体制转型与中国城市空间重构

第一篇：体制转型与中国城市空间重构

一般而言，全球化主要有５个方面的基本特征：①全球性资本流快速

增长；②不同国家的文化产品随处可见；③国家不再是唯一影响人们政治生 活和思想的实体；④所有经济活动、文化、信息的跨界连接；⑤通讯媒介产生 交流

全球化世界的竞争是全方位的，城市作为人类社会经济活动的最主要的空间载体，因而也是受到全球化影响最激烈、最显著的地域。许多学者认为 全球化世界中国家与地区之间的竞争，其主体是城市尤其是核心城市之间的 竞争。

从全球城市化的总体格局看，大城市在现代社会中居于支配地位。人口

向大城市迅速集中，标志之一是１０万人以上城市的人口占世界城市人口的比

重不断提高： １９５０年为５６．３４％，１９６０年为５９．１０％，１９７。许多集聚体已经首尾相连，形成了若干个人口高达几千万的城市

群，例如包括中国的长江三角洲在内，世界上已经公认形成了六大城市群。标志之四是大城市在现代世界的地位和作用，不仅在于其巨大的人口数量，更在于所集，正如许多学者所认为的那样，评价社会发展的指标应该包括五

个方面，即社会平等、根除贫困、确保真正的人类自由、维护生态平衡、实现民 众参与决策

Ｅ．拉兹洛曾提出发展中国家适合的发

展战略中最基本的方面应该是：合适的经济发展、提高教育、控制人口。

一些发展中国家城市快速增长还有一个重要的原因，就是由于全球资本与生产分工转移导致外资企业对城市用地、空间需求的急 剧扩大。由于发展中国家城市管理者对经济总量增长的短期追求和外资唯

我独尊的本性需求，许多在

第二篇：论我国审计体制的改革与重构

论我国审计体制的改革与重构

—— 3edu教育网 >> 免费论文 >> 管理论文 >> 会计论文 >> 审计论文 更新：2008-5-2

一、我国审计体制的现状和评析

(一)我国审计体制的现状

l．领导体制

审计机关领导体制，是指审计机关的隶属关系和审计机关内部上下级之间的领导与被领导关系。我国审计机关的领导体制有别于其他行政机关的领导体制，它具有三个显著的特征：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导；三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。

2．机构设置

我国审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关是在国务院总理直接领导下的审计机关，即审计署。审计署是国务院的组成部门，是我国的最高审计机关，它具有双重法律地位：一方面，它作为中央政府的组成部门，要接受国务院的领导，执行法律、行政法规和国务院的决定、命令，以独立的行政主体从事活动，直接审计管辖范围内的审计事项；另一方面，审计署作为我国的最高审计机关，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。地方审计机关，是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。

3．审计机关的派出机构

审计法第十条规定：“审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员。审计特派员根据审计机关的授权，依法进行审计工作。”按照该条规定，我国审计机关设立的派出机构有两类，即审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。目前，审计署在地方18个城市设立了驻地方派出机构，称审计署驻xxx特派员办事处。一些地方审计机关为便于工作也在其审计管辖范围内设立了派出机构。驻部门派出机构，是审计机关派驻本级政府其他部门的审计机构。现在审计署在国务院25个部门设立了派出机构，一些地方审计机关也根据实际情况设立了驻部门派出机构。

审计机关派出机构是审计机关派出的工作机构，其审计职权依靠派出的审计机关授予。因此，它不是一级审计机关，而是审计机关的内部机构，只能在审计机关授权范围内以自己的名义开展活动，作出具体行政行为。

4．审计机关负责人的任免和人员配置

为保证审计机关及其审计人员依法独立行使审计监督权，我国遵循国际惯例对审计机关负责人的任免程序、撤换以及审计人员的任职条件等，都作了严格规定。审计署审计长的任免程序是：由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，全国代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免；审计署副审计长由国务院任免。全国人民代表大会有权罢免审计长。地方审计机关负责人的任免程序是：正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。另外，地方各级审计机关正职和副职领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。

在任期内撤换审计机关负责人，必须符合下列条件之一：一是审计机关负责人因犯罪被追究刑事责任；二是因严重违法失职受到行政处分；三是因身体健康原因不宜继续担任审计机关负责人的；四是有不符合国家规定的其他任职条件的。否则，不得随意撤换审计机关负责人。

审计监督是一项原则性强、业务要求高的工作，要求审计人员要有较高的政治、业务素质，具备与其所从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。具体来说，审计机关配备的审计人员既应当熟悉有关的法律、法规和政策，掌握审计及相关专业知识，有一定的审计或者其他相关专业工作经验，具有调查研究、综合分析、专业判断和文字表达能力，又要遵守依法审计、客观公正、职业谨慎、实行回避、保守秘密等职业道德。

5．经费来源

审计机关履行职责所必需的经费保证，是审计机关依法独立行使审计监督权的条件。在我国立法中，行政机关的经费问题一般不在法律、行政法规中作出规定。但考虑到审计机关的主要职责是对政府的财政收支进行审计监督，与政府财政部门存在着直接的监督与被监督关系，这与其他行政机关是不同的。因此，审计法规定，审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证。

(二)对我国现行审计体制的评析

在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转；在这种情况下，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序，加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康发展方面的作用。主要体现在：一是有利于审计工作贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署，围绕经济工作中心，服务大局，切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。二是时效性比较强。在各级党委、政府领导和有关部门的积极配合下，审计机关能够更加直接、有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法规问题，积极配合有关部门查处大案要案，较好地发挥审计监督在维护财经秩序，促进廉政建设，惩治经济犯罪中的作用，从而促进政府各部门依法行政，加强管理，完善法制，建立健全宏观调控体系。三是有利于各级人大更好地支持和监督审计工作。按照我国《审计法》的规定，审计机关每年受政府委托要向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告，这为各级人大了解、支持和监督审计工作创造了条件。四是地方各级审计机关实行本级政府行政首长和上一级审计机关领导，审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导体制。这种领导体制有利于增强地方审计机关的独立性，也有利于审计系统加强业务建设，使全国审计工作形成一个有机的整体。

审计机关成立以来，特别是党的十五大以来，全国审计机关和广大审计人员紧紧围绕经济工作中心，认真履行审计监督职责，全面开展预算执行审计和其他各项审计工作，取得了显著成绩。同时，审计事业也得到了很大发展，初步建立了以宪法为根本、以审计法为核心的审计法律规范体系，形成了一支基本适应工作需要的审计队伍，审计工作开始走上了法制化、制度化、规范化的轨道。因此，从总体上讲，我国现行审计体制是符合现阶段国情的，能够较．好地保障审计机关依法独立行使审计监督权。这些年来，从中央到地方，各级党委、政府越来越重视和支持审计工作，各级人大和有关部门对审计工作也给予了有力支持和配合，审计执法环境有了明显改善，为审计工作的进一步发展创造了有利条件。但同时也应看到，在实际工作中，由于一些地方党政领导依法行政意识和水平还比较欠缺，对审计工作的重要性认识不够，加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实，现行审计体制下，还存在一些迫切需要研究解决的问题。具体表现在：

1．审计工作的开展受政府领导同志的认识的影响

由于一些地方政府领导同志对审计工作重要性认识不足，法制观念淡薄，在一定程度上影响了对本级政府预算执行情况的审计监督，少数地方政府和有关部门甚至干预这项工作的正常开展。主要原因是，这些地方政府领导在指导思想上，伯揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的I司题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去，特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益关系时，往往从本地区利益出发，对审计发现的一些严重侵犯和损害中央利益的问题压制不报，隐瞒事实真相，或避重就轻，轻描谈写。这种现象越到基层审计机关越是比较突出。

2．政府一把手领导审计工作还未完全到位

按照宪法和审计法的规定，审计工作应由各级政府首长直接领导。但全国目前大约还有1／3左右的地方审计工作不是由政府首长直接领导。不少地方的审计工作名义上由政府首长直接分管，但实际上一把手很少过问审计工作，而是由其他领导分管或协管，而且往往是审计和财政工作由同一位领导分管，关系很不顺，不利于审计机关对财政部门履行。正常的审计监督职责。

3．在配备地方审计机关领导干部时相应的素质与能力要求得不到保证

地方审计机关接受上一级审计机关的业务领导，同时又是政府的职能部门，其负责人的任免、调动、奖惩等都系于本级人民政府，各级政府是审计机关的主要领导，审计机关不得做出偏向同级政府的选择。在审计机关领导干部配备上，一些地方较少考虑审计工作的特殊性，经常未经上一级审计机关的同意，就将一些不懂审计业务的干部安置到审计机关任职，从而造成审计机关领导外行多、职数多的不正常现象。

4．审计机关履行审计职责所必需的经费得不到保证

这在一定程度上影响了审计工作的正常开展。无论是按照世界各国的通行做法，还是从我国审计工作的发展趋势来看，今后审计工作的重点是监督国家财政收支。很显然，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系。但目前我国审计机关的经费又由同级财政部门审批，两者关系明显不顺，审计工作不可避免地会受到制约，客观上势必会影响审计机关对财政部门的监督力度。尽管我国《审计法》及其《实施条例》对审计机关履行职责所必需的经费作了明确规定，要求列入财政预算，由本级政府予以保证。但从实际情况来看，由于各级政府及其财政部门都把审计机关视同一般行政机关，加上一些地方财力紧张，许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保证，特别是地、县两级审计机关经费紧张的问题更加突出，影响了审计工作的正常开展。

5．中央审计力量严重不足

按照现行财务隶属关系或国有资产监管关系划分，属于审计署及其派出机构审计的单位大约有3万多个。从绝对量来看，还不到全国80万个被审计单位的40%，但这些单位的资金量约占全国的70％左右。因此，必须加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。但由于目前中央审计力量不足，每年实际审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10％左右，有不少中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。以中央预算执行审计为例，一级预算单位有100多个，每年只能审计50％左右，二三级预算单位的审计面只有20％；县以上国税局有3000多个，每年审计不足5％；海关系统有250个分关，每年只能审计20％。1998年机构改革后，审计任务繁重与审计力量不足的矛盾越来越突出。

二、改革1完善我国现行审计体制的必然性和现实可能性

(一)我国审计体制改革的必然性

应该看到，相对于立法型审计体制而言，行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩。我国实行行政模式审计体制，国务院是最高权力机关的执行机关，而审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关自身，力度肯定会受到一定的影响，特别是政府某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为，或者发生区域利益、行政级次利益、部门单位利益冲突时，尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”，没有独立性，客观、公正地进行审计监督便无从谈起，审计重要作用的发挥则属奢望。因此，对我国现行审计体制进行改革具有其必然性。

如何对我国现行审计体制进行改革，当前主要有如下几种观点：

1．对现行审计行政领导体制进行结构性调整，也即“改良”观

“改良”的具体设想主要是审计署仍隶属于国务院，但在国务院内升半格，使审计长具有相当于国务院副总理或国务委员的地位，同时延长审计长的任期，使审计长职务不受政府任期的影响，在客观上保证审计监督组织的独立性；审计长由人大任命，其业务归总理领导，从法律上规定审计长既向国务院报告工作，又向人大报告工作，当二者矛盾时，以人大为主。

这种观点，看似提高了审计的地位，保证了审计组织的独立性，但也会存在一定问题，因为只要审计机关是政府的组成机构之一，则在进行审计工作时就会不可避免地受到政府行政行为的影响。而且审计机关夹在政府与人大之间，就会象夹在媳妇与公婆之间的丈夫一样，两难做人，甚或导致落于双方均不予以信任的尴尬境地。

2．独立模式观

这种观点的设想主要是将各级审计机关从政府中分离出来，独立于政府同时也独立于人大，依据法律独立行使审计监督权。

这是一种非常理想化的设想，似乎是最超然独立的。然而纵观审计的历史和考察所谓审计独立型模式的德国和日本的情况，绝对的独立是不存在的。审计监督主要是依法对政府的财政、财务收支进行监督，其实质是为立法机关服务。德国和日本的独立型模式，从其实际发挥作用情况看，也还是为立法部门服务。同时，从我国国情出发加以分析，我们国家是在中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院是最高国家行政机关，发展社会主义民主，健全社会主义法制是社会发展的重要目标。审计作为一种经济监督，要为党和国家的中心任务服务，服务于改革开放和社会主义经济建设大局。特别是国家审计，是一国政权组织建设中的重要组成部分，国家法律往往赋之于极大的权威性，依照法律独立行使审计监督权是应该肯定的，但在具体实施中很难处于中立地位，它必定要在党所规划的经济建设与经济发展的统一蓝图下，开展工作。往往不是服务于国家最高权力机关，就是服务于国家最高行政机关。

这种模式也不切合我国政治经济实际与传统文化习惯。

3．完善现行审计体制观

这种观点认为现阶段我国市场经济不发达和法制建设尚未到位，审计体制改革的重点是完善行政型审计体制，特别要理顺双重领导体制的纵向与横向关系。认为现行审计体制出现的有碍审计独立性的问题，症结不在于审计体制的隶属关系，而是源于双重领导的内在矛盾性，因此要改革地方双重领导体制为垂直领导体制，切断审计机关与地方政府的组织设置、人员任免、经费来源等行政关系。

这种观点也是一种治标不治本的方法。仅改变地方审计机关双重领导体制为审计机关垂直领导体制，看似好象解决了审计机关受政府行政行为影响的问题，其实仍未逃脱政府的影响与干预。行政模式审计体制的根本弱点，就是政府对审计独立性的影响。最高审计机关——审计署仍在国务院的领导之下，最高层机关没有摆脱政府行政行为对独立性的影响，下属的地方审计何谈不受影响。所以也不可行。

4．立法模式观

这种观点认为如果国家审计向立法型体制转变，即隶属于立法机关，从国家宏观经济调控体系中脱离出来，成为对国家宏观控制的再控制，亦即从国家行政职能中脱离出来，成为立法机关监督行政职能的手段时，其作用必将得到最大的发挥。

这固然是目前国际上的一种通行作法，也是被公认为最理想的模式。从我国现实情况看，也不是没有实现的可能性。(如以下(二)中所谈及的“可能性”)但是这种可能性转变为现实性，尚需一段时期。因为任何一个国家审计模式的确立，并不是人为强加于它，而是顺应国情、民情，符合社会发展的规律，有水到渠成之感。真正立法模式的审计机构需要国家具备强有力的立法机构，和人民在观念上对立法机构重要性的认识。认识转变决不是一朝一夕的事，需要一个过程。况且，我国国家审计机构如果改为立法型还需宪法和有关法律的修订，也需要一个时间和过程。

(二)“立法模式”审计体制改革的现实可能性

笔者认为最为可取的还是应将我国国家审计体制适时地由行政模式向立法模式转变。这种转变，虽然需要一段时间、需要一个过程，但是是一种较为理想的模式，且有其可行性，主要包括以下几方面：

1．人民代表大会制度为我国实行立法模式审计体制提出了要求，也提供了条件。

国家各权力机关已经形成科学的分工机制。全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是它的执行机关，宪法规定人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关职务。这种政体在客观上要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责，国务院也有义务接受人民代表大会的监督，同时在组织上如果也保证了监督手段这种监督工作就不会流于形式。从某种意义上讲，这也是我国现行政治框架对国家审计机关行政型模式向立法型模式转变提出的要求，同时也提供了先决条件。

2．社会主义民主政治建设进程的加快发展为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了政治基础。

党的十五大报告提出，要有步骤、有秩序地推进社会主义民主政治建设，把发展社会主义民主政治作为政治体制改革的总目标，在论及今后政治体制改革任务时，将发展民主，加强法治，完善民主监督制度作为五个重要任务中的三个。可以预见，自从1982年修改宪法以来，特别是在十五大报告中明确发展目标和任务后，民主政治建设的进程正在进一步加快。发展民主必须完善人民代表大会制度，加强立法及法律监督工作。从客观上说，社会主义民主政治的进一步发展必然要求立法部门拥有有效的法律监督机制和手段，否则，人民代表大会监督权就不能充分落实。因此，将国家审计由行政型向立法型转变，既符合社会主义民主政治的发展方向，也是完善人民代表大会制度的重要途径和手段。

3．社会主义市场经济体制的逐步确立为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。

国家经济管理体制的不同决定了政府在经济生活中的作用大小，从而也决定了国家审计在经济生活中的作用范围和程度。计划经济国家中，政府的大量直接管理经济工作导致了国家审计机关作用范围的扩大和任务量的增加，它们一般不是服务于立法机关控制行政机关因行政行为而发生的公共资金上，而是直接服务于行政机关对国家经济的直接管理上。市场经济下，资源主要靠市场配置和调节，国家审计相应将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上。随着我国经济体制改革步伐的加快，市场经济管理体制已逐步确立，政企职能将彻底分开，为建立小政府大社会的管理模式奠定了基础，也为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。当初建立行政模式审计体制的经济原因——经济管理方式上的大政府小社会，自然不存在了。

4．我国国家审计已经进行了成功的尝试。

审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。从操作角度看，政府向人民代表大会提出的审计工作报告实际上是由审计机关代拟，经政府同意后，由审计机关代作报告，并在现场回答人民代表大会常务委员会质询。这种做法突出了国家审计服务于国家最高权力机关和立法机关的作用，体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和立法机关的作用，体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和权威性，认清了国家审计机关与行政机关和立法机关的关系，以及国家审计在国家行政与立法职能相互关系中的地位与作用。这种做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式转变的尝试，也可看作是向立法型模式的过渡。

三、完善现行审计体制、加强审计工作的对策

审计工作中实际存在的问题，有的是因现行审计体制本身的弊病造成的，有的与现行审计体制并无直接关系，而是随着审计工作发展而逐步显现出来的，值得认真研究和改进。为了进一步改革完善现行审计体制，加强和改进审计工作，笔者认为，无论从思想上还是从理论上都应从现在开始着手做好行政型审计模式向立法型模式转变的准备。

改革现行行政型模式为立法型模式的审计体制，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院(即“一府三院制”)，向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。

我国现行的审计体制是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物，无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管辖范围的划分，都体现了这一特定时期的特点。从机构设置的角度来看，审计的独立性没有充分地得到保证。因此，从我国的根本政治制度——人民代表大会制度的要求、建立社会主义市场经济体制的需要以及与国际惯例接轨的角度来看，我国的审计体制应当走立法模式之路，彻底解决因审计的独立性得不到保证而产生问题的根源。在各级人民代表大会下设立审计院，直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责，地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务领导：审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定：任免国家审计将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上，专司对国家财政资金的审计监督。这样，国家审计机关与政府行政机构完全剥离，而直接对各级人民代表大会负责，审计机关作为独立的经济者——人民代表大会的委托者，对被监督者——各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督，理顺委托者、独立经济监督者和公共资财管理责任承担者之间的审计关系，真正体现国家审计“政府花钱、人民监督”的本质和执行与监督相分离的原则；改变现行审计体制的内部监督色彩，彻底摆脱政府行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证审计组织的独立性。独立性是审计工作的“生命线”，而审计组织的独立性是审计独立性的核心，只有组织独立性得到保证，才能保证审计在工作上、人员上、经费上的独立地位。在立法型审计模式下，笔者认为以下几项是值得注意和研究的：

(一)改进现行审计经费预算编报制度，审计经费单独列入国家预算

在立法型审计体制下，审计机关接受各级人民代表大会的委托，依法独立对政府进行财政监督，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，审计是监督部门，而经费来自于被监督部门，经费不独立、得不到保障，审计工作不可避免地受到影响和制约。

经国务院同意，2000年审计署及派出机构首先实行了审计经费全部由国家财政负担的办法，这对于维护审计机关的独立性，保障审计机关依法有效地履行审计监督职责，具有重要的现实意义。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，应逐步改进现行审计经费预算编报制度。即参照国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，无须政府审批，由财政部门在本级预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。

(二)调整中央审计机关与地方审计机关的关系，实行立法型审计体制下的省以下审计机关垂直领导体制

随着我国政治体制与经济体制改革的深入，中央政府与地方政府财权与事权划分的不断变化与明确。为适应新形势下对国家财政进行有效监督的需要，在立法型审计体制下，我们应实行省以下审计机关垂直领导体制，即省级以下审计机关实行垂直管理，市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级预算，系统管理、系统下按；省级审计机关接受审计署(即最高审计院)的业务领导。现实的情况是，在现行领导体制下，审计署下达的统一组织项目和其他需要地方审计机关完成的项目较多，地方审计机关自己安排的项目较少，而在分税制财政体制下，中央与地方划分财权，则在有限的审计资源下，地方审计机关对本级财政收支活动的监督力度不够。实行省以下的垂直领导体制，审计署与地方审计机关可以分别专门负责中央与地方的财政资金的监督，各司其职，强化监督力度，而同时省级审计机关又接受审计署的业务领导，这样，即有利于对中央、地方两级财政资金的监督，又有利于审计系统加强业务建设，在全国形成一个有机的整体。

(三)在立法型审计体制下，强化驻地方特派员办事处的职能 驻地方派出机构的设立，便于最高审计机关对中央财政、财务收支活动进行审计。为了加强对重点地区中央单位的审计监督，审计署在地方设立特派员办事处，代表审计署行使审计监督权，负责对派驻地区的审计监督工作。国外许多国家也都设立了驻地方审计机构。如美国审计总署人员众多，机构庞大，设有16个地区分部，并在国外设有3个国际分部，这一方面是美国的相关法规赋予了它众多职责，另一方面则充分体现了美国对国家审计的重视。

当前我国分税制体制的实行，以及审计署和地方审计机关职责的划分，都使审计署面临巨大的挑战，即相对于审计资源来说，面临数字庞大的被审计单位的挑战。面对如此众多的被审计单位，审计署机关审计人员相对较少，而且还担负着一定的专业管理的职责，就不可能开展大量的审计工作，而要更多地依靠驻地方特派员办事处的力量。这就要求我们在建立立法模式审计体制时，应强化驻地方特派员办事处的职能，一方面应增加驻地方特派员办事处的数量；另一方面，列入审计署审计管辖范围内的审计事项应当主要由驻地方特派员办事处审计，而审计院专业司将主要审计中央部委、重大投资项目和专„项资金，以及统一组织有关行业审计和专项审计。

(四)制定审计组织法，将审计机关的设置、内部机构的设立、人员的任免、岗位任职资格条件法律化

在审计组织法中，除应明确县以上设立审计机关，各级审计机关对本级人民代表大会负责并报告工作，在人大闭会期间向其常务委员会报告工作，省以下审计机关实行垂直领导体制外，还应明确审计机关负责人员的任免程序、撤换和审计人员的任职条件等。与立法模式审计体制相适应，应规定：地方各级审计机关负责人由上一级审计机关负责人提名，由本级人民代表大会决定任免，并报上级审计机关备案，在地方各级人大闭会期间，由地方各级人大常委会决定任免。同时应延长审计长的任期，使审计长职务不受国家主席与政府任期的影响，在客观上有效地保证审计长能够独立地开展工作。在任期内不能随意撤换审计机关负责人，只有全国人民代表大会才有权罢免审计长。

为了进一步提高审计队伍的整体素质，适应审计工作所肩负的重要监督职能，应当由审计院和中组部联合制定并发布审计人员岗位任职资格条件。根据审计人员的不同职位，分别对新录用的审计人员，县、地(市)和省级审计厅(局)长、业务科(处)长等各种不同职位所必须具备的政治和业务资格条件，作出明确规定，并向社会公布岗位资格条件，通过每年定期考试和考核来确认，逐步做到不符合资格条件的不能进入审计机关，更不能担任领导职务。

当然，尽管笔者认为立法型审计模式是称为理想的模式，但从目前看，国家审计体制从行政型向立法型改革，需要对《审计法》、甚至《宪法》的某些条款进行修订，也牵涉到国家审计机关机构改革和隶属关系的调整，这都需要一个酝酿、规划和实施的过程。且国家审计机关的职能的性质不仅取决于审计体制单一因素，还有赖于社会政治、经济、法律、文化、道德、意识以及审计主体等诸多因素，就立法型审计体制本身与审计环境的相容，适应和磨合无疑需要一个较长的时间，这些因素都是我们在设定立法型审计模式时应该考虑到的。

第三篇：邮政储蓄银行经营转型与体制创新（定稿）

邮政储蓄银行经营转型与体制创新

--“宿迁更大突破之我见”之邮政储蓄银行转型、创新实施方案

--邮政储蓄银行行长吴春宁

贯彻落实科学发展观，推进经济增长方式转变是我国经济、社会实现全面协调、可持续发展的必由之路。作为商业银行重要组成部分的邮政储蓄银行，其改革与机制体制创新对整个县域经济的发展有着重大的影响。

一、实行经营转型是历史发展的必然

中国邮政储蓄银行要真正成为全国乃至世界级的大银行，不仅仅表现在覆盖面上，更重要的是在经营方式上要有重大改变。必须进行经营转型，合理地布局资产、负债和收入结构，大力发展中间收费业务，才能防止金融风险的累积。邮政储蓄银行实行的经营转型应做到以下几点：

1、要由一个信贷型银行转型为金融服务型银行；

2、要依托于传统业务的优势做好经营转型工作；

3、要把发展战略与提高执行力很好地结合起来；

4、混业经营是邮政储蓄银行经营转型的重要内容，不实行混业经营，难以实现根本性转型。

二、必须建立完善内部考核机制 目前邮政储蓄银行内部的考核机制有三个层面：客户经理考核以及各级行长考核构成了邮政储蓄银行的考核体系。在目前行长负责制的情况下，各级行长考核很有成效。部门总经理的考核，是打破大锅饭的有效措施。客户经理的考核是最基本的考核，实际上由客户通过对客户经理的评价来评估银行服务的好差，因此，客户经理的考核实际上是在考核银行的服务水平。目前存在问题

比较多的是客户经理的考核，核心问题是客户经理当成了产品经理考核，造成了客户经理只知道营销产品，不知道营销客户；只重视产品任务的完成，而不重视客户关系的维护。在这种考核体系下，客户经理的经营理念是“由产品到客户”，只顾推销产品，而忽视了认知客户，造成客户只感受到营销产品，感受不到邮政储蓄银行的服务。

必须改变以产品为核心的考核体系，建立以客户为核心的客户经理考核体系。其要点是：（1）要使客户经理按照“从客户到产品”的思路去工作；（2）客户经理与客户一一对应；（3）客户维护是客户经理的主要职责；（4）客户维护的标准要具体化；（5）客户经理所负责的客户，相应在银行办理的所有业务都应成为客户经理的考核内容；（6）要在95580中监测客户经理的服务质量。

三、风险控制体制与分层级营销机制的建立

当前邮政储蓄银行所面临的主要风险还是信用风险，贷款质量决定着邮政储蓄银行的生存与发展。当前防范和控制信贷风险要做好三项工作：

（一）要进行贷款的压力测试。所谓贷款压力测试，是利用数学模型，通过对经验数据的分析，找出GDP与不良贷款率之间的相关性，从而确定当GDP的增长率下降时，不良贷款率有可能上升多少个百分点。

（二）要通过行业信贷政策合理布局信贷资产。行业信贷政策是银行进行信贷结构调整的主要手段和工具。有些商业银行已经发布了几十个行业信贷政策，相应规定了行业信贷额度和企业的进入退出政策，对合理布局信贷资产，防止信贷过于集中，防范潜在信贷风险起到很好的作用。

（三）建立风险控制体系。风险控制体系有以下要点：（1）要在一级分行设立信用风险官或信贷审批官。（2）一级分行的授信审批部门和信贷管理部门在二级分行要设授信审批分部和信贷管理分中心，或实行派出制。（3）要设立专家型信贷审查委员会。

分层级的营销体制就是按客户大小优劣分成不同的层级，由不同层级的分支机构直接营销。经营范围和分支机构遍布全国的大型优质客户要由总行直接营销并建立客户经理营销体系；省内跨地区的优质客户要由一级分行直接营销并建立客户经理营销体系；各地市的中小型客户由二级分行营销，微型客户和个人客户由支行营销。每一层级的客户都实行一次营销、一站式审批。总行和一级分行要由管理型转变为经营管理型，对大型优质客户要由牵头营销变为直接营销。直接营销是指总行和一级分行公司业务部的客户经理要直接与客户接触，掌握客户需求，制定客户服务方案，起草贷款调查报告，承担贷后管理责任，肩负大型优质客户的第一客户经理职责。对大客户应制订个性化的“客户服务方案”。个性化服务方案的

内容应包括：客户概述、客户特征及贡献度、客户需求、客户投资决策程序和风险控制程序评价、可为客户提供的产品与服务、客户服务网络。

邮政储蓄银行的管理应是分层次的，小客户应是批量管理，服务应规范化、标准化、流程化。中客户应以批量管理为主，个性化服务为辅。而大客户应以个性化服务为主。制定个性化服务方案的过程是银行对客户评估的过程，是整合操作流程的过程。方案一旦制定，将会提高银行的整体服务功能和效率。

制定大客户个性化服务方案要由公司部门启动，必须得到全行的认可和支持。比较现实的做法是：个性化服务方案提交信贷审查委员会审议后，提交有权审批人审批。并作为信贷文件归档。

在建立风险控制体制和分级营销体制时还要注意解决以下几个问题：

1、贷后管理问题。法人客户和个人客户的客户性质和所办理业务有较大差异，在贷后管理方面应区别对待。法人客户贷后管理要坚持“谁的客户谁管理”的原则，客户经理要负责所维护客户的贷后管理。信贷管理部门贷后管理职责主要有三项：一是贷款监测和分析；二是贷款档案管理；三是潜在风险大户的专项管理。

2、中后台要承担对客户经理的风险培训职责。前中后台分离只是风险管理职能上的

分离，前台仍然需要承担风险责任。只有通过提高客户经理的风险防范意识，才能提高邮政储蓄银行整体风险防范水平。

3、要实行客户经理与风险经理的岗位轮换制度。通过轮岗既能提高客户经理风险防范水平，也能加强风险经理服务意识。

四、建立邮政储蓄银行的产品创新机制 邮政储蓄银行的产品创新要经过七个环节：需求的收集——需求的传输——需求整合——产品开发——推广应用——跟踪反馈——再创新。当前邮政储蓄银行的产品创新能力比较弱，表现为：客户经理无收集客户需求的动力；客户需求的传递渠道不畅通；产品需求无整合。

在产品创新上应做以下改进：

1、要依托市场和客户需求创新产品；

2、客户经理应成为新产品需求的收集者和提供者，此项工作应列为客户经理的主要工作之一，并列入考核；

3、客户需求的传送渠道要及时畅通；

4、应将信贷产品需求整合的职责明确给一个部门，由这个部门承担起产品需求整合的职责。

五、建立以市场为导向的人力资源管理机制

一切管理最终都是人的管理。对人的管理最复杂，复杂的原因就在于人的管理的根本问题是调动人的积极性问题。所谓人力资源管理机制就是从约束与激励两个方面建立对人的欲望的管理机制，使人既保持高昂 的积极性，又处于合理的水平，保持一定的稳定性。

建立以市场为导向的人力资源管理机制要从以下入手：

1、要引入市场用人机制。市场用人机制是一种双向互动的机制。用人者可以按照岗位需求在市场上挑选被用者，被用者也可以挑选岗位，用人者可以根据考核决定被用者的续聘与解聘，被用者也可以主动辞聘。其优越性主要表现在双向互动上，可以让被用者有选择的机会。建立市场用人机制的关键在于程序的透明度和公开性。

2、要建立按岗招聘机制，以岗定员，按岗招聘、按岗录用、按岗定酬、按岗解聘。邮政储蓄银行招聘员工应改为按岗招聘。对每一个岗位要有详细的岗位职责说明，让应聘者了解这个岗位的功能、要求、职能和薪酬，以便确定是否应聘此岗位。按岗招聘是解决新人沉淀的有效措施。

3、要建立分层级的激励机制。应分操作、专业技术和管理人员建立薪酬激励机制。激励机制要根据市场法则建立，由市场来决定。对高管人员和专业技术人员应建立股权激励机制，并作为邮政储蓄银行改革的重要措施。

4、要建立用人退出机制和老职工的“退养机制”。吐故纳新，激励鞭策，使人保持高昂的积极性，提高效率和竞争力。应规定：在一个岗位上工作若干年后如果没有晋升 的机会，就要退出，让出原有的工作岗位。而让出的工作岗位要实行竞聘上岗制。做到两个透明：即退出的标准、程序要透明；竞聘上岗的标准、程序要透明。同时，要建立退养机制。一是符合退出标准的人一定要退出；二是对退出的人员要给予再培训的机会，经过培训后给予重新竞聘的机会。三是可以竞聘下一级的岗位；四是对不愿再竞聘上岗或无法再竞聘上岗的人员要给出路。

5、要建立培训机制。邮政储蓄银行人员的培训应分层次。首先抓好高级管理人的培训。高级管理人是银行核心人员，对高级管理人应该国内外结合起来培训。其次，要进行职业经理人的培训。银行是一个技术性极强的部门，业务的操作与管理完全靠职业经理人。对职业经理人的培训要建立专门的业务档案，实行专门的考核，增加员工晋升的渠道。三要加强对操作员工培训。操作员工要实行标准、规范的培训。

除建立上述五个机制外，还要为职员创造一个平等竞争的环境。竞争最能够激发员工的积极性和创造力，把竞争机制引入人力资源管理，才能产生互动，才能最大限度地激发员工的潜能，创造最佳的效

果。

第四篇：邮政储蓄银行经营转型与体制创新

邮政储蓄银行经营转型与体制创新

--“宿迁更大突破之我见”之邮政储蓄银行转型、创新实施方案

--邮政储蓄银行行长吴春宁

贯彻落实科学发展观，推进经济增长方

式转变是我国经济、社会实现全面协调、可

持续发展的必由之路。作为商业银行重要组

成部分的邮政储蓄银行，其改革与机制体制

创新对整个县域经济的发展有着重大的影

响。

一、实行经营转型是历史发展的必然

中国邮政储蓄银行要真正成为全国乃至世界级的大银行，不仅仅表现在覆盖面上，更重要的是在经营方式上要有重大改变。必须进行经营转型，合理地布局资产、负债和收入结构，大力发展中间收费业务，才能防止金融风险的累积。邮政储蓄银行实行的经营转型应做到以下几点：

1、要由一个信贷型银行转型为金融服务型银行；

2、要依托于传统业务的优势做好经营转型工作；

3、要把发展战略与提高执行力很好地结合起来；

4、混业经营是邮政储蓄银行经营转型的重要内容，不实行混业经营，难以实现根本性转型。

二、必须建立完善内部考核机制

目前邮政储蓄银行内部的考核机制有三

个层面：客户经理考核以及各级行长考核构

成了邮政储蓄银行的考核体系。在目前行长

负责制的情况下，各级行长考核很有成效。

部门总经理的考核，是打破大锅饭的有效措

施。客户经理的考核是最基本的考核，实际

上由客户通过对客户经理的评价来评估银

行服务的好差，因此，客户经理的考核实际

上是在考核银行的服务水平。目前存在问题

比较多的是客户经理的考核，核心问题是客

户经理当成了产品经理考核，造成了客户经

理只知道营销产品，不知道营销客户；只重

视产品任务的完成，而不重视客户关系的维

护。在这种考核体系下，客户经理的经营理

念是“由产品到客户”，只顾推销产品，而

忽视了认知客户，造成客户只感受到营销产

品，感受不到邮政储蓄银行的服务。

必须改变以产品为核心的考核体系，建

立以客户为核心的客户经理考核体系。其要

点是：（1）要使客户经理按照“从客户到

产品”的思路去工作；（2）客户经理与客

户一一对应；（3）客户维护是客户经理的主要职责；（4）客户维护的标准要具体化；

（5）客户经理所负责的客户，相应在银行

办理的所有业务都应成为客户经理的考核

内容；（6）要在95580中监测客户经理的服务质量。

三、风险控制体制与分层级营销机制的建立

当前邮政储蓄银行所面临的主要风险还

是信用风险，贷款质量决定着邮政储蓄银行的生存与发展。当前防范和控制信贷风险要

做好三项工作：

（一）要进行贷款的压力测试。所谓贷

款压力测试，是利用数学模型，通过对经验

数据的分析，找出GDP与不良贷款率之间的相关性，从而确定当GDP的增长率下降时，不良贷款率有可能上升多少个百分点。

（二）要通过行业信贷政策合理布局信

贷资产。行业信贷政策是银行进行信贷结构

调整的主要手段和工具。有些商业银行已经

发布了几十个行业信贷政策，相应规定了行

业信贷额度和企业的进入退出政策，对合理

布局信贷资产，防止信贷过于集中，防范潜

在信贷风险起到很好的作用。

（三）建立风险控制体系。风险控制体

系有以下要点：（1）要在一级分行设立信

用风险官或信贷审批官。（2）一级分行的授信审批部门和信贷管理部门在二级分行

要设授信审批分部和信贷管理分中心，或实

行派出制。（3）要设立专家型信贷审查委

员会。

分层级的营销体制就是按客户大小优劣

分成不同的层级，由不同层级的分支机构直

接营销。经营范围和分支机构遍布全国的大

型优质客户要由总行直接营销并建立客户

经理营销体系；省内跨地区的优质客户要由

一级分行直接营销并建立客户经理营销体

系；各地市的中小型客户由二级分行营销，微型客户和个人客户由支行营销。每一层级的客户都实行一次营销、一站式审批。总行

和一级分行要由管理型转变为经营管理型，对大型优质客户要由牵头营销变为直接营

销。直接营销是指总行和一级分行公司业务

部的客户经理要直接与客户接触，掌握客户

需求，制定客户服务方案，起草贷款调查报

告，承担贷后管理责任，肩负大型优质客户的第一客户经理职责。对大客户应制订个性

化的“客户服务方案”。个性化服务方案的内容应包括：客户概述、客户特征及贡献度、客户需求、客户投资决策程序和风险控制程

序评价、可为客户提供的产品与服务、客户

服务网络。

邮政储蓄银行的管理应是分层次的，小

客户应是批量管理，服务应规范化、标准化、流程化。中客户应以批量管理为主，个性化

服务为辅。而大客户应以个性化服务为主。

制定个性化服务方案的过程是银行对客户

评估的过程，是整合操作流程的过程。方案

一旦制定，将会提高银行的整体服务功能和

效率。

制定大客户个性化服务方案要由公司部

门启动，必须得到全行的认可和支持。比较

现实的做法是：个性化服务方案提交信贷审

查委员会审议后，提交有权审批人审批。并

作为信贷文件归档。

在建立风险控制体制和分级营销体制时

还要注意解决以下几个问题：

1、贷后管理问题。法人客户和个人客户的客户性质和所办理业务有较大差异，在贷

后管理方面应区别对待。法人客户贷后管理

要坚持“谁的客户谁管理”的原则，客户经

理要负责所维护客户的贷后管理。信贷管理

部门贷后管理职责主要有三项：一是贷款监

测和分析；二是贷款档案管理；三是潜在风

险大户的专项管理。

2、中后台要承担对客户经理的风险培训

职责。前中后台分离只是风险管理职能上的分离，前台仍然需要承担风险责任。只有通

过提高客户经理的风险防范意识，才能提高

邮政储蓄银行整体风险防范水平。

3、要实行客户经理与风险经理的岗位轮

换制度。通过轮岗既能提高客户经理风险防

范水平，也能加强风险经理服务意识。

四、建立邮政储蓄银行的产品创新机制

邮政储蓄银行的产品创新要经过七个环

节：需求的收集——需求的传输——需求整

合——产品开发——推广应用——跟踪反

馈——再创新。当前邮政储蓄银行的产品创

新能力比较弱，表现为：客户经理无收集客

户需求的动力；客户需求的传递渠道不畅通；

产品需求无整合。

在产品创新上应做以下改进：

1、要依托

市场和客户需求创新产品；

2、客户经理应

成为新产品需求的收集者和提供者，此项工

作应列为客户经理的主要工作之一，并列入

考核；

3、客户需求的传送渠道要及时畅通；

4、应将信贷产品需求整合的职责明确给一

个部门，由这个部门承担起产品需求整合的职责。

五、建立以市场为导向的人力资源管理

机制

一切管理最终都是人的管理。对人的管

理最复杂，复杂的原因就在于人的管理的根

本问题是调动人的积极性问题。所谓人力资

源管理机制就是从约束与激励两个方面建

立对人的欲望的管理机制，使人既保持高昂的积极性，又处于合理的水平，保持一定的稳定性。

建立以市场为导向的人力资源管理机制

要从以下入手：

1、要引入市场用人机制。市场用人机制

是一种双向互动的机制。用人者可以按照岗

位需求在市场上挑选被用者，被用者也可以

挑选岗位，用人者可以根据考核决定被用者的续聘与解聘，被用者也可以主动辞聘。其

优越性主要表现在双向互动上，可以让被用

者有选择的机会。建立市场用人机制的关键

在于程序的透明度和公开性。

2、要建立按岗招聘机制，以岗定员，按

岗招聘、按岗录用、按岗定酬、按岗解聘。

邮政储蓄银行招聘员工应改为按岗招聘。对

每一个岗位要有详细的岗位职责说明，让应

聘者了解这个岗位的功能、要求、职能和薪

酬，以便确定是否应聘此岗位。按岗招聘是

解决新人沉淀的有效措施。

3、要建立分层级的激励机制。应分操作、专业技术和管理人员建立薪酬激励机制。激

励机制要根据市场法则建立，由市场来决定。

对高管人员和专业技术人员应建立股权激

励机制，并作为邮政储蓄银行改革的重要措

施。

4、要建立用人退出机制和老职工的“退

养机制”。吐故纳新，激励鞭策，使人保持

高昂的积极性，提高效率和竞争力。应规定：

在一个岗位上工作若干年后如果没有晋升的机会，就要退出，让出原有的工作岗位。

而让出的工作岗位要实行竞聘上岗制。做到

两个透明：即退出的标准、程序要透明；竞

聘上岗的标准、程序要透明。同时，要建立

退养机制。一是符合退出标准的人一定要退

出；二是对退出的人员要给予再培训的机会，经过培训后给予重新竞聘的机会。三是可以

竞聘下一级的岗位；四是对不愿再竞聘上岗

或无法再竞聘上岗的人员要给出路。

5、要建立培训机制。邮政储蓄银行人员的培训应分层次。首先抓好高级管理人的培

训。高级管理人是银行核心人员，对高级管

理人应该国内外结合起来培训。其次，要进

行职业经理人的培训。银行是一个技术性极

强的部门，业务的操作与管理完全靠职业经

理人。对职业经理人的培训要建立专门的业

务档案，实行专门的考核，增加员工晋升的渠道。三要加强对操作员工培训。操作员工

要实行标准、规范的培训。

除建立上述五个机制外，还要为职员创造一个平等竞争的环境。竞争最能够激发员工的积极性和创造力，把竞争机制引入人力资源管理，才能产生互动，才能最大限度地激发员工的潜能，创造最佳的效

果。

第五篇：和谐社会与法治精神——兼论重构我国司法体制

和谐社会与法治精神

——兼论重构我国司法体制

20余年的经济体制改革使我国的面貌发生了巨大的变化，也带来了一系列新问题和新矛盾，以致转型期的中国面临严峻的挑战。十六大和十六届三中全会提出了建设社会主义和谐社会，即建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。对此，从法学研究、法律发展及司法实践而言，有必要进一步思考：和谐社会的价值定位与法治精神的价值追求之间有何内在联系？我国的司法实践与这些价值目标的要求究竟相差多远？

一、和谐社会与法治精神

（一）和谐社会与法治精神的关系

最早提出“和谐”一词的是公元前6世纪古希腊哲学家毕达哥拉斯，他认为“整个天是一个和谐”；而“和谐社会” 这一用语则是由19世纪空想社会主义者傅立叶首次提出的，他主张在未来的和谐社会中，通过由富人捐资组织的“试验性”股份公司制协作社，把对抗性的资本主义社会改造成和谐社会。

而最早给法治界定内容的是古希腊的亚里士多德，他“把一个以法律为基础的国家假设为达到‘善生活’的唯一可行的手段”，并认为“法治应该包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定良好的法律”。当我们将法治不仅作为一种信仰、意识、观念，而且成为一种思想方式、行为方式，甚至是生存方式和生活方式时，法治的“软件系统”——信任和尊崇就建立起来了，这也是法治精神的内涵。

可见，和谐社会一直是人类所希望的理想社会，但我们必须认识到“和谐社会”不是绝对平均主义实现的社会，不是法律虚无主义横行的社会，不是人格尊严和基本自由的个体消失的社会，它与法治精神有密切的关系：法治精神是和谐社会的基石、内在要求、努力方向和目标，是和谐社会特征的有力保障，并服务于和谐社会的主要方面。“构建和谐社会就是构建法治社会”——这种一体化的联系根源于他们具有共同的价值追求。

（二）和谐社会与法治精神的价值追求

1、公正

社会和谐的根本、法治精神的精髓都在于社会的公平正义，即公正。维护和实现社会的公平正义是构建和谐社会、建设法治国家最基本的原则。柏拉图在《共和国》一书中指出，正义存在于社会有机体各个部分间的和谐关系之中。毕达哥拉斯也认为，不公正，就破坏了秩序，破坏了和谐，这就是最大的恶。尽管正义有一张普洛透斯似的脸，但历代法学家仍保持着探索的狂热；尽管法学家对正义有不同的表述和标准，但他们总是将正义观念与作为规范大厦组成部分的规则、原则和标准的公正性与合理性联系起来。就笔者而言，本人赞同约翰·罗尔斯的正义标准：（1）每个人对与其他人所享有的类似自由相一致的最广泛的基本自由都应有一种平等的权利；（2）社会的和经济的不平等将被安排得使人们能够合理地期望它们对每个人都有利，并使它们所依系的地位与职务向所有的人都开放。所以，公正是和谐社会、法治精神追求的价值目标，是构建和谐社会和弘扬法治精神过程中进行制度安排和创新的重要依据，是任何文明社会的核心价值取向。

2、秩序

秩序与和谐有着紧密的关联——秩序往往意味着起码的和谐，而法律构建的初始动因起源于人们对秩序（安全）的强烈欲求。佛洛伊德指出，人类神经系统在节省能量与减少精神紧张方面的需求，解释了人对于有序生活方式的先见取向。马斯洛也指出，我们社会中的大多数成年者一般都倾向于安全、有序的、可预见的、合法的和组织的世界，这种世界是他所能依赖的，而且在他所倾向的这种世界里，出乎意料的、难以控制的、混乱的以及其他诸如此类的危险事情都不会发生。西方中世纪神学主义奥古斯丁承认：“无论天国还是地上之国，也无论社会还是个人，一个共同的目标是追求和平与秩序，以便获得社会和个人的心灵安宁，法律正是维护和平与秩序的必要工具”。因此，秩序是社会和谐的基本要求，是法律产生的直接价值追求，就如同英国宪法学家韦德所认为的“法治理论的出发点就是秩序优于无政府主义”。

3、自由

无论从社会的变革历史，还是从科技发展的进程，无不能看到人类追求解放和自由的需要。我们要建立的和谐社会必然包含着自由的价值目标，否则社会不可能有序，也就不会有和谐局面的产生，因为“要求自由的欲望乃是人类根深蒂固的一种欲望”。同时，整个法律和正义的哲学是以自由观念为核心而建立起来的。约翰·洛克宣称，“法律的目的并不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由”。所以，一个追求和谐与法治的社会必然要充分彰显公民的自由权利，限制政府的强权干预，保证人的能力不为压制性的桎梏束缚，从而建立一种有益于尽量多的人的高度文明。

4、效率

和谐社会和法治精神对效率的需求根本上出于经济的考虑。按照社会学的思维路径，人们对某种价值追求的偏向总会打上时代的烙印，在“发展”成为时代主题的今天，效率决定社会内部的稳定，社会的可持续发展以及人与自然的长久和平共处，有限政府应当鼓励市场主体通过提高效率减少外部不经济效应，获得资源的最优配置和利用。法治从来都存在着对效率的向往：法治将社会主体之间重复博弈的行为固定，给人以稳定的预期，理性的经济人基于这种预期进行选择，就当然地节约社会成本、提高效率；法治要求及时的正义，尤其体现在司法上要及时保障公民的人身自由，尽快确定财产归属并尽快使其进入流通领域。

总之，和谐社会与法治精神的基本价值内涵相同：直接宣扬公平正义，确立核心价值定位；要求诚信友爱、安定有序，人与自然和谐相处，确立对秩序的基本价值追求；强调民主法治，满足与生俱来的对自由的向往；要求充满活力，更大程度上则是对效率的追求，以保证和谐社会与法治精神所需要的物质条件。

（三）和谐社会与法治精神的价值平衡需求

社会科学从来都没有停止思考“善社会”的问题，所以，绝大部分社会学家和法理学者关注社会控制所应追求的最高价值目标，应然的社会和实然的社会辩论从来未停止过。正义、公平、自由、效率、秩序（安全）、公共利益甚至服从自然或上帝的意志——所有这些和其他一些价值被不同时代的不同思想家宣称为社会的最高价值。

实际上，在我们一直追求“善社会”的过程就是肯定公正所具有的基础性价值。然而，我们必须认识到：每个时代都面临着有一些社会控制的重大问题，而这些问题则需要最有才智的人运用智慧加以解决；思想家们试图激励他们同时代的人去关注他们各自时代所存在的某些尖锐且迫切需要解决的问题。在社会制度不平等极为凸显并引发威胁社会基础的强烈不满的时代，有洞见的思想家所提出的价值目标会着重强调较多的平等；在遭到混乱和无政府主义危及的社会制度，必会期望秩序（安全）；在一个政治上专制主义的时代，人们则可能倾向于在政治控制所确定的限制范围内或在无视这种限制的情形下强调社会价值中反专制主义因素——自由。

因此，在和谐社会与法治精神的基本价值平衡过程中，我们需要确立公平正义作为贯穿始终的价值目标；而对于秩序、自由、效率的价值平衡问题无法给予一个“一刀切”的等次排列，如前所述，必须针对具体时代、具体职能部门及具体事件来确定他们的次序。那么，司法部门作为社会和谐的重要保证、法治精神的关键体现，公正处于当然的核心地位，依法有效保障公民自由的第二位价值追求当然对效率提出了要求。而当我们的司法体制能够依法公正高效地保障公民自由时，秩序就水到渠成了。

二、我国司法体制的弊端

我国司法体制是根据我国现行宪法和人民法院组织法、人民检察院组织法的规定设置的，其司法体系由人民法院和人民检察院系统构成。在此所探讨涉及的司法及司法体制，主要指我国专司审判的审判机关——人民法院和以法院为中心的司法体制。

1、司法权设置的地方化

我国宪法规定，地方人民法院由同级人民代表大会产生，并对其负责。这样一种宪政安排，决定了地方司法系统隶属于地方的客观属性。虽然我国宪法又同时规定司法权的国家专有性和专属性，但地方司法系统的人、财、物大权、生存和发展都掌握在地方手中，法院对行政机关实际上存在机构、人员和经费等依附关系。利益张力的存在使审判权非常可能成为地方政府博弈的对象，设在地方的国家审判机关成为地方的审判机关。在每个地方都有其特殊利益的情况下，占主导性的行政机关必然要求行政、立法、司法等权力机构为维护地方利益而竭尽全力，这就为司法上的地方保护主义和司法活动的功利化提供温床。

司法权作为一种运用法律这一机制来配置资源的专属权力，其地方化设置会阻碍资源在全社会的自由流通、影响资源的最优配置和利用，不利于统一有序市场的形成；会干预平常主体交易的自由，甚至为政府侵害公民的基本自由权利提供司法保护；会影响法制的统一实施，破坏司法权存在的最高价值——公正。而司法主动的功利化是对司法中立的严重挑战，因为“假如司法者采取主动的行为，试图积极的发现和解决社会中出现的或潜在的纠纷，必将自己卷入当事人之间利益冲突之中，难以保持公正的面目”。

2、法院管理的行政化

法律文化作为全世界共有的文明成果，具有一些共同的特点和规律，从国际通行的做法来看，为确保司法公正和司法独立，不同法系的国家在架构以审判权为中心的司法体制时，共同遵循将司法权的行使与司法行政事物相分离的原则，从体制上保证司法权在行使过程中处于一种超脱、公允和中立的地位，有效避免行政权或其他权力对司法权的干扰。但我国的法院管理实际上是一种行政化管理模式。

第一、从法院与其他行政机关关系上看，法院的人、财、物是由行政机关按照行政模式进行管理的。法院的管理人员和法官是依照统一的《公务员法》进行录用、确定工资福利待遇和职级；法院的资金由地方行政机关拨付；法院的物资装备必须由地方政府支持。这种与行政人员采取相同的管理模式无异于鼓励司法者采取主动的行为——或介入纠纷之中，或与政府保持密切的关系，以追求“政绩”、获得晋升，确保“饭碗”甚至得到更丰厚的利益回报——不中立的法院和法官如何公正？

第二、从法院内部管理体制上看，法官职务的行政化、非程序的内部请示和批复制度、审判委员会对案件的决议职能、案件指标管理制度都严重违背审判权的“亲历性”规律。这种缺乏亲历性的审判必然会提高错判率，造成案件不断地请示、发回重审，严重影响“高效司法”的实现，浪费本就紧张的司法资源，限制财产流转速度。而对于涉及到人身自由、生命权利的刑事案件，错判对司法公正的打击无疑是摧毁性的。即使他们最终被昭雪，但“迟来的正义即非正义”。

内外一致的行政化管理使法院不能独立行使司法权，使法官不能根据自己的知识经验对案件形成内心确信断案，这就增加了干预司法的机会，而这种干预必然导致各种利益的较量——增加社会成本，降低办案效率，阻碍公正的实现。

3、法官职业的大众化

我国法官队伍的成分非常复杂，不仅有专家学者型的精英法官，还有姚晓红式的“三盲法官”。若干年前的法官选拔制度，无论什么人，只要有一定关系都可以轻而易举地调进法院，并名正言顺地当法官。这种先天不足并没有通过后天的培训机制得到很大改观，司法权的地方化和行政化又将法官的精力和注意力引向功利化的东西上。无法想象，一个根本不懂法律这架精密仪器的人，怎么会知道法治精神是何物，怎么会生产出大众迫切需求的公正、秩序、自由和效率？

这些司法体制弊端的存在与和谐社会要求的内容格格不入，与法治精神及和谐社会共同追求的价值目标南辕北辙。因此，重构我国司法体制势在必行。

三、重构我国司法体制

面对背离法治精神的不和谐现象和行为，重构我国司法体制是构建和谐社会的必要选择；同时，我们在构建司法体制的过程中，必须贯彻法治精神，符合其与和谐社会的价值追求。本文仅就司法体制中主要的具体制度构建提出一些个人的看法。

（一）司法独立，改变法院行政化管理模式。

司法独立包括两个层面的涵义：一是法院独立审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；二是法官独立审判，不受其他法官的干涉。法官独立居于核心和根本地位，对审判独立或司法独立起着决定性和支撑性的作用。

1、通过立法确立两级产生体制，即全国人大产生最高法院和高级法院及其法官，经费由中央财政保障；省级人大产生中级和基层法院及其法官，经费由省级财政保障，同时规定中级以下法院经费保障标准，必要时中央可采取转移支付的财政政策，避免各省法院和法官经费和待遇不均。

2、将其他机关、组织监督司法的程序明确化、法定化。首先，中国共产党的领导是司法必须坚持的，但党的领导有一个科学领导的问题。实际上我们的法官坚持体现党的意志、人民利益的法律，就是坚持党的领导的过程。其次，虽然司法体制改革后，省级以下的人大将不产生法院和法官，但地方人大仍有监督的权力。该监督权不是个案监督，而是人大在行使监督权时必须有充分的证据请求产生该法官的人大通过诉讼程序行使弹劾权。

3、取消案件的审批签发制度，确立主审法官或合议庭负责制。院长不需要为自己不办理的案件负责。当责任具体明晰到个人时，迫使审理案件的法官不得不尽全力甚至利用他人的智慧谨慎细致地处理案件。

4、将审判委员会的决议职能转变为法律咨询职能。不仅可以避免审判委员会间接判案，避免权责不明、无法找到真正责任人，而且可以调动法官自觉提高自身素质的积极性。

5、取消请示和批复制度，确保二审终审和上诉制度的存在意义。司法裁判依据的是法律的规定以及法官的知识、经验和良知，没有理由认为同样是法官，下级法院的法官就不如上级法院的法官。

6、单立《法官保障法》，对法官的人身、工资福利待遇、权利救济等方面作明确的规定。司法无权威的极端表现是法官被殴打、法庭被冲击，此类现象务必杜绝。

（二）法官职业精英化

构建精英化的法官职业是一个庞大繁杂的体系，除了制度设计避免精英法官庸俗化、功利化外，更重要的是司法主体的法律意识、现代社会的执法与司法意识、操守和品质等全面素质的提升，这又涉及到充分的物质、精神和人才准备。

1、建立完备的法律教育体系和丰富的法律教学内容。“教授法律知识的院校，除了对学生进行实体法规和法律程序方面的基础训练以外，还必须教导他们像法律工作者一样去思考问题和掌握法律论证与推理的复杂艺术。”我们的法律教育必须培养学生的法治精神，将法律作为自己坚定的信仰，并坚持担任法治有益的传播者。同时健全法官职业培训体系，完善法官继续教育制度。例如，每名法官必须每年参加为期一个月的培训，并有严格的考核制度，培训的内容不应仅限于成文的法律制度、法学理论，还应包括政治学、经济学、历史学、论理学甚至现代的一些尖端技术的介绍。因为“法学并不是社会科学中一个自足的独立领域”

2、提高法官的待遇。在法官独立审判后，对承受压力的能力、法官素质、教育和再教育的要求必然会提升一定高度，这样，从事法官职业意味着首先必须付出更多的劳动和支出更多的费用，依据成本和产出的关系，提高法官待遇是必然的选择，也是吸引更多法律精英从事法官职业的必要物质保障。至于法官待遇的水平可以根据国家发展状况，高于一般公务员的5—6倍。

3、精简分流现有的法官，严格法官职业准入，规范法官选任程序，统一法官选任标准。针对法官队伍大众化的现实，按照“学历+经验”的标准，将一部分不符合任职标准的法官分流出去，按照合理的规模配置法官。然后通过考核，安排从事法官助理工作、司法辅助人员或司法行政人员。在法官职业准入方面，要进一步提高门槛——在法律精英竞相进入法官职业时——是必然的。

4、确定准入和退出法官职业的年龄标准要科学。就像其他的法律不能为每个人量身定制，我们确定法官准入和退出的年龄标准也只能根据一般情况。这个标准同时应考虑到法官职业对经验——“法律的生命不在于逻辑而在于经验”的特殊要求。因此法官职业的准入年龄应为28-30岁，退出年龄一般应在70岁。

综上，笔者就重构司法体制的具体制度提出以上看法，仅仅是司法体制大厦中某个房间甚至窗户的建构，而要将我国的司法体制重构成一座弘扬法治精神、促进社会和谐、实现公正、秩序、自由、效率的理想城堡，不仅需要法律人不懈的努力，还需要具有改革的勇气和决心，克服制度的溯及力量与惰性力量，为那些可能成为变革的无辜牺牲者带来最低程度的损害。