小城镇行政体制研究

第一篇：小城镇行政体制研究

1小城镇行政体制研究

--以宜都市为例

学生姓名：胡敏

班级学号：

专业名称：行政管理

指导老师：王守文

教学单位：政法学院

摘要：小城镇行政体制问题关系到能否切实解决好“三农”问题，关系到能否实现城乡经济社会统筹协调发展，关系到能否实现现代化等重大问题，认真研究并解决好小城镇行政体制问题具有重大的理论与实际意义。纵观20多年来我国的行政体制改革，小城镇行政体制还存在大量问题，本文以当今的形势背景为切入点，从小城镇行政体制改革的必要性进行分析，针对其在发展中所遇到的问题通过实地调查归纳总结出相关的对策。

关键词：小城镇行政体制改革

前言

小城镇作为中国现行行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是二十世纪九十年代中期以来，随着政治经济社会的发展，其行政体制暴露出了一些亟待解决的问题，如小城镇政府职能不适宜市场经济下的要求，现行市管县体制不利于小城镇政府的发展，县域经济的发展受限于现行的行政体制等。针对上述问题，宜都市政府提出了重塑小城镇政府的角色，加快转变现有小城镇政府的职能，优化小城镇政府的公共服务职能等对策。同时，积极倡导实行省直管县体质，进一步促进当地的政治经济发展。

一、理论奠定

（一）当前研究背景及学术观点

1、当前研究背景（1）中国是一个具有特色的社会主义国家，是一个发展中的社会主义国家，改革开放以后特别是二十世纪九十年代中期以来，通过不断地实践总结得出，目前中国的城市行政体制还存在相当大的问题，制约了城市化的快速推进。因此，从小处着手，必须在顺应社会经济发展的要求下积极探索新的行政模式，全面改革城市的内部行政体制，强化小城镇行政体制的改革力度，构建符合社会主义市场经济发展和中国城市化进程要求的新型城市行政体制。

（2）相较于改革开放以来与中国友好来往的美国，其州政府在二十世纪初就开始进行行政体制的改革。在随后近百年的时间中，美国各州的行政体制改革陆续进行。通过这些行政体制的改革，各州的部门得到最优化的配置，部门职能实现了更好地发挥，机构工作人员的工作态度明显改善„„不难看出，美国各州的行政体制改革极大地促进了该国政治经济的发展。

（3）相对于一国政府的行政体制而言，国际性的行政体制具有跨国性和非主权性的特点，这也就

决定了国际性行政体制独特的运行方式。二战后,以联合国为代表的国际性行政体制有了大规模的发展,呈现出多样化趋势。冷战结束后,国际性行政体制的变革引人注目,各类国际机构不断调整自我,以适应国际合作和国际竞争的需要。

2、学术观点（1）马克思在《资本论》中指出：“一切发达的，以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。”

（2）费孝通教授关于中国经济发展模式的理论探讨,是一项重要的学术贡献。他提出了中国经济发展的四种模式，即工业化新模式、小城镇发展模式、区域经济发展模式和经济圈(带)模式。其中，在小城镇发展模式中，认为小城镇建设是发展农村经济、解决人口出路的一个大问题, “离土不离乡”和“离乡不背井”是解决我国人口问题的两条具体途径。

（3）小城镇是以聚集人口、商品、文化、信息、科技、教育、金融和服务为特征的地域系统。小城镇位于农村之首、城市之尾，与农村经济有着千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑点；又与大中城市关系密切，是大中城市进一步发展的基础和后盾。党的十六大报告指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”

（二）小城镇与行政体制

1、小城镇小城镇，顾名思义即为较小的城镇。它介于城乡之间，地位特殊。归纳起来，不同的学科对小城镇概念的理解可以有狭义和广义两种。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城。建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。我国广义上的小城镇，除了狭义概念中所指的县城和建制镇外，还包括了集镇的概念。这一观点强调了小城镇发展的动态性和乡村性，是我国目前小城镇研究领域更为普遍的观点。因而集镇是农村中工农结合、城乡结合，有利生产、方便生活的社会和生产活动中心，是今后我国农村城市化的重点。

2、行政体制行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。

3、小城镇与行政体制经济基础决定上层建筑，反之，上层建筑的好坏与否可以限制经济的发展。换言之，政治制度的适合与否限制当地经济的发展。因此，小城镇的行政体制改革有助于促进当地的社会经济发展，有助于协调当地的人文和谐。

（三）小城镇行政体制改革的必要性

1、小城镇政府行政管理体制自身建设的需要小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政”引起的对小城镇政府规模增长的关注，重心主要集中在机构改革方面。然而，二十多年机构改革的种种努力都没有达到预期的效果。

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，面对新的形势新的任务，现行小城镇政府的行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。

（1）政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多。

（2）社会管理和公共服务仍比较薄弱。

（3）部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出。

（4）小城镇政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全。

（5）对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响小城镇政府全面正确履行职能。在一定程度上制约经济社会发展。

2、建立服务性政府的需要小城镇政府作为我国农村基本的区域性政权设置，是国家机构承

上启下的重要环节，是统筹城乡发展的枢纽。同时，小城镇政府担负着许多繁重的任务，面临的困难和矛盾最为集中，职能转变的任务最为艰巨。

构建社会主义和谐社会的历史任务对政府管理和服务能力提出了更高的要求，在构建和谐社会的过程中，小城镇政府承担着不可替代的角色，而政府管理与服务的能力与政府职能的转变是密不可分的。小城镇政府要适应和谐社会的发展要求，必须全面加强政府管理的观念更新、职能转变和行为规范。

小城镇政府应当适应社会经济发展和社会主义市场经济体制建设的需要，加大县级行政管理体制改革力度，推动小城镇政府职能不断向经济调节、市场监管、社会管理转变。小城镇级政府要努力实现从以行政手段管理为主向以经济和法律手段管理为主的转变，政府职能要适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求，减少对微观经济的干预，形成以间接管理为主的宏观调控框架，建立市场监管体系，加强社会管理和公共服务。

3、县域经济发展的需要小城镇政府担负着政治、经济、社会、文化等职能，其中经济职能是极其重要的乃至核心的职能。小城镇政府的一项重要工作就是发展经济，实现地区经济的跨越式发展，并尽量减少市场力量的负面效应。

县域经济在国民经济大系统中处于基本层次，是宏观经济层次中最基本的调控单位，是经济发展的一个重要组成部分，是国民经济的区域基础和基本支柱。县域经济贴近物质资料生产的实际，处于行政管理和政策落实的前沿，始终发挥着承上启下、连接城乡的作用。

县域经济的发展，不仅直接解决绝大多数人口的就业和生活问题，保障国家粮食安全，而且直接从基础层面影响人地矛盾运动的性质、规模和方向。小城镇政府的体制改革是运作县域经济的必要条件。如何根据发展县域经济的需要，相应的进行小城镇政府的体制改革，就成为在当前形势下需要思考并解决得当务之急。

4、城镇化进程的需要宜都作为地处鄂西的新兴工业城市，产业结构单一，城乡二元经济结构典型，扶贫任务艰巨，加速推进城镇化，既是我市全面建设小康社会必须跨越的历史阶段，也是解决目前以及今后经济社会发展诸多问题的关键。发展小城镇，推进城镇化，实现社会、经济结构转型，把城镇化与农村工业化和产业化有机结合起来，促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，实现城乡共荣、协调发展。因此，加快城镇化进程，提高城镇化水平，成为我市新世纪全面建设小康社会面临的重要而紧迫的战略任务。

（1）推进城镇化，有利于农民脱贫致富奔小康。全面建设小康社会的重点和难点在农村，特别是像宜都市这样经济欠发达地区的农村。要使农民致富，唯一的出路就是通过城镇化，实现农民向非农产业转移，减少农民的数量，提高人均生产率。转移出来的农村劳动力收入增加了，农村劳动力的价值也大大提高，收入相应增长。而大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力又极为有限。因此，实现大规模农村人口转移只有发展小城镇，实现城镇化，改善城乡二元经济结构，实现人口、经济要素的合理分布和自由流动，促进地区经济协调发展和城乡共同富裕，除此别无出路。

（2）推进城镇化，有利于加快实现农村工业化和农业产业化。从理论上说，城镇化是社会分工的发展和生产专业化的结果。工业化和城镇化是现代化过程的两个侧面。工业化需要聚集状态，只有人类活动集中才会降低工业生产成本，才会形成聚集效应。因此，城镇化是工业化的必然产物，离开了城镇化，工业化的效率就会降低；离开了工业化，城镇化就无的放矢，就会失去发展的动力。目前，我市乡镇企业规模小，集约化程度低。通过发展小城镇，使乡镇企业向小城镇聚集。充分发挥小城镇作为农村交通中心、信息中心、技术中心和人才中心的作用，为乡镇工业的发展提供基础设施、市场、技术和人才条件；通过发挥小城镇对农村的辐射作用，带动农业产业化。

（3）推进城镇化，有利于改善生态环境。通过城镇化，减少农民数量，在总量上相应减少现有耕

地承载人口数量，转变农民的谋生方式，提高他们的生活质量，使他们向城镇聚集，给大自然以休养生息的机会，能够解决土壤退化、水土流失、森林覆盖率降低等生态环境问题。

综上所述，城镇化是农业现代化、缩短城乡差距的一个重要途径。

二、当前小城镇发展中暴露的行政体制问题

在几十年的城镇建设中，我国形成了与计划体制相适应的较为完善的小城镇行政体制，在这个背景下制定的有关城镇发展政策有其合理性。但随着市场经济体制的建立，小城镇特有的经济社会特点改变了原有的行政环境，过去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成为束缚小城镇发展的障碍，对小城镇的健康发展带来严峻的挑战。

（一）小城镇政府机构角色定位失当

由于社会主义市场经济体制初步建立，社会仍处于转型过程中，小城镇政府机构角色失当现象仍普遍存在。主要表现在：

1、小城镇政府自恃为“权威型”的领导者。由于受传统历史的熏陶，小城镇政府习惯于沿用传统体制下的政治、行政命令方式，靠行政强制力行使职能，重视行政干预，忽视协调指导。

2、小城镇政府充当了“全能型”的管理者。从古至今，中央决定地方的一切事务，小城镇政府也不例外。在日常工作中大包大揽，把对经济的管制和社会的管理都纳入了自己的职能范围，造成其在政治、经济和社会管理之间的职能错位。

3、小城镇政府担当了“忠实的”持家者。遵从中国的换届选举的规定，每三年地方政府也会进行一次换届选举，这样，县级领导干部轮换调动特别频繁。随着领导干部的轮换调动，县级干部的短期行为造成县属企业发展缓慢，财税资源枯竭，从而使县域经济的长远发展难以为继。

（二）政府职能不适宜市场经济下的要求

小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政”引起的对小城镇政府规模增长的关注，重心主要集中在机构改革方面。小城镇政府没有从根本上按照市场经济发展的基本要求来转变政府职能，基本上还是在计划经济时代形成的体制和框架内运转。小城镇政府的权力关系没有走上规范化的道路；政府过多地干预了县域的具体经济行为，“政企分开”并不彻底；“政事分开”仅仅流于形式，致使政府威信降低、动员能力低下；最突出、最根本的问题是财政制度、机制和程序的缺失，降低了小城镇政府的能力，扭曲了县政的基本功能。

（三）现行市管县体制不利于小城镇政府的发展

我国现行县级行政区划和设置的基本框架形成于20世纪50年代，是在当时生产力十分落后、交通和通讯能力极其低下、高度集中的计划经济体制正得以强化的历史背景下而确定的。通过近半个世纪特别是改革开放30年的大规模建设和高速度发展，实际情况和客观条件出现了巨大的变化，从而使现行县级行政区划和设置与当今时代不相适应的矛盾已日见显露。现有的县级行政区划和设置的基本格局，与当今我国各地经济和社会发展的实际状况和客观条件已经难以适应。

三、建立健全行政体制，促进小城镇和谐发展

（一）重塑小城镇政府的角色

在构建社会主义和谐社会进程中，小城镇政府角色的转换势在必行，而且刻不容缓。小城镇政府角色的转换是发展县域经济、解决“三农”问题的关键。因此，小城镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有限责任者的角色，强化公共服务职能和公共服务意识，把服务型政府理念具体化、明晰化并落实到位。

此外，小城镇政府必须完成从计划经济体制下的全能政府向有限政府转换，从行政管制向依法行

政转换，从制定计划的政府向引导、培育市场的政府转换，从以权力为运转轴心的政府向以社会公共服务为核心的政府的转换，从人治政府向法治政府的转换。换言之，小城镇政府的角色应该由“权力型”政府向“服务型”政府转换。

在社会主义市场经济条件下，在构建社会主义和谐社会的进程中，小城镇政府必须对其性质、职能、权力界限、功能范围、行为方式和活动领域严格界定，履行好自身应该承担的任务。在构建社会主义和谐社会进程中，小城镇政府必须充分保障农村基层群众各项民主权利，严禁干预基层群众自治范围内的事情；必须改革计划经济体制下的“大政府、小社会”的旧格局；必须改变长期以来形成的政府机构臃肿、职能交叉重叠、运转效率低下的状况；此外，实现人员精干，高效运转，以最少的行政成本实现最优化的行政管理。

（二）实行省直管县体制

通过推行省直管县，可以改革目前我国行政区划中不合理因素，特别是参考政治、经济、社会、自然等因素情况下划小省区，划清边界，有利于改善中央与地方的关系，有利于加强中央的领导，有利于为国家和社会的稳定与发展创造一个良好的行政区划体制环境。在经济上实施强县扩权，在财政上实行省管县，可以赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行为审批权里直接下放到县。

“省直管县”体制改革在我国目前虽然只是在试点阶段，但从目前的情况至少可以窥见其具有一定的优越性：第一，它在一定程度上使得县的发展环境得到了优化，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，从而有利于城乡经济和区域经济协调发展；第二，实行“县财省管”体制可以绕过市这一级周转和盘剥，提高了财政资金运转效率，一定程度上缓解了县的财政困难，强化了县主观上的努力程度，调动了县发展的积极性；第三，促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变，实现了工作重心的转移。同时，为下一步行政体制改革打下了良好基础。

（三）优化小城镇政府公共服务职能

对于我国来说，农业、农村和农民问题，是全面建设小康社会的重点和难点所在。加快县域经济发展，改革和完善现行的农村经济体制，加快农村城市化进程，是推进农业和农村经济结构战略性调整的根本途径，是解决“三农”问题的现实出路。在这一历史进程中，小城镇政府的重要作用尤其值得关注和重视。对小城镇政府公共服务的现状及存在问题进行研究，并有针对性地提出完善小城镇政府公共服务机制的对策，有利于提高小城镇政府的公共服务能力，有利于满足公众对公共服务日益复杂化、多样化的需求，进而有利于完善社会主义市场经济体制、实现全面建设小康社会的战略目标。建立服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能，是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务；通过不断完善硬环境、优化软环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。

在公共服务机制改革过程中，既要注重优化公共资源配置，提高公共服务的效率，也要注重社会公平，提高公共服务均等化程度；既要注重发挥政府作用，也要注重发挥社会组织的积极性。一个有效的公共服务机制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制。在新的发展时期，政府提供公共服务必须坚持以公众为导向，提高公众的认同和支持的程度。政府公共服务的提供必须从政府本位、官员本位向社会本位、公民本位转变。政府提供公共服务，应深入了解公众的意愿，广泛集中公众的智慧，应完善有关了解民意、公众参与和公众评价的机制，切实提高公众的认同和支持的程度，从而提高政府公共服务的有效性。

[参考文献]

[1]李志永，国际制度的国内影响——以人权公约和中国为例[D]，中国人民大学，2005.[2]余潇枫，行政体制改革与行政现代化[J]，浙江大学学报(社会科学版), 1997,(04).[3]汪玉凯，未来中国行政体制改革的趋势[J]，学习月刊, 2007，(07).[4]王晓斌，当代中国行政体制改革目标模式构成分析[J]，信阳师范学院学报(哲学社会科学版), 2007,(02).[5]马彦林、刘建平，现代城市管理学(现代城市管理丛书)，科学出版社，2005，（08）.[6]乔观民、黄天元，小城镇行政体制改革与机构改革思路，2003,(12).[7]赵月、葛长银，我国小城镇体制现存问题分析及改革方向[J]，中国农业大学学报（社会科学版），2002，（1）.[8]梁尚敏，关于推进小城镇财政创新的若干构想[J]，现代财经，2002，（8）.

第二篇：小城镇行政体制之见

[摘要] 小城镇行政体制问题关系到能否切实解决好“三农”问题，关系到能否实现城乡经济社会统筹协调发展，关系到能否实现现代化等重大问题，认真研究并解决好小城镇行政体制问题具有重大的理论与实际意义。城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，是国家组织管理体系中的最基层的政府组织，是党在农村的执政基础，担负着稳定社会、发展经济、服务群众的职能，城镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展以及小康建设的步伐。

[关键词] 小城镇 行政体制 机构设置

[正文]

一、小城镇与行政体制的关系

（一）小城镇与行政体制

1．小城镇介于城乡之间，地位特殊。归纳起来，不同的学科对小城镇概念的理解可以有狭义和广义两种。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城。建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。我国广义上的小城镇，除了狭义概念中所指的县城和建制镇外，还包括了集镇的概念。这一观点强调了小城镇发展的动态性和乡村性，是我国目前小城镇研究领域更为普遍的观点。因而集镇是农村中工农结合、城乡结合，有利生产、方便生活的社会和生产活动中心，是今后我国农村城市化的重点。

2．行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。

3．小城镇与行政体制。经济基础决定上层建筑，反之，上层建筑的好坏与否可以限制经济的发展。换言之，政治制度的适合与否限制当地经济的发展。因此，小城镇的行政体制改革有助于促进当地的社会经济发展，有助于协调当地的人文和谐。

（二）小城镇行政体制改革的必要性

1．小城镇政府行政管理体制自身建设的需要 小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政”引起的对小城镇政府规模增长的关注，重心主要集中在机构改革方面。然而，二十多年机构改革的种种努力都没有达到预期的效果。

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，面对新的形势新的任务，现行小城镇政府的行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。（1）政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多。（2）社会管理和公共服务仍比较薄弱。

（3）部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出。（4）小城镇政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全。（5）对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响小城镇政府全面正确履行职能。在一定程度上制约经济社会发展。

2．建立服务性政府的需要

小城镇政府作为我国农村基本的区域性政权设置，是国家机构承上启下的重要环节，是统筹城乡发展的枢纽。同时，小城镇政府担负着许多繁重的任务，面临的困难和矛盾最为集中，职能转变的任务最为艰巨。

构建社会主义和谐社会的历史任务对政府管理和服务能力提出了更高的要求，在构建和谐社会的过程中，小城镇政府承担着不可替代的角色，而政府管理与服务的能力与政府职能的转变是密不可分的。小城镇政府要适应和谐社会的发展要求，必须全面加强政府管理的观念更新、职能转变和行为规范。小城镇政府应当适应社会经济发展和社会主义市场经济体制建设的需要，加大县级行政管理体制改革力度，推动小城镇政府职能不断向经济调节、市场监管、社会管理转变。小城镇级政府要努力实现从以行政手段管理为主向以经济和法律手段管理为主的转变，政府职能要适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求，减少对微观经济的干预，形成以间接管理为主的宏观调控框架，建立市场监管体系，加强社会管理和公共服务。

3．县域经济发展的需要

小城镇政府担负着政治、经济、社会、文化等职能，其中经济职能是极其重要的乃至核心的职能。小城镇政府的一项重要工作就是发展经济，实现地区经济的跨越式发展，并尽量减少市场力量的负面效应。县域经济在国民经济大系统中处于基本层次，是宏观经济层次中最基本的调控单位，是经济发展的一个重要组成部分，是国民经济的区域基础和基本支柱。县域经济贴近物质资料生产的实际，处于行政管理和政策落实的前沿，始终发挥着承上启下、连接城乡的作用。

县域经济的发展，不仅直接解决绝大多数人口的就业和生活问题，保障国家粮食安全，而且直接从基础层面影响人地矛盾运动的性质、规模和方向。小城镇政府的体制改革是运作县域经济的必要条件。如何根据发展县域经济的需要，相应的进行小城镇政府的体制改革，就成为在当前形势下需要思考并解决得当务之急。

4．城镇化进程的需要

宜都作为地处鄂西的新兴工业城市，产业结构单一，城乡二元经济结构典型，扶贫任务艰巨，加速推进城镇化，既是我市全面建设小康社会必须跨越的历史阶段，也是解决目前以及今后经济社会发展诸多问题的关键。发展小城镇，推进城镇化，实现社会、经济结构转型，把城镇化与农村工业化和产业化有机结合起来，促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，实现城乡共荣、协调发展。因此，加快城镇化进程，提高城镇化水平，成为我市新世纪全面建设小康社会面临的重要而紧迫的战略任务。

（1）推进城镇化，有利于农民脱贫致富奔小康。全面建设小康社会的重点和难点在农村，特别是像宜都市这样经济欠发达地区的农村。要使农民致富，唯一的出路就是通过城镇化，实现农民向非农产业转移，减少农民的数量，提高人均生产率。转移出来的农村劳动力收入增加了，农村劳动力的价值也大大提高，收入相应增长。而大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力又极为有限。因此，实现大规模农村人口转移只有发展小城镇，实现城镇化，改善城乡二元经济结构，实现人口、经济要素的合理分布和自由流动，促进地区经济协调发展和城乡共同富裕，除此别无出路。

（2）推进城镇化，有利于加快实现农村工业化和农业产业化。从理论上说，城镇化是社会分工的发展和生产专业化的结果。工业化和城镇化是现代化过程的两个侧面。工业化需要聚集状态，只有人类活动集中才会降低工业生产成本，才会形成聚集效应。因此，城镇化是工业化的必然产物，离开了城镇化，工业化的效率就会降低；离开了工业化，城镇化就无的放矢，就会失去发展的动力。目前，我市乡镇企业规模小，集约化程度低。通过发展小城镇，使乡镇企业向小城镇聚集。充分发挥小城镇作为农村交通中心、信息中心、技术中心和人才中心的作用，为乡镇工业的发展提供基础设施、市场、技术和人才条件；通过发挥小城镇对农村的辐射作用，带动农业产业化。（3）推进城镇化，有利于改善生态环境。通过城镇化，减少农民数量，在总量上相应减少现有耕地承载人口数量，转变农民的谋生方式，提高他们的生活质量，使他们向城镇聚集，给大自然以休养生息的机会，能够解决土壤退化、水土流失、森林覆盖率降低等生态环境问题。

综上所述，城镇化是农业现代化、缩短城乡差距的一个重要途径。

二、当前小城镇发展中暴露的行政体制问题

在几十年的城镇建设中，我国形成了与计划体制相适应的较为完善的小城镇行政体制，在这个背景下制定的有关城镇发展政策有其合理性。但随着市场经济体制的建立，小城镇特有的经济社会特点改变了原有的行政环境，过去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成为束缚小城镇发展的障碍，对小城镇的健康发展带来严峻的挑战。

（一）小城镇政府机构角色定位失当

由于社会主义市场经济体制初步建立，社会仍处于转型过程中，小城镇政府机构角色失当现象仍普遍存在。主要表现在：

1．小城镇政府自恃为“权威型”的领导者。由于受传统历史的熏陶，小城镇政府习惯于沿用传统体制下的政治、行政命令方式，靠行政强制力行使职能，重视行政干预，忽视协调指导。

2．小城镇政府充当了“全能型”的管理者。从古至今，中央决定地方的一切事务，小城镇政府也不例外。在日常工作中大包大揽，把对经济的管制和社会的管理都纳入了自己的职能范围，造成其在政治、经济和社会管理之间的职能错位。

3．小城镇政府担当了“忠实的”持家者。遵从中国的换届选举的规定，每三年地方政府也会进行一次换届选举，这样，县级领导干部轮换调动特别频繁。随着领导干部的轮换调动，县级干部的短期行为造成县属企业发展缓慢，财税资源枯竭，从而使县域经济的长远发展难以为继。

（二）政府职能不适宜市场经济下的要求

小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政”引起的对小城镇政府规模增长的关注，重心主要集中在机构改革方面。小城镇政府没有从根本上按照市场经济发展的基本要求来转变政府职能，基本上还是在计划经济时代形成的体制和框架内运转。小城镇政府的权力关系没有走上规范化的道路；政府过多地干预了县域的具体经济行为，“政企分开”并不彻底；“政事分开”仅仅流于形式，致使政府威信降低、动员能力低下；最突出、最根本的问题是财政制度、机制和程序的缺失，降低了小城镇政府的能力，扭曲了县政的基本功能。

（三）现行市管县体制不利于小城镇政府的发展

我国现行县级行政区划和设置的基本框架形成于20世纪50年代，是在当时生产力十分落后、交通和通讯能力极其低下、高度集中的计划经济体制正得以强化的历史背景下而确定的。通过近半个世纪特别是改革开放30年的大规模建设和高速度发展，实际情况和客观条件出现了巨大的变化，从而使现行县级行政区划和设置与当今时代不相适应的矛盾已日见显露。现有的县级行政区划和设置的基本格局，与当今我国各地经济和社会发展的实际状况和客观条件已经难以适应。

三、城镇行政管理面临的几个问题

（一）政府职能增加，现行的行政体制构架不能适应工作需要

由于中小城镇规模相差悬殊，中小城镇政府的工作负荷也差异很大。据我们了解，有的镇人口只有二、三万，没有多少企业，财政收入只有几十万元。而经济发达地区的一些镇，人口近30万（包括外来人口）。各类企业八、九百家，财政收入三、四亿元。对于这类小城镇，其管理职能、管理方式已经完全不同于过去意义上的乡镇，而是象某些中小城市一样在进行建设和管理。一是从传统的以农事为中心的“农政”管理，向以第二产业为主导，一、二、三产业并举的多产业管理转变。在外资外商企业多的城镇，外商为减少与个体、私营企业打交道的风险，也总是更多地依赖依靠政府。二是城镇（包括村）规划建设向中小城市规模发展，基础设施、服务设施、居民生活设施等已经基本城市化，建设和管理任务十分繁重。三是资源环境管理提到重要议事日程。四是由于外来人口规模庞大，计划生育、社会治安等管理任务非常繁重。五是由于有这么多人口，经济社会发展水平又比较高，科技教育、文化方面的事务也越来越多。总之，对这类小城镇，其经济、社会管理职能与某些中小城市已没有多大实质性的差别。

（二）条块分割，严重肢解了小城镇政府管理职能

长期以来，条块分割、上下关系不顺是制约小城镇发展的重要因素之一。随着改革开放，城镇已经成为农村社区的经济、文化、科技中心，成为联接城市、辐射农村、吸纳剩余劳动力、促进地方经济协调发展的综合体。相应地，城镇政府除了传统的基本职能外，也随之增加许多新的职能，如城镇规划、建设和管理，改善基础设施和居民生活设施，提供社会保障，环境与资源保护，外来人口管理，文化交流等等。但是，在城镇履行上述职能的很多权限和机构却不属于城镇政府，权力与责任不对等。现在好多事情都纳入了管理目标责任制，出了问题，拿党政主要负责人是问，但在站所的隶属关系上。目前，设在城镇的站所，属于乡镇管理的与属于县直部门派驻在乡镇或条条的基本上各占“半壁江山”，条块分割现象十分严重，即使是“条块”双管的站所，关系依然不顺。乡镇普遍反映，对这些站所指挥不动，监督不了，“权在部门，事在基层”、“权在县上，利在县上，责在镇上”，有时甚至还要受到派出机构的制约，从而失去了必要的权威性和灵活性。由于权利和责任相分离，极大地削弱了城镇政府职能。有的基层干部埋怨说，城镇政府对“各自为政管不了，不正之风纠不了，中心与业务统不了，人员不当调整不了”。

（三）机构庞大，人员臃肿

根据国家统计局的抽样调查，全国22个省（自治区、直辖市）城镇机构设置和人员配备的基本情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均158名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均91名。总的看，城镇党政机构设置比较规范，编制控制比较合理，只有少数地方超出限额。突出的问题是站所设置过多、过于分散，这些站所规模不一，人员有多有少，多的十几个人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城镇还使用为数不少的自聘、借调、以工代干和临时人员等。有一个经济比较发达的镇，党委设有党办、组织办、纪检、监察、宣传、团委、妇联、工会、侨联、统战、武装等12个机构。政府设有计生、卫生、文教、民政、综治、审计、农业、林业、财贸、安全、三资、来料加工、环保、工交科技、城建、外来人口等24个机构。另外，还设有人大办公室。设这么多的庙，怎么不产生官僚主义和职责交叉呢？

（四）政企不分，部分城镇政府过多地干预经济事务

城镇政府是行政管理机关，不是经济组织，不是企业生产经营的直接组织者和管理者。随着社会主义市场经济体制的建立，推动经济运作的主体不是政府，而是市场、企业和生产经营者。城镇政府要从直接抓项目、抓经营、抓资金等具体事务中解脱出来，将主要精力转向调整经济结构，搞好发展规划和基础设施建设，培育和发展市场，监督市场运行和维护平等竞争，保护资源和生态环境等方面。如果说在乡镇企业发展的初级阶段，为了发展经济，城镇政府主要领导不得不直接出面组织推动的话，在强调政企分开的今天，必须在政企分开方面迈出实质性的步伐。有一种现象值得注意，就是书记、镇长兼任企业的厂长、经理。这种做法无异于叫书记镇长履行两种互相冲突的职能；作为厂长、经理，他必须追求经济效益；作为党政负责人，他更应注意社会管理目标的实现。当二者发生矛盾时，有的领导权衡失当，为了一个企业一时的利益而不惜牺牲社会成员的整体利益和长远利益，资源的破坏、浪费和环境的污染就是由此发生的。实践还表明，这种官商不分的做法，容易助长以权谋私、孳生腐败现象。古今中外，任何一个政府都明令禁止官商不分。这已是行政管理工作的基本原则。

（五）行政效率不高

影响行政效率的因素很多，现行的一些行政运作方式和机关工作作风也从一个方面影响着城镇政府的行政效率，最突出的问题就是上级部门名目繁多的检查、评比和达标活动。现在几乎是布置一项工作就有一项检查，有的镇每星期都要接受一次检查，有时一天竟同时有9个检查组来检查，一年下来竟多达100多次，以至于他们一年要用近一半的时间和精力来疲于应付。这种忽视行政主体积极性的行政运行方式弊端很大，不仅制造了许多无效工作，极大地牵扯了城镇干部的精力，而且还要浪费大量接待费用，甚至逼得下面弄虚作假，孳生腐败现象。从根本上讲，这种运作方式也是不符合行政管理的普遍性原则的。上级对下级本应只规定管理目标，至于如何完成这个管理目标即通过何种组织形式、用多少人来实施，上级部门不应干预。用西方国家通行的话来说，是“只管结果”，不管“过程”。我们应借鉴这种做法。只要在法律、法规规定的范围内完成任务，不管采用何种方式都应允许。一般来讲，城镇政府离基层最近，最了解情况，他们的办法比上级部门要好，更妥。

四、目前我国行政体制和机构设置的现状

行政体制是行政权力的配置及其相应的制度和体系的总合，而机构则是行政权力运行的载体和具体形式。具体说，行政体制包括行政主体、行政过程、行政法规、行政目的等在内的完整的、开放的体系。这个体系在其所处的特定的行政环境中，存在着内部的、外部的和动态的各种关系。就行政主体而言，其内部关系主要有三：纵向的上下级之间的关系；横向的行政机关内部部门之间分工协作的关系；条块配合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。其外部关系主要有四：行政机关与政党组织（主要是执政党）的关系；行政机关与国家权力机关、司法机关和检察机关的关系；行政机关与企事业单位和社会团体的关系；行政机关与市场和社会的关系。行政管理体制的内外关系，实际上使行政机关及其管理活动处在一个由法律秩序、权力分配、职能配置、工作方式、工作人员之间公务往来等因素构成的网络之中，行政运作和行政效率在很大程度上就取决于这些上下左右内外的关系是否协调得当。

（一）行政体制改革与政治体制、经济体制改革的关系

行政体制与机构改革是深化经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的重要条件，也是政治体制改革的重要内容。可以说，行政体制与机构改革处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，在整个改革中地位十分关键。经济体制改革对政治体制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理体制和党政机构设置上，与政治体制的其它部分相比，行政体制改革对经济体制改革和经济发展的制约作用也最直接。因此，必须把行政体制改革作为政治体制改革的紧迫任务，使上层建筑更好适应和促进经济的发展。由于行政体制改革涉及行政体系内部上下左右权利与利益的调整，涉及政府工作系统与政党组织，与国家权利机关、司法机关、检察机关，与企事业单位和社会团体，与市场和社会的关系的调整，涉及现行权力配置的调整，以至行政体制改革进行起来既复杂又敏感；阻力大、难度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都难以巩固。从根本上讲，现行的行政体制与机构设置仍极不适应改革和发展的需要。“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”

（二）我国行政体制与机构设置的主要弊端

从体制上看，主要是权力结构、职能结构配置不合理，机构臃肿、人浮于事。权利结构不合理表现为权力过分集中。从党政关系上看，权力过分集中于党委。“加强党的领导，变成了党在包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”；从中央与地方的关系看，权力过分集中于中央。“过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权”；从政府与其管理的对象看，权力过分集中于政府。许多事情不是“放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理”，而是“统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来”。

从管理过程看，主要是“长期缺少严格的从上到下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关及至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”这些又反过来要求多增机构，多加人员，促使机构更加膨胀。

在体制上、管理过程中种种弊端，集中的表现是行政管理中的官僚主义现象。“办事拖拉、不讲效率、不负责任”等种种官僚主义现象，“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系”。在机构设置上，主要是机构庞大、臃肿，层次重叠，职责交叉，手续繁琐，效率低下。

五、小城镇行政体制和机构改革的主要内容

小城镇行政体制与机构改革要在理顺关系、健全功能，转变职能、强化服务，精兵简政等方面多下功夫，逐步建立职责明确、结构合理、精干高效、规范廉洁的小城镇行政体制与运行机制。

（一）理顺县镇关系，健全小城镇政府功能 小城镇行政体制改革首先要在理顺县镇关系、消除条块分割方面取得实质性进展。一是继续贯彻中发[1993]7号文件精神，凡文件规定下放给镇政府管理的直接为农业、为农村、为农民服务的站所，要坚决下放到镇政府，已经下放了的不允许以任何理由再重新上收，对实行双重管理的站所，也要加大小城镇政府的监督检查权、人事审查权和工作协调权。二是非执法监督机构的设置，应由小城镇根据当地的实际需要和财政承受能力，在有利于发展经济的前提下，自主决定。对那些分设过细、业务工作量小的站所进行撤并，增强整体服务功能，上级有关业务部门要积极给予支持、指导。三是城镇为农服务机构要切实面向农民，提供专业服务，扶持农户发展生产。他们的报酬要与服务质量、服务效果挂钩，通过有偿服务，提取合理报酬。

（二）转变政府职能，实现政企分开

在实行社会主义市场经济体制的前提下，在从传统的农业集镇向工业镇或商业镇、旅游镇、文化镇等新兴小城镇转变的过程中，小城镇政府应从偏重于具体管理经济生活，转向全面管理社会、经济和文化生活。一是经济管理职能，要重在所有制结构的调整与完善。二是搞好小城镇规划建设，特别是人口多、经济发达的小城镇建设，一定要以规划为龙头，通过规划建设引导企业连片集中，解决能源利用率低、环境污染难以治理和供水、供电、道路、邮电通讯等基础设施难以配套的问题，形成规模经营，发挥集聚效益。三是切实加强资源与生态环境管理，坚定不移地实施可持续发展战略。资源与环境是人类生存与发展的基本条件，加强生态和环境保护，是促进经济可持续发展和社会全面进步的基础。要把资源环境保护的目标和措施纳入小城镇的经济和社会发展规划，并将其作为考核小城镇主要负责人工作的一项重要内容。

（三）培育、完善市场中介组织和为农服务体系，加强服务功能

小城镇政府直接面对千家万户和各种各样的企业，作为政府，必须解决单个企业和个人解决不了、解决不好的那些问题。要培育和发展各类市场，大力发展社会中介组织和为农服务体系，为他们提供产前、产中、产后服务。这不仅是政府服务功能的需要，也是转变政府职能的需要。只有各类服务组织充分发展了，不应由政府管理现在又不得不管的那些事务才能转移出去，才会有相应的组织来承接。

（四）大力精简机构人员，逐步规范小城镇行政体制

要按照“小政府，大社会”、“小机构，大服务”的要求，核定小城镇的机构编制。考虑到小城镇的特殊性，有关政策可以相对灵活： 一是不要求上下对口，左右看齐，在不突破国家规定的机构编制限额内，自主设立相应的机构；二是机构综合设置或一个机构几块牌子，领导干部可交叉任职；三是规范小城镇党政机构名称和机构规格。防止借改革之名搞扩充机构、人员，提高机构规格，在机构改革上来回折腾的现象；四是坚决清退借用人员和临时人员。有些试点镇虽然上级政府赋予其县级经济管理权限，但镇政府没有单纯追求机构升格和编制增加，机关工作人员仍作了精简。实践证明，只要真正做到了政府职能转变，政企职责分开，减少办事环节，提高工作效率，机构人员是能够进一步精简的。

六、建立健全行政体制，促进小城镇和谐发展

（一）重塑小城镇政府的角色

在构建社会主义和谐社会进程中，小城镇政府角色的转换势在必行，而且刻不容缓。小城镇政府角色的转换是发展县域经济、解决“三农”问题的关键。因此，小城镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有限责任者的角色，强化公共服务职能和公共服务意识，把服务型政府理念具体化、明晰化并落实到位。

此外，小城镇政府必须完成从计划经济体制下的全能政府向有限政府转换，从行政管制向依法行政转换，从制定计划的政府向引导、培育市场的政府转换，从以权力为运转轴心的政府向以社会公共服务为核心的政府的转换，从人治政府向法治政府的转换。换言之，小城镇政府的角色应该由“权力型”政府向“服务型”政府转换。

在社会主义市场经济条件下，在构建社会主义和谐社会的进程中，小城镇政府必须对其性质、职能、权力界限、功能范围、行为方式和活动领域严格界定，履行好自身应该承担的任务。在构建社会主义和谐社会进程中，小城镇政府必须充分保障农村基层群众各项民主权利，严禁干预基层群众自治范围内的事情；必须改革计划经济体制下的“大政府、小社会”的旧格局；必须改变长期以来形成的政府机构臃肿、职能交叉重叠、运转效率低下的状况；此外，实现人员精干，高效运转，以最少的行政成本实现最优化的行政管理。

（二）实行省直管县体制

通过推行省直管县，可以改革目前我国行政区划中不合理因素，特别是参考政治、经济、社会、自然等因素情况下划小省区，划清边界，有利于改善中央与地方的关系，有利于加强中央的领导，有利于为国家和社会的稳定与发展创造一个良好的行政区划体制环境。在经济上实施强县扩权，在财政上实行省管县，可以赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行为审批权里直接下放到县。

“省直管县”体制改革在我国目前虽然只是在试点阶段，但从目前的情况至少可以窥见其具有一定的优越性：第一，它在一定程度上使得县的发展环境得到了优化，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，从而有利于城乡经济和区域经济协调发展；第二，实行“县财省管”体制可以绕过市这一级周转和盘剥，提高了财政资金运转效率，一定程度上缓解了县的财政困难，强化了县主观上的努力程度，调动了县发展的积极性；第三，促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变，实现了工作重心的转移。同时，为下一步行政体制改革打下了良好基础。

（三）优化小城镇政府公共服务职能

对于我国来说，农业、农村和农民问题，是全面建设小康社会的重点和难点所在。加快县域经济发展，改革和完善现行的农村经济体制，加快农村城市化进程，是推进农业和农村经济结构战略性调整的根本途径，是解决“三农”问题的现实出路。在这一历史进程中，小城镇政府的重要作用尤其值得关注和重视。对小城镇政府公共服务的现状及存在问题进行研究，并有针对性地提出完善小城镇政府公共服务机制的对策，有利于提高小城镇政府的公共服务能力，有利于满足公众对公共服务日益复杂化、多样化的需求，进而有利于完善社会主义市场经济体制、实现全面建设小康社会的战略目标。建立服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能，是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务；通过不断完善硬环境、优化软环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。

在公共服务机制改革过程中，既要注重优化公共资源配置，提高公共服务的效率，也要注重社会公平，提高公共服务均等化程度；既要注重发挥政府作用，也要注重发挥社会组织的积极性。一个有效的公共服务机制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制。在新的发展时期，政府提供公共服务必须坚持以公众为导向，提高公众的认同和支持的程度。政府公共服务的提供必须从政府本位、官员本位向社会本位、公民本位转变。政府提供公共服务，应深入了解公众的意愿，广泛集中公众的智慧，应完善有关了解民意、公众参与和公众评价的机制，切实提高公众的认同和支持的程度，从而提高政府公共服务的有效性。[总结] 小城镇作为中国现行行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是二十世纪九十年代中期以来，随着政治经济社会的发展，其行政体制暴露出了一些亟待解决的问题，如小城镇政府职能不适宜市场经济下的要求，现行市管县体制不利于小城镇政府的发展，县域经济的发展受限于现行的行政体制等。针对上述问题，各地政府应根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，进一步促进当地的政治经济发展。

[参考文献] [1]李志永，国际制度的国内影响——以人权公约和中国为例[D]，中国人民大学，2005.[2]余潇枫，行政体制改革与行政现代化[J]，浙江大学学报(社会科学版), 1997,(04).[3]汪玉凯，未来中国行政体制改革的趋势[J]，学习月刊, 2007，(07).[4]王晓斌，当代中国行政体制改革目标模式构成分析[J]，信阳师范学院学报(哲学社会科学版), 2007,(02).[5]马彦林、刘建平，现代城市管理学(现代城市管理丛书)，科学出版社，2005，（08）.[6]乔观民、黄天元，小城镇行政体制改革与机构改革思路，2003,(12).[7]赵月、葛长银，我国小城镇体制现存问题分析及改革方向[J]，中国农业大学学报（社会科学版），2002，（1）.[8]梁尚敏，关于推进小城镇财政创新的若干构想[J]，现代财经，2002，（8）.

第三篇：小城镇行政体制与机构改革的思考

小城镇行政体制与机构改革的思考

党的十五大提出了在当前和今后一段时间内我国的经济体制和政治体制改革的主要任务，并强调“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”。小城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，对于我国广大农村地区1．8万个小城镇的发展，对于促进我国整个农村经济、文化和各项事业的发展，关系极大。我们在学习十五大文件、贯彻十五大精神时，着重学习了邓小平同志行政体制与机构改革的理论。下面结合小城镇的一些实际问题，谈点学习体会。

一、我国行政体制和机构设置的现状极不适应社会主义市场经济体制和现代化建设的需要

行政体制是行政权力的配置及其相应的制度和体系的总合，而机构则是行政权力运行的载体和具体形式。具体一点讲，行政体制是包括行政主体、行政过程、行政法规、行政目的等在内的完整的、开放的体系。这个体系在其所处的特定的行政环境中，存在着内部的、外部的和动态的各种关系。就行政主体而言，其内部关系主要有三：纵向的上下级之间的关系；横向上行政机关内部部门之间分工协作的关系；条块配合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。其外部关系主要有四：行政机关与政党组织（主要是执政党）的关系；行政机关与国家权力机关、司法机关和检察机关的关系；行政机关与企事业单位和社会团体的关系；行政机关与市场和社会的关系。行政管理体制的内外关系，实际上使行政机关及其管理活动处在一个由法律秩序、权力分配、职能配置、工作方式、工作人员之间公务往来等因素构成的网络之中，行政运作和行政效率在很大程度上就取决于这些上下左右内外的关系是否协调得当。

（一）行政体制改革与政治体制、经济体制改革的关系

党的十四大政治报告及十四届二中、三中、五中全会已一再明确，行政体制与机构改革是深化经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的重要条件，也是政治体制改革的重要内容。可以说，行政体制与机构改革处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，在整个改革中地位十分关键。经济体制改革对政治体制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理体制和党政机构设置上，与政治体制的其它部分相比，行政体制改革对经济体制改革和经济发展的制约作用也最直接。因此，必须把行政体制改革作为政治体制改革的紧迫任务，使上层建筑更好适应和促进经济的发展。1982年，小平同志提出了“精简机构是一场革命”的著名论断，指出这场革命“不是对人的革命，而是对体制的革命”；强调“如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞成的”，“人民不能容忍，我们党也不能容忍”。1982年，小平同志在谈到四个现代化的四个保证时又强调说：“第一是体制改革，目前进行机构改革”。在政治体制改革和经济体制改革的日程表中，以机构改革为核心的行政体制改革被放在了重要的日程表之上。正是在这个思想的指导之下，伴随着我国改革开放的进展，我国成功地进行了1982年的党政机构改革，在精简领导职数、实现干部队伍“四化”方面迈出了很大的步伐；1988年的国务院机构改革，抓住了“转变职能”这个关键；1993年开始的党政机构和行政体制改革，使建立适应社会主义市场经济体制需要的行政体制的工作有了一个良好的开端。但正如前面讲到的，由于行政体制改革涉及行政体系内部上下左右权利与利益的调整，涉及政府工作系统与政党组织，与国家权利机关、司法机关、检察机关，与企事业单位和社会团体，与市场和社会的关系的调整，涉及现行权力配置的调整，以至行政体制改革进行起来既复杂又敏感；阻力大、难度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都难以巩固。从根本上讲，现行的行政体制与机构设置仍极不适应改革和发展的需要。正如十五大报告所指出的，“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”

（二）我国行政体制与机构设置的主要弊端

从体制上看，主要是权力结构、职能结构配置不合理，机构臃肿、人浮于事。权利结构不合理表现为权力过分集中。从党政关系上看，权力过分集中于党委。“加强党的领导，变成了党在包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”；从中央与地方的关系看，权力过分集中于中央。“过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权”；从政府与其管理的对象看，权力过分集中于政府。许多事情不是“放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理”，而是“统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来”。

从管理过程看，主要是“长期缺少严格的从上到下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关及至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”这些又反过来要求多增机构，多加人员，促使机构更加膨胀。在体制上、管理过程中种种弊端，集中的表现是行政管理中的官僚主义现象。“办事拖拉、不讲效率、不负责任”等种种官僚主义现象，“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系”。

在机构设置上，主要是机构庞大、臃肿，层次重叠，职责交叉，手续繁琐，效率低下。这方面的问题大家都深有体会。我就不多讲了。

（三）行政体制与机构改革的目标

行政体制和机构改革的目标与政治体制改革的目标是一致的。小平同志提出的政治体制改革的近期目标，一是始终保持党和国家的活力，二是克服官僚主义、提高工作效率，三是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。具体到行政体制与机构改革而言，就是增强行政管理体制的活力，提高行政效率，调动行政主体和管理对象的积极性。简言之，就是活力、效率、积极性。

活力是指行政管理体制能够灵活运转、强而有力。小平同志指出，缺乏朝气和活力，即使有正确的路线方针和政策也不能很好地贯彻执行。因此，行政体制和机构改革所要追求的第一个目标就是增强活力。这就需要改变过分集中的权力结构，真正建立起强有力的政府工作系统，建立起符合现代人事管理共同规律、符合国情的人事制度，创造出鼓励竞争、看重实绩、人才辈出的环境和机制。小平同志反复强调，以增强活力为目标的改革，主要是指领导层干部年轻化。1982年的行政体制与机构改革，废除了实际上存在的领导干部任职终身制，建立了完善的退休制度，为年轻干部走上岗位创造了前提条件。按照干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的要求，大量选拔任用年轻干部，为保证行政管理体制充满生机活力起到了积极作用。

效率一般的理解是政府行政管理以最少的人力、物力和财力的投入，获得最大的行政效果的产出；在既定的时间内，办更多的事情；以最短的时间，完成既定的行政任务。行政管理体制的优劣，行政管理科学与否，关键还是要看效率高低。效率就是发展机会，就是优势。提高行政效率是各国行政管理始终追求的长远目标，是行政管理与改革所遵循的一条普遍原则。提高行政效率需要从行政管理与改革的各个环节入手，在我国，影响行政效率的主要原因是官僚主义。小平同志在指出官僚主义的种种表现和危害的同时，深刻分析了产生官僚主义的原因。他说，我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同之点外，还有自己的特点，“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行高度集权的管理体制有密切关系”，“这可以说就是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”官僚主义的另一病根是，“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确规定”，“绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题”，“甚至遇到责任互相推诿，遇到权力互相争夺，扯不完的皮”。“机构臃肿，层次多，副职多，闲职多”，也是一个原因。机构臃肿“必然促成官僚主义的发展”。根据以上分析，小平同志指出，根除官僚主义和提高效率的出路，首先在于改革行政体制，下放权力。同时，还要加强责任制，实行精兵简政，不断改进思想作风和工作方法。

调动行政主体和管理对象的积极性，是指把行政机关及其管理人员和各种各样的管理对象归根结底是广大人民群众的主动性、创造性调动起来，使他们的聪敏才智发挥出来，积极投身于改革和现代化建设事业。这实际上是行政决策、行政管理、行政监督的民主化问题。小平同志始终把调动积极性作为改革所追求的重要目标，早在十一届三中全会前夕，他就指出，必须大胆下放权力，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者的积极性。他还指出，“一定要充分发扬民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和多项企业事业的权力”，使人民群众参与管理，监督管理，使基层、企业、劳动者享有一定程度的自主权。

评价行政体制与机构改革的成败得失，归根结底还是要看是否有利于生产力的发展，为了发展生产力，就必须改革行政体制中与生产力发展要求不相适应的弊端；同时，随着生产力的发展，作为上层建筑的组成部分的行政体制要不断加以完善，使之始终处于促进而不是阻碍生产力发展的状态。正如小平同志所说，体制改革“要伴随着我们整个社会主义现代化建设的进程走”。可以说，这就是小平同志所阐述的最基本的行政管理改革和发展观。

二、小城镇行政管理面临的几个问题

（一）政府职能增加，现行的行政体制构架不能适应工作需要

由于小城镇规模相差悬殊，小城镇政府的工作负荷也差异很大。据我们了解，有的镇人口只有二、三万，没有多少企业，财政收入只有几十万元。而经济发达地区的一些镇，人口近30万（包括外来人口）。各类企业八、九千家，财政收入三、四亿元。对于这类小城镇，其管理职能、管理方式已经完全不同于过去意义上的乡镇，而是象某些中小城市一样在进行建设和管理。一是从传统的以农事为中心的“农政”管理，向以第二产业为主导，一、二、三产业并举的多产业管理转变。在外资外商企业多的小城镇（有的达近1400家），外商为减少与个体、私营企业打交道的风险，也总是更多地依赖依靠政府。二是城镇（包括村）规划建设向中小城市规模发展，基础设施、服务设施、居民生活设施等已经基本城市化，建设和管理任务十分繁重。三是资源环境管理提到重要议事日程。四是由于外来人口规模庞大，计划生育、社会治安等管理任务非常繁重。五是由于有这么多人口，经济社会发展水平又比较高，科技教育、文化方面的事务也越来越多。总之，对这类小城镇，其经济、社会管理职能与某些中小城市已没有多大实质性的差别。

（二）条块分割，严重肢解了小城镇政府管理职能

长期以来，条块分割、上下关系不顺是制约小城镇发展的重要因素之一。随着改革开放，小城镇已经成为农村社区的经济、文化、科技中心，成为联接城市、辐射农村、吸纳剩余劳动力、促进地方经济协调发展的综合体。相应地，小城镇政府除了传统的基本职能外，也随之增加许多新的职能，如城镇规划、建设和管理，改善基础设施和居民生活设施，提供社会保障，环境与资源保护，外来人口管理，文化交流等等。但是，在小城镇履行上述职能的很多权限和机构却不属于小城镇政府，权力与责任不对等。现在好多事情都纳入了管理目标责任制，出了问题，拿党政主要负责人是问，但在站所的隶属关系上。目前，设在小城镇的站所，属于乡镇管理的与属于县直部门派驻在乡镇或条条的基本上各占“半壁江山”，条块分割现象十分严重，即使是“条块”双管的站所，关系依然不顺。乡镇普遍反映，对这些站所指挥不动，监督不了，“权在部门，事在基层”、“权在县上，利在县上，责在镇上”，有时甚至还要受到派出机构的制约，从而失去了必要的权威性和灵活性。由于权利和责任相分离，极大地削弱了小城镇政府职能。有的基层干部埋怨说，小城镇政府对“各自为政管不了，不正之风纠不了，中心与业务统不了，人员不当调整不了”。

（三）机构庞大，人员臃肿

根据国家统计局的抽样调查，全国22个省（自治区、直辖市）小城镇机构设置和人员配备的基本情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均158名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均91名。县直派出机构及企事业单位的机构设置数平均19个，其中，党政机构平均5个，事业单位平均6个，企业单位平均8个；干部总人数平均290名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均110名，企业单位中平均115名。总的看，小城镇党政机构设置比较规范，编制控制比较合理，只有少数地方超出限额。突出的问题是站所设置过多、过于分散，这些站所规模不一，人员有多有少，多的十几个人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城镇还使用为数不少的自聘、借调、以工代干和临时人员等。有一个经济比较发达的镇，党委设有党办、组织办、纪检、监察、宣传、团委、妇联、工会、侨联、统战、武装等12个机构。政府设有计生、卫生、文教、民政、综治、审计、农业、林业、财贸、安全、三资、来料加工、环保、工交科技、城建、外来人口等24个机构。另外，还设有人大办公室。设这么多的庙，怎么不产生官僚主义和职责交叉呢？

（四）政企不分，小城镇政府过多地干预经济事务

小城镇政府是行政管理机关，不是经济组织，不是企业生产经营的直接组织者和管理者。随着社会主义市场经济体制的建立，推动经济运作的主体不是政府，而是市场、企业和生产经营者。小城镇政府要从直接抓项目、抓经营、抓资金等具体事务中解脱出来，将主要精力转向调整经济结构，搞好发展规划和基础设施建设，培育和发展市场，监督市场运行和维护平等竞争，保护资源和生态环境等方面。如果说在乡镇企业发展的初级阶段，为了发展经济，小城镇政府主要领导不得不直接出面组织推动的话，在强调政企分开的今天，必须在政企分开方面迈出实质性的步伐。有一种现象值得注意，就是书记、镇长兼任企业的厂长、经理。这种做法无异于叫书记镇长履行两种互相冲突的职能；作为厂长、经理，他必须追求经济效益；作为党政负责人，他更应注意社会管理目标的实现。当二者发生矛盾时，有的领导权衡失当，为了一个企业一时的利益而不惜牺牲社会成员的整体利益和长远利益，资源的破坏、浪费和环境的污染就是由此发生的。实践还表明，这种官商不分的做法，容易助长以权谋私、孳生腐败现象。古今中外，任何一个政府都明令禁止官商不分。这已是行政管理工作的基本原则。

（五）行政效率不高

影响行政效率的因素很多，现行的一些行政运作方式和机关工作作风也从一个方面影响着小城镇政府的行政效率，最突出的问题就是上级部门名目繁多的检查、评比和达标活动。现在几乎是布置一项工作就

有一项检查，有的镇每星期都要接受一次检查，有时一天竟同时有9个检查组来检查，一年下来竟多达100多次，以至于他们一年要用近一半的时间和精力来疲于应付。这种忽视行政主体积极性的行政运行方式弊端很大，不仅制造了许多无效工作，极大地牵扯了小城镇干部的精力，而且还要浪费大量接待费用，甚至逼得下面弄虚作假，孳生腐败现象。从根本上讲，这种运作方式也是不符合行政管理的普遍性原则的。上级对下级本应只规定管理目标，至于如何完成这个管理目标即通过何种组织形式、用多少人来实施，上级部门不应干预。用西方国家通行的话来说，是“只管结果”，不管“过程”。我们应借鉴这种做法。只要在法律、法规规定的范围内完成任务，不管采用何种方式都应允许。一般来讲，小城镇政府离基层最近，最了解情况，他们的办法比上级部门要好，更妥。

三、小城镇行政体制和机构改革的主要内容

小城镇行政体制与机构改革要在理顺关系、健全功能，转变职能、强化服务，精兵简政等方面多下功夫，逐步建立职责明确、结构合理、精干高效、规范廉洁的小城镇行政体制与运行机制。考虑到小城镇规模差异很大，在机构设置和人员配备方面，要强调因地制宜，不能搞“一个模式”、“一刀切”。

（一）理顺县镇关系，健全小城镇政府功能

小城镇不同于一般的乡镇，在经济文化社会各项事业长足发展的情况下，尤其需要健全和完善小城镇政府职能，充分发挥这一级政府统揽全局、协调发展的功能。因此，小城镇行政体制改革首先要在理顺县镇关系、消除条块分割方面取得实质性进展。一是继续贯彻中发[1993]7号文件精神，凡文件规定下放给镇政府管理的直接为农业、为农村、为农民服务的站所，要坚决下放到镇政府，已经下放了的不允许以任何理由再重新上收，对实行双重管理的站所，也要加大小城镇政府的监督检查权、人事审查权和工作协调权。这里的关键是“条条”部门和县直部门要放权。河北等省在这方面已采取一些有效措施，收到了较好效果。必须明确，任何部门延伸、派驻到小城镇的机构，归根结底是为当地经济社会发展服务的。他们服务得究竟如何，理所当然地应接受镇政府和当地群众的评判，他们的勤政廉政、遵纪守法，主要靠当地的监督检查。二是非执法监督机构的设置，应由小城镇根据当地的实际需要和财政承受能力，在有利于发展经济的前提下，自主决定。对那些分设过细、业务工作量小的站所进行撤并，增强整体服务功能，上级有关业务部门要积极给予支持、指导。三是城镇为农服务机构要切实面向农民，提供专业服务，扶持农户发展生产。他们的报酬要与服务质量、服务效果挂钩，通过有偿服务，提取合理报酬。

（二）转变政府职能，实现政企分开

在实行社会主义市场经济体制的前提下，在从传统的农业集镇向工业镇或商业镇、旅游镇、文化镇等新兴小城镇转变的过程中，小城镇政府应从偏重于具体管理经济生活，转向全面管理社会、经济和文化生活。根据十五大精神，我想强调以下几点。一是经济管理职能，要重在所有制结构的调整与完善。十五大报告已经明确，“公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”这就是说，公有制加上非公有制是基本经济制度，这就为姓“资”姓“社”，姓“公”、姓“资”的争论划上了句号，只要符合“三个有利于”的所有制形式都可以发展。同时，加快放开搞活国有小型企业的步伐。十五大报告已明确在“放小”方面可以采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制、出售等7种形式，其中5种涉及产权的变更。要抓住这一机遇，大刀阔斧地进行所有制结构和经济结构的调整。二是搞好小城镇规划建设，这也是十五大报告所强调的。特别是人口多、经济发达的小城镇建设，一定要以规划为龙头，通过规划建设引导企业连片集中，解决能源利用率低、环境污染难以治理和供水、供电、道路、邮电通讯等基础设施难以配套的问题，形成规模经营，发挥集聚效益。三是切实加强资源与生态环境管理，坚定不移地实施可持续发展战略。资源与环境是人类生存与发展的基本条件，加强生态和

环境保护，是促进经济可持续发展和社会全面进步的基础。要把资源环境保护的目标和措施纳入小城镇的经济和社会发展规划，并将其作为考核小城镇主要负责人工作的一项重要内容。

（三）培育、完善市场中介组织和为农服务体系，加强服务功能

小城镇政府直接面对千家万户和各种各样的企业，作为政府，必须解决单个企业和个人解决不了、解决不好的那些问题。要培育和发展各类市场，大力发展社会中介组织和为农服务体系，为他们提供产前、产中、产后服务。这不仅是政府服务功能的需要，也是转变政府职能的需要。只有各类服务组织充分发展了，不应由政府管理现在又不得不管的那些事务才能转移出去，才会有相应的组织来承接。

（四）大力精简机构人员，逐步规范小城镇行政体制

要按照“小政府，大社会”、“小机构，大服务”的要求，核定小城镇的机构编制。考虑到小城镇的特殊性，有关政策可以相对灵活： 一是不要求上下对口，左右看齐，在不突破国家规定的机构编制限额内，自主设立相应的机构；二是机构综合设置或一个机构几块牌子，领导干部可交叉任职；三是规范小城镇党政机构名称和机构规格。防止借改革之名搞扩充机构、人员，提高机构规格，在机构改革上来回折腾的现象；四是坚决清退借用人员和临时人员。有些试点镇虽然上级政府赋予其县级经济管理权限，但镇政府没有单纯追求机构升格和编制增加，机关工作人员仍作了精简。实践证明，只要真正做到了政府职能转变，政企职责分开，减少办事环节，提高工作效率，机构人员是能够进一步精简的。

第四篇：国内外小城镇研究

小城镇生态规划研究进展分析

在从乡村性的社区变成多种产业并存，向着现代化城市转变中的过渡性社区

[1]。而我国的城乡居民点由特大城市——大城市——中等城市——小城市——建制镇——集镇——中心村——自然村组成，并可分为两大类：乡村型居民点和城镇型居民点[2]。按此理解，小城镇作为介于城市和乡村之间的居民点，是城市和乡村之间的交融点，在形态学上兼具城乡居民点的某些特征。2.小城镇生态规划 小城镇生态规划是以城市生态学原理、可持续发展理论为指导，以城镇经济、环境、社会发展现状为研究对象，在基于城镇生态承载力的基础上，以合理利用资源、维护城镇生态供需平衡、防范生态风险、实现生态补偿、促进经济—环境—社会复合系统协调高效发展为目标而进行的宏观控制性规划[3][4][5]。其目的是实现小城镇的可持续发展。2.1 国外小城镇规划特点及建设情况 20世纪60年代开始，发达国家掀起的“反城市化”浪潮将小城镇生态规划推向前沿。小城镇由于优美的环境和开敞的空间，成为人们向往的新天堂。但由于各国具体情况不同，其规划也各有特点。美国的小城镇一般都制订城镇建设总体规划，一般是依据联邦和州的有关法律规定和本城镇的区位特点及产业特色制定的，并与州、县的地区性总体规划和交通规则相衔接，注重规划的综合性、长远性。住宅区、商业区、工业区都是分区分块规划建设的，并与交通规划相结合，从而使市区的建设规划具有协调性和功能分区，也使得土地开发利用规划具有整体性、长远性、合理性。在小城镇的交通、通讯、排污等公共设施建设上，政府坚持长远性原则，避免重复建设。此外，小城镇的规划具有法律约束性和权威性，任何公司、个人都必须服从，谁都无权随意更改规划或不遵守规划，否则要受法律制裁[6]。在小城镇的规划中，大多数还使用了最先进的技术手段，可以提供咨询、研究、监控等各种服务。加拿大的小城镇规划则侧重于城镇居民关注的具体问题的解决（见表2.1）。规划者根据这些问题在随后的规划中列出解决办法[7]。表2.1加拿大小城镇规划中着重解决的问题 规划项目 具体内容 市政设施 给排水系统的提供 土地利用 工业用地缺乏，现状土地利用比较，大面积的不适宜开发用地 交通建设 铁道路口安全性较差，小城镇距离区域性高速公路较远 城镇景观 由于长期忽视而造成城镇景观较差 英国的小城镇规划有以下几个特点[8]： ①注重住宅问题、就业问题和城市建设资金的来源问题；②对环境的重视，包括自然环境、生态环境、社会环境、人文环境、历史环境，讲究人、自然、社会三者之间的协调与平衡；③注重与各个方面的协调，如与全国城市发展战略规划的协调，与地区区域规划的协调，与本郡议会议员的协调，与郡的结构规划协调，与政府官员的协调，与政府各部门的协调，与各种专业规划的协调，与民众、开发商的协调等等。德国的小城镇一般制定中长期规划，规划期一般为15年，生态观贯穿城镇建设的始终[9]：①尊重历史和传统，新旧区的规划建设一般采用当地传统的样式，使整个城镇充分体现其原有的城市格局和空间形态；②严格控制建设用地规模，在满足各种需要、保证城市生态与环境平衡的情况下，合理利用每寸土地；③保护环境、保护自然的观念贯穿规划建设的始终、以保障德国的环境质量和生态的平衡：如任何项目的规划建设都要保证绿地在总量上不减少，绝不允许没经处理的污水排放等等；④对基础设施和公共设施建设方面，有较高的要求；⑤重视公众广泛参与：德国各市、镇政府制定本市、镇的发展规划，都会向本市、镇的居民发送规划宣传稿征求意见。虽然以上几个国家的小城镇规划中都没有明确提出生态规划的概念，但从其特点及建设模式来看，还是反映了生态规划思想。综上所述，国外的小城镇的生态规划有以下几个特点：①注重公众与政府机构的共同参与；②强调生态规划方法的地区差异性；③一般通过实际工程推动规划进行，具有可操作性；④规划注重与各方面的协调，并具备法律效应。在小城镇生态建设方面，国外采用了适合当地的生态规划方法，如位于太平洋海岸的Bahiade Caraquez 是一个人口不到5万人的小城镇，该城采用了与当地自然系统紧密结合的生态规划方法，并通过几个具体工程来实施：①固体废弃物的循环利用；②绿化上采用当地品种的草、树木进行护坡以达到雨季防洪目的；③使用可循环材料建造一所公园；④通过宣传册对当地居民、学校和学生进行环境教育；⑤可再生能源计划等等。英国早期的生态小城镇建设实际上称之为“花园城市”，主要是受霍华德思想的影响。最具代表性的有四个[8]：格拉斯格附近的纽兰纳克（NEW LANNARK），利兹附近的索太利（SALTAILE），伯明翰附近的鲍尼利（BOURNILLE），利物浦附近的阳光城（SUNLIGHT）。这四个花园城市的共同特点都是依托一个工厂或企业，严格按照规划建立起来的。尤其是阳光城，各项基础设施和社会设施齐全，她的建立和发展对霍华德的花园城市思想的形成影响极大，自此以后，在美国、澳大利亚、德国等都有类似的花园城市出现。德国是一个城镇化水平很高的国家，二战后，大力推进小城镇和落后地区的开发建设，提出“多核分散型空间”理论作为空间构造的一种模式，取得极大的成功。1965年，1—2万人的小城镇只有351座，到1985年已经发展到652座；2—5万人的小城镇，1965年为190座，1985年有347座。城市的发展已经改变了以大城市为中心的向心结构模式，而小城镇则成为城市居民和产业扩散的理想场所。如只有2万人口的小镇姆斯特，巧妙利用了近旁的森林、墓地、建设了商业街，大量使用天然石块，色彩朴素，与大自然和谐一体，市民在购物、娱乐的同时，还可以到鲜花盛开的草地或森林中去散步。纵观世界各国小城镇建设发展的历程，虽然规划理论和规划方法不同，但最终都认同并遵循一个发展趋势，那就是：小城镇发展建设必须“规范化”；“小城镇发展建设必须与经济和社会的发展同步”，并以科技为支撑；小城镇建设还必须遵循“合理布局”、“功能完善”以及“可持续发展”等原则。另外，国外许多国家在小城镇规划中，强调保持小城镇原有特色，建筑物的布局、外型尽可能保持古朴的、为居民所熟悉的传统风格，充分反映历史的延续性。在规划的具体实施上，强调规划的可操作性，并与本地历史、地理环境充分融合。2.2 国内研究进展情况 早在80年代中期，著名的社会学家费孝通先生就写出了《小城镇——大问题》等有关小城镇建设与发展的文章，并提出了对小城镇“类别、层次、兴衰、分布、发展”的十字研究题目。从此我国学者对小城镇的研究提高到了一个新的层次，涉及到了地理学、城市规划学、经济学、社会学等。19世纪90年代以来，国内对小城镇的生态规划研究主要综述如下： 袁中金[10]等(2002)在《小城镇生态规划》一书中，介绍了城镇生态规划的产生与发展、城镇生态规划的基本理论，指出发展中小城镇的生态困境，从小城镇人口与土地利用适宜性分析，小城镇园林绿地规划、水系统规划、环境综合整治规划、区域生态规划及小城镇可持续发展与生态管理角度阐述了小城镇生态规划的内容。理论研究方面，王勇[11]将城镇看作复合生态系统，并把作为生态学最重要的理论之一，生态

位理论引入小城镇发展中，将小城镇比拟成生态元，将城镇在城镇体系及其区域中所处的位置和角色比拟为城镇的生态位，为小城镇发展提供了新的研究方向。生态规划理念上，焦胜[12]（2003）分析了小城镇生态规划中存在的不确定性因素及产生原因，在考虑不确定性影响下的小城镇生态规划中，提出“弹性”规划的构想，将小城镇生态规划目标和小城镇生态规划方案不确定化，同时把握“弹性”规划的范围以及时空性原则，为小城镇生态规划提供了新思路。李迪华[13]（2002）提出可以将小城镇规划直接做成生态规划，而不是在城镇规划外另开炉灶进行生态规划，或者在规划中提出以生态学为指导思想，在规划评审过程中请生态学者参加。在规划方法上，唐秀丽[14]（2002）等提出将景观学理论应用于小城镇规划，立足于生态、文化、特色三位一体的原则，以生态为导向，以人本为目的，以特色为目标，从基质类景观要素（包括标志性景观区、历史性景观区、功能性景观区）、廊道类景观要素（生态景观轴、人工景观轴）和镶嵌类景观要素（绿化系统、广场、节点建筑）出发进行小城镇规划。在城镇发展模式方面，蒲俊杰[15]（2003）等提出了园林式小城镇的模式。龙小华等[16]（2003）则从城镇规划理念出发进行小城镇规划的思考，认为应构造人与自然和谐共存的生态小城镇。周百灵[17]（2003）从城乡一体化发展、走集约化城市发展道路、规划设计上要结合自然三个方面出发来建设生态城镇。空间布局上，王敬华[18]（2000）提出小城镇布局形态应充分考虑环境容量，控制乡镇企业布局与数量，避免环境容量超负荷；在土地适宜度及承载力分析的基础上确定土地利用的功能和布局。钱文荣等[19]（2003）以浙江海宁市为例，认为在城市化过程中把一定区域内的所有城乡资源作为一个统一的生态经济系统，提出了生产要素要向市区集中，人口向中心镇集中，逐步构建一个“工作在市区，生活在小城镇”的格局。王冬[20]（2000）提出在土地利用上应更加聚集和集中，以使城镇空间环境更为紧凑合理；尊重当地城镇原有的空间结构体系和城镇肌理，形成多样化与特色化的空间模式；在总体布局及规划中，应考虑为将来留有足够的弹性空间和预留用地。在生态功能分区上，王冬[20]（2000）提出要注意绿色产、农业、旅游业等在布局上的功能分区。王敬华[21]等（2002）通过分析河北省鹿泉市大河镇自然本底状况、土地利用、绿化状况、环境污染等基本情况和产业结构,依据生态功能分区原则, 对大河镇镇域进行了生态功能区划，并指出生态功能分区是进行小城镇生态规划的基础。在城镇人居环境上，王冬[20]（2000）在对云南小城镇分类的基础上，阐述了云南小城镇人居环境现状、存在的问题和特殊性，并在此基础上分析了云南小城镇人居环境发展进程的特征及发展取向：要重视镇区内部的环境质量与绿化建设，如增加绿色廊道和绿色板块；要重视产业污染及生活污染的治理与循环利用；重视传统文化及历史文化景观的保护和延续；建构人际之间和谐文明的社会关系等等。指标体系方面，王如松[22](1991)提出了生态县的指标体系。周静海[23]（2001）等人基于可持续发展的概念，从小城镇的经济、社会、科技、人口、资源、环境、综合管理运行机制等方面出发，研究了我国小城镇建设的可持续发展问题，提出了符合我国国情的小城镇可持续发展评价方法和评价指标体系。国家环保局于2003年5月颁布的《生态县、生态市、生态省建设指标(试行)》从经济发展、环境保护和社会进步三个方面规定了36项建设指标。这些指标为促进我国城镇化的快速、健康、高效发展以及为制定我国小城镇中县城的可持续发展的相关政策提供了指标依据。在小城镇生态规划实践方面，1985年，黄光宇等在四川万源官渡山区集镇综合示范试点规划与设计中应用生态学的原理与方法在生态退化、废弃的破碎荒坡地上，通过自建公助和自建自助的方式规划建设贫困山区小集镇[4]。近年来，苏南一些小城镇也在进行生态规划，2003年6月，吴江市七都镇“苏南水乡高科技工业生态型小城镇建设示范”项目通过了国家科技部、建设部联合专家组的评审。而在未来2至3年时间内，七都镇计划投资1.8亿元用于该项目建设，为苏南地区小城镇发展探索新的模式。重庆市璧山县环保局提出了创建生态小城镇的对策 ：一是大手笔规划生态城镇，规划要有整体性、超前性、连续性；二是合理化发展区域产业，要突出生态特色，突出规模化，突出生态化；三是高起点打造人居环境，讲究实用性、观赏性、舒适性；四是高品位营造人文环境，优化政治环境、经济环境、文化环境；五是全方位建设生态环境，切实维护生态平衡，实施退耕还林还草和天然林保护等林业生态工程，共同创建生态型园林式小城镇。绍兴市新昌县（2004）从重点建设生态工业、生态农业、生态林业、生态旅游、生态县城、生态村镇、污染防治和生态文化八大领域进行了生态县的建设规划。3.目前研究存在的不足及将来的发展方向 从所查阅的文献来看，针对小城镇生态规划，国内的研究尚存在一些不足之处，详述如下： ①小城镇作为一个小尺度的生态系统，与大城市相比有相同点，也有不同之处，在生态规划中针对二者的不同如何进行有重点的规划，在目前所查阅文献中，对此方面尚未涉及。②小城镇与乡村紧密相连，人口由乡村流向小城镇，促进了小城镇的城镇化发展，同时乡村又为小城镇提供了发展腹地：提供粮食等物质资料，同时消纳城镇人类活动产生的各种废弃物等。在小城镇生态规划中如何体现乡村的作用，如何促进城乡统一协调发展，也是目前生态规划研究中所欠缺的。③小城镇是一个由经济、社会、自然组成的子系统。其中自然子系统构成了城镇经济、社会发展的支撑系统，维持经济、社会发展的需求与生态支持系统供给之间的基本平衡是小城镇可持续的发展的关键。如何辨识、定性、定量地描述二者之间的关系是发现小城镇生态系统平衡与否的基本前提，此方面目前还没有进行针对小城镇的研究。④随着对小城镇发展中带来的各种生态环境问题的关注，目前对于小城镇生态问题的研究工作已经取得相当的成效，但如何解决这些问题，通过规划方法建立高效、和谐的城镇生态关系是急需进一步解决的问题。⑤城市生态规划中应该就哪些方面进行重点编制，是仁者见仁，智者见智。对小城镇而言，其生态规划也刚刚开始，如何根据小城镇目前存在的各种问题进行有针对性的规划，哪些内容又是生态规划所要求的基本编制内容，是编制规划中应该进一步考虑的问题。⑥鉴于小城镇在我国城市化进程中所扮演的重要角色，将来势必有更多的人口拥入小城镇，从而造成小城镇规模不断扩大，那么是任其自由发展，像大城市那样“摊大饼式”的蔓延下去，引发一系列问题，还是借鉴目前大城市中由于“蔓延”发展存在问题、教训，合理控制小城镇的发展规模，这也是小城镇规划中亟待解决的问题。⑧国外的小城镇规划注重公众的参与，并强调规划的可实施性。国内的小城镇聚居人口多为当地人，在多年的生活中已经具备当地建筑 文化、历史风貌，在规划中，如何体现原居民的意愿，如何体现这种风貌，也是将来研究的重要方向。总体而言，小城镇生态规划研究在我国还才开始，仍有很多值得融合、提升的空间，值得进一步研究。参考文献 [1] 王雨村.小城镇总体规划.南京：东南大学出版社，2002 [2] 叶堂林著.小城镇建设的规划与

管理.北京：新华出版社，2004 [3] 沈清基编著.城市生态与城市环境.同济大学出版社，1997 [4] 黄光宇，陈勇著.生态城市理论与规划设计方法.北京：科学出版社，2003 [5] 黄肇义，杨东援.国内外生态城市理论研究综述.城市规划，2001，25(1)：59～66 [6] 刘光卫.当代美国小城镇特征及对我国小城镇发展的启示.城市开发，1999（11）[7] 薛德升等.加拿大小城镇规划：内容、方法与管理构架.国外城市规划，2004(1)：21～23 [8] 佚名.英国小城镇的发展及其对我们的启示.小城镇建设，2004（2）：69～71 [9] 郭新天.德国城市规划和小城镇建设的经验与启示.小城镇建设，2001（6）：74～76 [10] 袁中金等编著.小城镇生态规划.南京：东南大学出版社，2002 [11] 王勇等.生态位理论及其在小城镇发展中的应用.城市问题，2002(6)：13～16 [12] 焦胜.小城镇生态规划的不确定性分析.城市环境与城市生态，2003(6)：43～45 [13] 李迪华等.我国小城镇建设的生态学途径.小城镇建设，2002(6)[14] 唐秀丽等.生态 特色 人本—小城镇景观规划三位一体论.小城镇建设，2002

（12）：38-39 [15] 蒲俊杰.构建园林式小城镇探秘.小城镇建设，2003(11)：76～77 [16] 龙小华.强化“以人为本”的规划理念—以江西省永新县城为例.小城镇建设，2003（10）[17] 周百灵.小城镇发展模式的设想.长江建设，2003（5）：43～44 [18] 王敬华等.小城镇布局形态与生态建设初探.小城镇建设，2000.12 [19] 钱文荣.城市化过程中的城乡资源系统配置—浙江省海宁市实证研究.浙江学刊，2003(4)[20] 王东.云南小城镇人居环境的发展模式探析.新建筑，2000(5)：4～6 [21] 王敬华等.小城镇镇域生态功能分区规划浅析—以鹿泉市大河镇为例.河北农业大学学报，2002（10）：122～125 [22] 王如松,贾敬业等.生态县的科学内涵及其指标体系.生态学报，1991（2）[23] 周静海.小城镇建设可持续发展评价指标体系研究.沈阳建筑工程学院学报（自然科学版），2001（10）：265～267 作者地址及联系方式: 张留霞，华东建筑设计研究院 上海市汉口路151号 200002 Email:

liuxia_zhang@ecadi.com 电话: 63217420-7462 ***

第五篇：小城镇发展研究

中央广播电视大学

课 程 论 文

题目：姓名：班级：学号： 小城镇建设发展研究 朱娟 经济管理

2013年6月9日

小城镇发展研究

电大经济管理班

朱娟

摘要：城镇化是一个国家和地区实现现代化的必由之路。进入21世纪，在我国全面建设小康社会的进程中，我国的大中小城市和小城镇建设速度都处在快速发展时间，中国将驶入城镇化的“快车道”，预计到2030年左右全国城镇化水平将提到到50%以上，基本完成由传统的农业社会向现代城市社会转型的社会结构变迁过程。制定科学合理的发展战略与对策是促进小城镇健康发展，强化镇域经济社会协调发展的重要方法和手段，小城镇在国民经济发展中具有极其重要的作用。目前，我国小城镇类型多样，发展水平差距较大，发展战略和对策也各具特色。

关键词：小城镇 建设 管理

一、我国小城镇建设的概念和意义

（一）小城镇的概念

我国的《国史通鉴》中指出：小城镇是指县城和县城以下比较发达的集镇或乡所在地，以及大城市周围农村建设的卫星城。它包括两个层次：一是城市型小城镇即县城和县属镇，二是乡镇和村镇，统称为农村集镇。小城镇是一种介于城市和乡村之间的雏形城市，或称为初级城市。它是城市经济向农村渗透和农村生产力在一定区域内聚集的结果。

（二）小城镇建设的意义

针对我国的现实国情，有重点地发展小城镇仍然是现阶段推进城镇化、带动农村经济社会协调发燕尾服的一个“大战略”。从宏观方面讲，小城镇建设具有以下三方面的意义。

1、小城镇建设是解决“三农”问题的重要途径。

“三农”问题已经引起全社会的重视，成为中国现代化发展的重要内容，因为农村、农业和农民问题不解决，中国的现代化就不可能实现，这是被理论和实践反复证明了的一个基本事实。社会发展到今天，“三农”问题已经不可能在农村和农业内部得到解决农业问题必须靠发展工业来解决（即我们现在所说的工业反哺农业），农民问题要靠农动力的非农就业来解决，而农村问题则要靠城镇化来解决。这三者中，城镇化是解决其他两个问题的基础和载体。只有实现城镇化，乡村工业的发展才能产生聚集效应，实现可持续和高效率；只有城镇化，农民的就业转移才能实现。

2、发展小城镇有利于城乡的协调发展。

我国农村需要转移到城镇的人口数量之庞大，客观上要求大中小城市和小城镇必须协同分流。我国需要一批具有国际竞争力的大城市、特大城市和大城市圈，同时也需要建设一批富有特色的、专业性强的小小城市和小城镇。不同类型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市不可替代的作用，中小城市具有大城市所没有的特色。这就要求建立合理的城镇体系，即在一定地域范围内，形成若干规模不等、性质不同而又互相依赖、互相补充的城镇体系结构。要以特大城市、大城市为龙头和中心，小城市、小城镇为基础，中等城市为纽带，它们之间相互依托，相互协调，形成一个具有内在联系的有机整体。

3、发展小城镇是我国现阶段城市化道路的一种必然选择。

城市化道路的选择不仅要考虑最优，更重要的是考虑可能和可行。人们过去的抉择和决定了他们现在可能的选择。我国经济发展格局的变化已民彻底改变了以往城市化模式的经济基础，小城镇长人口增长已经在城市化进程中扮演了重要角色。只有在原有乡村集镇的基础上发展小成镇是具有中国特色的城市化道路，这是由中国的经济体制转轨、工业化道路、农村人口流动和文化背景等综合因素决定的但是发展小城镇的策略，并不是鼓励小城镇遍地开花，那样会导致国家建设基础分散，大量耗费农业用地，也不利于聚集效益的发挥。

二、小城镇发展的现状

改革开放以来，中国小城镇建设取得了丰硕的成果，国际经验表明，城镇化水平超过了30%后就进入了快速增长期。中国城镇化水平到2003年已经达到40.53%，表明中国的城镇化速度已经进入快速发展阶段。

（一）小城镇数量与规模 据建设部公布的《2001年城市建设统计公报》显示，至2001年末，我国有设市城市664个，建制镇20374个，建制镇较改革开放之初增长近10倍，而乡的数量则下降了近3倍，为19341个，建制镇数量首次超过乡的数量，这标志着我国城镇化进入崭新阶段。小城镇除了在数量上的增长外，其规模也不断地扩大。

（二）小城镇建设的空间分布

从分布情况来看，小城镇的发展是不平衡的。这反映在两个方面：区域分布不平衡和不同地区小城镇类型的差异。

三、小城镇发展中存在的主要问题

由于发展时间短，总体上讲，我国小城镇建设尚处于起步阶段，需要从数量扩张向质量提高和规模成长转变。我国小城镇数量虽多，但平均规模小，不足9000人，按非农人口统计则规模更小，聚集效益不明显。许多小城镇的建设还有很多需要完善之处，如基础设施简陋，城市景观差；人均占地多，用地制度需要健全完善；非农产业基础薄弱，就业机会少，对农村劳动力吸纳力小；社会保障不完善等问题存在，农民“扎根”还有后顾之忧。分而言之：

（一）乡镇企业发展遇到的困难直接阻碍了小城镇建设的待续稳定发展。从20世纪90年代中期开始，乡镇企业发展的社会背景和外部环境发生了变化，整个国民经济进入了新的发展阶段，产业结构调整，市场经济不断完善，工业获得长足发展，告别了短缺经济，工农业产品普遍过剩，由卖方市场转入买方市场，乡镇企业的发展也遇到了结构性困难，使乡镇企业吸纳农村劳动力就业的能力明显减弱，也使小城镇的发展失去了资金及人流、物流的支持。

（二）“二元化”的户籍结构影响人流向小城镇聚集。城乡分割的户籍管理制度是1958年以后逐步建立和发展起来的，是计划经济的产物，更是短缺经济的结果。附加在原有户籍制度上的就业、上学、医疗、住房等各种权利和福利因素等都是计划经济条件下的特殊产物，赋予了户口不应有的福利功能。本质上正是这些不合理的功能把城乡居民区分成了两个发展机会与社会地位不同的阶层。随着改革开放的不断深入、社会主义市场经济体制的初步建立，二元户籍管理结构对现代化和城市化进程的制约和阻碍越来越明显。社会经济的发展呼唤建立现代户籍管理新体制。最近几年，在国务院和公安部等有关部门的推动下，户籍制度改革步伐明显加快，各地结合本地实际，对改革户籍管理制度进行了一些有益地实践和探索。但户籍制度的阴影还在，户籍制度的限制还在，还需要国家制定和配套相关政策、制度和法规。

（三）小城镇经济结构趋同，产业层次偏低。我国80％以上的小城镇均由农村型居民点发展而来，使这些小城镇均具有较为典型的农产品集散和初加工型城镇的特点。这种建立在农业开发之上的城镇类型在发展中无疑缺乏足够的竟争力，趋同的产业结构和发展模式使各级小城镇难以形成有效的竞争力。

（四）基础设施不完善。现有的许多小城镇的城市建设沿袭了农村型居民点的发展模式，造成了城市用地集约性差，城市基础设施建设不配套、城市景观风貌缺乏特色等许多问题，使小城市镇的舒适度、安全性等不尽人意，进而减小了小城镇的吸引力，影响到小城镇的进一步发展。

（五）城镇功能不健全，对区域经济社会发展的拉动力、整合力不强。正是由于城镇建设水平低、管理薄弱，使城镇功能普遍较弱，对区域经济发展的的拉动性不强。由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才和资金的引进、产品技术的更新、产业升级等方面都受到很大的限制，影响了小城镇功能的提高

四、加快小城镇建设步伐的对策

（一）提高对农村城镇化的认识，把发展小城镇作为农村经济和社会发展的一个大战略来抓。各级政府要从实现跨世纪战略目标和两个根本性转变的高度。充分认识发展小城镇对形成农村新的经济增长点，实现农村现代化和扩大内需、推动国民经济持续稳定增长的重要作用。加强对农村城镇化问题的研究，把握小城镇发展规律，协调和处理好有关农村城镇化研究、规划、建设和政策等问题，把农村城镇化作为其中的一个重要方面来抓。

（二）要高起点规划，分阶段实施，确保小城镇建设健康有序地发展。一定要牢固树立规划是龙头的观念，用规划去统领小城镇的建设，做到规划和设计先行。要深化传统建设方式的改革，实行统一规划、统一设计、统一施工、分片开发、配套建设。

（三）要构造支柱产业，增强小城镇的经济实力。要把小城镇建设与发展乡镇企业、农业产业化和市场体系建设相结合。根据我国的国情，乡镇企业要大力发展农业产业化经营，培植以农产品加工、包装、营销为主的龙头企业。同时还要办好市场，激活经济，带动相关产业。一定要引导乡镇企业到镇区进行集中建设，只有这样才能形成企业规模经营和聚集效应，才能真正解决污染问题，才能共事能源、交通、信息和市场。

（四）要研究和制定有利于农村人口向小城镇流动的政策，实行进城人口的市场化安臵。通过各种途径，千方百计为进城农民就业创造条件。要改革现有的户籍管理制度，促进农村人口向城镇流动。为了鼓励农民进城,一定要在政策上予以倾斜，让农民进得来，住得下。

（五）充分调动社会各方面建设小城镇的积极性。小城镇建设不仅是政府行为，更应是市场行为。应按市场经济规律，建立起以个人投资为主，政府和企业共同参与的投资机制，走地方财政投入启动，基础设施有偿使用，公用事业收费和引进外资等多元化、产业化、市场化的路子。

（六）尽快建立符合小城镇经济社会特点的行政管理体制。我国许多建制镇的行政区划偏小，总体实力偏弱，资源配臵不合理，农业的产业化、规模化、现代化受到行政区划的限制和制约，影响了小城镇辐射和带动作用的正常发挥。因此，有必要结合机构改革，对规模较小的建制镇进行撤并，同时还应逐步减少镇级机关工作人员。

参考文献：

1、胡顺延 中国城镇化发展战略 2002

2、朱启臻叶齐茂 小城镇建设 2004

3、俞燕山 中国小城镇发展问题研究2001

4、乔忠 王敬华 我国小城镇发展状况、对策与展望 2003