第一篇：中国大陆的城市转型与单位制社区变迁
中国大陆的城市转型与单位制社区变迁
——单位制研究的空间维度
张汉
文章来源于：《香港社会科学学报》2010年第39期（秋冬季）。
摘要：体制转型背景下的中国大陆正在经历一场前所未有的城市变迁进程，即「城市转型」。在体制转型的过程中，单位制作为一种重要的国家统治体系也在经历复杂的转型历程，而非简单的瓦解和消亡。单位制社区是中国大陆独有的城市社区类型，其变迁机制对于理解中国大陆国家体制转型和城市转型具有非常关键的意义。本文从体制和空间或称社会结构和空间结构两个方面去理解单位制社区的变迁，包括单位自我牟利性的增强，单位集体消费的消解，单位制社区管理的选择性退化等，以及相应的单位制社区空间转型过程。
关键词：中国、社区管理、城市转型、单位制社区、体制转型
作者简介：张汉，香港大学社会学系博士候选人。
一 引言：中国的体制转型和城市转型
要深入理解当代中国大陆城市单位制的社区体制与空间转型，不能仅仅把视野局限在城市社区这一微观层面，甚至也不能局限于城市这一中观层面。宜把发生在城市社区这一微观层面的基本变化，理解为更为宏观和中观层面的变迁所形成的某些微观「映射」。从一个较长时间来看，社区的根本性变迁从来都不是能够由社区自主决定的。进而言之，宜把对社区变迁的理解作为理解宏观的体制变迁和中观的城市变迁的一种线索。
自1978年以后，中国的体制转型(institutional transition/transformation)引起了世界瞩目。中国的体制转型简单说是从传统的计划经济或再分配经济，走向政府管制的市场经济的转型，这一复杂的、渐进主义的转型是完全由政府主导的，并且充满了新旧体制的交错。孙立平把这一转型的基本特征归纳为三点：
1、政体连续性背景下的渐进式改革；
2、权力连续性背景下的精英形成；
3、主导性意识形态连续性背景下的「非正式运作」（孙立平，2002：86-91）。这一转型是以实用主义和渐进主义为特征的，它试图利用市场促进经济发展的能力，同时保持政治体制的连续性并不放弃政府对经济和社会体系的强力控制。
转型中的中国正在经历一场前所未有的城市变迁进程，「城市化」对于中国来说已经成为一个国家战略和新的国家积累方法，城市成为中国体制转型的主要空间依托。笔者所使用的「城市转型」概念的内涵是，它是在社会主义国家（中国、越南）或前社会主义国家（苏联、东欧国家）所发生的重要的历史——地理过程，即城市发展战略、增长机制、治理模式和政策体系的转换，以及相应的城市空间重构、社会结构和价值观的变迁。城市转型是中国体制转型的重要实践机制，并且其方向、速度、内容和深度取决于体制转型。
由于中国体制转型的特殊性和全球经济关联性日益加强所带来的多重经济重叠（前工业、工业和后工业）的现象，中国的城市转型更为复杂。当代中国前所未有的高强度的固定资产投资热潮，各级地方政府纷纷提出的「经营城市」的口号，以及全社会对房地产业近乎狂热的心态，都是中国的国家积累体制正在转型的表现：在制造业这一传统的资本回圈之外，中国逐渐建立起以城市为依托的新的资本回圈链条，并且以其惊人的高利润吸引资本向这一回圈链条快速转移和高度集聚。地方政府越来越把城市作为最主要的「国有资产」，对经营城市而不是经营国有企业越来越感兴趣，并且其地方财政收入也越来越依靠与之相关的各种税费，如国有土地出让、城市基础设施建设融资、房地产业等。体制转型使得地方政府不再只是中央政府在地方层面的派出机构或分支部门，而成为更加具有独立法权地位的实体政府。另一方面，私人投资者受到地方政府的高度欢迎，因为他们能够协助建立新的国家积累体制。
在计划经济体制下，国家把国民的消费支出限制在最低水准上，并宣布一切私人资本活动均为非法；剩余资本都被纳入以重工业为主导的国家积累体制。因此，城市不可能成为组织卡斯特尔(Manuel Castells)所称的「城市集体消费」(collective consumption)的手段，城市中的「建成环境」(built environment)也不可能成为转移社会剩余资本的空间。计划经济体制下，城市首先是一个工业生产空间，这本质上是由以重工业为主导的国家积累体制所决定的，但也与共产主义意识形态有关，因为社会主义国家需要以高度工业化的、其居民以无产阶级为绝对主体的社会主义城市展现自己的形象。其次，城市也是一个政治礼仪空间，党政机关的办公大楼总是占据着城市核心区的位置，并与宽阔的街道和巨大的游行广场等城市元素共同构成一个典型的社会主义中国城市。
而在中国向一个新的国家积累体制转型的过程中，以城市为基础的新的资本回圈链条被创造出来，以实用主义为基本取向的转型策略强调资本来源的多样性和丰富性，以及对城市大众消费的诱导作用。因此，企业家主义(entrepreneurial)的地方政府娴熟的与各种私人资本建立起形态多样的「城市增长机器」(urban growth machine)或称「城市增长联盟」(urban growth coalition)。在中国城市中生产出多种类型的消费空间，不同个体和组织根据竞租理论(rent bid)选择各自的合适区位。
在城市转型的过程中，为了使城市成为更适合新的国家积累体制的资本积累空间，城市更新计划在当代中国城市中普遍展开，试图清理城市中的「污点」，为新的国家积累体制提升整体环境品质。但是城市更新并不一定发生在最衰败的地方，因为必须考虑市场需求。很多城市更新计划是使被更新区位成为更加「可消费」的空间的实践，这种「地方打造」(place-making)策略，促进了新的国家积累体制的合法化，并且提供了新的资本积累和回圈管道。城市更新是当代中国城市转型的重要实践方式，城市更新已经成为当代中国城市的一种流行话语和集体行为。我们需要从体制分析的视角去看待城市更新。「单位制」作为中国计划经济体制下城市的基本国家统治体制，不但能够完全贯通宏观、中观、微观这三个层面，而且因为单位制在城市中可以由「单位制社区」而实现明确的空间定位，所以也能够贯通体制分析与空间分析。
二 单位制社区研究文献综述
单位制作为中国计划经济体制下的基本城市管理体制，吸引了众多学者的关注。众多社会学家都对单位体制进行过研究，但并未充分将社区的概念纳入其中，主要是把单位作为一种社会统治体制或社会组织类型而不是社区类型来研究的。另外一些研究已经从社区的角度认识单位制，但往往是从社区管理、社区服务等视角来展开的，对体制的深入分析又比较缺乏，空间概念同样没有得到足够的关注，能够将单位制社区的体制变迁和空间变迁结合起来进行研究的成果还不是很多。
笔者试对学术界关于单位制社区的研究做一个基本的梳理和评述。这些研究主要围绕着以下4个主题。
关于社区权力的研究
这些研究关注单位制社区中的权力主体结构以及权力运作的过程，研究者的学科背景主要是政治学和行政管理。何康（2007）研究了体制转型过程中单位、政府、社区三个权力主体的权力对比变化以及相应的社区权力结构重构过程，认为中国城市社区建设是围绕着社区权力资源的重新分配展开的。王雪（2007）认为当前城市社区权力运作模式正在由行政权力单向制约向多元权力互动转变，政府、市场、社会权力的配置处于不均衡的状态，主张促进多个治理主体间互动的「多中心治理」模式。
关于社区建设方法的研究
这些研究基本是呼应政府提出的「社区建设」的政策指引来探讨社区建设的方法，研究者的学科背景主要是公共管理学。关信平（2002）把体制转型过程中单位制社区的转型理解为单位制社区向「区域性社区」的功能替代过程，政府试图通过「社区建设」来加强「区域性社区」的结构和功能，以便使它能够担当起原来由这两类社区所担当的社会功能。索德钢（2006）探讨了体制转型过程中单位福利的断裂问题，如社区如何承接原有的单位福利，以及在单位释放服务功能之后如何重建社区服务体系。
郭风英（2007）把单位制社区的转型理解为社区治理失灵，并提出多元共治模式是社区治理走向善治的有效治理模式。李文星、尹鹏程（2007）分析了单位制社区居委会在法律定位、人事权归属、经费来源和考核机制四个方面的困境，提出重构单位制社区居委会与街道办事处所驻单位的关系，以及重构驻单位社区居委会与业主委员会、物业公司的关系等对策。王欢苗（2007）对企业与社区关系进行了研究，他认为在转型期中，由于国家的权力主导性没有改变，加上单位制的遗存作用，所以当前中国企业社区关系管理模式的新特点是企业依托社区获得政府的支援。
关于单位制社区空间的研究
这些研究着重从空间、土地利用等角度关注单位制社区的特征、功能以及演变趋势，由于研究者地理学或城市规划的学科背景，空间的概念得到高度的强化，但一些研究仍然没有成功的把空间研究与体制研究整合起来。
柴彦威（1996）研究了以单位为基础的中国城市内部生活空间结构，通过考察单位制的形成、作用、日常生活类型及空间分布特征等，认为中国城市的内部生活空间结构由三层次构成：
1、由单位构成的基础生活圈，2、同质单位为主形成的低级生活圈，3、以区为基础的高级生活圈。David Bray（2005）在Social Space and Governance in Urban China一书中，试图回答这样一些基本问题：是何种社会和政治实践使单位塑造出了自己的空间形态？空间设计与中国社会主义统治的合理性之间是何种关系？他把单位制和单位制社区的建设实践理解为「社会主义空间治理术」(socialist spatial governmentality)，并对院墙的意义、单位制的起源、社会主义劳动力组织和工业关系等问题做了深入研究。
谭文勇（2006）对单位制社区的建立和演变历程进行了详细的历时态研究，分析了单位制社区对城市交通、文化、管理等方面的影响，最后将城市转型和单位制社区转型理解为「后单位时代」、「泛单位圈城市」的兴起。于文波、王竹、孟海宁（2007）认为单位制社区目前仍表现出多方面的优点，如丰富的社会资本网路、多阶层混合居住、符合居民职住接近的要求、鼓励无能耗的绿色交通从而客观上抑制了汽车消费和缓解了城市交通压力等，并与美国的TOD社区规划理念进行了比较，认为单位制社区比TOD社区表现出更优良的适度技术和生态策略。文渊（2007）研究了应用渐进式局部更新方法对单位制社区进行更新的策略，认为单位制社区经过改造后是解决单位中低收入人群居住问题的最佳途径，并建议成立「住宅合作社」以促进社区更新中的利益协调。
关于单位制社区的体制研究
这些研究的共同点是明确的把单位制作为一种独特的社会体制来加以研究，考察单位制的起源、功能、发展走向，将单位制放到更大的历史背景和体制环境中加以理解，关注单位制与其他一些相关体制安排的关系。研究者的学科背景主要是社会学，但也分布于人文地理学、历史学、城市规划、行政管理等其他学科中。
李汉林（1993）以及李汉林、王奋宇、李路路（1994）关注单位制的转型及其与中国城市社区整合与控制机制重塑的关系。他们认为在中国的体制转型过程中，以单位组织为主导的城市社区整合与控制机制在短时期内不会彻底改变，单位组织和非单位组织并存、两种社会组织行为规范并存且相互作用、相互影响、相互制约的状态还会维持相当长的一段时间。董卫（1996）以共产主义理想的实践和中国传统文化的积淀两条线索展开对单位制在中国的建立历程、功能特征和规划手法的分析，又在中国体制转型中出现的城市更新热潮中展望单位制的走向。
轩明飞（2003）虽然将单位制和社区两个概念结合起来进行了研究，但是他把两者简单的看作城市管理体制中对立的两极，并由此把城市转型和单位制转型的过程简单理解为「从单位到社区」。侣传振（2007）虽然同样持这种二元论，但是他的独到之处是从国家政权建设的角度入手，把单位制理解为国家政权的全能空间。国家政体通过建立「单位隔离式」的治理模式，以党政控制体系为基础，通过控制代理人而顺利完成了向社会基层的渗透并汲取社会资源。
张丽梅（2005）把单位制社区的转型理解为国家单线调控的失衡和行政区—社区双线调控的发展。田毅鹏、漆思（2005）提出「典型单位制」的概念来概括基于东北地域特点的单位制发展，不仅把单位制作为一种国家体制来看待，即「单位社会」，也非常关注单位制对社会空间重塑的意义，即「单位空间」。
李涵（2006）认为单位制社区是继宗族社区之后中国历史上社区发展的第二阶段，认为单位的多元化功能造成了单位与社区在地域与情感上的双重重合，单位人会因以集体主义为行动理念而失去自我，单位制下居民的社会关系单一而又淡薄。柴彦威、陈零极、张纯（2007）认为单位制不仅是理解计划经济体制下中国城市社会与空间变革的重要视角，同时也是理解体制转型过程中中国城市变化的重要视角。他们的研究代表了近年来人文地理学界兴起的城市转型研究热潮以及地理学家对转型社会学理论积极借鉴的趋向。
三 中国城市的单位制及其转型
单位制的起源
「单位」是工作单位的简称，它一度构成中国城市居民日常生活的全方位场域，并成为城市居民生活中的集体记忆。笔者把单位制作为一种国家统治体系来认识，关注的是其在国家积累体制（国家生产）、政治统治和意识形态控制的过程中所发挥的基本功能；单位制的重要性达到这样一种程度，即如果没有单位制，上述三种体系和过程都无法建立和实施。单位同时也是唯一的微观社会组织类型，除了单位之外不存在其他微观社会组织（李路路，2002：页25）。
单位是计划经济体制下中国城市中建立的普遍的、同质性极强的、行政化程度极高的基本社会组织和社会运行单元。中华人民共和国在建立初期，需要建立起高度集中化的「全能型」国家政体和城市管理体制，以充分调动社会有限资源。单位制应运而生。而在城市建设中则遇到了如何在空间上组织新建工厂的问题，即就业地和居住地的空间关系问题。中国大陆选择了以职、住就近安排为重要特征的「单位大院」这种空间形式。
单位制的确立使中国的社会控制和整合机制发生了根本性变化，「单位社会」在中国城市中填充了几乎所有的合法社会活动空间。单位制在国家、单位和个人之间建立起垂直的纵向联系体系，由此塑造出一种高度整合和低度分化的社会形态，国家由此实现对个体的全方位管制。单位是中国城市居民实现合法社会化的唯一环境，「单位人」是实现合法社会化的唯一身份。个人只能通过单位来获取政治地位、教育、收入、住房和福利，个人不能与国家直接展开对话，更不可能与国家讨价还价或者享有自主选择生活方式的权利。而且单位制把在延安时期形成的根据地制度与社会体系更紧密的结合，从而形成了单位制这种带有传统农业社会和共产党军队组织方式的特征的社会组织体系，是一种全方位的「完全性组织」（何康，2007：3）。
改革开放以来，由国家统一集中管理、占有和分配各种资源的体制格局已经打破，单位对国家和上级单位的依赖性在不断的弱化（李汉林，2004： 91）。具体来说，在体制转型过程中中国的单位制发生了如下重大变化：第一，单位与其成员经济关系的变化，这是单位制变化的基础；第二，单位制从对其成员全方位的控制，转变为只是对其成员职业活动的控制；第三，人们的社会生活开始从单位内转移到单位外；第四，单位从涵盖城市中的大部分人口变为仅能涵盖城市中的一部分人口；第五，单位的变迁中，同时出现了弱化和强化的两种趋势（孙立平，2004： 39）。而反映在城市社区方面，则是单位较大程度上撤出社区的日常管理层面，社区的自主性加强，更多无单位社区的出现，以及城市逐渐更加依赖其他组织类型而非单位进行基层管理。
由于体制惯性和改革的路径依赖等原因，向市场经济转型的过程中单位制并非瞬间解组，而是要经历长期的、复杂的转型过程。体制转型过程中的新旧体制交错在单位层面有多种表现，比如单位在保留很多社会管理和政治统治功能的同时，也逐步接纳市场经济的话语体系，如对涉足房地产业等市场经济行为跃跃欲试。单位制在不断发生变异和分化，个体在国家政体之外享有越来越多的资源管道。
国家权力退出除行政、司法等政治单位之外的一般性单位，单位的行政化特质逐渐弱化，但是单位的自组织能力在强化，单位日益成为自我管理、自我运行、自我发展的独立实体，这个过程就是单位自我牟利性的强化。单位不再是国家行政权力的末梢神经即基层延伸。为了求得单位的生存和发展，单位在国家权力退出、同时国家投入也取消的形势下，成为一个自我牟利的机构。
单位制社区的起源与转型
单位制是中国计划经济体制下的基本统治体制，在城市层面表现的最为典型，构成计划经济体制下中国的基本城市管制体制；如果我们在城市层面上依据空间维度进行单位组织的划分，就得到了「单位制社区」，而这正是计划经济体制下中国城市的基本功能单元和管理单元。对单位制社区的研究，从量上明显少于对单位制的研究，主要原因是在对单位制的研究中，空间维度不同程度的被忽视。传统的社会学往往忽视空间维度的重要性而坚持「时间轴线主义」。
笔者对关于单位制的这样一些问题感兴趣：单位制作为一种国家统治体制特别是城市管制体制，它在中国社会体制转型的过程中，由于其自身的体制转型而在空间层面上发生了何种相应的转型，并对中国城市空间结构变迁乃至城市转型产生了何种效应，以及单位制在制度和空间层面的转型对于中国整体的体制转型具有何种意义；体制转型——单位制转型这两者之间是否可以看作是目标与手段的关系，单位制的空间变迁是否可以看作是达成体制转型和单位制转型目标的主动策略，或者仅仅是转型的一种自然效应。
哈威(David Harvey, 2001)和索贾(Edward Soja, 1989)分别提出「历史——地理唯物主义」(historical-geographical materialism)和「社会—空间辩证法」(social-spatial dialectic)，其共同之处是强调空间维度在社会科学研究中的重要性。中国的体制转型和城市转型也应该被理解为由社会、经济变迁和空间变迁所组成的一体化过程。因此，笔者也把对单位制转型看作是社会转型和空间转型进行统一性考察。
单位制的建立，是中国共产党在城市生产组织和管理体制方面的重要实践，同样也是重要的城市规划实践。如何在空间上组织共产主义城市，这是中共最早从1947年夏开始在大陆东北地区陆续接管主要城市之后就开始面临的重大问题。而早在1919年，时年27岁的毛泽东就草拟了一份「新村计划书」，在文中毛泽东对他理想中的大同社会作了这样一种初步设想：在未来的新社会里，「新村」是社会成员聚居生活的标准社区，设有「公共育儿院、公共蒙养院、公共学校、公共图书馆、公共银行、公共农场、公共工作厂、公共消费社、公共剧院、公共病院、公园、博物馆、自治会」，在「新村」里「自治会」维持秩序并用道德约束其成员（中共中央文献研究室，1990： 454）。
另外在1950年代末，苏联莫斯科大学的几位建筑师和社会学家也曾经合作写成《理想的共产主义城市》一书，提出了「新居住单元」(New Unit of Settlement)的设想。他们设想「新居住单元」成为一种将生产与生活融为一体的公社化城市聚落，并构成社会主义社会的制度基础。「新居住单元」包括从子女抚养教育、公民就业到老人赡养等一系列的机构及服务设施。而在规划手法上，早在1920年代和1930年代，苏联学者就提出了社区规划理论。他们认为「社区」作为一个相对独立的居住单位，应包括公寓、公共食堂、娱乐场所、托幼、中小学校、医疗所、商店等一系列服务设施，同时与工作场所紧密结合。社区后来成为包括中国在内的社会主义国家城市住宅区建设的标准模式（董卫，1996： 40）。比如上海着名的「曹阳新村」作为中华人民共和国的第一个大规模工人居住区，就是完全按照这种社区规划理论建设的，并且自从首期于1952年5月完工开始，就曾经长期作为社会主义中国在城市住宅区建设和社会平等体制探索方面的一个神话而进行广泛的意识形态宣传。
当然，中国的单位制社区并非完全按照毛泽东的那份「新村计划书」或者苏联的「新居住单元」或社区规划理论建设，但毫无疑问，单位制社区都那里都汲取了丰富的营养。虽然不可否认这种选择中所包含的共产主义理想，但更为根本的原因则是中共需要以最快的速度、最低的成本恢复城市生产和重建城市管理体制，并且将分散的资本逐渐集聚到国家积累体制中。单位制和单位制社区无疑是最佳选择，它们将生产、消费、娱乐、政治动员、意识形态宣传和控制等紧密整合在一起，并且高度集中在单位社区内部的有限空间里，大大降低了管理成本和难度，最大限度的压缩了体制外的生存空间和流动性。
此外，单位制和单位制社区的构建也从中国的帝国历史中汲取了丰富的营养。张丽梅认为，单位制是「在现代化进程中诞生于中国传统文化框架中的一种复合组织形式」（张丽梅，2004： 20）。李路路认为，单位制作为一种组织化的国家统治体制，其意义类似于帝制体制下中国社会中的家族（李路路，2002：26）。在计划经济体制下，国家摧毁了宗族体系，单位制开始承担起过去宗族体系的生产、管理功能。单位制与居民委员会制度成为实现双重控制的新型管理机制，两者之间形成一体两翼的关系。但两种管理制度又各有偏重：单位制毫无疑问占据着主导地位，囊括了绝大多数城市居民，将他们改造成「单位人」；居委会制度则主要针对少数难以纳入单位制之中的「剩余城市居民」或称「非单位人」，如家庭妇女、无业人员等（杨丽萍，2006： 69-86）。而原有的各种名目繁多的社会中间组织，或者因国家取缔而走向解组，或者经过国家体系在意识形态和政治权力方面的全方面渗透和改造而成为新的社会管理体制中的一个构件。
在对中国单位制及单位制社区的理论与实践起源的归纳方面，David Bray（2005）在其着作Social Space and Governance in Urban China中所展示的观点较为全面：传统儒家思想对于社会空间的理解、延安根据地时期的军事共产主义实践、西欧空想社会主义乌托邦思想、苏联早期激进功能主义城市规划思想、甚至是由豪斯曼巴黎改建而发轫的现代城市规划科学。任何城市规划理念都不具备纯粹的所谓「科学性」，而是某种意识形态的反映。在计划经济体制下，具有完全功能的单位制社区呈团块状散布在城市各处，圈占大量土地，形成一个个「大院」。各个单位制社区本身具备复合功能，在资源获取上基本是与「系统」内部的上级直到国家（中央政府）保持持续的联系。但是不同单位之间，甚至是同一「系统」内部的不同单位之间的联系却很微弱。单位制所构造的社会结构被刘建军称为「伞状结构」（刘建军，2000a：148；2000b：24）；而在城市空间结构上的表现，笔者则认为可以用「龟裂城市」来形容：各个单位制社区画地为牢，自给自足，相互之间一般不产生空间上的紧密接触，整个城市被众多单位制社区分割为龟裂状。这种城市规划手法是1949年之后国家积累体制重构和意识形态重构的重要实践，而且在客观上，这种城市规划手法还具有很多优点，比如由于大多数单位制社区自成一体，将居民的工作、生活、消费、休闲、社交等多类型的活动整合在同一社区范围内，从而使日常交通在很大程度上被单位制社区内部化了，步行和非机动车足以应付绝大多数日常交通需求，这就大大减少了城市范围内的交通压力（谭文勇，2006：58）。
然而在中国向市场经济转型的过程中，国家积累体制的重构和意识形态的重构（当然是在各种复杂的话语体系包装之下完成的，如通过「国有土地使用权出让」这样的变通解释方式使土地重新进入市场流通等）的大背景下，一场大规模的城市规划理念和实践手法重构的过程也随之展开，城市空间的资本化和城市空间结构的重构持续推进，以单位制社区为核心元素的计划经济城市规划理念和手法都越来越显得不合时宜。对计划经济城市规划理念和单位制社区的解构首先需要进行意识形态上的合法化，于是类似圈占和浪费土地、缺少合理功能分区、阻碍城市第三产业发展等为单位制社区做负面定性的市场经济话语接踵而至。传统单位制社区必然会主动或被迫的进行各种结构性和功能性的转换。比如众多大型国企将所占有的土地通过土地市场转让给其他使用者，自己则整体搬迁至城市郊区特别是开发区，从而获得相应的极差地租以及更充裕的土地。原有的土地用于房地产开发或城市基础设施建设，从而被纳入新积累体制的资本回圈链条中。
四 国家积累体制转型背景下的单位制社区
本文的主要关注点是中国城市中的单位制社区体制和空间转型是以甚么样的机制进行的，即国家积累体制转型是以何种方式决定着单位制社区的形态、结构、组织、功能等方面的演进。在国家积累体制转型、单位制转型与与具体的单位制社区变迁之间，并非是一种简单、直接的线性相关关系，在这两者之间存在着一种作用的仲介；单位作为计划经济体制下最基本的社会组织形态，将在社会转型过程中遭受到显着的冲击并发生无法回避的变化，因而是研究社区组织的这种仲介性的一个合适的切入点。
国家积累体制的转型与单位「自我牟利性」的强化
在向市场经济转型的过程中，国家体制转型的一个目标是引导单位进行自我消解和转型，转换为市场经济中的普通经济组织，而不再是国家体制的基本功能单元，单位需要自行消化由改革带来的矛盾。这一系列政策转向都使国家和单位的利益分化逐渐「制度化」、「显现化」和「正常化」，单位的独立利益日益明显（李路路、李汉林，1999：104）。因此单位逐渐成为一个自我牟利的独立实体，单位行为更多的表现出单位利益导向的特点。
计划经济的积累体制是工业化特别是重工业化主导的资本积累，单位制是这种积累体制的功能体系，各种单位则是最基本的功能单元。单位并非依据投入—产出比较、成本核算等微观经济学原理而组建的纯粹的经济组织，而是一种复杂的生产组织和管理组织。单位最基本的职能是执行国家积累体制下达的生产任务，确保国家积累的有效实施；同时单位也是管理组织，因为国家（中央政府）是全能型国家，承担了几乎所有社会管理任务，在这些管理任务的具体执行过程中，单位是最重要的基层实施单元；此外，单位也是国家政治统治和意识形态控制的基本单元，各种政治动员和宣传工作都通过单位制大范围铺开。
由于单位对于国家积累体制的重要性表现在完成国家生产任务，确保国家积累的持续推进，并完成国家下达的社会管理和政治统治任务，国家基本不授予单位重要的自主处置权，所以国家必须保证单位和单位职工的无条件生存，而不可能依据任何微观经济学原理让单位自负盈亏。单位为了获得更好的生存，前提自然是完成国家下达的生产和管理任务，其次为了获得更多的国家剩余资本返还，单位需要与国家展开复杂的博弈。单位需要娴熟掌握的不是微观经济学原理，而是计划经济体制下特殊的博弈规则和技巧。国家对单位高强度的抽取剩余资本是事实，但国家对单位的高强度、全方位保护同样是事实。因此国家和单位之间就形成一种保护与依附的关系。
改革开放以来，中国恢复了私人资本的合法性，于是在国家计划经济下将不可避免的进入国家资本积累体系中的一小部分资本，通过个体力量转移到体制外进行积累和回圈，于是「傻子瓜子」等万元户开始产生。随着体制外个私经济的不断扩张和资本的不断积累，加上引进外资的作用，国家资本在社会总体资本中所占比重从接近100%逐渐下降，国家体制已经具有了相当大的缓冲空间。于是国家又开始通过中国式的私有化进程开始进行体制内的资本积累机制转型过程。这一过程首先是实现了以对国家资本使用权的社会认知为基础的非正式私有化，之后又以这种非正式产权为基础逐渐向正式的产权私有化过渡（孙立平，2002： 90-1）。这些都导致国家资本所占比例更大幅度的下降。
国家逐渐引导单位制进行自我消解和转型，单位与国家积累体制的关系急剧弱化，重要性持续下降。在新的国家积累体制中，各种新的经济形态和经济组织不断出现，单位被迫转型为一种普通的经济组织，并面临前所未有的市场竞争压力。国家不再要求单位继续履行计划经济生产、社会管理、政治统治等基本功能，单位开始需要依据微观经济学原理，重新组织生产体系和管理体系。单位发现国家体制已经不能保证自己衣食无忧，在市场经济体制中甚至随时面临停产、破产等各种严峻的生存危机。于是单位开始一方面希望通过延续某些计划经济体制下与国家博弈的技巧谋求事实上越来越少的国家剩余资本返还，一方面也被迫开始关注微观经济学原理，更加关注生产行为的「经济合理性」而不是「政治正确性」。生产「商品」的独特的混合经济体系或称「社会主义市场经济」，逐渐取代了生产「非商品的物品」的指令性经济体系。生产行为的经济收益将是单位最主要的生存资源，由生产行为的政治价值所带来的收益日益萎缩。由于国家与单位之间关系的变异和弱化，单位行为日益表现出自我利益导向的特点，而不再时时聆听和遵循国家指令。
然而单位已经长时间习惯于计划经济体制下衣食无忧的生存状态，面对体制转型而被迫进行的自我转型无疑是艰难的。有幸生存下来的单位（当然国家垄断行业的单位一般不存在生存危机），一方面自身还尚未能够娴熟运用微观经济学原理，一方面宏观市场环境又由于转型期新旧体制交错而导致市场不确定性和不规范性居高不下，企业经营风险和经营成本长期无法降低，单位也不得不借鉴特殊体制下所形成的各种特殊的生存潜规则。在这一过程中，单位高层管理者如厂长、厂党委书记等曾经的计划经济体制下的精英，在转型过程中他们的权力很大程度上得到延续。在高不确定性和高不规范性的市场环境中，他们的管理和决策行为就对单位具有性命攸关的重要性，是应对企业改制、职工分配等问题的最直接、最具体的操作者。
由于计划经济体制下土地市场被废除，国家依据生产计画向各种单位分配土地，所以土地利用并不遵循通常的市场经济原理，土地利用强度较低，单位占用了相对其生产需求和生活需要来说更大的土地量。在中国向市场经济转型的过程中，由于国家力量的退出和市场竞争的压力，单位发现从生产过程中获得生存资源越来越困难。大型单位制社区原本是生活、居住全一体的空间实体，拥有较大面积的土地。随着中国城市建设热潮的高涨和房地产业的空前繁荣，单位突然发现在计划经济体制下免费获得的大量土地是非常有价值的资源，单位介入房地产市场的热情被空前的调动起来。单位或者将工厂搬迁至郊区工业园，将位于市区成熟地段的土地拍卖，从而获得土地级差地租；或者由单位继续掌握土地的事实所有权，从而主导整个土地出让过程甚至是开发过程，比如将单位原有房产出租给商户用于经营活动，或者通过协定等方式出让土地，甚至自行进行房地产开发。单位行为的这种转向正是国家积累体制转型在微观层面的写照。单位希望利用计划经济体制下遗存的资源（单位自有土地），将其资本化以进入新的积累体制中，获取相应的资本收益。
「集资房」的出现是国家积累体制转型和单位自我牟利性增强的另一个表现。1980年代以来的中国城市住房改革是从强化单位的功能起步的，鼓励单位参与建房，将分配住房的责任和职能继续强加在单位的身上（边燕杰等，1996：91-94），目前一些单位仍在推行的集资房政策是与之一脉相承的，虽然整体上说目前国家在住房政策方面已经全面倒向了市场化。然而集资房建设并非单位以盈利为目标的经营行为，而是以满足职工居住需求为目标的。单位在其所在社区土地之内划出地块，与单位成员约定房屋建设、购买、管理等相关契约，主要依靠单位成员交纳的集资款建造房屋供单位成员居住。集资房的价格远低于商品房价格，完全是由单位自我发动、建造和管理的不动产性质的单位福利，与国家权力和国家福利已经基本脱钩。
集资房的操作方式，是将土地作为一种普通生活资料进行使用，建造以实用性为标准的房屋，而并非商品房开发。所以集资房建设与上面提到的单位进入土地市场甚至房产开发领域进行经营性活动有本质的区别，因为用于集资房建设的土地并未被资本化以进入新的资本积累体制。土地在新的国家积累体制中是核心资源之一，资源是有限的，而集资房建设导致一部分土地没有进入国家积累体制而流失到体制之外了。因此很多地方政府都表现出对集资房建设的排斥乃至明确反对的态度。
单位集体消费的消解与单位制社区的空间转型
在计划经济体制下，社会成员的消费模式和生活方式呈现明显的同质化状态。基本生活消费品采用限量配给的方法，通过单位制把生活必需品（包括住房）基本平均地分配给每一个人；不实行定量分配的消费品也受到样式和价格等方面的严格限定，消除了形成多样化消费模式的可能性。社会成员在收入、权力上的微小差异并未能在其消费模式中显现出来（许菁芸，2006：24）。国家政体通过压缩国民消费以最大限度的强化国家工业化主导的积累体制。
通过单位制组织的中国城市居民消费，可以称之为「单位集体消费」，它于卡斯特尔所称的「城市集体消费」（Castells, 1976: 64）的不同点在于：首先，两个概念描述的是处于完全不同的两种国家积累体制中的消费现象，其次，消费的组织者和消费发生的场所、内容都有本质性的区别。两者的共同点是消费的「集体性」，即消费的商品和服务都是由国家提供的，面对的是群体消费者而非个体消费者，并且其最终资金来源是社会财富。单位制不但是中国计划经济的基本生产单元，而且由于其广泛承担的单位集体消费功能而成为最重要的消费单元。在一个典型的全能型单位制社区中，在非单位制条件下可以通过个体消费方式解决的几乎所有消费内容，都被归并或曾经归并到单位内部的单位集体消费之中：饮食、住房、医疗、教育、娱乐、健身、交际，林林总总。
单位集体消费实际上是经历了一个相当复杂的资本回圈过程，而且充斥着同样复杂的意识形态建构过程。简言之，国家依靠单位制把绝大多数社会剩余都纳入国家积累体系之中，并宣布国家体制之外的任何个人和组织的资本经营行为都属于非法行为。但国家又不断的将一部分剩余资本通过单位制返还。抽取和返还社会剩余资本都是以单位制为基本操作框架的，即使返还的剩余资本也严厉限制了其使用方法：仅仅用于消费，并且只能采取单位集体消费的形式。而在意识形态方面，则通过「福利」、「补贴」等概念进行模糊的界定，弱化这种单位集体消费的本质，从而减少了国家抽取剩余资本的过程中来自单位和个人的抗性，又减少了单位集体消费过程中可能产生的来自单位和个人的高度监督。
由此，我们就能够对应到一个典型的全民所有制企业职工的三大类基本经济收益：
1、以货币形式支付的工资和奖金，2、医疗、教育、住房等非货币形式支付的社会福利，3、以各种票证形式发放的国家补贴（曹锦清、陈中亚，1997：96）。第一类经济收益，是维持劳动力再生产的基本前提，在计划经济体制下长期维持在最低水准，而对它的突破则开始于向市场经济转型初期奖金的大幅度增长；第二类和第三类经济收益，是提升劳动力再生产品质的重要保证，因此国家从剩余资本中提取出一部分返还给单位，在单位制内部按照生产任务的完成、意识形态的遵从和政治表现的正确性等标准进行再分配，并以单位集体消费的形式进行消费。
在中国体制转型的过程中，因为国家积累体制已经不再主要依靠单位制进行资本积累，国家不再需要继续无条件的维持单位制和每个单位的生存，单位发现在新体制中不再衣食无忧，面临越来越大的生存压力，因此单位需要把有限的自有资本用于经营性活动以维持生存。于是，计划经济体制下的单位集体消费无法在新体制中继续维持，单位集体消费将被个体消费取代。而个体消费必然意味着消费模式的分异，消费的内容、层次以及时间和地点都开始多元化，消费的可选择性大大增加。
这种体制变化的表象之一是单位后勤体系的解体。单位首先通过承包、租赁等方式将其拥有的后勤服务体系转让给其他组织和个人（包括本单位成员）经营，这就是单位内部集体消费资源向个体消费转换的过程。同时由于单位制社区的消费能力日益升级和多元化，也必然会吸引单位之外的各种商业设施进入单位制社区，至少是靠近单位制社区经营。因此除非单位制社区进行严格的控制，各种外部商业服务机构必定以蚕食、楔入等各种形式侵入，并且这种渗透力随着单位制社区纯居住功能的强化和单位管理方式的变异而逐渐增强。这种侵入也越来越得到单位制社区居民的认可和接纳，因为社区居民欢迎价格合理、服务到位、接近社区的商品和服务供给者。谭文勇把单位后勤体系的消解以及外部商业机构对单位制社区的侵入理解为后单位时代单位制社区转化为「泛单位圈」的过程（谭文勇，2006：65-78），也就是人口和空间实体依然比较完整的单位制社区，逐渐演化为一种以传统单位为核心，在其周边形成为单位服务的后勤圈的现象。这实际上是单位效应在转型过程中的一种空间「溢出」。而在城市土地价值规律的作用下，房地产开发商为追逐较高的投资回报率，必然试图获取占据较好城市区位的传统单位制社区的土地以进行房地产开发。
由于国家力量的大幅退出和单位制的巨大转型，单位制社区已经不具有在计划经济条件下同质性高、归属感强、安全性好、福利高的居住空间的性质。单位制社区的居民构成将发生变化。比如一部分职工会依据其经济能力在住房市场上自由选择住房，可能将单位制社区内的原有住房出卖或出租，从而使社区的居住功能与职业功能进一步分离。而由于单位型社区一般位于城市中开发相对成熟的区位，周边地段的商业、教育、医疗机构配套齐全，加之相比于新型楼盘的低价位，因此也有很多单位外人员愿意购买社区中的住房。于是社区居民构成将发生某种演替。这就使得单位制社区的职业功能和居住功能更加分离，社区居民的异质性增加。
单位制社区管理的「选择性退化」与「单位文化」的交叉
随着市场化的推进，单位的自我牟利性的不断强化，单位管理出现了不同程度上的退化，并且在其内容上往往具有明显的选择性，从而形成一种「选择性退化」。单位不再作为国家政体的基本单元，而更加关注自身利益的实现。中国的单位在体制转型的过程中首先就碰到了国家利益、单位利益与个体利益如何界定相互关系的问题。国有企业职工名义上都对企业产权拥有所有权和处置权，但事实上他们很难真正参与到企业的日常管理过程中。因此国有企业的高级管理者如厂长、厂党委书记往往成为事实上的企业主，拥有对企业产权的所有权和处置权，并且这些权力在过去的相当长一段时间内很难得到内部和外界的有效监督，因为单位职工习惯于计划经济体制下对单位的单向度依附关系，既缺少对单位的监督意识，更缺少相应的监督体制和资源。于是单位自我牟利性的强化，很大程度上就表现为单位高级管理者对自身利益的诉求和对单位资产的随意处置乃至瓜分。
由于国家力量的退出，单位无力维持原有的单位制，于是在「由单位制向社区制转型」、「促进社区建设」等流行话语的保护伞下，单位管理出现显着退化的现象。但值得注意的是出现管理退化的领域往往是与企业盈利没有直接关系的，特别是社区公共服务。为了弥补甚至是引导单位在这些方面的功能退化，填补单位制退出后在社会管理体制中出现的制度性空缺，国家在原有的街道——居委会管理体制基础上推行的所谓「城市社区建设」运动，把原来由单位承担的绝大多数社会性职能都转移到街道和居委会。而在单位福利向社会福利转换的过程中，单位同样表现出大幅的退缩，希望通过各种一刀切式的、急进的、彻底的政策（比如买断工龄），仓促地撤离企业退休职工养老、在职工福利保障等管理领域。而在一些其他领域，单位的管理非但没有退化，反而有强化的趋势，比如随着房地产市场的日渐繁荣，单位对经营土地越来越感兴趣。
在计划经济的国家积累体制之中，国家将行政权力和财产权力集于一身，从而将韦伯所论述的两种基本的统治形式——基于行政权力的权威统治和基于财产垄断的交易性统治合为一体（李路路、李汉林，1999：90）。国家对大大小小的单位具有这种双重权力合一的威权，单位对个人同样具有性质基本相同的威权，这样就构成了中国社会的最基本结构以及社会整合和控制机制。国家对单位和考核以及单位对个人的考核，其主要标准是生产任务的完成、意识形态的遵从和政治表现的正确性，而并非经济绩效。在国家与单位、单位与个人的关系中，国家和单位分别在两种关系中居于绝对的主导地位，是核心资源的分配者；而所处关系中的另一方则处于分散状态，相互之间既缺乏基于某种共同的利益诉求而自主建立的横向联系网路，也缺乏核心资源的替代性获取管道，因此只能成为所处关系中另一方的附属原子，通过对主导一方的服从而获取其认可从而获得生存资源。简言之，国家及单位借助于资源占有的垄断地位，构建了一个“单向依赖性结构”（李路路、李汉林，1999：90）。
虽然市场经济已经使单位制发生了显着变化，但长久以来形成的「单向依赖性结构」却使单位以及单位成员的生存方式和心理状态在很大程度上固定化为一种集体人格，从而构成一种「单位文化」现象。「单位文化」的起源确实是由于单位制中的个体缺乏自律自决的社会行动结构和资源，但是在单位制逐渐转型的过程中，这种客观事实已经发生了显着的变化，而「单位文化」却并未随之而得到快速的改变，或许威廉·费尔丁．奥格本的「文化堕距」(cultural lag)（Ogburn, 1966）理论可以帮助我们获得相应的理解。由于单位制长期塑造出的顺从、依赖、保守的单位文化，面对单位制社区管理的选择性退化给自身生活品质造成的不利影响，单位普通职工除了抱怨之外，并未采取积极的行动介入其中，试图改变这种局势。单位成员依然只是分散的个体，在缺少来自外部力量的动员的时候，缺乏自我组织和管理的能力，难以积极有效的表达自己的意愿。而那些能够在单位中占据优势地位的人，由于对单位内的幕后活动空间有充分的认识和行动能力，因而倾向于通过各种非制度手段如「派系结构」、「幕后操作」等方式获取资源，维护自己的利益，而对单位制本身的改革进程兴趣不大，因而无助于单位成员作为一个整体维护自己的利益。因此我们看到单位管理的「选择性退化」和「单位文化」的这种交叉，造就了单位制转型过程中权力关系的极度失衡以及单位走向的高度随意性和不确定性。
五 单位制社区研究展望
随着中国体制转型的深入，单位制对国家积累体制和城市管理体制的总体意义日益下降。但单位制作为一种基本的社会管理体制仍没有完全消亡，反而作为一种体制遗产，在新的组织、行业和空间中得到不同形式和程度的呈现。由于体制转型所带来的自由发展空间，不同区域和行业的单位之间的差异日益显现。
对于单位制社区的研究，不仅要关注作为一种统一性国家体制的单位制的作用，也要关注地域、行业等特殊性因素的作用。比如从区域上来看，计划经济时代的重要工业基地（如东北），与当年作为「海防前线」的东南沿海地区相比，在转型期，由于前者的单位制积累的厚重性，因而对城市体制和空间转型的影响更为明显和长期。而根据传统的单位性质划分方法，党政机关、事业和企业三类单位在转型期的境遇同样差异明显。大多数党政机关、一些规模庞大的事业单位，如高等院校（张品，2010），以及中央直属国有企业，依然可以凭藉其单位制的管道和资源维持作为一种居住空间的单位制社区，并且有新的呈现形式，比如城市新行政中心的党政机关家属区、大学园区中的教工家属区等。而更多的中小规模的老企业社区，则都面临衰败和剧烈重组。此外，这些单位制社区与街道等地方国家机关和居委会、业主委员会等新、旧基层管理组织的关系，同样处于多样化的重组状态。
因此在研究方法上，我们需要更多的类似民族志的个案研究，以及以此为基础的比较研究，以探索单位制对中国城市转型的多样化作用机制，以及单位制与其他城市治理机制之间的作用关系。同时，在体制转型这一宏大理论叙事之下，也得以发现个体和微观单位组织的真实生存状态。
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第二篇：乡镇财政变迁与治理转型
乡镇财政变迁与治理转型
任宝玉
[摘要]自乡镇财政设立至本世纪初开始农村税费改革，20 多年间，中国乡镇财政发生了历史性转变，与此相联系，乡镇治理模式也开始变化，即从财政汲取型治理向服务型治理转变。服务型治理模式的最终确立需要新型财政体制的支持，然而，由于农村税费改革只是解决了传统意义上的农民负担问题，传统的财政治理体制并没有得到根本改造，这必然深刻影响乡镇治理转型的过程。
[关键词]乡镇财政;财政体制;财政汲取型治理;服务型治理;农村税费改革
财政体制与国家治理体制存在内在关联，财政体制既是国家治理体制的重要组成部分，也是不同类型的治理模式相区别的重要表征。从财政发展的历史看，“家计财政”与封建制度相联系，“国家财政”与计划体制相联系，而公共财政与市场经济和民主制度相联系[1](P115-217)。财政与国家治理的密切关系为认识国家政权建设以及农村基层政权建设提供了一个很好的视角。本文试图从乡镇财政变迁的视角揭示中国乡镇治理方式的变化及其特点。
在农村税费改革前，乡镇财政主要来源于农业和农民，其特点表现为“以农养政”，是典型的农业型财政。在这种财政模式下，向农民汲取一定数量的财政资源是乡镇治理的基础和乡镇治理的重要内容。与此相联系，这一时期的乡镇治理可以称之为财政汲取型治理。财政汲取型治理给农民带来了沉重的负担，引发了农村大量的社会矛盾。农村税费改革后，乡镇财政的来源发生了重大变化，传统意义上的农民负担问题得以解决，乡镇政权组织得以从繁重的税费收取中解脱出来。乡镇财政的重大转变为乡镇治理转型提供了重要物质基础和条件。
乡镇治理转型的目标是确立服务型治理模式。所谓服务型治理，是指以建构服务型政府为目标的治理模式。服务型治理模式的确立要求以公共财政制度为保障[2]。农村税费改革只是向服务型治理迈进的开端，建立现代意义上的公共财政制度将使乡镇治理模式转型最终得以实现。
一、“分灶吃饭”与“以农养政”：税费改革前的乡镇财政
中国乡镇财政的前身是公社“财政”。在人民公社时期，中国财政管理级次是到县级财政，人民公社不是一级独立的财政单位，人民公社收支中属于国家财政的部分，实行收支两条线的管理方式，公社是县财政的一个报账单位。公社这种统收统支的财政分配关系对早期乡镇财政的运行产生了一定影响。
在乡镇财政建立初期，乡镇财政管理在体制上是多种形式并存，但主要形式是“定收定支，收入上缴，支出下划，超收分成”。这实质上仍是属于统收统支的做法，乡镇财政依附于县级财政，乡镇财政并不是严格意义上的一级财政[3](P2)。但是，在自上而下的财政压力下，县级财政也在不断调整对乡镇财政的管理体制和办法，从而释放自身的财政压力。
县级财政的主要作法就是通过重新核定乡镇财政的收支基数和分成比例，实行“核定基数，超收分成，多支不补，节余留用”的管理体制来向下转移自身财政压力[3](P2)。这种管理体制实质上具有“分灶吃饭”的改革取向，但在乡镇财政建立初期，由于乡镇金库并没有建立，县乡之间的财政分灶并不彻底。
乡镇金库是乡镇财政预算收支的总的出纳机关，是国家金库体系的基层机构。建立乡镇金库是建立乡镇一级完整财政的重要标志。乡镇金库建立之前，乡镇财政有财无库，财权不完整，不是一级真正独立的财政单位。1980 年代后期，县乡开始进行“分灶吃饭”的财政改革。县乡实行“分灶吃饭”的财政管理体制以及乡镇财政自身建设客观上要求建立乡镇金库，乡镇金库应运而生。乡镇金库的建立使乡镇财政和县级财政之间“分灶吃饭”有了制度上的支持。
县乡财政实行“分灶吃饭”是对统收统支的大锅饭财政的制度性突破，这一体制对乡镇财政造成了深刻影响。在“分灶吃饭”的财政包干体制下，乡镇财政承接了来自县级财政的巨大压力。县级财政向乡镇转移财政压力的方式主要有三种：一是县级财政部门通过对乡镇实行“分灶吃饭”的财政包干体制，把本该属于乡镇的财力通过体制转化为县级财力。其通常的作法就是过高地核定乡镇财政的收入基数，同时压低乡镇财政的支出基数。这样，乡镇财政预算内收支就常常会出现缺口，这个财政缺口实质上就是县本级财政对乡镇财政的一种体制内掠夺;二是县级政府和财政部门通过非制度化的渠道，以各种基金、集资等名义，直接从乡镇提取财政性资金;三是下放事权，如借机构改革把“七所八站”的管理权及相关事权下放到乡镇，从而将相应的财政支出转移给乡镇。在1980 年代以来逐渐形成的“压力型体制”之下[4](P25-28)，乡镇政府不可能抵御县级政府和财政部门向下转移财政压力的做法，否则，乡镇主要领导干部就要“出局”。
“分灶吃饭”的财政包干体制对乡镇财政造成的另一深刻变化是乡镇财政获得了前所未有的独立性，乡镇财政多收可多支，这极大地调动了乡镇政府理财的积极性。在自上而下的财政压力和基于乡镇自身财政利益的内在动力驱使下，汲取财政收入成为乡镇政府工作的重要内容，甚至是乡镇政府的中心工作。
在农村税费改革之前，乡镇财政的收入主要是来源于非常有限的农业剩余，乡镇行政管理费用以及乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练等费用基本上由农民负担，是典型的“以农养政”[5](P323)。因此，向农民收取税费就构成了乡镇政府工作的重要内容，这也是乡镇政府履行基层政府职能的前提和基础。正是由于乡镇政府向农民汲取财政资源在乡镇治理过程中的基础地位，我们可以把乡镇财政设立至农村税费改革之前这一时期的乡镇治理形态称为财政汲取型治理或汲取型治理。乡镇财政在自上而下的财政压力以及地方领导的政绩观驱使之下，不断加大财政汲取力度，农民负担不断加重。直到税费改革前，乡镇财政汲取行为是这一时期中国乡村社会矛盾和官民冲突的主要来源。
二、合法性流失：财政汲取型治理的深刻危机
从乡镇财政设立到以取消农业税为主要标志的农村税费改革，这一阶段大约经过了20 年的时间。这20 年间，中国乡镇财政也经历了一个发展变化的过程，与此相联系，乡镇治理也呈现出不同的特点。
在乡镇财政设立初期，虽然乡镇政府每年都要向农民提取大量的财政资金，但由于联产承包责任制的实行所激发的农民生产劳动积极性，农民生活和人民公社时期相比有了明显改善，农民交粮交款的积极性很高，甚至在我国的粮食主产区一度发生了农民交粮和卖粮难的问题。因此，在乡镇财政建立和发展的早期，乡镇政府的财政汲取行为并未引发农村治理危机，社会矛盾相对较少，农村社会呈现出相对稳定和发展的良好态势。
到1980 年代末期以后，乡镇财政在县级财政的挤压下以及在乡镇财政自身内在扩张的作用下，各地乡镇政府开始出现不断加大农业税收和乡村两级统筹提留款数额，并出现在正常的税费之外的乱收费、乱罚款、乱集资等加重农民负担的现象。由2011 年第6 期任宝玉：乡镇财政变迁与治理转型61于农民负担快速增加，“不少地方农民人均负担的增长，超过了人均纯收入的增长，超过了农民的承受能力，严重挫伤农民发展生产的积极性，损害党群、干群关系”①。农民负担的不断增加及其带来的政治影响受到了中央政府的关注。然而，中央的三令五申并没有阻挡住农村基层政府加重农民负担的行为，在1990 年代，乡镇财政表现出更加强劲的增长趋势，财政汲取的力度不断加大，财政汲取的措施也不断强化，备受争议的“制度外财政”、[“6] 非规范收入”[7]在1990 年代迅速增加。
为遏制农民负担的过快增长，维护农民的合法权益，1991 年12 月，国务院发布了《农民承担费用和劳务管理条例》，《条例》规定，“农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费(不含乡村集体所有制企业缴纳的利润)，以乡为单位，以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据，不得超过上一年农民人均纯收入的5%”。至此，5%的限额规定成为各地提取乡统筹、村提留的一条政策和政治上的高压线。但事实上，5%的限额管理规定对遏制农民负担的增长几乎无济于事，乡镇政府通过虚报农民人均纯收入而轻易地绕过了这条高压线。所以，整个1990 年代，因财政和农民负担问题所引发的矛盾和冲突不但没有得到解决，而且呈上升的态势，有些地方甚至因农民负担问题而引发了恶性案件和群体性事件。因财政而引发的农村治理危机已经严重伤害到了农村基层政府的合法性。
面对农民负担的日益增长及其引发的严重治理危机，1998 年至1999 年，中共中央办公厅和国务院办公厅连续发出通知，要求严格控制面向农民征收的提留统筹费。1998 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》要求：“1998 年农民承担的提留统筹费的绝对额，不仅要严格控制在上年农民人均纯收入的5%以内，而且不得超出1997 年的预算额。”1999 年7 月，国务院办公厅又转发了农业部、监察部、财政部、国家计委、法制办《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》，《意见》要求“1999 年的提留统筹费的提取数额不仅要控制在农民1998年人均纯收入的5%以内，而且不得超过1997 年的预算额。”这样，在中央的严厉要求下，到1990 年代末和本世纪初，农民所承担的集体提留费用基本稳定下来，并维持在1997 年的水平。
到1990 年代末，尽管村提留和乡统筹费得到了有效控制，但是由于对乡镇政府和乡镇财政监督的严重缺失，乡镇政府将财政增收的重点转移到其他领域。有的乡镇政府为增加非税收入，在计划生育工作中不惜以罚款来取代计划生育控制目标;有乡镇政府借农村殡葬改革之机以收费和罚款来取代火葬;有的乡镇政府借发展中心集镇和小城镇建设之机，不惜违规侵占耕地，变相出卖农民土地，大搞土地财政;等等。种种迹象表明，由于对农村社会的过度财政汲取，基层政府组织本身正在成为乡村冲突的直接制造者，基层组织正在成长出对于乡村社会的掠夺性[8]，这种对乡村社会的掠夺性必然会侵蚀国家基层政权的合法性，严重威胁到农村基层政权建设。
三、汲取型治理的终结：农村税费改革的政治后果
在传统的财政治理体制下，以财政汲取为基础的乡镇治理严重影响到了农村社会的稳定与发展，这种治理模式难以持续。农村社会经济关系和社会矛盾的发展客观上要求对农村分配关系和农村财政进行改革。
在世纪之交，中国政府已经完全具备了终结农业财政的物质基础。经过建国后50 来年的努力，中国的现代化建设进入到一个新的历史阶段。特别是改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立和发展，中国的产业结构以及国家的财政收入结构发生了巨大变化，工业和第三产业在国民经济中占绝对优势，国家财政收入也主要来自于非农产业，仅非农产业所提供的税收增加值就远远高于同期农业各项税收的总和。从2003 年到2006 年，中央财政收入每年超收数额均在2000 亿元以上，也远大于同期农业各项税收的总和②。进行农村税费改革的时机已经成熟。2003 年，在农村税费改革试点的基础上，中央决定在全国范围内进行农村税费改革。
这次农村税费改革的主要内容是：取消乡统筹和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资等，取消屠宰税，逐步取消统一规定的农村劳动积累工和义务工;调整现行农业税政策和调整农业特产税政策;改革原村提留征收使用方法。2004 年，各地进一步降低了农业税税率并开始对种粮农民进行直接补贴;2005 年，部分省区宣布全部免除农业税收;2006 年，中央宣布在全国范围内取消农业税，并开始在西部农村地区实施“两免一补”①;2007 年，“两免一补”政策扩大到中部和东部农村地区。
为支持农村税费改革，同时保障乡镇政权组织的正常运转，国家通过转移支付的方式弥补因改革而带来的乡镇财政缺口。在税费改革前，农村基层政府的可支配财政收入绝大多数是来自于农民缴纳的各种税费和统筹提留款以及各项集资款，而农村税费改革最终彻底取消了农业税和各项统筹提留以及面向农民的集资，乡镇政府由此减少的财政收入主要由中央和上级政府的财政转移支付来解决。农村税费改革使乡镇政府的财政来源发生了根本性的变化，实现了从“以农养政”到“财政支农”的历史性转变，乡镇政府不用而且也不能像以前那样靠向农民汲取财政收入维持乡镇政权组织的运行。这一重要变化使农村基层政府的治理方式开始转史，农村基层政权的合法性也得到明显改善。
四、构建现代公共财政制度：乡镇治理转型的财政制度基础
论是从基层政府的设置目的、设置原则看，还是从市场经济发展的客观需要看，乡镇政府的核心职能都应当是为辖区的居民提供公共物品和公共服务。从这个意义说，乡镇政府应当是服务型的政府，乡镇治理应当是服务型的治理，这是乡镇治理模式转型的最终目标。农村税费改革的急剧发展终结了汲取型的乡镇治理模式，但是，旧的治理模式的终结并不意味着新的治理模式的自然形成。在税费改革前，以财政汲取为基础的乡镇治理使乡镇政府的职能严重异化，农村税费改革只是为乡镇政府职能向本位回归、为乡镇治理向服务型治理回归创造了必要的条件。
本世纪初开始的农村税费改革主要是从两个方面为乡镇治理的转型创造了条件。一是农村税费改革使乡镇政府从繁重的税费收取工作中解脱出来，为乡镇政府把有限的人力和物力投入到公共物品的生产和用于公共服务提供了支持;二是农村税费改革减轻了农民负担，规范了行政性收费，从而大大地改善了农村社会关系，提升了农村基层政府的合法性，为乡镇政府履行职能创造了和谐的社会环境。
但是，仅靠目前的农村税费改革并不足以催生服务型的乡镇治理模式。服务型的乡镇治理模式需要解决两个根本问题，一是乡镇政府提供公共物品的生产成本问题。税费改革后，中央和上级政府虽然给与了乡镇政府一定的财政支持，包括进行农村公共产品生产的专项资金，但是，目前这些资金远远不能满足农村发展和农民生活对公共产品的需要。税费改革在减轻农民负担的同时也阻断了农村基层政府自主筹资的渠道，在当前财政政策和财政管理体制下，面对农村公共产品供给短缺的状况，基层政府显得束手无策。二是如何从制度上保证乡镇政府将有限的财政资金真正用于为民服务。随着社会经济的发展和国家财力的增长，国家对农村的财政支持也会逐渐加大，公共产品生产财政短缺问题会逐步得到缓解。然而，如何保证乡镇政府将财政资金最大限度地用于公共产品的生产，这是制约服务型治理形成的关键环节。这个问题解决不好，财政资源就会被浪费，服务型治理也就无从谈起。
目前的税费改革重点解决的是乡镇财政的来源问题，而不是对农村财政治理体制的根本性改造，农村财政治理中的更深层次的问题，如对财政过程的监督问题、群众对财政过程的参与问题、县乡之间财政分配关系问题、乡镇财政预算体制问题等，基本未触及。这些深层次的问题解决得如何，将直接影响到乡镇治理转型的过程。西方早期市场化国家较为成功地解决了服务型政府的建设问题。从西方市场化国家的经验看，公共财政制度的形成过程与服务型政府的建设过程是一致的，公共财政制度是实现服务型政府的制度保障。在中国乡镇政府治理向服务型治理转型的过程中，农村公共财政制度的建设将起到决定性的作用。
围绕建立服务型乡镇政府，在进一步深化农村税费改革、建设农村公共财政制度的过程中，需要着力解决两个方面的问题。
一是建立科学规范的财政转移支付制度。根据其他市场经济国家公共财政建设实践，在农村财政收入结构中，来自中央和上级政府的财政转移支付收入是农村政府财政收入的主要来源。借鉴其他国家的经验，在制定对乡镇政府的财政转移支付制度时，首先应当在明确乡镇财政各项收入来源的基础上，根据乡镇政府承担的事权，结合国家的财力，建立科学规范的财政转移支付制度，通过规范的财政转移支付制度，明确农村基层政府财政与上级政府财政之间的关系，确保乡镇财政具备提供必要的公共产品和公共服务的能力，并从制度上防止上级政府挤占、挪用乡镇财政资金。
二是完善乡镇财政管理制度。完善乡镇财政管理制度的核心是建立完整的乡镇政府预算制度。美国学者弗里德利克·克莱文兰德认为，现代意义上的政府预算有七个方面的特点：“首先，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。其次，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急进行区别。第五，这个计划必须对政府的行为有约束力，没有列支的项目不能开销，列支的钱不得挪作它用。第六，这个计划必须得到权力机构的批准，并接受其监督。第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明”[9]。可见，规范的政府预算制度是对政府行为的强大约束，在预算的有力约束之下，政府成了公众的“管家”、“代理人”，公众则是真正的主人，是“委托者”，公众及其代表通过的严格的审议、监督等程序参与财政过程，最大限度地保证财政的公共性质，保证财政过程服务于民众。因此，建立完整的乡镇政府预算制度是建立农村公共财政制度的根本，是乡镇政府服务于民的最为可靠的保障。
文章来源：中国改革论坛
第三篇：电信变迁与全业务转型
电信变迁与全业务转型
随着电信重组的完成与3G运营牌照的发放，三大电信运营商将如何运营以争夺市场有利份额成为业界关注的一个话题。然而就电信运营商的综合信息服务转型以及由转型体现的中国电信业的思路变迁，本刊电话采访了上海艾瑞咨询有限公司高级分析师张燕玲女士，就此进行了一定的探讨。以下是主要纲要：
互联网周刊：张燕玲女士您好!中国电信业正朝着综合信息服务提供商转型，中国移动进行得应该说是最为成功，依靠移动的优势，推出很多新型业务，它改变了中国用户的习惯、将移动服务深入到生活之中。您对此有什么看法?
张燕玲：综合信息服务提供商转型即全业务，电信三巨头未来要做的就是对自己的精准定位，利用已有的优势，展开竞争优势，实现大家都有饭吃的三国鼎立的局面。
互联网周刊：中国移动目前已经开始了固网资产的收购，您能否预测一下中国移动未来对于固网的发展?
张燕玲：中国移动在移动网络上的优势是无人能比的，又加之中国移动多年经营移动的经验，占据了多多数的移动用户群体，未来，毫无疑问中国移动将继续发挥自身的各种优势，拓展移动网络的各种新渠道，当然中国移动开始收购固网，这会作为移动网络的而一个补充，推出打包的业务，以强化自身的领先优势。单纯的固网，中移动应该不会有大的动作，因为中国电信在此领域有着相当的优势，又加之，通讯业逐渐由有线向无线转变，在如此没落的市场，中国移动不会轻易的大投入，它会充分衡量投入与效益的产出比，当然中国移动可以发展规模型的集团客户，但个人用户方面不容客观。
互联网周刊：鉴于各大运营商纷纷转型，这是不体现出中国电信业思路的变迁呢?您对此有什么看法?
张燕玲：随着电信的重组，电信业三巨头重新划分产业格局，对电信业的影响是不言而喻的，为了在重组后尽快在市场上取得有利的地位，抓住用户群体，电信运营商纷纷转型，发展全业务，试图依靠业务推动市场，提高市场的占有率，这的确集中体现了中国电信思路的变迁。也体现了中国电信业的未来发展方向。
互联网周刊：10月20日，工业和信息化部党组副书记、副部长奚国华在《2008年中国通信业发展高程论坛》上表示，当前通信业必须关注通信新技术的发展，营造公平、公正、有效、有序的市场竞争格局，维护广大用户的需求，通信企业要着眼于市场需求，加快推进创新与转型步伐。对此，您怎认为?
张燕玲：这说明国家在政策上引导中国电信业的转型方向，当然这只是一种指引，具体如何实现，需要运营商精准的市场和需求定位，自身选择合适的路径及发展方向。不管怎样，政策环境影响着市场环境，也必然对运营商的战略造成一定的影响。
互联网周刊：早在2008年9月23日至25日在南京会议展览中心召开的中国互联网大会上，中国移动通信集团公司副总裁鲁向东就表示，互联网企业在行业内的渗透和融合在持续加强，互联网和移动的融合进入了一个快车道，随着移动互联网市场的快速发展，互联网业务在向移动互联网方向延伸的力度也在加强。您对此有什么看法?
张燕玲：实现无线互联网与互联网的融合，主要原因在于及时通讯业务分流了固化业务，用户的分流，使得各大运营商感觉到了互联网的威胁，因此必须寻找一些切实有效的新产品来应对用户的流失等问题，以长久的占据市场的统治地位，挽留甚至扩大用户群。
互联网周刊：前不久，IBM大中华区电信与传媒事业部总经理俞伟称，创新与转型是电信企业的决胜动力，对此您有什么看法?
张燕玲：从技术设备的角度分析，电信设备提供商积极开发新技术，推动电信业的发展，然而他们需要电信也加大各种设备及技术的更换速度，为用户提供更完美的服务，就电信目前的情况看，各大运营商的技术并不是问题。问题是如何提升自身的业务，取得市场占有率。
互联网周刊：有专家表示，中国移动未来面临的竞争形势不容乐观，为保证在未来竞争中的主动权，中国移动必须重新评估并调整战略，充分利用既有的优势，尽快弥补竞争实力中的短板，制定面向未来的全业务运营策略。您有什么看法?
张燕玲：由于本身体制限制，中国电信业在发展中遇到一些问题实属正常，在10月23日下午的2008中国互联网十年庆典的3G论坛上，Frost&sullivan首席顾问王煜全先生谈到，国际上运营的比较好的一些运营商大都是先有市场再有标准，而目前中国市场存在的一个比较严重的问题就是标准先于市场，这也是中国电信业发展障碍之一，所以我们现在要做的就是改变格局，寻求新的增值点。
就中国移动，它具有很强的执行力，也具有较大的用户资源，接下来应该注重精准定位，充分发挥自身产品的优势。当然中国移动在个性化服务商还具有一定的提升空间，目前还不能够推出过于细分的精准的针对不同用户群体的个性化服务。
而中国电信则较为谨慎，中国移动的每一次大的动作，中国电信大都会跟进，展开相应的策略，由于中国电信在固网的独特优势，又加之，电信向移动领域的进军，展开全业务服务，未来如果中国电信能够充分发挥自身固网的优势，实现固网与移动网络的适当融合，逐渐拓展其在移动领域的业务，这就决定着中国电信未来的发展一片光明。
而中国联通面临转型，最大的问题莫过于人才问题，如何吸引更多的人才，找准自己的定位，充分利用既有的优势，拓展自身业务，以寻找新的增长点。
可以说，用户的争夺与稳定是电信重组后竞争格局的制胜点。当然未来的竞争也会使得资费降低，个性化上得到更多的满足，当然运营商不会纯粹依靠价格战来取得市场，而应该在自身业务上追求完美，并适当降低资费，发展更多的用户，并且固网和移动网的融合也是一种可以考虑的方向，增加一些打包业务，稳定既有用户，挖掘潜在用户。这也是中国电信业的未来发展趋势。
互联网周刊：感谢张燕玲女士接受我们周刊的采访，并为电信行业的提出自己的独到的见解。
就目前而言，中国电信业在业务上存在一定的欠缺，电信行业不能靠着风险投资来生存，应当注重对对未来的把握以及对用户的把握，这可以从满足客户的个性化和智能化需求着手，科技的发展就是要满足用户的各种不断的需求，技术使得通讯更加方便快捷，目前电信领域大致可能存在的拓展市场有两种，首先是，用户有一定需求，但运营商尚未发现或尚未解决。如一些针对不同领域或不同人群的个性化需求等，此外，是运营商结合当前经济和技术的发展，激发用户新的需求，并创造更多的增长空间。即继续稳定与扩大自己占主导性地位的领域，同时开拓新领域，以及扩大自身的客户领域等。这或许是未来发展的新的增长点。
第四篇：街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究
街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究
来源： 基层政权和社区建设司 时间：
2008-10-13 09:03 前 言
进入21世纪以来，我国的城市社区建设在经过了1992年以来试点发动、全面推广、初步繁荣后，进入了一个关键时期：和谐社区成为社区建设新的目标；社会管理体制改革成为社会建设的重要路径；实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接与良性互动成为基层民主政治建设的重要内容„„，社区建设面临着全新的挑战与机遇。如何抓住历史机遇，做大做强社区自治？如何实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动？这是摆在社区建设理论工作者和实际工作者面前的一个严峻而紧迫的课题。
近几年来，不同学科的理论研究工作者以及全国各地城市社区建设的实际工作者都对此问题予以高度的关注，进行了广泛而积极的理论研究和实践探索，取得了理论上的丰硕成果和实践上的可喜成就，这些成果和成就对于进一步探索建立城市社区健康有序、可持续发展的治理模式具有重要意义。本课题研究正是立足于已有的理论研究成果和各地正在进行的广大实践，运用相关理论和实证方法，力图揭示出城市社区建设与发展的内在规律，探索和谐社区治理的有效模式，进而促进城市经济与社会协调发展和全面进步。
我们认为，在当前城市社区建设与治理中，政府主导地位与作用不可或缺，在促进城市有效社区治理、建立健康有序可持续发展的社区治理模式中发挥着不可替代作用，并且在今后相当长的一段时间内，政府的这种主导地位不会有太大改变。但是，政府主导地位和主导作用是否就意味着政府要像现在这样包办社区建设的一切？这种主导地位、作用是否必须由城市街道办事处来体现（目前各地城市中街道办事处的一项重要职能就是和谐社区建设）？目前的街道办事处功能、职权以及各种资源尤其是制度资源能否承担起这一主导地位和主导作用？如何改变政府行政管理与基层群众自治之间的不平衡态势？如何改变两者之间互动的不对称从而实现两者之间有效衔接与良性互动？正是带着这样一些疑惑，课题组成员开始了对这一课题的研究工作。
毫无疑问，我国的城市街道办事处体制对社区建设的发动与进步发挥了重要作用，但也正是街道办事处体制成为了社区建设进一步提升发展的体制障碍，这从全国和谐社区建设实践既可以看得出，和谐社区建设、社区治理较为典型的地区无不从改革现有街道办事处体制着手，通过改革街道办事处体制，拓展社区公共空间，增强社区自治范围。这是因为：街道办事处是城市行政组织架构和行政权力的最末端，是市区两级政府与城市社会最基层的接触面，也是市区政府与社会互动的基础平台。城市改革的展开和深入，使得街道办事处成为了自上而下以职能转变为核心的行政体制改革与自下而上以居民自治和社会自治为核心的社区体制改革交汇点，成为了当前整个城市管理的最前沿和和基础平台。出于多种压力下的街道办事处理所当然地成为了新一轮改革的对象和目标。本课题研究正是将街道办事处改革放在构建健康有序、可持续发展的社区治理模式的基本前提和重中之重的位置来思考和进行政策设计的，不改革现有的街道办事处体制，社区要做大做强，要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，要建立起适合中国国情的健康有序、可持续发展的城市社区治理模式是不可能的。
1．本课题研究的范围
就目前城市街道办事处的形态来看，大致有三种类型：一是市辖区下设的街道办事处；二是不设区市下设的街道办事处；三是在城市化进程中由乡镇人民政府转制而来的街道办事处。由于后两类街道办事处在职能、权限、机构设置、编制数量以及财政体制等方面与第一类街道办事有很大差异；再由于本课题调研所取样板城市都是下设区城市，所以，后两类城市的街道办事处并不在本研究范围，但我们希望本研究成果能对这两类街道办事处的下一步改革能有所裨益。
2．本课题研究的主要内容
本课题紧紧围绕如下主要内容展开研究：
第一，以我国街道体制改革典型城市为个案，通过历史考察，全面展示我国街道体制发展脉络以及改革历程，总结改革开放30年来街道体制改革所取得的成效，探求街道体制变迁与经济社会发展的适应程度与规律,客观分析目前街道体制所存在的问题与缺陷，突出加快街道体制改革对于促进基层社会有效治理的极端重要性和紧迫性。
第二，多维度、多视角分析“实体化”、“虚区实街”、“取消街道”、“维持现状”等几种理论观点以及“上海模式”、“南京模式”、“青岛模式”、“武汉模式”等改革典型模式的各自适应程度、成效以及存在的缺陷。
第三，以政府职能转变、建设服务型政府、构建和谐社会、强化社区自治为分析基点，从理论层面阐述街道体制改革在行政体制改革与社区体制改革间的关键环节和基础作用，并阐明其互动关系。
第四，以公共管理、公民社会、多元治理为理论支撑，探讨在街道层面建立起“政府主导、社会多方参与的现代社区治理机构”的必要性、可行性，并对其基本社会价值做出客观分析。
第五，结合我国城市经济社会发展总体水平，以目标重新定位、组织变革、职能重构、流程再造为举措，以强化党的领导、健全法律规范、积极培育发展民间组织等为保障措施，为我国城市街道体制改革可供选择的、有针对性的目标模式、路径选择等整体方案。
3．本课题研究的基本思路与研究方法
基本思路：通过政策梳理与实地调研获取基本资料——文献收集与分析获取理论支持——提出相关政策设计——以案例研究与理论研究检验政策设计——修正、完善政策设计。
研究方法：典型案例调查研究法：选择上海、南京、青岛和武汉为典型个案，系统运用问卷、座谈会、个别访问等形式，对街道体制改革与社区体制改革相关问题进行广泛调查，并对所搜集的原始材料进行统计分析。
比较研究法：主要是对我国街道体制的历史沿革尤其是改革开放以来街道管理体制变革的历程以及社会转型、社区建设、公民社会发育成长对街道体制改革以及社区治理模式变迁的作用进行客观分析；对我国改革开放以来全国各地街道体制改革的总体状况进行比较分析。
理论分析法：综合运用公共行政、“治理理论”、社会学等相关理论，对我国街道体制改革典型案例以及我国城市街道体制改革相关问题进行理论阐释。
4．本课题研究关注的重点问题或力图在如下几个方面能够有所突破：
第一，多维度、多视角全面、客观、系统分析“实体化”、“虚区实街”、“取消街道”、“维持现状”等几种理论观点以及“上海模式”、“南京模式”、“青岛模式”、“武汉模式”等改革典型的各自适应程度、成效以及存在着的制度与现实缺陷。
第二，从建立小政府、大社会、多中介、强自治的城市基层管理目标模式出发，探讨在城市街道层面构建“以政府为主导、多方参与的现代治理机构”的可行性以及如何构建。
第三，在新体制架构下，如何理顺“政府主导的多中心治理结构”与基层政府、与居民自治组织和社区民间组织和驻社区单位的关系，探讨在街道层面实行大社区自治的可能性以及大社区与居民委员会层面社区的内在关系。
第四，以居民满意、人本化管理为导向，从制度建设角度，探讨新体制基本运行方式，探讨大社区公共服务社会化方式与途径，以及如何使政府的公共管理与公共服务、居民自治组织的自我管理与自我服务、中介组织的社会化服务，在一个崭新的平台上实现有效地交汇与对接。
一、改革开放前30年我国城市街道办事处历史沿革（1949——1979）
中国城市基层组织设置大致始于民国政府时期，1930年5月，民国政府重新颁布的《市组织法》规定，市分行政院直辖市和省辖市两类，市的基层实行“闾邻制”；1933年重修的《市组织法》将“闾邻制”又改为“保甲制”，“市以下设区，区之内编为保甲。”
1．建国初期对街道体制的探索
1949年全国解放，中共接管大城市后，宣布废除保甲制度，对传统社区组织和民间势力进行了摧毁性的打击，对基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，并最终确定为一级政府。1950年 11月政务院公布的《大城市区人民政府组织通则》第一条就规定：区人民行使政权的机关为区人民代表大会（或代行其职权的区各界人民代表会议）和区人民政府。1954年9月通过的《宪法》规定了在直辖市和较大市之下设置区一级人民政府。
保甲制度取消后，基于当时严峻的基层管理需要，各城市纷纷成立了诸如防护队、防盗队、居民小组、中心小组（在居民小组之上）、居民委员会等名目不同的居民组织。直到1954年12月颁布《城市居民委员会组织条例》之后，才统一将城市基层居民组织的名称统一规定为居民委员会，并将其性质规定为城市基层居民群众自治组织。
处于维护新生政权稳定，加强对城市社会控制并进行有效管理，中国共产党成功地通过制度化途径将新生的城市政权组织延伸到街道，在街道建立起组织，并将街道组织作为对城市社区实施社会控制的重心。
在1954年12月以前，各城市的市政当局对街道组织建设各行其是，没有形成一个统一的模式。就全国各城市的街道组织形态来看，大致有三种类型：一是设街政府，为城市基层政权；二是设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构；三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作。
2．街道办事处的法定化
1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，统一规定：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5 万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关；管辖区域一般应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处共设专职干部3 人至7 人，其中妇女干部1人。并且规定了街道办事处的职责任务：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。
至此，国家通过立法形式对街道办事处性质、机构设置、人员配备、职责内容、管辖范围和管辖人口等进行了整齐划一的规定，街道办事处建设开始走向了制度化稳定化发展轨道。街道办事处的普遍建立，标志着我国以市、市辖区、街道办事处、居民委员会为主体的、国家行政力量与居民自治力量相结合的城市管理体制架构已初步形成。
3．城市人民公社运动
从1955年到1958年人民公社运动兴起之前，街道办事处体制基本适应了当时城市社区管理的需要，并处于良性运行与健康发展的态势。1958年兴起的主要在街道层面开展的城市人民公社运动（有个别的公社是建在市辖区层面上），使街道办事处自成立以来受到了第一次的强烈冲击，其组织性质、机构设置、职责权限都发生了根本性变化。从城市人民公社所履行的职能和机构框架来看，已经完全由原来法定的市辖区人民政府的派出机构演变成一级政权组织了。从公社的职能来看，主要是组织职工家属和其他闲散人员参加生产和福利事业，“变消费城市为生产城市”，实现“人人都劳动，户户无闲人”，使之“成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工具，成为生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者，成为工农商学兵相结合和政社合一的社会组织。”从公社的机构设置和人员配备看，公社的行政干部由街道办事处时期的7 人猛增至70～80人，增加了10倍以上。公社党委下设党办、组织部、宣传部、监委、团委、妇联，公社委员会下设工业办、财贸办、城管卫生办、行政办等。这种状况一直持续到1962年“大跃进”失败后，各地城市的人民公社才先后撤消，陆续恢复了“作为国家政权机关的重要组成部分”街道办事处。
城市人民公社运动的客观后果，一是消灭残存的单位体系外的一些死角，街道社区完全单位化。城市社区中通过在辖区内组织生产大协作，大量兴建和发展社办企业和集体生活福利事业，组织街道居民（如家庭妇女）就业，使没有单位归属的街道居民也跻身于单位体系之中。城市社会也彻底单位化了，最终使得国家与社会通过单位体制实现了完全重合。二是街道办事处性质发生了根本性变化。街道办事处改为人民公社后，原来法定的区政府派出机构也演变成政社合一的社会组织，其实质就是城市基层政府机构。
4．“文革”时期
1966年5月，史无前例的“文化大革命”开始之后，各地街道办事处相继被造反派夺权，被改名为“街道革命委员会”，并建立街道党委，实行党的一元化领导。其职能权限、机构设置、人员配置等再次发生重大变动。街道革委会的任务主要是“以阶级斗争为纲”，对资产阶级进行全面专政，也就是搞外调、抓清队、查户口。其他任务还包括：动员居民到农村安家落户和知识青年上山下乡；民兵训练和征兵；处理查抄物资；组织、管理生产和服务工作；辖区内的事业管理和服务，等等。
街道革命委员会的机构设置与职能任务相适应，下设政治组、居民组、企事业组、文教卫生组、人防办公室、查抄办公室等，统管党、政、财、文大权，权力范围空前扩大。当时街道革命委员会完全成为“阶级斗争”和“群众专政”的工具。
“文化大革命”的严重后果表现在：进一步强化了单位社会，城市社区组织更趋削弱。大规模的知识青年上山下乡和城镇闲散人员下放农村劳动，使社区组织失去了大部分管辖对象。街道办事处和党委也被“造反”和“夺权”，基本上陷于瘫痪。按朱健刚的说法：“革委会虽然名义上管理整个街区，但实际上无论从政策资源和人力资源上都已经失去对整个街区的制度化权力的控制，在‘抓革命’的过程中，街区的权力伴随着街区内大部分事务的转移转向了单位内部，街区权力在单位之外呈现出几近真空的状态。”
“文革”结束后，1978年通过的新宪法，撤消“街道革命委员会”，恢复了街道办事处。1979年颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新确立了街道办事处作为市或区政府的派出机构的性质。1980年全国人大常委员重新公布了1954年的《街道办事处组织条例》，再次明确街道办事处是市或区政府的派出机构，并将街道党委、街道办事处、街道生产服务联社分开，并确立街道办事处的工作由民政部管理（“文革”前则归内务部管理）。
5．对改革开放前30年街道办事处历史沿革的分析
经过建国初期的民主建政运动（街政建设）、城市人民公社运动和“文化大革命”，基本完成了“街居单位化”过程，大多数城市居民在运动中通过党政机构组织与动员方式被整合进大大小小的单位之中，并最终形成单位社会（亦称总体性社会）。单位社会是与高度计划经济体制相适应，在这样的一个社会里，国家行政权力渗透到社会所有领域和每一角落，国家与社会高度重合在一起，政府掌握并垄断着所有社会资源，并通过单位，按照身份制、单位制、行政制（行政级别）这三个相互关联的核心因素进行配置，完全断绝了社区自行发展的可能性；同时，政府把自己掌握的资金最大限度地投入了直接生产部门，很少或者基本不向城市基础建设和生活福利事业投资，这就必然要导致“单位办社会”，以填补“政府空位”。这使得本来应当由社区承担的诸多社会职能而在中国的单位社会中，最终都由单位承担起来。
6．从建国以后30年的变革轨迹看，街道办事处具有如下基本特点
第一，在整个城市管理地位的辅助性和从属性。在计划经济时期，街居体制因其发挥的功能相对次要，是单位体制的拾遗补缺，管理和服务的对象局限于占社会少数的非主体部分“无单位人”、“边缘人”，这决定了其作为的微不足道，因此，始终是作为城市社会管理主导体制——单位体制的补充和辅助，始终处于从属地位；
第二，机构性质的多变性。从建国初期的三种组织形态，到54年统一由法律规定的作为不设区的市以及市辖区人民政府的派出机构，政社合一的城市人民公社以及“文革”期间的街道革命委员会，到后来改革开放之初恢复派出机构性质，机构的性质多次发生变化；
第三，职能、编制的极不稳定性。这种不稳定性体现在：一是不同时期的街道办事处在职能和编制上随意性大，二是有逐渐膨胀的趋势；
第四，法律规定缺乏权威性。1954年通过的《街道办事处组织条例》中诸多规定（如机构性质、职能任务、编制等）在每次运动和社会变革中屡被突破，法律效力显得苍白无力，缺乏足够的权威性。
改革开放前街道办事处体制的上述特征都不是孤立存在的，而是有着内在的联系，由于法律规定的权威性缺失，其机构性质、职能任务以及机构和人员编制必然处于不稳定状态；机构性质的变化又必然带来职能和编制上的随意性；职能的扩大则必然带来机构和人员编制的膨胀；上述因素的不确定、随意性，又使法律规定进一步丧失其应有的权威性。
改革开放前30年街道体制变迁说明，街道办事处作为我国行政组织架构中最低的一个层级，是国家行政权力与基层社会互动的基础平台，因而最容易受到政治运动和社会变革的冲击，也是所有行政组织中最不稳定的一个部分。所以，以经济体制改革为先导的社会全方位改革全面展开后，整个社会面临着经济转轨、社会转型，街道体制再次发生变革甚至是深刻变革就成为必然。
二、街道办事处体制改革30年历程回顾（1979——2008）
关于改革开放以来街道办事处30年的变化，我们既没有用“变迁”，也没有用“沿革”，而是用“改革”来加以阐释，这是因为：其一，改革开放以来街道办事处的一切变化都是在改革的大背景下进行的，也是个地方城市依据各自的具体需要，从构建和谐社会，谋求社区有效治理的目的出发，顺应形势发展要求做出的主动的理性行为，而非动员式的、非理性行为。其二，这30年街道体制改革都是在现代理论指导下进行的，国家与社会关系理论、管理主义理论、公民社会理论、社区理论以及治理理论成为了改革开放后不同时期街道体制改革的理论基础。这是区别改革开放前后街道办事处变化的根本所在。
对于街道办事处这30年的改革情况，我们也没有完全按照时间顺序加以阐述分析，而是用总论的形式加以概括描述。
（一）街道办事处改革的必然性分析
发生在城市里的经济、政治（行政）和社会领域中的改革开放，给城市带来了全面的经济转轨和社会转型，带来了各方面利益关系的不断调整和分化，带来了城市经济社会生活的巨大变化，城市基层社会管理也出现了诸多新领域和新情况，街道办事处所处的社会历史条件以及所承担的历史任务均发生了根本性的变化。
1．单位体制的衰落。具体表现在：单位对政府的行政隶属关系和依赖性日益弱化；职工对单位的利益依附日益弱化；单位对职工的利益关系的整合功能日益弱化。这种体制以及功能的衰落导致了单位不再也不能办社会，其大量社会职能逐步被剥离，流向街道，流向社区，流向社会，“单位人”逐步转化为“社区人”、“社会人”。城市社区地位得到提升，作用开始彰显，街居体制成为了“后单位时期”社会整合的基础平台。
2．城市社会问题大量涌现。伴随着城市化进程加快，城市的规模急剧增大，城市功能得到了迅速的扩展，这就不可避免地产生了大量的城市问题。外来民工、流动人口的管理问题；伴随着企业改制而出现的大量下岗、失业问题；大量旧区改造、新区建设和城市文明观念传播过程中的社会动员问题；关注和救助各类社会弱势群体问题；老年养老和社会保障问题，等等。这些问题的解决关乎民生，关乎社会基层稳定，进而关乎到我们改革开放大业能否可持续深入进行。上述诸多社会问题的解决离不开街居体制作用的发挥，街道办事处也成为了进行基层社会管理、维护社会基本稳定的最前沿。
3．社区建设任务繁重。1986年率先在城市展开的社区服务以及随后普遍开展的社区建设，是在新形势下的社会重建运动，其内容之多，涉及范围之广，程度之深都是前所未有。如社区民主政治、社区服务、社区文化、社区安全、社区环境、社区就业等；伴随着社区建设的推进，产生了诸多新的社会关系要理顺，新的社会矛盾要协调、要解决。如日益复杂多变的社区业主（业主委员会）与物业公司之间、社区居民之间、社区居民与社区单位之间、社区居民与政府管理部门之间的矛盾，等等。由于街道办事处负有指导居民委员会的法律义务，因而最初在居民委员会层面上开展的社区服务和社区建设任务，责无旁贷地由街道办事处承担。
4．精神文明建设日益突出。随着改革所推动的物质文明建设迅速发展，城市精神文明建设和居民的精神需求问题日渐突出，创建文明城市，提升社区居民文明素质，满足居民日益增强的精神文化需求日益迫切。
上述历史条件和历史任务变化，使得街道办事处职能膨胀，任务加重，责任加大。但相关法律和制度规定的街道办事处职权仍停留在长期计划经济体制下作为单位体制辅助地位的限定，与新形势、新任务相比，街道办事处的职权以及各种资源（人、财、物、制度、信息等）严重不足，职责与权限严重失衡，条块分割、条块矛盾普遍存在。这导致在城市实际管理中，“看得见、摸得着、无权管”，“有权管、看不见”的现象普遍存在，造成了“有能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面，城市管理显现“纵向管不到底，横向管不到边”的严重弊端。因而，从体制上彻底改变这一问题也就成了改革开放后第一轮街道办事处改革根本出发点。
（二）第一轮改革：“两级政府，三级管理”
1．“两级政府，三级管理”：上海与北京的实践
改革首先是在遇到问题尤为突出的特大城市上海和北京开始，其改革模式被学者们高度概括为“两级政府，三级管理”。
上海是“两级政府，三级管理”体制改革的始作俑者。1994年开始探索、试水，1997年1月，上海市第十届人大常委会通过了《上海市街道办事处条例》，用法律的刚性对这一新体制加以确立。新体制的重点和核心是强化政府在街道层面（第三级）的行政权力和行政职能，从而实现城市基层社会有效管理。实现途径是推动市、区两级政府及职能部门的权力下放和分权，实现管理重心下移。“权随责走，事随费转”是这一体制的通俗写照。其主要举措有：第一，逐步扩大“街道办”的管理权限，相应配套下放人、财、物的支配权；第二，在区（县）职能部门的派出机构与“街道办”机构对应设置的基础上，逐步明确区政府与“街道办”之间、“条”与“块”之间职责与事权的划分，努力做到统一规划、分级管理、条块结合、以块为主，按照权责一致的原则，由“街道办”对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性的工作负全面责任；第三，重组“街道办”所设机构，推进“政企、政事、政社”职能三分开，更好地发挥各类组织在社区建设和管理方面的作用；第四，探索建立“街道办”综合执法管理队伍，尤其在环境卫生、园林绿化、市容市貌、社会治安、房产物业、外来人口等方面，充分发挥联合执法和综合管理的效能，强化“街道办”的行政管理职能。
北京市街道体制改革始于1998年，其主要内容可高度概括为“一个确立，两个赋予，三个分开”，“一个确立”，即确立街道办事处对辖区管理负总责地位，实质就是“以块为主，融条于块”的制度变革。二是“两个赋予”，即赋予街道办事处对职能部门派出机构的领导权或统筹协调权，对辖区内管理机构工作的监督权；赋予综合执法权。“三个分开”，即实行政企分开，政事分开，政社分开。成立了 “城区管理委员会”，作为整个街道工作的协商议事机构。
“上海模式”在全国产生了重大影响，大多数城市基本按“两级政府，三级管理”的思路对街道办事处体制进行了改革，并一直持续到现在。
2．“两级政府，三级管理”改革成效与局限分析
（1）“两级政府，三级管理”改革的成效
第一，“两级政府、三级管理”实施后，街道办事处管理权限得到明显加强，这有利于街道办事处整合和调动社区内各种资源，也加强政府在社区管理第一线的人力、物力和财力投入，不仅带来了基层行政管理者工作的极大热情，也提高了政府的行政权威和行政效能。能够在短时间内提高了城市管理效率，解决了诸多社会问题，推动了社区发展。
第二，改进了“街道办”管理上的“条块协调”，在“街道办”内建立了全面对应于区政府派出机构的部门设置，实行对派出机构的双重领导。形成了“以块为主、条块结合”的机构组合，克服了原有的“条块分割、各自为政”的弊端，对实现政府职能转变、城市管理重心下移和提高城市管理效率都有重大作用。
第三，在一定程度上实现了政事、政企、政社的分离，建立起新的社区管理框架，有利于推动社区建设、加快社区发展。
（2）“两级政府、三级管理”的困惑
第一，法律上的困惑。法律上的困惑首先来自于对现行法律规定的突破。1954年《街道办事处组织条例》和1979年的《地方组织法》都明文规定了街道办事处是派出机关，而非一级政府。从字面上看，“两级政府、三级管理”的提法只承认市、区“两级政府”，把“街道办”视为一级“管理”机构，而非一级“政府”，但从逻辑上讲，能够行使国家一级管理权能的主体，只能是一级政府。故“三级管理”必然蕴涵着“三级政府”的含义在里面。实际上，确立“街道办”对辖区管理负总责地位，由“街道办”对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性的工作负全面责任，能担当此任的只能是一级政府。其次，在相关法律对“街道办”本身该做什么、不该做什么缺乏明确的规定，这导致“街道办”往往难以依法行政，“以行政代替法律”或越权管理等现象时有发生。
第二，基层社会管理上的困惑。这种困惑根本体现在“街道办”与市、区政府职能部门之间存在着“条块关系”矛盾没有得到根本缓解。“两级政府、三级管理”的体制虽然初步调整了“条块关系”，但长期沿袭下来的“条条统治”依然是支配城市行政机器运转的主导思维方式，“条条”能指挥“块块”，而“块块”却监督不了“条条”，双重管理实际上发挥不了作用。按照新的制度设计，原本应该是“以块为主、条块结合、条包块管”，但在实际工作中往往是“条管块包”。市、区政府的职能部门经常把任务推给“街道办”，但“下任务不下权”、“下事情不下钱”；于是，“街道办”承担了大量工作，却吃力不讨好，“块”上工作做好了职能部门报成果，“块”上工作不到位，板子打在“街道办”身上。
第三，社区自治上的困惑。放大社会公共空间，扩大基层民主自治，做大做强社区，构建和谐社会，是市场经济体制下社会发展的必然。而“两级政府、三级管理”体制强化了“街道办”的行政管理职能，强化行政权力在社会管理中的作用，必然挤占社会公共空间，导致社区群众自治组织的社区居民委员会行政化，社区自治也日益脱离本质规定。在“两级政府、三级管理”体制下，“街道办”成了社区管理实质上的唯一主体，而处于“街道办”的行政领导之下的“居委会”却在很大程度上缺乏自主权。再加上“街道办”的财政拨款是社区服务的主要资源，因此“居委会”的社区服务活动只能以“街道办”的指示为主，而不能按照居民的自主意愿安排社会服务。结果“街道办”与社区居民之间无法形成良好的互动，社区居民对社区发展的参与热情不高，现实中间的街道办事处与基层自治组织（含村民委员会）的关系严重背离法律规范，长此下去，基层自治组织的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能终将不复存在。
（3）“两级政府、三级管理”体制改革存在的缺陷
上述困惑说明，“两级政府、三级管理”体制改革在如下方面存在难以克服的缺陷：
第一，改革的目标和价值取向存在缺陷。从上海、北京以及全国各地 “两级政府，三级管理”体制改革实践看，体制改革的目标导向是单一的，就是解决街道办事处职责与权限不对等、权小责大、条块分割问题；其价值取向也是单一的，就是通过管理重心下移，加大街道办事处权重，以强大的行政权力提高基层社会管理成效，进而维护社会稳定，为改革开放的深化提供社会稳定基础；由于改革的目标和价值的单一性，决定了改革的理论研究者和决策者的思路是直线式的，“缺什么补什么”就成为有针对性的政策选择，缺少权力，我权力下放；缺少人手，我增加编制；缺少资金，我增加财政拨付，加大返还比重„„而街道体制改革的目标和价值取向显然并不是单一的，而是多元的，不仅有机构、人员精简，构建服务型政府的行政目标，而且有扩大社区自治范围，提高社区自治程度的政治目标；还有化解社会问题，解决社会问题，构建和谐社区、和谐社会等社会目标。只强调一个目标和一种价值，必然导致对其他目标和价值的忽视和一定程度的侵害。这在以往实践中已经充分证实了的客观现实。
第二，改革指导思想及所依据的理论存在缺陷。“两级政府、三级管理”体制改革的指导思想是通过强化街道办事处行政权力，实施管理重心下移，以求社会问题和矛盾的解决，达到社会管理的有序与稳定。这实际上带有浓厚行政全能主义的传统色彩，政府仍然扮演着无限政府的角色，越位包揽了许多不该管也难以管好的事务，政府在社区事务中同时扮演着政策的制定者、组织服务项目的提供者和问题的裁判者等多重相互矛盾的角色。
这种改革的指导思想显然来自于行政管理主义理论。管理主义强调管理的工具理性，既强调成本与收益之间关系，追求效率至上；追求政府角色范围最小化，即政府应当掌舵而不是划桨；主张政府职能市场化，即政府对社会所需要的公共物品承担的是供给责任，而非亲自动手、直接生产；崇尚的价值观念是“顾客”满意；实现途径是减政放权，流程再造。
“两级政府、三级管理”体制由于过分重视由上而下的行政流程再造，以及技术理性与效率的提升，因而彰现的是效率价值，轻视街政与其政治、社会与文化生态环境之间的深层关联，致使公民意识的培育、公民责任的塑造和政治效能感的提升成绩不彰，而社区居民在相当程度上仍停留在“冷漠的旁观者”、“乘机的搭便车者”的角色上。街道官员除了能够说出应使“顾客”满意的工作目标，尚未清晰地意识到自身工作所应担负的直接增进与维护社会公平、正义、自由、人权与幸福的使命。从这一角度说，如果街政社会化研究仅仅停留在管理主义的层面上，那么它就还是形式的、表层的和工具性的，而不是实质的、深层的和价值性的。
第三，体制结构本身存在缺陷。“两级政府，三级管理”体制受制于三个方面的制约而难以有所作为：一是来自城市管理层次不宜超过两个的城市管理规律制约，西方发达国家城市治理几百年的经验表明，两级政府管理模式不仅可以保证城市规划发展的整体性、一致性，而且可以减少管理层次，降低行政成本，提高行政效率；二是来自我国行政改革目标的政治制约，十六大报告明确将切实解决（纵向）机构层次过多作为政府机构改革的一个重要目标，十七大报告提出了“减少行政层次，降低行政成本”作为加快行政管理体制改革的一个重要目标；三是来自社区自治和公民社会发展的现实制约，当前，寻求政府行政力量与企业市场力量和社区自治、民间组织等社会力量有机结合，实现社会善治已成为当今世界潮流，也成为我国各项改革发展方向，而将街道办事处建设成为一级政府，在一定程度上挤占了社会自治的空间，导致现代治理结构中三大力量的不均衡，从而达不到社会善治。
目前，“两级政府、三级管理”体制所面临的矛盾和问题十分突出，已经到了必须加以完善和改革的地步。
（三）第二轮改革：“街道社区化”
1．全国各地“街道社区化”改革实践
第二轮街道体制改革大致始于21世纪初，改革的动机和目标取向正是为了解决“两级政府、三级管理”体制所存在的缺陷以及由此缺陷所带来的问题与矛盾。按发生的时间先后顺序分别介绍如下：
（1）“青岛模式”
“青岛浮山后模式”。青岛街道体制改革始于2001年，此年4月，在青岛市新建最大规模安居工程的浮山后社区，不再设置“街道办”，而是建立起了全新的社区管理体制，这一新体制被概括为“一个核心、三套工作体系”。“一个核心”，即“社区党工委”，作为中共市北区委的派出机构，是所辖区域内多种组织的领导核心。“三套工作体系”，一是社区自治工作体系─“社区委员会”，社区自治组织“社区代表大会”的常设理事机构，由“社区代表大会”选举产生，下设办公室和社区服务、文化教育、计划生育、人民调解、卫生环境5个委员会。二是行政事务工作体系─“社区事务受理中心”，区政府职能部门的派出人员组成，承接社区中的行政执法、行政管理职能，负责城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等行政事务。三是社区服务工作体系─“社区服务中心”，“负责社区服务的组织、管理和协调，开展便民利民服务活动。这4套工作体系职责明确，互相支持，密切配合，各司其职，充分发挥各自的效能。
“青岛江苏路模式”。2004年市南区江苏路“街道办”改变了功能和地位，成立了“江苏路社区公共服务委员会”，被媒体和专家称为国内首个社区公共服务委员会。它由政府派出人员、社区自治组织负责人和社区单位（企业）代表三部分人员构成，“社区公共服务委员会”主要担负公共管理、组织协调和监督检查3项职能。服务管理就是接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务和公共福利项目行使管理职能，同时为各部门、单位和社区居民做好服务工作；组织协调就是协调政府部门、社会及社区各方面的利益关系，组织地区性的社会管理和公共服务领域的活动等；监督检查就是对行政部门为社区居民服务的质量进行考评。下设“党群工作部”和“社区公共服务中心”。“党群工作部”主要负责社区内党员的管理、学习，“社区公共服务中心”则在安全与司法、市容与环境、人口与健康、家政与公益、就业与保障等8个方面为社区居民提供“一站式”公共服务。
（2）“南京模式”
“南京模式”是指南京市在白下区淮海路街道办事处进行的体制改革试点，始于2002年。改革的出发点被学者概括为“政府依法行政、社区依法自治”，其总体思路和目标是：“理顺一个关系，坚持两个依法，实现两个归位，强化社区自治功能，实现社会的有效管理”。“理顺一个关系”就是要理顺政府、社会、市场与社区的关系；“两个依法”就是政府依法行政，社区依法自治；“两个归位”，一是政府行政管理职能“归位”，即把涉及行政执法、行政管理工作归位给政府职能部门，二是政府社会化职能“归位”，即把原来由政府管理的社会化职能归位给社区，把一些社会公益性服务工作交给专业化的社区工作者承担。
淮海路街道办事处改革分三个步骤进行：第一步，建立社区行政事务受理中心。该中心是区政府有关职能部门在辖区政务服务的平台，内设劳动保障、民政事务、计生服务、城建、市容、司法行政等与群众关系密切的政务“窗口”，其工作人员由区政府有关职能部门派出，按职能分工受理和处理行政事务；第二步，对街道职能进行全面梳理和移交。属于行政管理和行政执法职能全部归口移交给相关部门；属于社会性、群众性的工作，按照“费随事转，权随责走”的原则，进行“责、权、利”的移交，由社区全面承接；第三步，撤销街道办事处。原街道办事处涉及行政职能的各个科室全部摘牌。
（3）“北京模式”
“北京模式”是指在鲁谷社区进行的街道体制改革试验，又称为“鲁谷社区模式”。鲁谷社区被媒体和学者称为全国“第一个街道层面的民主自治社区”。“鲁谷社区模式”在石景山区街道区划调整、在鲁谷需要增设一个街道办事处情况下进行的体制创新，改革始于2003年。其基本创新点是：“理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系，实现两个归位，”创建“小政府、大社区，小机构、大服务”的城市基层管理模式。
“理顺一个关系”，就是通过体制改革，在社区进一步理顺政府、社会和市场的关系，实现“政事”和“政社”分开（鲁谷改革前，北京市已成功地对街道办事处经济职能进行了剥离，政企已经分开）。“坚持两个依法”，就是政府依法行政，社区依法自治。“构建三个体系”，就是建立坚强有力的社区党的核心——社区党工委，作为区委的派出机构，对辖区内地区性、社会性、群众性工作负全责；建立精干、勤奋、务实、高效的社区行政管理机构——社区行政事务管理中心，作为区政府的派出机构，对辖区城市管理、社区建设及社会事务实施管理、协调、指导、监督和服务；建立充满生机与活力的社区自治工作体系——社区代表会议及其委员会，根据《鲁谷社区代表大会章程》，选举产生，作为代表鲁谷社区广大居民和社会单位利益的群众性自治组织，承接政府剥离出来的部分社会事务，监督政府依法行政。实现“两个归位”，一是政府行政管理职能归位，把目前街道本不应该承担的各项带有行政审批和执法的职能，经梳理后归位于政府，建立“责、权、利”相统一的新型“条块”关系；二是将部分社会管理职能归位，把原来由政府直接管理的有关社会事务归还社会，逐步交由社区自治组织和社团组织承担，实现党和政府及群众自治组织对社区的有序和高效管理。
（4）“武汉模式”
“江汉模式”。“江汉模式”是指在武汉市江汉区所进行的街道体制改革创新，旨在探索建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。主要是通过文件协议重新规范“街道办”、市及区政府职能部门与“居委会”之间的关系。一方面，落实《城市居民委员会组织法》赋予“居委会”的自治权，收缩“街道办”对社区的行政控制，对“居委会”落实人事权、资金支配权和资产管理权，建立“居委会”对“街道办”的评议考核制度；另一方面，让区政府职能部门调整与社区的关系，真正做到合作协助，而不是行政部门对社区指派工作任务，区政府的职能部门如果要到社区开展工作，应作到“工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区”。
“百步亭花园社区”模式。百步亭花园社区是武汉市内最大的安居示范工程，百步亭花园社区管理模式最大的创新是不设“街道办”，而改设“百步亭花园社区管理委员会”，这是一个半行政半自治的组织。所谓半行政是指武汉市江岸区政府授权“管委会”直接履行基层政府的部份职能，领导、组织和协调社区组织及各项活动。所谓半自治是指“管委会”由百步亭花园社区各自治组织负责人、各管理机构负责人和业主代表组成。“管委会”与“街道办”有着本质不同。首先，“管委会”根据江岸区政府的授权履行的行政管理职能仅是“街道办”的政府职能之一部分。其次，“管委会”不是江岸区政府的派出机构，不具有“街道办”的法律地位。再次，“管委会”的组成人员不同于“街道办”。
2．“街道社区化”体制改革成效与缺陷分析
（1）“街道社区化”体制改革取得的成效
上述街道体制改革举措（除了“江汉模式”外），都不再保留街道办事处称谓，而以“社区”冠名之，其本质是促进街道办事处社会化、社区化，并最终为社区管理所替代，为社区体制所取代，这是一个必然的历史发展趋势，也是街道办事处改革的根本方向。虽然上述改革都是局部的试点，但已获得良好的社会成效：
第一，将社区建立在街道层面上，强化社区理念。不仅可以扭转计划经济体制下政府办社会的传统观念，突出大社区理念，使社区建设在更大的平台上展开，而且强化社区民主自治，既与国际接轨，又具有鲜明的时代特征，为创建新型社区管理模式注入了科学先进的理念。一是政府职能转变，行政管理层次减少，管理成本降低；二是在议行分设的基础上，建立了专业社会工作机制，社区自治能力提高。特别是撤销街道办事处后，改变了居委会几十年处处依赖街道的传统工作模式，职能部门工作由社区评议，开辟了社区依法民主自治的新路子。
第二，精简机构人员，提高行政效能。“南京模式”和“青岛模式”分别减少了一个行政层次；鲁谷社区将内设机构由传统街道的17个科室改为“三部一室”，机构数量减少了73%；在公务员编制人数上，减少为39人，与同类情况相比减少了57%（北京市同等规模街道的90人左右）。通过改革，不仅精简了机构与人员，减少了管理环节，提高了行政效率，降低了政府管理成本，更重要的是调动了人的潜能和发挥整体效能，为构建“小政府、大社区，小机构、大服务”的管理体制奠定了基础。
第三，通过职能归位，理顺内外关系。各个“街道社区化”体制改革试点区，均按照“政企、政事、政社”三分开原则，对街道办事处承担的政府行政执法、行政审批和行政管理职能进行了逐条梳理，属于区有关职能部门履行的全部归还给有关职能部门，属于社区自治组织、民间组织和事业单位履行的职能分别归还给这些组织。
第四，创建大社区民主自治组织，强化基层民主自治功能。“街道社区化”改革，使得街道办事处不再成为市、区两级政府有关职能部门摊派或下放行政管理事项的漏斗，有效地克服了社区日益严重的行政化倾向，使社区居民委员会回归其自治本质属性，有利于社区自治功能更好的发挥。同时，通过在大社区层面成立的居民议事机构，拓宽了居民参与的渠道，提升了居民参与的层次，有利于基层民主自治的进一步发展。
（2）目前街道社区化改革的不足与缺陷分析
上述“街道社区化”改革模式虽然减少了城市行政层级，符合行政体制改革目标，并且在适宜的体制、制度环境下，有利于社会自治力量的发育生长和社会力量参与城市公共事务和公共服务机会和空间，弥补政府公共服务能力不足和调控不足问题，有利于政府改革目标的达成，建立小政府大社会的行政改革价值取向。但在实践中遭遇如下困难：
第一，对区政府及其职能部门的执行力和公共服务能力提出严峻挑战。虽然城区政府作为城市的基层政府，法理上应是直接接触居民群众的行政主体，但由于长期习惯于居中位置，习惯于幕后运作、指挥、下派，缺乏直接执行与提供公共服务的实践经验，因而就目前实际来看，区政府各个职能部门离开街道办事处的依托，其管理能力和公共服务能力将大打折扣，难以应对居民群众日益增长的多元化的公共服务需求；
第二，是取消街道办事处以后的社会管理需要有较强自治能力和自治水平的社区自治组织以及相对发育成熟的民间社会机构为组织支撑，这与社区自治水平不高和民间社会组织发育不成熟、力量不够壮大以及居民公共意识、觉悟相对缺失的现实差距过大。
第三，取消街道办事处后的制度保障、公共服务由谁来承担等诸多问题都需要认真对待。总之，取消街道办事处为时尚早。
在上述实践探索之外，还有一种“虚区实街”的理论研究成果，有必要加以分析。“虚区实街”理论的基本主张是：鉴于三级政府管理层次过多，现有的基层政府区政府与广大居民“距离”较远，主张在适度调整、扩大现有街道幅度基础上，将区政府改为市政府的派出机构，并缩减其职能，而将街道办事处改为街道政府，实行新的城市两级管理体制。由于其调整的层次多、范围广、法律突破难度大，且工程浩大，因此，到目前尚无一个地方用于实践。
“虚区实街”虽然遵循国际上城市两级治理的规律，符合国际大城市治理的趋势，也切合控制甚或减少行政层次、降低行政成本的我国行政改革总体目标，但是，第一，将遭遇现有法律规定的障碍，该种方案的实施需要修改、调整诸多的现有法律规范，即使在对法律做出重新修订之后，仍需要大量的后续工作要做，难度极大；第二，这种改革是对我国现有城市行政体制的“颠覆性”地重构，涉及到市、区、街道三个层面，改革的力度、幅度和难度过大，不易把握，搞不好会出现较大的社会震荡。第三，这种改革模式成效的长期性与现行干部追求政绩的迫切性相背离，这也是此种方案至今没有一个地方付诸于实践的根本原因所在。
三、建立政府主导、多方参与的公共治理结构——街道体制变革价值取向与目标选择
1、城市街道体制变革目标价值取向
中国城市经济转轨、社会转型，城市化进程加快、社区自治强化、社会组织发育成长等多重作用下的街道体制改革目标价值取向显然不是单一的，而应是多元的，理应包括民主政治目标、行政管理目标、社会建设目标以及精神文化目标几大结构性部分，民主政治目标是扩大城市基层公共空间，完善社区自治，培育和发展社会组织，等等；行政管理目标是转变政府职能，减少行政层次，降低行政成本，提高行政效率，建设服务型政府，实现社区与社会的有效治理，等等；社会建设目标是在党的领导下、在法律范围内的社区充分自治，公民社会和社会组织得到充分发育，社会问题和社会矛盾能够通过社会（社区）的民主协商机制、市场的竞争机制、法律机制和行政机制加以化解，等等；精神文化目标是弘扬爱国主义、集体主义精神，崇尚公共意识，倡导公共责任，增强社区的认同感与归属感，等等。
这些目标之间并不是孤立存在的，而是有必然内在的联系，因此，街道体制改革必须有机整合上述改革的多重目标，体现多元价值取向，不能有所偏废。否则，改革就难以取得长久绩效，或随收一时成效，也难以持久，并且必然带来其他问题和矛盾。
多元化改革目标定位和价值取向就决定了对街道办事处体制改革不能就街道改革而街道改革，而应将街道体制改革与市区两级政府体制改革和社区体制改革有机结合起来，或者说，要将街道体制改革放到整个城市社会管理体制改革中，放到国家行政体制改革与社会（社区）体制改革中通盘考虑，科学筹划，方能取得实质上的成效。
基于上述认识，我们认为，现在街道体制改革基本选择模式是：着眼于转变职能、减少层次，强化服务、理顺关系，整合资源，通过体制和制度创新，在街道层面上构建起“政府主导、多方参与”的现代社会治理结构，实现小政府、大社会、多中介、强自治的城市基层社会治理模式。
2．街道体制改革的理论依据
在对国家与社会、政府与市场关系进行厘清基础上，当代西方公共管理理论、治理理论的一个突出特征是：不再囿于对国家与社会、政府与市场关系谁至上和以谁为主的传统认识，而是寻求三者之间的有效合作；同时强调：政府不再是社会治理的唯一权力中心，政府也不是社会公共事务和公共服务唯一提供者；良好的社会治理（即善治Governance）是由多方参与并通过参与多方结成伙伴关系相互协商、合作的结果。从西方基层社会治理的现实来看，小政府、大社会、多中介是西方各国较为通行的治理模型。
从一般的政治原理来看，一个比较成熟的社会管理，都会努力寻求国家有效治理的社会基础。国家权力并不试图渗透到社会的每一个角落，相反，容许社会自治因素的存在和发展，并有意识的与之衔接成为一个比较完善的社会治理体系。尤其在当前市场化、法治化、多元化的时代，国家行政权力更不可能完全、直接的渗透到社会的最基层、渗透到最基本的社会组成单位之中，社会各种形式的自治是现代社会治理的重要基础。实践证明，有效的社会治理并不是通过的国家权力的无限扩张来完成，而是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互合作来实现。社会自治已经成为社会管理的一个重要组成部分。在社会自治的发展中，社区的自治发展最具战略意义，在社区自治中，社区能够比较有效的聚集各种自治要素和自治资源，成为社会与国家合作治理的重要载体。因此，从根本上讲，民主自治决不仅仅是政治范畴的问题，也是社会管理的重要元素，成为社区有效治理的至关重要的主体，也为基层社会的治理拓展了新的载体。
近年来，随着政府职能转变、公共服务型政府建设，非政府公共组织迅速发展，基层民主自治、公共意识和公共责任强化以及公民意识的倡导与觉醒等，整个社会治理以开始呈现了多方参与的雏形，并在城市社区治理、社会危机处理、公共事业发展等多方面已获得了初步成效。因此，我们认为，多元治理理论理应成为街道体制改革的重要理论依据，并用此理论指导具街道体制的具体改革。
3、街道办事处体制改革具体举措
（1）街道办事处组织变革
街道办事处体制改革的关键是组织再造，我们主张在原有区域范围内，通过制度设计，改变其原来区政府派出机构的性质，按照现代治理理念，建立起以政府为主导、社会多方共同参与的现代社会治理结构，机构的名称可称为“公共服务委员会”或“公共管理委员会”，名称应彰显“公共服务”内涵与特色。治理机构设主任1名，副主任若干名，委员若干名。主任、副主任产生，在目前情况下，可以由区委设在此区域的派出机构——党工委的书记来兼任，副主任可以通过选举方式产生，待条件成熟后，主任也可以由治理机构全体成员选举产生。“政府主导”体现在：其人员构成必须有区政府代表，区政府代表产生依然采用委派的形式，区政府代表数原则上不超过3名，履行政府对社区自治负有的指导、监督之责，以此来保障社区自治正确方向。“多元参与”体现在治理机构其他成员的构成上：居民选举产生的辖区内所有居民委员会主任；驻社区企事业单位代表；社区社会组织（社会团体、民办非企业单位、慈善组织、志愿者组织等）代表；本辖区内其他精英人士代表。治理机构其内设机构可以设置综合办公室（3—4人，使用事业编制），负责综合协调以及现代社区治理机构所决定事项上行下达等；内部设置多个专业委员会（人数不限，但全部实行兼职），如区情调查收集委员会、专家咨询委员会、协调和调解委员会、监督评议委员会等。
新的治理机构强调的不是取消街道办事处这一行政层级，而是在现有机构基础上的组织再造，是按照新公共管理的要求，依据现代治理理念，在城市管理的基层建立起政府、社会、企业、居民共同参与、共同治理的机构与运行机制，从而可以整合社会不同领域的力量，将不同资源导入社区建设，形成了以政府为主导、社会各界与居民群众多方参与的共同治理模式，从而改变过去那种强政府、弱社会、政府单独治理的格局。共同治理模式的确立，不仅有利于民主政治的发展，弥补政府力量的不足，提高政府治理的能力，实现责任共担和利益共享，也有利于政府自身减肥。
（2）现代社区治理机构的职能重新定位
职能再造和重新定位是新的治理机构得以成立的基础和现实依据。当今我国政府职能体系是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。对于基层政府尤其是基层政府派出机构的街道办事处来说，社会管理和公共服务职能体现的更为明确、更为充分。因此，新的治理机构职能的重新设计定位体现在：首先，彻底剥离其经济职能。新的治理机构不再从事任何的经营创收等经济活动，不再承担经济职能，其所需经费由区财政统一支付，可以实行虚拟财政体制。其次，剥离其行政管理职能，不再承担区政府职能部门下移的行政执法、行政审批和行政管理职责，实现行政执法与行政管理职能回归区政府职能部门，并将区政府职能部门推向行政管理和公共服务前台。在两个剥离基础上，新的治理机构主要职能有：一是经区政府授权，组织与管理本区域内公共事务和公共服务事项；二是协调各方力量参与公共事务治理和公共服务生产与供给；三是监督市区两级政府及其职能部门依法行政和公共服务供给情况；四是积极培育发展社会组织，监督和评估社会组织所提供的社会服务情况以及社区社会组织运行情况；五是负责指导社区居民自治和和谐社区建设等。
改革后的治理机构将以全新的服务与治理理念，着重从关爱民生出发，以不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，以服务社区居民为根本出发点和落脚点，通过政府与社会各方有机协调与合作，着力于服务质量和服务水平提升，实现社区工作由过去的注重硬性管理向注重软性服务转变，从而彻底抛弃过去单纯以实现政府工作目标为依附，按照区政府下达的任务进行运作的理念和模式。这不仅为政府职能归位、社区自治到位提供了制度保障，也为建立小政府、大社会的新型城市基层管理模式奠定了基础。
（3）强化治理的流程再造
全新的组织架构和全新的职能定位必然导致其治理流程的重新设计，流程再造是改革后的公共服务委员会能否取得预期效果、能否取得成果的关键所在。
其一，辖区内行政管理流程再造。新的治理机构剥离出来的行政管理职能重新回归到区政府职能部门本位，但考虑到区政府职能部门与居民“距离”较远、公共服务供给能力不足的现实，对辖区内的行政管理事项的解决可以采取如下方案：一是改组原有街道层面的社区行政事务受理中心为区政府职能部门在本区域内的业务窗口，并脱离与新的治理机构之间的隶属关系；二是区政府统一协调各个职能部门，按照居民居住分布状况和方便居民办事的原则，打破原先一个街道设置一个行政事务受理中心模式，统一规划设计并成立几个区域性行政事务受理中心。行政事务受理中心实行“一站式”服务，具体的、近距离、人性化办理和满足居民对政府所提供的公共服务需求，将区政府职能部门由原来的后台运作推向为前台，给居民提供面对面的服务，从而置于居民群众的直接监督之下，使服务型政府建立在坚实的群众基础上和社区平台上。三是政府购买服务，各职能部门在对职能清理、规范的基础上，可以将部分职能通过新的治理机构这个平台向社区自治组织会组织以及市场组织等购买的形式来实现，但前提必须是购买，而不是下派。
其二，区域内的公共事务和公共服务流程再造。新的治理机构在充分整合民意基础上，通过多种方式、多种渠道予以汇集，形成一系列公共服务项目，并按照是否必须由政府来提供为标准划分为两大类别，对于不需要由政府来提供的公共服务项目，新的治理机构采取社会化形式，协调社会或社区组织、市场组织和司法组织通过社会协商机制、市场机制和司法机制来解决；对于需要市区两级政府办理的事项，新的治理机构应形成详细的项目需求报告上报市区政府决策，市区政府可以责成有关职能部门加以解决，或者拨付项目经费，通过向社会购买的形式加以解决。总之，要在社区建立健全满足居民各种需求的行政机制、社会机制、互助机制、志愿机制和市场机制，并综合运用和有效整合这些机制。
其三，考评机制流程再造。上述举措从体制上切断政府职能部门向新的治理机构下派行政事务的可能性，也从体制上保证了新的治理机构将一切工作和活动的出发点、落脚点真正落实到居民的公共服务需求上，落实到民生问题上，真正做到“问民、亲民、抚民、为民”，不再是围绕着上级的指令转，而是围绕着居民的需求转。因此，要改革目前的考评机制，取消区政府职能部门对其考核，全面接受群众的评议，其工作成效以群众是否满意为唯一标准。
通过治理的流程再造，改变过去单纯强调通过各种行政性措施提升行政组织的执行效率和执行力的传统做法，强调公共决策体制的民主化以及决策过程的民主参与和开放性。街道体制组织变革的核心价值是强调新的治理机构决策的开放性，重视社会公民的有序参与；强调政府与社会其他组织体以及居民群众在公共事务与公共服务的组织与管理方面共享权力，鼓励多元和创新而非无差别的一致和顺从。新的治理机构突出考虑了社区居民在社区建设中的主体地位，从而为社区民主的成长开辟了广阔的发展天地，为行政机构淡出社区，实现居民自治回归法理本意创造了条件。
通过治理流程再造，彻底改变政府与社会公众之间信息严重不对称，社会公众无法对政府进行有效监督状态，强调居民在公共事务和公共服务中的知情权和参与权以及表决权，通过各种制度设计（如实行政务公开、民情调查、社区居民议事听证等），畅通民情渠道，将公共决策建立在完全民意表达的基础上，将公共服务项目运行社会化，并且完全置于社会和公众的监督之下，从而进一步完善了政府决策机制，提高了政府决策的民主化和科学化水平，实现了行政管理和社会事务管理的透明、公开。通过体制变革与职能重新定位，实行行政事务社区准入机制、自下而上的考核机制，切实落实基层居民的民主自治权利，从根本上遏制了社区工作行政化的趋势。
四、街道体制改革创新的保障措施
1、坚持党的领导核心地位不动摇
坚持党对社区自治的领导是保证社区自治正确发展方向的政治前提，党必须行使对社区自治的领导权。这一点不容置疑，也丝毫不能含糊。为此，应改革原来的街道办事处党委为社区党的工作委员会（可简称为社区党工委），作为区委的派出机构，全面担负起本区域各种社会组织和各项工作的领导核心职责，对社区公共服务委员会实施政治领导、思想领导和组织领导。社区党工委成员由区委委派人员和居民委员会党组织负责人、驻街道单位党组织负责人组成。社区党工委下设党群工作部，负责日常党务工作。
党的领导核心地位和作用，通过党组织结构的四大创新来实现：一是党工委建在大社区，总支建在居委会，支部建在楼院里，实现党组织对社区的全覆盖，巩固了党在社区的工作基础；二是实行党工委书记与新的治理机构负责人“一肩挑”，使党的领导、公共管理与服务、居民自治工作融为一体成为可能，并保证社区自治正确的政治方向；三是设立党群工作部，实现党的工作和群众工作的有机结合，增强了党工作的渗透性；四是党工委吸收社区单位党组织负责人和“双新”组织党员作为成员，党的组织由纵向体系向横向发展，扩大了党的工作覆盖面，增强了社区党组织的战斗力。
2、修改完善有关法律法规
我国有关城市街道体制的法律规范都已有半个世纪之久，半个多世纪以来，虽然我国的政治、经济、社会等各个方面发生了根本性变化，市场经济体制的建立、政府转型、社会变革与转型等等，即使街道体制的具体内涵和在城市基层社会管理中的地位也发生了很大变化，但对街道体制的诸多法律法规却始终没有做出相应调整与改变。各地街道体制的改革创新无论是在内涵上还是在外延上，都突破了原有法律法规界限，都是对现有法律法规的超越和“违反”。这种超越和“违反”既是实践者基于发展了的客观现实而做出的顺应社会发展潮流的无奈之举，同时，也意味着他们要背负着巨大的政治风险，这又使他们在改革中顾虑重重，约束和羁绊了改革的进程。因此，根据已经发展了的社会现实，并总结街道改革成功经验，修订或重新制订相应法律法规，已显得非常必要和迫切。
3、建立相应制度体系
新体制的运行需要全新的制度建设为保证，制度建设不仅要理顺政府主导、多元参与治理与行政管理、居民自治的关系，更重要的是按照现代治理理论，全面设计和建设作为政府主导、社会多元参与的现代社区治理机构整体制度构架，如议事制度、听政制度、民情快递制度、居民评议制度、考核机制等等。要在制度建设中充分突出社会组织与居民参与治理的平台和工作机制，使社区居民在行使自治权利方面有章可循，有法可依。
4、试点先行，循序渐进
街道体制的改革创新涉及到重新理顺城市基层社会管理体制、政府行政体制与社区自治体制等多方面关系，涉及到突破现有法律法规，更涉及到广大市民群众切身利益，是一个复杂的系统过程，必须进行科学论证后，试点先行，在获得充分试点经验并据此对街道体制改革方案进行完善的基础上，可以在全国城市中广泛推开。考虑到要付出相应改革成本和运行成本，必须有强大的物质基础作为支撑，因此，应选择经济发达或较为发达的、物质基础丰厚的城市作为试点。同时，街道体制改革应与市区两级政府行政改革相结合，才能取得实际成效。
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摘要:单位制是计划经济体制的一个重要特征,也是具有“中国特色”的城市管理制度,在计划经济体制下,曾给广大城市居民提供了相对丰富的物质和社会资源。然而随着中国社会由传统走向现代、计划经济向市场经济逐渐转型之际,单位制的地位和职能呈现明显的弱化趋势。与之相反,作为新兴的城市管理模式,社区制逐渐从社会组织与管理的配角变为主角。
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