浅谈中国城镇行政体制与机构改革

第一篇：浅谈中国城镇行政体制与机构改革

目录

一、目前我国行政体制和机构设置的现状„„„„„„„„„„„„„2

二、城镇行政管理面临的几个问题„„„„„„„„„„„„„„„„3

三、城镇行政体制和机构改革的主要内容„„„„„„„„„„„„„6

内容摘要：

城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，是国家组织管理体系中的最基层的政府组织，是党在农村的执政基础，担负着稳定社会、发展经济、服务群众的职能，城镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展以及小康建设的步伐。对于我国广大农村地区的发展，以及整个农村经济、文化和各项事业的发展都有很大关系

浅谈中国城镇行政体制与机构改革

城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，是国家组织管理体系中的最基层的政府组织，是党在农村的执政基础，担负着稳定社会、发展经济、服务群众的职能，城镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展以及小康建设的步伐。对于我国广大农村地区的发展，以及整个农村经济、文化和各项事业的发展都有很大关系。

一、目前我国行政体制和机构设置的现状

行政体制是行政权力的配置及其相应的制度和体系的总合，而机构则是行政权力运行的载体和具体形式。具体说，行政体制包括行政主体、行政过程、行政法规、行政目的等在内的完整的、开放的体系。这个体系在其所处的特定的行政环境中，存在着内部的、外部的和动态的各种关系。就行政主体而言，其内部关系主要有三：纵向的上下级之间的关系；横向的行政机关内部部门之间分工协作的关系；条块配合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。其外部关系主要有四：行政机关与政党组织（主要是执政党）的关系；行政机关与国家权力机关、司法机关和检察机关的关系；行政机关与企事业单位和社会团体的关系；行政机关与市场和社会的关系。行政管理体制的内外关系，实际上使行政机关及其管理活动处在一个由法律秩序、权力分配、职能配置、工作方式、工作人员之间公务往来等因素构成的网络之中，行政运作和行政效率在很大程度上就取决于这些上下左右内外的关系是否协调得当。

（一）行政体制改革与政治体制、经济体制改革的关系

行政体制与机构改革是深化经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的重要条件，也是政治体制改革的重要内容。可以说，行政体制与机构改革处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，在整个改革中地位十分关键。经济体制改革对政治体制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理体制和党政机构设置上，与政治体制的其它部分相比，行政体制改革对经济体制改革和经济发展的制约作用也最直接。因此，必须把行政体制改革作为政治体制改革的紧迫任务，使上层建筑更好适应和促进经济的发展。由于行政体制改革涉及行政体系内部上下左右权利与利益的调整，涉及政府工作系统与政党组织，与国家权利机关、司法机关、检察机关，与企事业单位和社会团体，与市场和社会的关系的调整，涉及现行权力配置的调整，以至行政体制改革进行起来既复杂又敏感；阻力大、难度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都难以巩固。从根本上讲，现行的行政体制与机构设置仍极不适应改革和发展的需要。“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”

（二）我国行政体制与机构设置的主要弊端

从体制上看，主要是权力结构、职能结构配置不合理，机构臃肿、人浮于事。权利结构不合理表现为权力过分集中。从党政关系上看，权力过分集中于党委。“加强党的领导，变成了党在包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”；从中央与地方的关系看，权力过分集中于中央。“过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权”；从政府与其管理的对象看，权力过分集中于政府。许多事情不是“放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理”，而是“统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来”。

从管理过程看，主要是“长期缺少严格的从上到下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关及至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”这些又反过来要求多增机构，多加人员，促使机构更加膨胀。

在体制上、管理过程中种种弊端，集中的表现是行政管理中的官僚主义现象。“办事拖拉、不讲效率、不负责任”等种种官僚主义现象，“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系”。在机构设置上，主要是机构庞大、臃肿，层次重叠，职责交叉，手续繁琐，效率低下。

二、城镇行政管理面临的几个问题

（一）政府职能增加，现行的行政体制构架不能适应工作需要

由于中小城镇规模相差悬殊，中小城镇政府的工作负荷也差异很大。据我们了解，有的镇人口只有二、三万，没有多少企业，财政收入只有几十万元。而经济发达地区的一些镇，人口近30万（包括外来人口）。各类企业八、九百家，财政收入三、四亿元。对于这类小城镇，其管理职能、管理方式已经完全不同于过去意义上的乡镇，而是象某些中小城市一样在进行建设和管理。一是从传统的以农事为中心的“农政”管理，向以第二产业为主导，一、二、三产业并举的多产业管理转变。在外资外商企业多的城镇，外商为减少与个体、私营企业打交道的风险，也总是更多地依赖依靠政府。二是城镇（包括村）规划建设向中小城市规模发展，基础设施、服务设施、居民生活设施等已经基本城市化，建设和管理任务十分繁重。三是资源环境管理提到重要议事日程。四是由于外来人口规模庞大，计划生育、社会治安等管理任务非常繁重。五是由于有这么多人口，经济社会发展水平又比较高，科技教育、文化方面的事务也越来越多。总之，对这类小城镇，其经济、社会管理职能与某些中小城市已没有多大实质性的差别。

（二）条块分割，严重肢解了小城镇政府管理职能

长期以来，条块分割、上下关系不顺是制约小城镇发展的重要因素之一。随着改革开放，城镇已经成为农村社区的经济、文化、科技中心，成为联接城市、辐射农村、吸纳剩余劳动力、促进地方经济协调发展的综合体。相应地，城镇政府除了传统的基本职能外，也随之增加许多新的职能，如城镇规划、建设和管理，改善基础设施和居民生活设施，提供社会保障，环境与资源保护，外来人口管理，文化交流等等。但是，在城镇履行上述职能的很多权限和机构却不属于城镇政府，权力与责任不对等。现在好多事情都纳入了管理目标责任制，出了问题，拿党政主要负责人是问，但在站所的隶属关系上。目前，设在城镇的站所，属于乡镇管理的与属于县直部门派驻在乡镇或条条的基本上各占“半壁江山”，条块分割现象十分严重，即使是“条块”双管的站所，关系依然不顺。乡镇普遍反映，对这些站所指挥不动，监督不了，“权在部门，事在基层”、“权在县上，利在县上，责在镇上”，有时甚至还要受到派出机构的制约，从而失去了必要的权威性和灵活性。由于权利和责任相分离，极大地削弱了城镇政府职能。有的基层干部埋怨说，城镇政府对“各自为政管不了，不正之风纠不了，中心与业务统不了，人员不当调整不了”。

（三）机构庞大，人员臃肿

根据国家统计局的抽样调查，全国22个省（自治区、直辖市）城镇机构设置和人员配备的基本情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均158名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均91名。总的看，城镇党政机构设置比较规范，编制控制比较合理，只有少数地方超出限额。突出的问题是站所设置过多、过于分散，这些站所规模不一，人员有多有少，多的十几个人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城镇还使用为数不少的自聘、借调、以工代干和临时人员等。有一个经济比较发达的镇，党委设有党办、组织办、纪检、监察、宣传、团委、妇联、工会、侨联、统战、武装等12个机构。政府设有计生、卫生、文教、民政、综治、审计、农业、林业、财贸、安全、三资、来料加工、环保、工交科技、城建、外来人口等24个机构。另外，还设有人大办公室。设这么多的庙，怎么不产生官僚主义和职责交叉呢？

（四）政企不分，部分城镇政府过多地干预经济事务

城镇政府是行政管理机关，不是经济组织，不是企业生产经营的直接组织者和管理者。随着社会主义市场经济体制的建立，推动经济运作的主体不是政府，而是市场、企业和生产经营者。城镇政府要从直接抓项目、抓经营、抓资金等具体事务中解脱出来，将主要精力转向调整经济结构，搞好发展规划和基础设施建设，培育和发展市场，监督市场运行和维护平等竞争，保护资源和生态环境等方面。如果说在乡镇企业发展的初级阶段，为了发展经济，城镇政府主要领导不得不直接出面组织推动的话，在强调政企分开的今天，必须在政企分开方面迈出实质性的步伐。有一种现象值得注意，就是书记、镇长兼任企业的厂长、经理。这种做法无异于叫书记镇长履行两种互相冲突的职能；作为厂长、经理，他必须追求经济效益；作为党政负责人，他更应注意社会管理目标的实现。当二者发生矛盾时，有的领导权衡失当，为了一个企业一时的利益而不惜牺牲社会成员的整体利益和长远利益，资源的破坏、浪费和环境的污染就是由此发生的。实践还表明，这种官商不分的做法，容易助长以权谋私、孳生腐败现象。古今中外，任何一个政府都明令禁止官商不分。这已是行政管理工作的基本原则。

（五）行政效率不高

影响行政效率的因素很多，现行的一些行政运作方式和机关工作作风也从一个方面影响着城镇政府的行政效率，最突出的问题就是上级部门名目繁多的检查、评比和达标活动。现在几乎是布置一项工作就有一项检查，有的镇每星期都要接受一次检查，有时一天竟同时有9个检查组来检查，一年下来竟多达100多次，以至于他们一年要用近一半的时间和精力来疲于应付。这种忽视行政主体积极性的行政运行方式弊端很大，不仅制造了许多无效工作，极大地牵扯了城镇干部的精力，而且还要浪费大量接待费用，甚至逼得下面弄虚作假，孳生腐败现象。从根本上讲，这种运作方式也是不符合行政管理的普遍性原则的。上级对下级本应只规定管理目标，至于如何完成这个管理目标即通过何种组织形式、用多少人来实施，上级部门不应干预。用西方国家通行的话来说，是“只管结果”，不管“过程”。我们应借鉴这种做法。只要在法律、法规规定的范围内完成任务，不管采用何种方式都应允许。一般来讲，城镇政府离基层最近，最了解情况，他们的办法比上级部门要好，更妥。

三、城镇行政体制和机构改革的主要内容

城镇行政体制与机构改革要在理顺关系、健全功能，转变职能、强化服务，精兵简政等方面多下功夫，逐步建立职责明确、结构合理、精干高效、规范廉洁的城镇行政体制与运行机制。考虑到小城镇规模差异很大，在机构设置和人员配备方面，要强调因地制宜，不能搞“一个模式”、“一刀切”。

（一）理顺县镇关系，健全城镇政府功能

小城镇不同于一般的乡镇，在经济文化社会各项事业长足发展的情况下，尤其需要健全和完善小城镇政府职能，充分发挥这一级政府统揽全局、协调发展的功能。因此，城镇行政体制改革首先要在理顺县镇关系、消除条块分割方面取得实质性进展。一是要坚决将上级文件下放到镇政府，已经下放了的不允许以任何理由再重新上收，对实行双重管理的站所，也要加大小城镇政府的监督检查权、人事审查权和工作协调权。这里的关键是“条条”部门和县直部门要放权。必须明确，任何部门延伸、派驻到小城镇的机构，归根结底是为当地经济社会发展服务的。他们服务得究竟如何，理所当然地应接受镇政府和当地群众的评判，他们的勤政廉政、遵纪守法，主要靠当地的监督检查。二是非执法监督机构的设置，应由城镇根据当地的实际需要和财政承受能力，在有利于发展经济的前提下，自 6

主决定。对那些分设过细、业务工作量小的站所进行撤并，增强整体服务功能，上级有关业务部门要积极给予支持、指导。三是城镇为农服务机构要切实面向农民，提供专业服务，扶持农户发展生产。他们的报酬要与服务质量、服务效果挂钩，通过有偿服务，提取合理报酬。

（二）转变政府职能，实现政企分开

在实行社会主义市场经济体制的前提下，在从传统的农业集镇向工业镇或商业镇、旅游镇、文化镇等新兴城镇转变的过程中，城镇政府应从偏重于具体管理经济生活，转向全面管理社会、经济和文化生活。首先是经济管理职能，要重在所有制结构的调整与完善。“公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”公有制加上非公有制是基本经济制度，这就为姓“资”姓“社”，姓“公”、姓“资”的争论划上了句号，只要符合“三个有利于”的所有制形式都可以发展。同时，加快放开搞活国有小型企业的步伐。要抓住这一机遇，大刀阔斧地进行所有制结构和经济结构的调整。然后是搞好城镇规划建设，这也是十五大报告所强调的。特别是人口多、经济发达的城镇建设，一定要以规划为龙头，通过规划建设引导企业连片集中，解决能源利用率低、环境污染难以治理和供水、供电、道路、邮电通讯等基础设施难以配套的问题，形成规模经营，发挥集聚效益。切实加强资源与生态环境管理，坚定不移地实施可持续发展战略。资源与环境是人类生存与发展的基本条件，加强生态和环境保护，是促进经济可持续发展和社会全面进步的基础。要把资源环境保护的目标和措施纳入小城镇的经济和社会发展规划，并将其作为考核小城镇主要负责人工作的一项重要内容。

（三）培育、完善市场中介组织和为农服务体系，加强服务功能

城镇政府直接面对千家万户和各种各样的企业，作为政府，必须解决单个企业和个人解决不了、解决不好的那些问题。要培育和发展各类市场，大力发展社会中介组织和为农服务体系，为他们提供产前、产中、产后服务。这不仅是政府服务功能的需要，也是转变政府职能的需要。只有各类服务组织充分发展了，不应由政府管理现在又不得不管的那些事务才能转移出去，才会有相应的组织来承接。

（四）大力精简机构人员，逐步规范城镇行政体制

要按照“小政府，大社会”、“小机构，大服务”的要求，核定城镇的机构编制。考虑到城镇的特殊性，有关政策可以相对灵活： 一是不要求上下对口，左右看齐，在不突破国家规定的机构编制限额内，自主设立相应的机构；二是机构综合设置或一个机构几块牌子，领导干部可交叉任职；三是规范城镇党政机构名称和机构规格。防止借改革之名搞扩充机构、人员，提高机构规格，在机构改革上来回折腾的现象；四是坚决清退借用人员和临时人员。有些镇虽然上级政府赋予其县级经济管理权限，但镇政府没有单纯追求机构升格和编制增加，机关工作人员仍作了精简。实践证明，只要真正做到了政府职能转变，政企职责分开，减少办事环节，提高工作效率，机构人员是能够进一步精简的。

结合上述分析，要以新一轮的关于行政管理机构改革为契机，以建设服务型政府为目标，加快推进行政管理体制改革，彻底改变传统的行政管理体制机制，要通过进一步理顺政府城乡间、政府与各类组织机构之间的关系，使政府以及部门更加注重履行社会管理和公共服务职能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的政管理体制和工作运行机制，为我国城镇行政体制与机构改革又好又快发展提供保障。

第二篇：浅谈深化我国乡镇行政体制与机构改革研究

内蒙古广播电视大学农学院

综合实践环节档案

教 学 点 名 称：_太旗电大工作站_

学

员

姓

名：

鲍金才______

学

号：__14***

专

业：

农村行政管理____

入

学

时

间：__2014春_______

指

导

教

师：_

__________

毕业作业的写作要求、格式及评价标准

一、毕业作业的写作要求与格式

毕业作业的定稿一律用A4纸打印，用统一封面装订，采用左侧装订。

（一）毕业作业的写作格式 标题：黑体3号居中；

[摘要]：“摘要”两字用黑体4号，具体内容用宋体4号；

[关键词]：“关键词”三个字用黑体4号，具体内容用宋体4号； 正文：宋体小4号；

一级标题：黑体3号居中；

二级标题：黑体4号；

三级标题：黑体小4号；

[参考文献]：“参考文献”四个字用黑体4号，作者、著作名、出版社、时间等均为宋体小4号。

（二）毕业作业的写作要求

“一村一名大学生计划”管理类各专业的毕业作业要求完成调查报告，其他专业的毕业作业可以是调查报告形式，也可以是论文形式。作为调查报告，正文应包括三部分：前言、主体、结束语。前言是说明调查的背景意义和时间地点；主体是说明调查的方式、内容、调查过程，发现的问题，以及分析思考和论证的步骤和结果；结束语时说明调查的结论、效果和体会。最后要有落款，用以说明完成调查报告的时间、地点和调查人等。作为毕业论文，应查阅文献资料，介绍所选题目的背景，说明现状，分析问题并提出解决问题的思路、方法和对策。

二、毕业作业的成绩评价标准

作业成绩评定分优、良、及格、不及格四个等级。具体要求如下：

优：

1、所研究问题有针对性和实际应用性、创造性；

2、原始资料齐全，分析方法科学；

3、对当地的生产及管理有一定的指导和借鉴意义；

4、论据充分，层次清楚，结构严谨。

良：

1、原始资料基本齐全，能较好地进行加工整理；

2、分析问题正确、全面，对生产有一定的参考意义；

3、结构完整，数据基本可靠，层次比较分明，文句通顺。

及格：

1、有一定的原始资料，进行一定程度的加工整理；

2、有一定的分析问题和解决问题的能力；

3、有一定的论据，主要数据基本可靠，文字尚通顺。

不及格：

1、原始资料残缺不全，加工整理差；

2、问题分析有严重错误，层次混淆不清；

3、基本内容属抄袭他人作品。

三、有关内容的填写要求

除了毕业作业的定稿一律用A4纸打印外，其他要求学生和指导教师及实习点负责人等填写的内容一律用兰、黑钢笔或碳素笔填写。

内蒙古广播电视大学“一村一” 毕业作业

作业题目_浅谈深化我国乡镇行政体制与机构改革研究__

教 学 点 名 称：_太旗电大工作站_

学 员 姓 名：

鲍金才______

学

号：__14***

专

业：

农村行政管理____

入 学

时

间：__2014春_______

指 导 教 师：_

__________

姓名

鲍金才 学号

14*** 性别 男 照片 出生年月 1976.8.28 民族 汉

工作单位

太仆寺旗经济和信息化局

通讯地址及 邮编

宝昌镇 指导教师姓名

不填 工作年限 不填

职称（职务）

不填

工作单位及 联系方式 不填

毕业作业简要介绍

一、毕业作业内容摘要: 要深化我国乡镇行政体制改革并取得实效，乡镇政府的地位和作用定位必须科学，乡镇政府的职能转变必须到位，乡镇政府的机构编制和财税管理必须完善。要把握根本，进一步转变政府职能和管理方式；抓住重点，进一步精简和整合乡镇机构和人员；突破难点，创新乡镇人员分流的观念和方法；加强支点，充分依靠和发挥各种社会服务组织和村级组织的作用。

二、毕业作业写作提纲:

一、我国乡镇行政体制和机构改革中有待进一步解决的问题。

二、继续深化我国乡镇行政体制与机构改革的理论探讨。

（一）乡镇政府的地位和作用定位要科学

（二）乡镇政府的职能转变要到位

（三）乡镇政府的机构编制和财税管理要完善

三、继续深化我国乡镇行政体制和机构改革的具体建议

(一)把握根本，进一步转变职能和管理方式

（二）抓住重点，进一步精简、整合机构和人员

(三)加强支点，充分依靠和发挥各种社会服务组织和村级组织的作用

三、毕业作业参考文献: [1] 寇凤超.深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策.集团经济研究, 2006,(8): 8.[2] 吴雁俊.乡镇行政管理体制存在问题研究.贵州发展研究, 2006,(5): 19-22.[3] 左然.乡镇行政管理体制需创新.瞭望新闻周刊, 2006.毕业作业指导记录（该表学员不填）

第一次指导时间__________ 指导内容及意见：

指导教师签名___________ 第二次指导时间__________ 指导内容及意见：

毕业作业评语：

年

教学点初审意见：

指导教师签名___________

毕业作业成绩

__________

指导教师签名

__________ 月

日

签名

（加盖公章）

****年**月**日

盟市电大复审意见

内蒙电大验收意见：

内蒙古广播电视大学“一村一”各专业生产实习鉴定表

教学点：太旗电大工作站

姓名 专业 入学时间

实习单位（基地）实习具体时间 实习内容 实习态度

签名（加盖公章）年

月

日

签名

（加盖公章）

****年**月**日

实习点负责人 鲍金才

农村行政管理

2014春

宝昌镇

3.5-4.15 选材

良好

4.257.20 定稿

良好

实习单位意见：（加盖公章）

成绩

指导教师意见

（签章）：

教学点初 审意见

年

月 年

月

日

日

审核人（签章）

****年**月**日 盟市电大 复审意见

审核人（签章）

****年**月**日

内蒙古电大 验收意见

审核人（签章）

****年**月**日

浅谈深化我国乡镇行政体制与机构改革研究

摘要：要深化我国乡镇行政体制改革并取得实效，乡镇政府的地位和作用定位必须科学，乡镇政府的职能转变必须到位，乡镇政府的机构编制和财税管理必须完善。要把握根本，进一步转变政府职能和管理方式；抓住重点，进一步精简和整合乡镇机构和人员；突破难点，创新乡镇人员分流的观念和方法；加强支点，充分依靠和发挥各种社会服务组织和村级组织的作用。

关键词：乡镇 行政体制与机构改革 理论探讨 具体建议

乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石，它处在农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实，事关全局的“三农”(农业、农村、农民)问题与之休戚相关。自20世纪80年代以来，我国已经进行了四次大规模的机构改革。然而，由于种种原因，前三次机构改革对于乡镇一级的行政体制和机构设置等并没有大的实质性的触动，甚至在某种程度上某些方面的问题变得反而更加突出起来。

一、我国乡镇行政体制和机构改革中有待进一步解决的问题

其一，不少乡镇的人员精简和分流还只是停留在方案上，并没有真正落实。其二，政府职能和管理方式的转变并未完全到位。干预农民和经济组织生产经营自主权的现象仍然存在，不尊重村民委员会和村民自治权利的情况还经常发生。其三，对机构、人员精简和整合仍然不够，且重新反弹的压力依然存在。其四，事业机构行政化现象比较普遍。在这次改革中，虽然各地在乡镇机构设置中明确划分了行政机构和事业机构，但在实际运行当中，许多事业机构并没有真正转变自己的角色，仍然以管理者自居，把自己混同于政府行政机构，或者干脆就与政府行政机构一道以政府机构的名义开展工作，表现出明显的行政化现象。其五，人员分流渠道不畅。

二、继续深化我国乡镇行政体制与机构改革的理论探讨

(一)乡镇政府的地位和作用定位要科学

目前，理论界在关于乡镇政权的地位和作用的认识上有两种相反的观点。一种是弱化的观点，即认为应取消乡镇政府建制，或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构。另一种是强化的观点，即认为应该进一步强化乡镇一级政权组织，以使之在农村社会政治稳定和经济等各项事业的发展中发挥更加全面和重要的作用，因而主张对乡镇行政体制和机构改革的立足点是充分发挥其整体功能。虽然以上两种观点和认识都各有其一定的理由和依据，但我们认为，弱化乡镇一级政权组织，不符合我国国情，既不利于农村的社会政治稳定，也不利于促进农村经济和各项事业的发展；而过分强调强化乡镇一级政权组织的功能，把乡镇行政体制和机构改革的立足点定位在充分发展其整体功能，则不利于按照农村市场经济发展和推进农村税费改革、减轻农民负担的要求对乡镇行政体制和机构进行比较彻底的改革。因此，乡镇体制改革不是弱化或强化乡镇，而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。

(二)乡镇政府的职能转变要到位

现阶段乡镇政府职能转变还能到位，导致乡镇政府职能转变没有到位的原因是多方面的，概括起来．主要是这样几个方面的原因：(1)旧的思想观念影响。许多人尤其是政府工作人员过分迷信政府的能力和作用，而不相信市场的自调节能力和社会的自组织能力。这两个方面是相互联系和相互强化的。(2)狭隘利益作怪。一些政府工作人员从自身的眼前狭隘利益考虑，总是千方百计地尽力多保留一些政府职能，以使自己手中的权力尽可能的大一些。(3)市场自调节能力较低。由于我们长期实行计划经济，发展市场经济的时间很短，所以市场体系和有关法律法规还不够健全，人们的市场意识和观念还比较薄弱，各种不讲诚信、不遵守市场规则、扰乱市场秩序的现象还比较突出。(4)社会自组织能力较弱。由于我们长期实行的是“强国家，弱社会”的治理模式，长期不重视甚至抑制社会组织的发育和发展，所以，社会本身的自组织能力还比较弱，许多社会事务社会本身不能自我调节和解决，还得主要依靠各级政府来调节和解决。

为了进一步推动乡镇政府的职能转变，使各级乡镇政府的职能转变早日到位，应着重从以下几个方面努力：(1)狠抓思想观念的转变，帮助人们正确认识政府、市场、社会的能力和作用。(2)提高政府工作人员的思想认识，使其跳出眼前狭隘利益的局限。要使广大政府工作人员认识到，改革就是权力和利益的再调整和再分配。如果政府职能能够转变到位，其所带来的整个社会经济的发展和社会财富的增加，可以为政府工作人员在内的全体社会成员带来更多更大的利益。(3)积极培育市场自调节能力，为政府进一步转变职能创造条件。(4)大力提高社会自组织能力，为实现“小政府，大社会”的治理模式创造条件。

(三)乡镇政府的机构编制和财税管理要完善

如果说政府职能转变不到位是机构和人员发生反弹的根本原因，那么编制管理和财税管理不完善则是机构和人员反弹的重要原因。虽然政府职能转变不到位带来了重新增加机构和人员的客观压力，但如果编制管理和财税管理是完善的，就能从严控制机构和人员的增加，且没有编制部门批准的各种超编机构和人员也没有相应的经费。现实中，相当一些机构和人员的增加，既不是政府职能本身真正所需要的，也没有经编制部门批准，又没有正当的经费来源，严格说来，实属无职能、无编制、无经费的“三无”机构和人员。而这部分机构和人员往往占了机构和人员的较大比重，且越是基层这种现象越严重。

编制管理历来是控制政府机构和人员膨胀的第一道闸门。然而，我们这道闸门却存在各种各样的漏洞或缝隙。一是有些领导人乱打招呼，私开口子，利用手中的权力压编制部门给自己所主管的部门或领域增加机构和人员编制。二是编制部门本身经不起软磨硬泡，抹不开情面，送出一些并非真正为工作所需要的机构和人员编制。三是执行编制法律法规和政策不严，对超编增如果说编制管理是控制政府机构和人员膨胀的第一道闸门，则财税管理就是第二道闸门。但财税管理这道闸门同样存在不少漏洞或缝隙。单从导致机构和人员膨胀来说，一是挪用其他款项用于行政经费尤其是用于发放工资和奖金的现象相当普遍，二是通过乱收费、乱罚款用于行政经费尤其是用于发放工资和奖金的现象相当普遍，这就给超编增设机构和人员打开了方便之门。

所以，不改进和完善编制与财税管理，堵住导致机构和人员反弹或膨胀的漏洞，即便政府职能转变到位以后，也难以有效消除机构和人员反弹或膨胀的现象。从理论上讲，一般是政府的职能决定政府的机构和人员，但在实际运作中，机构和人员脱离政府职能而膨胀的现象并不少见。

二、继续深化我国乡镇行政体制和机构改革的具体建议

(一)把握根本，进一步转变职能和管理方式

乡镇行政体制和机构改革，最根本的就是转变职能和管理方式。只有职能和管理方式真正转变了，才能更好地适应和推动农村经济和各项事业的发展。乡镇政府职能和管理方式的转变，总的说，就是要做到有所不为有所为，为而有度，并对为的方式即管理方式加以改革和创新。

1．充分发挥市场机制的作用，学会有所不为。凡是市场机制可以有效发挥作用的领域，乡镇党委、政府要主动退出。这既可以大大减轻乡镇党委、政府的工作负荷，又可以避免人为地干扰和破坏市场机制。

2．搞好统筹规划和检查监督，做到有所为，为而有度。在发展社会主义市场经济的今天，乡镇党委、政府的主要职能就是做好全乡镇社会经济、政治、文化发展的统筹规划和检查监督，要做到有所为，为而有度。

3．由以指挥、控制、命令为主转向以引导、协调、服务为主，实现管理方式的改革和创新。乡镇职能的转变，不仅仅是职能内容的转变，职能实现方式即管理方式的改革和创新也是非常重要的。由以指挥、控制、命令为主转向以引导、协调、服务为主，是职能实现方式即管理方式的重要改革和创新，既能调动广大农民和各种经济组织的积极性和主动性，又能适应社会主义市场经济的要求。

(二)抓住重点，进一步精简、整合机构和人员

目前，乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。在乡镇改革中，要贯彻“小政府，大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩甚至撇开履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并，减少数量，扩大规模。

(三)加强支点，充分依靠和发挥各种社会服务组织和村级组织的作用

一要积极扶持和发展各种社会化、市场化的社会服务组织。这里所谓的社会化，就是指这些社会服务组织并非官办的，而是由社会自主创办和管理的；这里的所谓市场化，就是这些社会服务组织在向农民和各种经济组织提供各种服务时，是不带任何强制色彩的，完全按照互利互惠的市场规则来进行。

二要加强农村党支部和党员队伍建设，充分发挥农村党支部和广大党员的作用。加强农村党支部和党员队伍建设并充分发挥其作用，有利于农村工作中许多问题的解决。

三要加强对村委会的领导和指导，鼓励和支持村委会独立开展工作。乡镇一级政府转移出来的很多职能除了相当一部分将由市场和社会化、市场化的社会服务组织来承担外，其余的将主要由村委会来承担。所以，乡镇一级党委、政府的一项重要任务就是加强对村委会的领导和指导，并鼓励和支持村委会独立开展工作。设机构和人员的部门和单位查处不力。

深化乡镇行政体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。

参考文献

[1] 寇凤超.深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策.集团经济研究, 2006,(8): 8.[2] 吴雁俊.乡镇行政管理体制存在问题研究.贵州发展研究, 2006,(5): 19-22.[3] 左然.乡镇行政管理体制需创新.瞭望新闻周刊, 2006.

第三篇：小城镇行政体制与机构改革的思考

小城镇行政体制与机构改革的思考

党的十五大提出了在当前和今后一段时间内我国的经济体制和政治体制改革的主要任务，并强调“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”。小城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，对于我国广大农村地区1．8万个小城镇的发展，对于促进我国整个农村经济、文化和各项事业的发展，关系极大。我们在学习十五大文件、贯彻十五大精神时，着重学习了邓小平同志行政体制与机构改革的理论。下面结合小城镇的一些实际问题，谈点学习体会。

一、我国行政体制和机构设置的现状极不适应社会主义市场经济体制和现代化建设的需要

行政体制是行政权力的配置及其相应的制度和体系的总合，而机构则是行政权力运行的载体和具体形式。具体一点讲，行政体制是包括行政主体、行政过程、行政法规、行政目的等在内的完整的、开放的体系。这个体系在其所处的特定的行政环境中，存在着内部的、外部的和动态的各种关系。就行政主体而言，其内部关系主要有三：纵向的上下级之间的关系；横向上行政机关内部部门之间分工协作的关系；条块配合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。其外部关系主要有四：行政机关与政党组织（主要是执政党）的关系；行政机关与国家权力机关、司法机关和检察机关的关系；行政机关与企事业单位和社会团体的关系；行政机关与市场和社会的关系。行政管理体制的内外关系，实际上使行政机关及其管理活动处在一个由法律秩序、权力分配、职能配置、工作方式、工作人员之间公务往来等因素构成的网络之中，行政运作和行政效率在很大程度上就取决于这些上下左右内外的关系是否协调得当。

（一）行政体制改革与政治体制、经济体制改革的关系

党的十四大政治报告及十四届二中、三中、五中全会已一再明确，行政体制与机构改革是深化经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的重要条件，也是政治体制改革的重要内容。可以说，行政体制与机构改革处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，在整个改革中地位十分关键。经济体制改革对政治体制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理体制和党政机构设置上，与政治体制的其它部分相比，行政体制改革对经济体制改革和经济发展的制约作用也最直接。因此，必须把行政体制改革作为政治体制改革的紧迫任务，使上层建筑更好适应和促进经济的发展。1982年，小平同志提出了“精简机构是一场革命”的著名论断，指出这场革命“不是对人的革命，而是对体制的革命”；强调“如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞成的”，“人民不能容忍，我们党也不能容忍”。1982年，小平同志在谈到四个现代化的四个保证时又强调说：“第一是体制改革，目前进行机构改革”。在政治体制改革和经济体制改革的日程表中，以机构改革为核心的行政体制改革被放在了重要的日程表之上。正是在这个思想的指导之下，伴随着我国改革开放的进展，我国成功地进行了1982年的党政机构改革，在精简领导职数、实现干部队伍“四化”方面迈出了很大的步伐；1988年的国务院机构改革，抓住了“转变职能”这个关键；1993年开始的党政机构和行政体制改革，使建立适应社会主义市场经济体制需要的行政体制的工作有了一个良好的开端。但正如前面讲到的，由于行政体制改革涉及行政体系内部上下左右权利与利益的调整，涉及政府工作系统与政党组织，与国家权利机关、司法机关、检察机关，与企事业单位和社会团体，与市场和社会的关系的调整，涉及现行权力配置的调整，以至行政体制改革进行起来既复杂又敏感；阻力大、难度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都难以巩固。从根本上讲，现行的行政体制与机构设置仍极不适应改革和发展的需要。正如十五大报告所指出的，“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”

（二）我国行政体制与机构设置的主要弊端

从体制上看，主要是权力结构、职能结构配置不合理，机构臃肿、人浮于事。权利结构不合理表现为权力过分集中。从党政关系上看，权力过分集中于党委。“加强党的领导，变成了党在包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”；从中央与地方的关系看，权力过分集中于中央。“过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权”；从政府与其管理的对象看，权力过分集中于政府。许多事情不是“放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理”，而是“统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来”。

从管理过程看，主要是“长期缺少严格的从上到下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关及至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”这些又反过来要求多增机构，多加人员，促使机构更加膨胀。在体制上、管理过程中种种弊端，集中的表现是行政管理中的官僚主义现象。“办事拖拉、不讲效率、不负责任”等种种官僚主义现象，“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系”。

在机构设置上，主要是机构庞大、臃肿，层次重叠，职责交叉，手续繁琐，效率低下。这方面的问题大家都深有体会。我就不多讲了。

（三）行政体制与机构改革的目标

行政体制和机构改革的目标与政治体制改革的目标是一致的。小平同志提出的政治体制改革的近期目标，一是始终保持党和国家的活力，二是克服官僚主义、提高工作效率，三是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。具体到行政体制与机构改革而言，就是增强行政管理体制的活力，提高行政效率，调动行政主体和管理对象的积极性。简言之，就是活力、效率、积极性。

活力是指行政管理体制能够灵活运转、强而有力。小平同志指出，缺乏朝气和活力，即使有正确的路线方针和政策也不能很好地贯彻执行。因此，行政体制和机构改革所要追求的第一个目标就是增强活力。这就需要改变过分集中的权力结构，真正建立起强有力的政府工作系统，建立起符合现代人事管理共同规律、符合国情的人事制度，创造出鼓励竞争、看重实绩、人才辈出的环境和机制。小平同志反复强调，以增强活力为目标的改革，主要是指领导层干部年轻化。1982年的行政体制与机构改革，废除了实际上存在的领导干部任职终身制，建立了完善的退休制度，为年轻干部走上岗位创造了前提条件。按照干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的要求，大量选拔任用年轻干部，为保证行政管理体制充满生机活力起到了积极作用。

效率一般的理解是政府行政管理以最少的人力、物力和财力的投入，获得最大的行政效果的产出；在既定的时间内，办更多的事情；以最短的时间，完成既定的行政任务。行政管理体制的优劣，行政管理科学与否，关键还是要看效率高低。效率就是发展机会，就是优势。提高行政效率是各国行政管理始终追求的长远目标，是行政管理与改革所遵循的一条普遍原则。提高行政效率需要从行政管理与改革的各个环节入手，在我国，影响行政效率的主要原因是官僚主义。小平同志在指出官僚主义的种种表现和危害的同时，深刻分析了产生官僚主义的原因。他说，我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同之点外，还有自己的特点，“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行高度集权的管理体制有密切关系”，“这可以说就是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”官僚主义的另一病根是，“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确规定”，“绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题”，“甚至遇到责任互相推诿，遇到权力互相争夺，扯不完的皮”。“机构臃肿，层次多，副职多，闲职多”，也是一个原因。机构臃肿“必然促成官僚主义的发展”。根据以上分析，小平同志指出，根除官僚主义和提高效率的出路，首先在于改革行政体制，下放权力。同时，还要加强责任制，实行精兵简政，不断改进思想作风和工作方法。

调动行政主体和管理对象的积极性，是指把行政机关及其管理人员和各种各样的管理对象归根结底是广大人民群众的主动性、创造性调动起来，使他们的聪敏才智发挥出来，积极投身于改革和现代化建设事业。这实际上是行政决策、行政管理、行政监督的民主化问题。小平同志始终把调动积极性作为改革所追求的重要目标，早在十一届三中全会前夕，他就指出，必须大胆下放权力，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者的积极性。他还指出，“一定要充分发扬民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和多项企业事业的权力”，使人民群众参与管理，监督管理，使基层、企业、劳动者享有一定程度的自主权。

评价行政体制与机构改革的成败得失，归根结底还是要看是否有利于生产力的发展，为了发展生产力，就必须改革行政体制中与生产力发展要求不相适应的弊端；同时，随着生产力的发展，作为上层建筑的组成部分的行政体制要不断加以完善，使之始终处于促进而不是阻碍生产力发展的状态。正如小平同志所说，体制改革“要伴随着我们整个社会主义现代化建设的进程走”。可以说，这就是小平同志所阐述的最基本的行政管理改革和发展观。

二、小城镇行政管理面临的几个问题

（一）政府职能增加，现行的行政体制构架不能适应工作需要

由于小城镇规模相差悬殊，小城镇政府的工作负荷也差异很大。据我们了解，有的镇人口只有二、三万，没有多少企业，财政收入只有几十万元。而经济发达地区的一些镇，人口近30万（包括外来人口）。各类企业八、九千家，财政收入三、四亿元。对于这类小城镇，其管理职能、管理方式已经完全不同于过去意义上的乡镇，而是象某些中小城市一样在进行建设和管理。一是从传统的以农事为中心的“农政”管理，向以第二产业为主导，一、二、三产业并举的多产业管理转变。在外资外商企业多的小城镇（有的达近1400家），外商为减少与个体、私营企业打交道的风险，也总是更多地依赖依靠政府。二是城镇（包括村）规划建设向中小城市规模发展，基础设施、服务设施、居民生活设施等已经基本城市化，建设和管理任务十分繁重。三是资源环境管理提到重要议事日程。四是由于外来人口规模庞大，计划生育、社会治安等管理任务非常繁重。五是由于有这么多人口，经济社会发展水平又比较高，科技教育、文化方面的事务也越来越多。总之，对这类小城镇，其经济、社会管理职能与某些中小城市已没有多大实质性的差别。

（二）条块分割，严重肢解了小城镇政府管理职能

长期以来，条块分割、上下关系不顺是制约小城镇发展的重要因素之一。随着改革开放，小城镇已经成为农村社区的经济、文化、科技中心，成为联接城市、辐射农村、吸纳剩余劳动力、促进地方经济协调发展的综合体。相应地，小城镇政府除了传统的基本职能外，也随之增加许多新的职能，如城镇规划、建设和管理，改善基础设施和居民生活设施，提供社会保障，环境与资源保护，外来人口管理，文化交流等等。但是，在小城镇履行上述职能的很多权限和机构却不属于小城镇政府，权力与责任不对等。现在好多事情都纳入了管理目标责任制，出了问题，拿党政主要负责人是问，但在站所的隶属关系上。目前，设在小城镇的站所，属于乡镇管理的与属于县直部门派驻在乡镇或条条的基本上各占“半壁江山”，条块分割现象十分严重，即使是“条块”双管的站所，关系依然不顺。乡镇普遍反映，对这些站所指挥不动，监督不了，“权在部门，事在基层”、“权在县上，利在县上，责在镇上”，有时甚至还要受到派出机构的制约，从而失去了必要的权威性和灵活性。由于权利和责任相分离，极大地削弱了小城镇政府职能。有的基层干部埋怨说，小城镇政府对“各自为政管不了，不正之风纠不了，中心与业务统不了，人员不当调整不了”。

（三）机构庞大，人员臃肿

根据国家统计局的抽样调查，全国22个省（自治区、直辖市）小城镇机构设置和人员配备的基本情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均158名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均91名。县直派出机构及企事业单位的机构设置数平均19个，其中，党政机构平均5个，事业单位平均6个，企业单位平均8个；干部总人数平均290名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均110名，企业单位中平均115名。总的看，小城镇党政机构设置比较规范，编制控制比较合理，只有少数地方超出限额。突出的问题是站所设置过多、过于分散，这些站所规模不一，人员有多有少，多的十几个人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城镇还使用为数不少的自聘、借调、以工代干和临时人员等。有一个经济比较发达的镇，党委设有党办、组织办、纪检、监察、宣传、团委、妇联、工会、侨联、统战、武装等12个机构。政府设有计生、卫生、文教、民政、综治、审计、农业、林业、财贸、安全、三资、来料加工、环保、工交科技、城建、外来人口等24个机构。另外，还设有人大办公室。设这么多的庙，怎么不产生官僚主义和职责交叉呢？

（四）政企不分，小城镇政府过多地干预经济事务

小城镇政府是行政管理机关，不是经济组织，不是企业生产经营的直接组织者和管理者。随着社会主义市场经济体制的建立，推动经济运作的主体不是政府，而是市场、企业和生产经营者。小城镇政府要从直接抓项目、抓经营、抓资金等具体事务中解脱出来，将主要精力转向调整经济结构，搞好发展规划和基础设施建设，培育和发展市场，监督市场运行和维护平等竞争，保护资源和生态环境等方面。如果说在乡镇企业发展的初级阶段，为了发展经济，小城镇政府主要领导不得不直接出面组织推动的话，在强调政企分开的今天，必须在政企分开方面迈出实质性的步伐。有一种现象值得注意，就是书记、镇长兼任企业的厂长、经理。这种做法无异于叫书记镇长履行两种互相冲突的职能；作为厂长、经理，他必须追求经济效益；作为党政负责人，他更应注意社会管理目标的实现。当二者发生矛盾时，有的领导权衡失当，为了一个企业一时的利益而不惜牺牲社会成员的整体利益和长远利益，资源的破坏、浪费和环境的污染就是由此发生的。实践还表明，这种官商不分的做法，容易助长以权谋私、孳生腐败现象。古今中外，任何一个政府都明令禁止官商不分。这已是行政管理工作的基本原则。

（五）行政效率不高

影响行政效率的因素很多，现行的一些行政运作方式和机关工作作风也从一个方面影响着小城镇政府的行政效率，最突出的问题就是上级部门名目繁多的检查、评比和达标活动。现在几乎是布置一项工作就

有一项检查，有的镇每星期都要接受一次检查，有时一天竟同时有9个检查组来检查，一年下来竟多达100多次，以至于他们一年要用近一半的时间和精力来疲于应付。这种忽视行政主体积极性的行政运行方式弊端很大，不仅制造了许多无效工作，极大地牵扯了小城镇干部的精力，而且还要浪费大量接待费用，甚至逼得下面弄虚作假，孳生腐败现象。从根本上讲，这种运作方式也是不符合行政管理的普遍性原则的。上级对下级本应只规定管理目标，至于如何完成这个管理目标即通过何种组织形式、用多少人来实施，上级部门不应干预。用西方国家通行的话来说，是“只管结果”，不管“过程”。我们应借鉴这种做法。只要在法律、法规规定的范围内完成任务，不管采用何种方式都应允许。一般来讲，小城镇政府离基层最近，最了解情况，他们的办法比上级部门要好，更妥。

三、小城镇行政体制和机构改革的主要内容

小城镇行政体制与机构改革要在理顺关系、健全功能，转变职能、强化服务，精兵简政等方面多下功夫，逐步建立职责明确、结构合理、精干高效、规范廉洁的小城镇行政体制与运行机制。考虑到小城镇规模差异很大，在机构设置和人员配备方面，要强调因地制宜，不能搞“一个模式”、“一刀切”。

（一）理顺县镇关系，健全小城镇政府功能

小城镇不同于一般的乡镇，在经济文化社会各项事业长足发展的情况下，尤其需要健全和完善小城镇政府职能，充分发挥这一级政府统揽全局、协调发展的功能。因此，小城镇行政体制改革首先要在理顺县镇关系、消除条块分割方面取得实质性进展。一是继续贯彻中发[1993]7号文件精神，凡文件规定下放给镇政府管理的直接为农业、为农村、为农民服务的站所，要坚决下放到镇政府，已经下放了的不允许以任何理由再重新上收，对实行双重管理的站所，也要加大小城镇政府的监督检查权、人事审查权和工作协调权。这里的关键是“条条”部门和县直部门要放权。河北等省在这方面已采取一些有效措施，收到了较好效果。必须明确，任何部门延伸、派驻到小城镇的机构，归根结底是为当地经济社会发展服务的。他们服务得究竟如何，理所当然地应接受镇政府和当地群众的评判，他们的勤政廉政、遵纪守法，主要靠当地的监督检查。二是非执法监督机构的设置，应由小城镇根据当地的实际需要和财政承受能力，在有利于发展经济的前提下，自主决定。对那些分设过细、业务工作量小的站所进行撤并，增强整体服务功能，上级有关业务部门要积极给予支持、指导。三是城镇为农服务机构要切实面向农民，提供专业服务，扶持农户发展生产。他们的报酬要与服务质量、服务效果挂钩，通过有偿服务，提取合理报酬。

（二）转变政府职能，实现政企分开

在实行社会主义市场经济体制的前提下，在从传统的农业集镇向工业镇或商业镇、旅游镇、文化镇等新兴小城镇转变的过程中，小城镇政府应从偏重于具体管理经济生活，转向全面管理社会、经济和文化生活。根据十五大精神，我想强调以下几点。一是经济管理职能，要重在所有制结构的调整与完善。十五大报告已经明确，“公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”这就是说，公有制加上非公有制是基本经济制度，这就为姓“资”姓“社”，姓“公”、姓“资”的争论划上了句号，只要符合“三个有利于”的所有制形式都可以发展。同时，加快放开搞活国有小型企业的步伐。十五大报告已明确在“放小”方面可以采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制、出售等7种形式，其中5种涉及产权的变更。要抓住这一机遇，大刀阔斧地进行所有制结构和经济结构的调整。二是搞好小城镇规划建设，这也是十五大报告所强调的。特别是人口多、经济发达的小城镇建设，一定要以规划为龙头，通过规划建设引导企业连片集中，解决能源利用率低、环境污染难以治理和供水、供电、道路、邮电通讯等基础设施难以配套的问题，形成规模经营，发挥集聚效益。三是切实加强资源与生态环境管理，坚定不移地实施可持续发展战略。资源与环境是人类生存与发展的基本条件，加强生态和

环境保护，是促进经济可持续发展和社会全面进步的基础。要把资源环境保护的目标和措施纳入小城镇的经济和社会发展规划，并将其作为考核小城镇主要负责人工作的一项重要内容。

（三）培育、完善市场中介组织和为农服务体系，加强服务功能

小城镇政府直接面对千家万户和各种各样的企业，作为政府，必须解决单个企业和个人解决不了、解决不好的那些问题。要培育和发展各类市场，大力发展社会中介组织和为农服务体系，为他们提供产前、产中、产后服务。这不仅是政府服务功能的需要，也是转变政府职能的需要。只有各类服务组织充分发展了，不应由政府管理现在又不得不管的那些事务才能转移出去，才会有相应的组织来承接。

（四）大力精简机构人员，逐步规范小城镇行政体制

要按照“小政府，大社会”、“小机构，大服务”的要求，核定小城镇的机构编制。考虑到小城镇的特殊性，有关政策可以相对灵活： 一是不要求上下对口，左右看齐，在不突破国家规定的机构编制限额内，自主设立相应的机构；二是机构综合设置或一个机构几块牌子，领导干部可交叉任职；三是规范小城镇党政机构名称和机构规格。防止借改革之名搞扩充机构、人员，提高机构规格，在机构改革上来回折腾的现象；四是坚决清退借用人员和临时人员。有些试点镇虽然上级政府赋予其县级经济管理权限，但镇政府没有单纯追求机构升格和编制增加，机关工作人员仍作了精简。实践证明，只要真正做到了政府职能转变，政企职责分开，减少办事环节，提高工作效率，机构人员是能够进一步精简的。

第四篇：县深化乡镇机构改革后乡镇行政体制

×××县深化乡镇机构改革后乡镇行政体制

运行情况的调研报告

根据《中共××省委 ××省人民政府关于深化乡镇机构改革的实施意见》（××××）精神，×××县于2011年底全面完成了深化乡镇机构改革的各项任务。到今年7月，我县深化乡镇机构改革后各乡镇政府及乡镇事业单位已运行半年，为了解乡镇政府及乡镇事业单位的运行情况，特对我县乡镇管理体制和机构运行情况进行了调研。具体情况如下：

一、深化乡镇机构改革后乡镇行政体制运行情况

（一）乡镇职能得到重新定位。按照建设社会主义新农村和社会主义和谐社会的要求，乡镇政府的主要职能定位为：促进经济发展，增加农民收入；强化公共服务，着力改善民生；加强社会管理，维护农村稳定；推进基层民主，促进农村和谐。乡镇政府的职能定位进一步找准，使基层政权建设得到加强。通过这次乡镇机构改革，找准了适合×××县这样经济欠发达地区乡镇的职能定位，所规范的乡镇机关职能，体现了欠发达地区乡镇党委政府所要做的工作。

（二）机构设置更加科学。一是规范党政机构设置。严格按照精简、统一、效能的要求，以及“机构设置统一规范、职责配置科学、人员分工合理、工作运转高效”的原则，全县各乡镇机关统一设置4个机构：党政办公室、经济发展办公室、社会事务2-

大乡镇党政领导班子成员交叉任职。事业编制核定过程，根据乡镇职能的转变，重点加强社会保障服务中心、国土和村镇规划建设服务中心的人员编制。

（四）乡镇政府服务功能得到增强。根据经济社会发展的状况和新时期对政府职能转变的要求，政府要把从政为民、服务社会的价值追求，体现在为群众提供更好的服务上。“通过改革，规范了乡镇政府的内设机构和下属事业单位的设置，探索适应经济和社会发展的乡镇机关运行机制，初步改变了机构设置过多、职能不清、效率不高的现象。通过机构设置的调整，各机构的职能得到了细化和明确，机构之间的工作条块关系更加清楚、顺畅，促进了分工协作，提高了工作效率。

二、存在的问题及原因

一是乡镇执政能力弱的问题。乡镇作为一级政权，承担着各自辖区的行政管理职责，而目前各类审批权和执法权都由县以上政府和相关部门行使，造成乡镇政府的行政权力和手段受到限制，导致乡镇政府难以有效管理乡镇社会事务。

二是乡镇财力不足的问题。在农村税费改革后，以农业为主的乡镇，特别是边远山区的乡镇财政收入几乎为零，行政开支完全依靠上级政府的财政拨款或上级部门的专项工作经费，无更多财力用于民生的支出。乡镇政府为增加自身的财政收入，只得将精力更多放在完成上级制定的经济指标和项目建设上，从而削弱了乡镇政府的社会公务服务的履职能力。

三是乡镇事业单位管理仍待规范。本轮深化乡镇机构改革将乡镇事业单位的人、事、物、财权一并转由乡镇政府管理，虽然使乡镇事业单位的管理更加直接、规范，乡镇履职能力也得到进一步提高，但随之出现了乡镇事业划归乡镇后，原上级主管部门对对口乡镇事业单位的支持力度减弱，造成乡镇事业单位工作难于开展。

三、建议

一是赋予乡镇与职责相匹配的权力。要使乡镇政府履行好自身的职责，就必须依法界定县乡两级政府的职权范围，做到权力与职责相符。应将县级政府的部分审批权和执法权下放到乡镇政府，增加乡镇政府管理社会公共事务的行政权力和手段。

二是改革财税体制，增加乡镇财政收入。在乡财县管体制下，要保障乡镇政府财政足额划拨到位，上级政府不截留挪用。加大乡镇政府的财政预算，健全税收属地征管体制，增加乡镇政府的财政收入。

三是深化乡镇事业单位改革。不再简单地将乡镇事业单位划归乡镇政府或上级部门管理，而应在乡镇政府管理乡镇事业单位人权，上级部门管理乡镇事业单位事权的基础上，建立人权与事权管理有机统一的新的管理体制。

二○一二年七月十二日

第五篇：中国行政体制的现状

中国行政体制的现状、问题和前景

摘要：从改革开放以后，我国对行政体制的改革的重视日益加强，经过六次行政体制改革之后，我国的行政体制改革在取得一定成就的同时也存在着诸多的问题与不足。本文首先对我国行政体制的现状进行了描述，接着着力论述了我国现行行政体制尚不完善之处，最后就我国行政体制的发展前景也发表了几点看法。

关键词：行政体制；现状；问题；前景

一、我国行政体制的现状

1.行政伦理

当前新公共管理发展的情况下，行政伦理也成为服务型政府构建、政府职能转型的新的需要。行政道德对于公共管理的开展，对于逐步实现制定和执行政策的合法化和规划化具有举足轻重的作用。行政伦理有助于中国政府转型，引导着我国政府逐步由“管理型政府”转向“服务型政府”，逐步达到善治的要求，即“合法、法治、透明、回应、负责”，充分实现公民与政府“权、责、利”的有效补充和配合。

2.行政效率

随着我国经济体制和政治体制改革的发展与深入和对公共行政规律的探求与掌握，加之公共行政人员的素质的逐渐提高，因此可以肯定的是我国政府公共行政的有效性和效率在逐步提高中。随着“科学发展观”和“创建和谐社会”的提出，行政学者们的目光开始转向行政体制改革、建立服务型政府，责任政府、实现电子政务和政府绩效评估。因此，我国政府公共行政效率的效度和信度都有了实质性的提升。

3.行政监督

我国的行政监督产生于新中国成立时期，经过多年的建设，现已形成了适合我国国情的具有中国特色的行政监督体制，该体制是由内部行政监督和外部行政监督构成的，形成了一个较为全面、完整的呈网络格局的行政监督体制，在建设社会主义现代国家的实践中发挥了积极的作用，内部行政监督和外部行政监督的有效结合，提高了我国行政监督的整体效益。但由于整个监督体系杂乱而庞大，以及缺乏应有的独立性和权威性，行政监督体制也还存在一系列的问题。

4.行政决策

自改革开放以来，我国各级决策层积极推进决策科学化，取得了卓有成效的变化。其一，决策观念有了转变。其二，决策制度逐步完善。决策制度的完善既包括建立健全属于决策体制内部的具体制度，也包括从制度层面上改善决策的大环境。其三，决策辅助机构开始建立。我国各级政府部门普遍恢复或建立了政策研究机构和信息处理中心，为决策层提供信息收集、咨询建议以及方案论证等，以此来辅助决策，决策手段也走向现代化。

二、我国行政体制存在的问题

1.职能定位存在的问题近年来，政府职能重新定位的复杂工程虽然取得了一些进展，但也存在着一些问题。由于受我国传统的行为主义和功利主义思维方式和行为方式的影响，在缺乏对政府职能的基本理论问题进行广泛和深人研究的情况下，就迅速进入了对政府职能进行调整取舍的实践。一方面，我国目前的宪法和地方政府组织法对于中央和地方政府职能的界定过于简单、笼统且强调纵向职能多，涉及横向职能少。这就使政府职能的重新界定缺乏基本的法律指引规范和强制性。另一方面，在政府纵向职能的定位上，行政权力上下级之间的权力分配基本上沿用传统的选择顺序和原则。最终使得我国目前政府纵向职能界定难以取得成效。

2.权力配置存在的问题 目前为止，虽然我国已经进行了六次行政体制改革，但是政府机构似乎还是逃不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。这个现象足以说明，我国的行政权力配置仍然有不科学的地方。具体来说有以下几个方面：首先，党政不分的现象依然突出。其次，行政机关上下级之间分权不明，职责不清。再次，内部层次结构重叠。最后，在中央与地方关系上，权力过分集中于中央政府，地方政府缺乏必要的自主权，可能会引发中央统一的宏观调控失效。

3.运行规则存在的问题

运行规则是指行政权力的运行所要遵行的基本规则。行政权力的运行规则应当主要是以一系列法律制度为基础的，包括法律原则、法律精神等为内容的规则。然而目前，传统的权力运行规则在逐渐解体，而新的权力运行规则又尚没有完全建立，因而导致许多违背法治精神的“潜规则”的出现，如“跑部钱进”、“官出数字、数字出官”、“上有政策、下有对策”等。大量“潜规则”的存在使行政权力运行偏离正常轨道，背离设置行政权力的初衷。

4.法律保障存在的问题

依法行政是现代法制国家政府行使权力时普遍奉行的基本原则，是依法治国的重要内容之一。但是，目前我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要求还有不相适应的地方。依法行政意识树立的不够牢固，行政执法监督力度不强，违法行政问题突出等问题层出不穷。政府在一定程度上忽视了“职能法定”原则，同时也缺乏对权力配置和运行的法律规范和监督，以致“潜规则”等制度性腐败就盛行。

三、行政体制的前景

1.行政体制的不断调整适应将有力地推动市场经济的发展

在市场经济纵深发展的过程中，行政体制是十分重要的促进力量。对政府职能进行新的定位，进一步划分政府与市场的产权边界和利益分界，并探索科学有效的调节和监管方式，从而大力加强政府在经济运行、市场监管中的调控能力，用政府调节和监管这只“有形的手”来弥补市场机制的缺陷。同时，政府顺应市场经济深入发展的形势，特别是加入世界贸易组织后国际化趋势的要求加强自身建设，比如通过调整权力配置减少权限冲突、改革政府机构提高工作效率、减少事前审批加强事后监管等措施，提高政府在经济管理中的能力和水平，也为企业和市场的进一步发展创造了良好条件。

2.行政体制的不断调整适应将大力推进服务型公共行政的有效开展

行政体制的不断发展，加快了传统意义上的国家行政向公共行政转变的步伐。在此过程中，现代行政权呈现出多元化的发展趋势，国家行政机关已不是惟一的行使行政权的主体，其行政权也部分地归还于社会主体。越来越多的非政府组织等参与到社会公共事务的管理和服务活动之中，这是市场机制所带来的必然后果、也是社会发展的基本规律。公共行政的有效开展，要求对公权力进行重新调整和配置，以发挥社会自治的力量、保障公众在社会事务管理中的参与权利；灵活、高效、务实的行政体制将改革公权力的行使方式，积极引入符合现代市场经济规律和价值理念的管理和服务手段，促进社会各部门的合理分工和资源的有效配置，推进公共服务行政的顺利开展。

参考文献：

[1] 孟旭彤.浅谈我国政府公共行政效率现状及其改观对策.中国知网

[2] 廖昆明.我国政府职能转变存在的问题与对策.国家行政学欢学报,国家行政学院,北,2009 [3] 朱陆民.试论现阶段中国政府职能的定位问题.南华大学学院报.湖南,永州

[4] 邱霈恩.目前我国行政管理体制中存在的突出问题及相关分析.甘肃行政学院学报,2 009年第5期

[5] 唐铁汉,李军鹏.加快行政管理体制改革的战略思考.国家行政学院学报,2007(6)