。而《村民委员会组织法》也没有明确规定村党支部与村委会的职责权限范围，致使村民自治制度这一农民行使民主权利的重要制度平台运行出现一定的偏差，农村社会资源得不到有效配置。但是，市场经济条件下，村民的自主意识不断增强，农村的经济、社会结构发生变化，农民急切要求建设更合理的社会管理体制。

二、建立新型农村社会管理体制要求加快农村社区建设

(一)农村社区是农村社会治理的载体

农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。它是一个比自然村落、社队村组体制更具有弹性的制度平台。它围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量和凝聚力、认同感。

社会主义和谐社会是我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务，反映了建设民主、富强、文明、和谐的社会主义现代化国家的时代要求。由于一些原因，特别是长期以来的城乡二元管理体制的影响，城乡资源得不到有效整合，城乡差距日益增大，农村经济、政治、文化、社会各项事业发展滞后，社会矛盾突出，不和谐现象El益增多。而中国乃一个乡土社会，农民是否安居乐业、农业是否健康发展、农村是否安定祥和会影响到我国整个国家现代化建设和社会主义和谐社会的建设。打破城乡二元化管理体制，建设农村和城市社区一体化管理体制，有利于城乡资源的整合。也有利于以农村社区建设为载体，促进各种资源向农村倾斜，促进农村各项事业协调发展，从而为构建和谐农村开辟道路、创造基础条件。中共十六届六中全会也明确提出“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的目标和任务。党的十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设的重大历史任务。党中央一号文件又明确提出要协调推进五个方面的建设，即农村的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和农村基层的党组织建设。可见，党和政府对农村建设的高度重视。如何促进农村经济发展、增加农民收人，如何推进农村政治经济文化各项事业的发展，是当前农村面临的重要课题。

而农村社区重建为此提供了有效途径。我们可以通过建设农村社区体制，为农民提供更合理有效的民主表达、民主参与的制度平台，提高农民组织化程度，充分发挥农民在新农村建设中的主体作用，同时，形成社会各界关心、支持农村建设的有效的外部机制，从而促进农村各项事业的发展，推进新农村建设进程。可以说，农村社区建设是新农村建设的内在要求、基础工程和推进平台。

(二)农村社区是建设农村社会管理体制的平台

总的来说，中国农村社会长期处于行政化管理体制当中。“人民公社一生产大队一生产队”形式的行政化农村三级管理体制因家庭联产承包责任制、统分结合双层经营体制的改革而瓦解。

从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的颁布到如今，村民自治在农民实践和国家法律制度共同推进下不断成长，农村基层社会管理体制也从“正社合一”的行政化管理体制发展到以村民自治为核心的半行政化管理体制。

从这个发展过程我们应该看到，以作为基层群众自治组织的村委会为组织平台，农民的主体地位得到了加强，中国农村社会管理民主化程度得到了提高。当今中国的农村治理呈现出了一种三元权威结构：中国共产党的农村基层党组织、政府和村民组织，从当今突出的“两委矛盾”(通常是指村党委支部委员会和村委会之间因权力的分配和使用产生的矛盾)和“乡村关系”(乡镇政府和村委会的关系)所反映出的现实情况来看，虽然存在着村委会过度自治化的情况，但绝大多数村委会是处于附属行政化的倾向地位。可以说，村民自治走到了一个瓶颈时期。如何打破农村社会的这种治理困境，如何让农村民主政治再次泛发出生机，如何才能优化农村社会管理，农村社区治理为此提供了一条可行性途径。通过重建农村社区，进行组织重构，走一条多元主体组织化、制度化参与农村社区管理的道路，从而激发农民主体意识，提高农民自我管理、自我教育、自我服务的能力，形成一种利于农村发展、国家现代化建设的新型农村社区管理机制。