中国行政体制的现状

第一篇：中国行政体制的现状

中国行政体制的现状、问题和前景

摘要：从改革开放以后，我国对行政体制的改革的重视日益加强，经过六次行政体制改革之后，我国的行政体制改革在取得一定成就的同时也存在着诸多的问题与不足。本文首先对我国行政体制的现状进行了描述，接着着力论述了我国现行行政体制尚不完善之处，最后就我国行政体制的发展前景也发表了几点看法。

关键词：行政体制；现状；问题；前景

一、我国行政体制的现状

1.行政伦理

当前新公共管理发展的情况下，行政伦理也成为服务型政府构建、政府职能转型的新的需要。行政道德对于公共管理的开展，对于逐步实现制定和执行政策的合法化和规划化具有举足轻重的作用。行政伦理有助于中国政府转型，引导着我国政府逐步由“管理型政府”转向“服务型政府”，逐步达到善治的要求，即“合法、法治、透明、回应、负责”，充分实现公民与政府“权、责、利”的有效补充和配合。

2.行政效率

随着我国经济体制和政治体制改革的发展与深入和对公共行政规律的探求与掌握，加之公共行政人员的素质的逐渐提高，因此可以肯定的是我国政府公共行政的有效性和效率在逐步提高中。随着“科学发展观”和“创建和谐社会”的提出，行政学者们的目光开始转向行政体制改革、建立服务型政府，责任政府、实现电子政务和政府绩效评估。因此，我国政府公共行政效率的效度和信度都有了实质性的提升。

3.行政监督

我国的行政监督产生于新中国成立时期，经过多年的建设，现已形成了适合我国国情的具有中国特色的行政监督体制，该体制是由内部行政监督和外部行政监督构成的，形成了一个较为全面、完整的呈网络格局的行政监督体制，在建设社会主义现代国家的实践中发挥了积极的作用，内部行政监督和外部行政监督的有效结合，提高了我国行政监督的整体效益。但由于整个监督体系杂乱而庞大，以及缺乏应有的独立性和权威性，行政监督体制也还存在一系列的问题。

4.行政决策

自改革开放以来，我国各级决策层积极推进决策科学化，取得了卓有成效的变化。其一，决策观念有了转变。其二，决策制度逐步完善。决策制度的完善既包括建立健全属于决策体制内部的具体制度，也包括从制度层面上改善决策的大环境。其三，决策辅助机构开始建立。我国各级政府部门普遍恢复或建立了政策研究机构和信息处理中心，为决策层提供信息收集、咨询建议以及方案论证等，以此来辅助决策，决策手段也走向现代化。

二、我国行政体制存在的问题

1.职能定位存在的问题近年来，政府职能重新定位的复杂工程虽然取得了一些进展，但也存在着一些问题。由于受我国传统的行为主义和功利主义思维方式和行为方式的影响，在缺乏对政府职能的基本理论问题进行广泛和深人研究的情况下，就迅速进入了对政府职能进行调整取舍的实践。一方面，我国目前的宪法和地方政府组织法对于中央和地方政府职能的界定过于简单、笼统且强调纵向职能多，涉及横向职能少。这就使政府职能的重新界定缺乏基本的法律指引规范和强制性。另一方面，在政府纵向职能的定位上，行政权力上下级之间的权力分配基本上沿用传统的选择顺序和原则。最终使得我国目前政府纵向职能界定难以取得成效。

2.权力配置存在的问题 目前为止，虽然我国已经进行了六次行政体制改革，但是政府机构似乎还是逃不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。这个现象足以说明，我国的行政权力配置仍然有不科学的地方。具体来说有以下几个方面：首先，党政不分的现象依然突出。其次，行政机关上下级之间分权不明，职责不清。再次，内部层次结构重叠。最后，在中央与地方关系上，权力过分集中于中央政府，地方政府缺乏必要的自主权，可能会引发中央统一的宏观调控失效。

3.运行规则存在的问题

运行规则是指行政权力的运行所要遵行的基本规则。行政权力的运行规则应当主要是以一系列法律制度为基础的，包括法律原则、法律精神等为内容的规则。然而目前，传统的权力运行规则在逐渐解体，而新的权力运行规则又尚没有完全建立，因而导致许多违背法治精神的“潜规则”的出现，如“跑部钱进”、“官出数字、数字出官”、“上有政策、下有对策”等。大量“潜规则”的存在使行政权力运行偏离正常轨道，背离设置行政权力的初衷。

4.法律保障存在的问题

依法行政是现代法制国家政府行使权力时普遍奉行的基本原则，是依法治国的重要内容之一。但是，目前我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要求还有不相适应的地方。依法行政意识树立的不够牢固，行政执法监督力度不强，违法行政问题突出等问题层出不穷。政府在一定程度上忽视了“职能法定”原则，同时也缺乏对权力配置和运行的法律规范和监督，以致“潜规则”等制度性腐败就盛行。

三、行政体制的前景

1.行政体制的不断调整适应将有力地推动市场经济的发展

在市场经济纵深发展的过程中，行政体制是十分重要的促进力量。对政府职能进行新的定位，进一步划分政府与市场的产权边界和利益分界，并探索科学有效的调节和监管方式，从而大力加强政府在经济运行、市场监管中的调控能力，用政府调节和监管这只“有形的手”来弥补市场机制的缺陷。同时，政府顺应市场经济深入发展的形势，特别是加入世界贸易组织后国际化趋势的要求加强自身建设，比如通过调整权力配置减少权限冲突、改革政府机构提高工作效率、减少事前审批加强事后监管等措施，提高政府在经济管理中的能力和水平，也为企业和市场的进一步发展创造了良好条件。

2.行政体制的不断调整适应将大力推进服务型公共行政的有效开展

行政体制的不断发展，加快了传统意义上的国家行政向公共行政转变的步伐。在此过程中，现代行政权呈现出多元化的发展趋势，国家行政机关已不是惟一的行使行政权的主体，其行政权也部分地归还于社会主体。越来越多的非政府组织等参与到社会公共事务的管理和服务活动之中，这是市场机制所带来的必然后果、也是社会发展的基本规律。公共行政的有效开展，要求对公权力进行重新调整和配置，以发挥社会自治的力量、保障公众在社会事务管理中的参与权利；灵活、高效、务实的行政体制将改革公权力的行使方式，积极引入符合现代市场经济规律和价值理念的管理和服务手段，促进社会各部门的合理分工和资源的有效配置，推进公共服务行政的顺利开展。

参考文献：

[1] 孟旭彤.浅谈我国政府公共行政效率现状及其改观对策.中国知网

[2] 廖昆明.我国政府职能转变存在的问题与对策.国家行政学欢学报,国家行政学院,北,2009 [3] 朱陆民.试论现阶段中国政府职能的定位问题.南华大学学院报.湖南,永州

[4] 邱霈恩.目前我国行政管理体制中存在的突出问题及相关分析.甘肃行政学院学报,2 009年第5期

[5] 唐铁汉,李军鹏.加快行政管理体制改革的战略思考.国家行政学院学报,2007(6)

第二篇：浅谈中国城镇行政体制与机构改革

目录

一、目前我国行政体制和机构设置的现状„„„„„„„„„„„„„2

二、城镇行政管理面临的几个问题„„„„„„„„„„„„„„„„3

三、城镇行政体制和机构改革的主要内容„„„„„„„„„„„„„6

内容摘要：

城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，是国家组织管理体系中的最基层的政府组织，是党在农村的执政基础，担负着稳定社会、发展经济、服务群众的职能，城镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展以及小康建设的步伐。对于我国广大农村地区的发展，以及整个农村经济、文化和各项事业的发展都有很大关系

浅谈中国城镇行政体制与机构改革

城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，是国家组织管理体系中的最基层的政府组织，是党在农村的执政基础，担负着稳定社会、发展经济、服务群众的职能，城镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展以及小康建设的步伐。对于我国广大农村地区的发展，以及整个农村经济、文化和各项事业的发展都有很大关系。

一、目前我国行政体制和机构设置的现状

行政体制是行政权力的配置及其相应的制度和体系的总合，而机构则是行政权力运行的载体和具体形式。具体说，行政体制包括行政主体、行政过程、行政法规、行政目的等在内的完整的、开放的体系。这个体系在其所处的特定的行政环境中，存在着内部的、外部的和动态的各种关系。就行政主体而言，其内部关系主要有三：纵向的上下级之间的关系；横向的行政机关内部部门之间分工协作的关系；条块配合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。其外部关系主要有四：行政机关与政党组织（主要是执政党）的关系；行政机关与国家权力机关、司法机关和检察机关的关系；行政机关与企事业单位和社会团体的关系；行政机关与市场和社会的关系。行政管理体制的内外关系，实际上使行政机关及其管理活动处在一个由法律秩序、权力分配、职能配置、工作方式、工作人员之间公务往来等因素构成的网络之中，行政运作和行政效率在很大程度上就取决于这些上下左右内外的关系是否协调得当。

（一）行政体制改革与政治体制、经济体制改革的关系

行政体制与机构改革是深化经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的重要条件，也是政治体制改革的重要内容。可以说，行政体制与机构改革处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，在整个改革中地位十分关键。经济体制改革对政治体制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理体制和党政机构设置上，与政治体制的其它部分相比，行政体制改革对经济体制改革和经济发展的制约作用也最直接。因此，必须把行政体制改革作为政治体制改革的紧迫任务，使上层建筑更好适应和促进经济的发展。由于行政体制改革涉及行政体系内部上下左右权利与利益的调整，涉及政府工作系统与政党组织，与国家权利机关、司法机关、检察机关，与企事业单位和社会团体，与市场和社会的关系的调整，涉及现行权力配置的调整，以至行政体制改革进行起来既复杂又敏感；阻力大、难度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都难以巩固。从根本上讲，现行的行政体制与机构设置仍极不适应改革和发展的需要。“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”

（二）我国行政体制与机构设置的主要弊端

从体制上看，主要是权力结构、职能结构配置不合理，机构臃肿、人浮于事。权利结构不合理表现为权力过分集中。从党政关系上看，权力过分集中于党委。“加强党的领导，变成了党在包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”；从中央与地方的关系看，权力过分集中于中央。“过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权”；从政府与其管理的对象看，权力过分集中于政府。许多事情不是“放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理”，而是“统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来”。

从管理过程看，主要是“长期缺少严格的从上到下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关及至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”这些又反过来要求多增机构，多加人员，促使机构更加膨胀。

在体制上、管理过程中种种弊端，集中的表现是行政管理中的官僚主义现象。“办事拖拉、不讲效率、不负责任”等种种官僚主义现象，“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系”。在机构设置上，主要是机构庞大、臃肿，层次重叠，职责交叉，手续繁琐，效率低下。

二、城镇行政管理面临的几个问题

（一）政府职能增加，现行的行政体制构架不能适应工作需要

由于中小城镇规模相差悬殊，中小城镇政府的工作负荷也差异很大。据我们了解，有的镇人口只有二、三万，没有多少企业，财政收入只有几十万元。而经济发达地区的一些镇，人口近30万（包括外来人口）。各类企业八、九百家，财政收入三、四亿元。对于这类小城镇，其管理职能、管理方式已经完全不同于过去意义上的乡镇，而是象某些中小城市一样在进行建设和管理。一是从传统的以农事为中心的“农政”管理，向以第二产业为主导，一、二、三产业并举的多产业管理转变。在外资外商企业多的城镇，外商为减少与个体、私营企业打交道的风险，也总是更多地依赖依靠政府。二是城镇（包括村）规划建设向中小城市规模发展，基础设施、服务设施、居民生活设施等已经基本城市化，建设和管理任务十分繁重。三是资源环境管理提到重要议事日程。四是由于外来人口规模庞大，计划生育、社会治安等管理任务非常繁重。五是由于有这么多人口，经济社会发展水平又比较高，科技教育、文化方面的事务也越来越多。总之，对这类小城镇，其经济、社会管理职能与某些中小城市已没有多大实质性的差别。

（二）条块分割，严重肢解了小城镇政府管理职能

长期以来，条块分割、上下关系不顺是制约小城镇发展的重要因素之一。随着改革开放，城镇已经成为农村社区的经济、文化、科技中心，成为联接城市、辐射农村、吸纳剩余劳动力、促进地方经济协调发展的综合体。相应地，城镇政府除了传统的基本职能外，也随之增加许多新的职能，如城镇规划、建设和管理，改善基础设施和居民生活设施，提供社会保障，环境与资源保护，外来人口管理，文化交流等等。但是，在城镇履行上述职能的很多权限和机构却不属于城镇政府，权力与责任不对等。现在好多事情都纳入了管理目标责任制，出了问题，拿党政主要负责人是问，但在站所的隶属关系上。目前，设在城镇的站所，属于乡镇管理的与属于县直部门派驻在乡镇或条条的基本上各占“半壁江山”，条块分割现象十分严重，即使是“条块”双管的站所，关系依然不顺。乡镇普遍反映，对这些站所指挥不动，监督不了，“权在部门，事在基层”、“权在县上，利在县上，责在镇上”，有时甚至还要受到派出机构的制约，从而失去了必要的权威性和灵活性。由于权利和责任相分离，极大地削弱了城镇政府职能。有的基层干部埋怨说，城镇政府对“各自为政管不了，不正之风纠不了，中心与业务统不了，人员不当调整不了”。

（三）机构庞大，人员臃肿

根据国家统计局的抽样调查，全国22个省（自治区、直辖市）城镇机构设置和人员配备的基本情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均158名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均91名。总的看，城镇党政机构设置比较规范，编制控制比较合理，只有少数地方超出限额。突出的问题是站所设置过多、过于分散，这些站所规模不一，人员有多有少，多的十几个人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城镇还使用为数不少的自聘、借调、以工代干和临时人员等。有一个经济比较发达的镇，党委设有党办、组织办、纪检、监察、宣传、团委、妇联、工会、侨联、统战、武装等12个机构。政府设有计生、卫生、文教、民政、综治、审计、农业、林业、财贸、安全、三资、来料加工、环保、工交科技、城建、外来人口等24个机构。另外，还设有人大办公室。设这么多的庙，怎么不产生官僚主义和职责交叉呢？

（四）政企不分，部分城镇政府过多地干预经济事务

城镇政府是行政管理机关，不是经济组织，不是企业生产经营的直接组织者和管理者。随着社会主义市场经济体制的建立，推动经济运作的主体不是政府，而是市场、企业和生产经营者。城镇政府要从直接抓项目、抓经营、抓资金等具体事务中解脱出来，将主要精力转向调整经济结构，搞好发展规划和基础设施建设，培育和发展市场，监督市场运行和维护平等竞争，保护资源和生态环境等方面。如果说在乡镇企业发展的初级阶段，为了发展经济，城镇政府主要领导不得不直接出面组织推动的话，在强调政企分开的今天，必须在政企分开方面迈出实质性的步伐。有一种现象值得注意，就是书记、镇长兼任企业的厂长、经理。这种做法无异于叫书记镇长履行两种互相冲突的职能；作为厂长、经理，他必须追求经济效益；作为党政负责人，他更应注意社会管理目标的实现。当二者发生矛盾时，有的领导权衡失当，为了一个企业一时的利益而不惜牺牲社会成员的整体利益和长远利益，资源的破坏、浪费和环境的污染就是由此发生的。实践还表明，这种官商不分的做法，容易助长以权谋私、孳生腐败现象。古今中外，任何一个政府都明令禁止官商不分。这已是行政管理工作的基本原则。

（五）行政效率不高

影响行政效率的因素很多，现行的一些行政运作方式和机关工作作风也从一个方面影响着城镇政府的行政效率，最突出的问题就是上级部门名目繁多的检查、评比和达标活动。现在几乎是布置一项工作就有一项检查，有的镇每星期都要接受一次检查，有时一天竟同时有9个检查组来检查，一年下来竟多达100多次，以至于他们一年要用近一半的时间和精力来疲于应付。这种忽视行政主体积极性的行政运行方式弊端很大，不仅制造了许多无效工作，极大地牵扯了城镇干部的精力，而且还要浪费大量接待费用，甚至逼得下面弄虚作假，孳生腐败现象。从根本上讲，这种运作方式也是不符合行政管理的普遍性原则的。上级对下级本应只规定管理目标，至于如何完成这个管理目标即通过何种组织形式、用多少人来实施，上级部门不应干预。用西方国家通行的话来说，是“只管结果”，不管“过程”。我们应借鉴这种做法。只要在法律、法规规定的范围内完成任务，不管采用何种方式都应允许。一般来讲，城镇政府离基层最近，最了解情况，他们的办法比上级部门要好，更妥。

三、城镇行政体制和机构改革的主要内容

城镇行政体制与机构改革要在理顺关系、健全功能，转变职能、强化服务，精兵简政等方面多下功夫，逐步建立职责明确、结构合理、精干高效、规范廉洁的城镇行政体制与运行机制。考虑到小城镇规模差异很大，在机构设置和人员配备方面，要强调因地制宜，不能搞“一个模式”、“一刀切”。

（一）理顺县镇关系，健全城镇政府功能

小城镇不同于一般的乡镇，在经济文化社会各项事业长足发展的情况下，尤其需要健全和完善小城镇政府职能，充分发挥这一级政府统揽全局、协调发展的功能。因此，城镇行政体制改革首先要在理顺县镇关系、消除条块分割方面取得实质性进展。一是要坚决将上级文件下放到镇政府，已经下放了的不允许以任何理由再重新上收，对实行双重管理的站所，也要加大小城镇政府的监督检查权、人事审查权和工作协调权。这里的关键是“条条”部门和县直部门要放权。必须明确，任何部门延伸、派驻到小城镇的机构，归根结底是为当地经济社会发展服务的。他们服务得究竟如何，理所当然地应接受镇政府和当地群众的评判，他们的勤政廉政、遵纪守法，主要靠当地的监督检查。二是非执法监督机构的设置，应由城镇根据当地的实际需要和财政承受能力，在有利于发展经济的前提下，自 6

主决定。对那些分设过细、业务工作量小的站所进行撤并，增强整体服务功能，上级有关业务部门要积极给予支持、指导。三是城镇为农服务机构要切实面向农民，提供专业服务，扶持农户发展生产。他们的报酬要与服务质量、服务效果挂钩，通过有偿服务，提取合理报酬。

（二）转变政府职能，实现政企分开

在实行社会主义市场经济体制的前提下，在从传统的农业集镇向工业镇或商业镇、旅游镇、文化镇等新兴城镇转变的过程中，城镇政府应从偏重于具体管理经济生活，转向全面管理社会、经济和文化生活。首先是经济管理职能，要重在所有制结构的调整与完善。“公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”公有制加上非公有制是基本经济制度，这就为姓“资”姓“社”，姓“公”、姓“资”的争论划上了句号，只要符合“三个有利于”的所有制形式都可以发展。同时，加快放开搞活国有小型企业的步伐。要抓住这一机遇，大刀阔斧地进行所有制结构和经济结构的调整。然后是搞好城镇规划建设，这也是十五大报告所强调的。特别是人口多、经济发达的城镇建设，一定要以规划为龙头，通过规划建设引导企业连片集中，解决能源利用率低、环境污染难以治理和供水、供电、道路、邮电通讯等基础设施难以配套的问题，形成规模经营，发挥集聚效益。切实加强资源与生态环境管理，坚定不移地实施可持续发展战略。资源与环境是人类生存与发展的基本条件，加强生态和环境保护，是促进经济可持续发展和社会全面进步的基础。要把资源环境保护的目标和措施纳入小城镇的经济和社会发展规划，并将其作为考核小城镇主要负责人工作的一项重要内容。

（三）培育、完善市场中介组织和为农服务体系，加强服务功能

城镇政府直接面对千家万户和各种各样的企业，作为政府，必须解决单个企业和个人解决不了、解决不好的那些问题。要培育和发展各类市场，大力发展社会中介组织和为农服务体系，为他们提供产前、产中、产后服务。这不仅是政府服务功能的需要，也是转变政府职能的需要。只有各类服务组织充分发展了，不应由政府管理现在又不得不管的那些事务才能转移出去，才会有相应的组织来承接。

（四）大力精简机构人员，逐步规范城镇行政体制

要按照“小政府，大社会”、“小机构，大服务”的要求，核定城镇的机构编制。考虑到城镇的特殊性，有关政策可以相对灵活： 一是不要求上下对口，左右看齐，在不突破国家规定的机构编制限额内，自主设立相应的机构；二是机构综合设置或一个机构几块牌子，领导干部可交叉任职；三是规范城镇党政机构名称和机构规格。防止借改革之名搞扩充机构、人员，提高机构规格，在机构改革上来回折腾的现象；四是坚决清退借用人员和临时人员。有些镇虽然上级政府赋予其县级经济管理权限，但镇政府没有单纯追求机构升格和编制增加，机关工作人员仍作了精简。实践证明，只要真正做到了政府职能转变，政企职责分开，减少办事环节，提高工作效率，机构人员是能够进一步精简的。

结合上述分析，要以新一轮的关于行政管理机构改革为契机，以建设服务型政府为目标，加快推进行政管理体制改革，彻底改变传统的行政管理体制机制，要通过进一步理顺政府城乡间、政府与各类组织机构之间的关系，使政府以及部门更加注重履行社会管理和公共服务职能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的政管理体制和工作运行机制，为我国城镇行政体制与机构改革又好又快发展提供保障。

第三篇：浅谈我国行政监察体制现状

浅谈我国行政监察体制现状

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（„大学 管理学院10级..管理„.）

【摘要】：伴随着政府事务规模的增长与行政集权化的发展，行政权力在现代国家政治系统中的地位越来越突出，建立健全行政监督体制的吁求也越来越强烈。本文浅谈我国行政监察体制的现状以及其特点要求，做出结合现实行政事务的发展来进行浅析；同时结合现状，对我国行政监察体制存在的问题进行浅析，并提出改革措施建议，从而建立更加健全的行政监察体制。【关键词】:我国行政监察体制 发展现状 存在问题 措施 【正文】：

伴随着政府事务规模的增长与行政集权化的发展，行政权力在现代国家政治系统中的地位越来越突出，建立健全行政监督体制的吁求也因此越来越强烈。行政机关在从事大量社会经济活动的同时，表现出广泛性、主动性的特点。因此，加大行政监督力度、改善行政监督结构、增强行政监督实效以保障行政机关准确、全面、高效地依法行政，是我国的当务之急。

一、浅析我国行政监察体制发展现状

行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的职务行为是否合乎宪法和法律而实施的全面监察与督促。

我国正处于从计划经济体制转向社会主义市场经济体制的社会转型时期，行政腐败是一个比较突出的政治现象。一方面政府作为社会发展的主导力量，在很大程度上掌握着资源的垄断权，拥有广泛而实际的权力，对社会经济事务的某些方面仍习惯于计划经济体制下的管理模式。另一方面由于经济体制尚在转型过程中，难免在体制上出现“漏洞”，客观上也为行政腐败提供了机会。在此情况下，通过加强行政监督对政府行政活动进行监控以抑制行政腐败。促进行政活动规范化，就成为了一个更为必要的任务。

[1]

行政监督分为外部监督和内部监督。

（一）外部监督分为：权力监督；政党监督；社会监督。

（二）内部监督分为：

1，上级监督，即上级行政机关或行政领导有权对下级行政机关及其人员实施监督；2，审计监督，即专门的国家审计机关通过行政机关的财政、财务和经济活动进行全面监督和评价的方式，监督国家预算的分配与使用是否合法、合理和有益，以预防和纠正国家财政经济活动中的违法行为3，监察监督，即专门的国家行政监察机关通过检查、调查与处理等方式，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。

二、浅析我国行政监察体制存在问题——中外比较

就西方发达国家的行政监督制度来看，西方行政监督是政治权力监督的重要组成部分，与我国现行的行政监督制度进行对比，能够更好地发现我国行政监督体制现存问题产生的本质原因，进而找到解决的方法。

我国行政监督的制度化、体系化发展在促进政府机关及其工作人员廉政勤政，提高行政效能，促进国家的政治稳定和经济的发展等方面，发挥了不可或缺的作用。[2]但是，我国现行行政监督体制仍然不够健全和完善，行政监督缺位、滞后和监督不力的问题大量存在，这在很大程度上影响了我国社会、经济发展。具体来看，有以下几点：

（一）监督主体多元化、难协调

西方国家在注重行政监督形式的多元化同时，用相关法律明确赋予了各监督主体的权限范围，在监督实施的具体程序上进行了细化和各职能分配，西方国家的行政监督审批权和使用权是相分离的，确立新闻媒体的具体监督权力，使各个监督主体多元而有序地进行地监管。

就当前我国行政监督体系来看，我国有着一个复杂的行政监督系统。在权责细分上却缺乏更明确的规定，或者虽然有明确的规定，但在实践中却无法整合，要么交叉重复，要么监督缺位，以至于越权行事、滥用权力、互争管辖权或互相推诿的现象屡屡发生，这种现象严重影响了我国行政监督应有的效率和功能的正常发挥。

（二）行政监察法制化程度低

西方各国建立了比较完备的律法制度。把各种监督主体的地位、职责、权限、权力行使的方式、程序等用明确的法律规定下来，增强行政监督的权威性、明确性，这样大大增强了行政监督的可预见性，从而达到威慑犯罪分子、规范监督行为、政府行为的目的。

建立和完善行政监督的法律和法规，是我国行政监督制度创新的重要内容。从总体上看来，我国行政监督的法律和法规还不够健全，各种法律法规之间相互匹配性较差。另外，行政监督相关法律法规制度的缺乏或者执行不力，进一步加剧了我国行政监督的随意性，致使有法不依、执法不严、违法不究等现象屡见不鲜。

（三）专门监督机构受限，无法做到完全监督 西方国家的监督权已经从行政权力中独立出来，在实际中发挥了较好的监督效果。西方国家议会的权力虽然并不高于行政机关的权力，但有明确的法律保障了其拥有的权力，在议会中还有专门设立的行政监察专员，形成了独特的对行政机关及其公务员的监督，使它能真正起到牵制和平衡作用。

在当前的内部行政监督制度中，行使监督权的专门机构如监察部门大都设置在政府机关内部,在领导体制上,这些部门受双重领导,既受同级行政机关的领导,又受上级业务部门的领导。

[4][3]

这种监督体制严重影响了监督主体的独立性,阻碍监督员执行监督权利，使得监督机构形同虚设。

（四）监督程序建设不健全，人员素质低

西方国家行政监督体制注重预防，已经从被动监督转向了主动监督。美国国会在1977年制定了“置政府于阳光之下法”，要求联邦政府属下的50多个委员会和机构的会议公开举行，而瑞典的由申诉专员提交的案子或报告，新闻界能够及时获悉，并将此详细刊载。

我国当前行政监督的程序化建设严重落后，导致在我国当前的行政监督过程中，一直存在着“事后追究”的被动做法，我国当前在事前监督和过程控制中还存在着很大的漏洞，成克杰、胡长青等一批高官的落马更加深刻地验证了这一点。

（五）民主监督缺乏主动性

西方国家通过多种方式增加并保证了自下而上监督的方式和效能。如在瑞士，国家通过制定各种规章制度、法律，促进公民直接参政。新闻媒体能与掌握着政治权力的三个部门相抗衡，对行政官员具有一种无形的约束力。

但是目前，我国自上而下的监督在很大程度上代替了自下而上的监督和平行制约的监督，造成了不少监督环节的空档，显得苍白无力。现实生活中，人民群众的监督作用并未真正发挥出来，投诉无门，上访无道。政务公开的选择性和封闭性，使得公民掌握信息的有限，增添了公民参与行政监督的难度。

三、针对我国行政监察体制问题提出改革措施

要有效解决我国行政监督体制现存的弊端，进而提高行政监督的效能，以适应社会主义市场经济发展的需要。需从以下几个方面对行政监督体制进行改革。

（一）加强总体协调，充分发挥整体监督效能

要使国家行政机关及其工作人员的行政行为和职务行为切实受到上下左右各方面的有效监督，使不同主体的监督体系各司其职、各负其责，使整个行政监督体制坚强有力，就必须明确规定各种监督体系之间的职能界限和层次关系，加强监督的总体规划和避免不同监督机制间的重叠、冲突和制肘，增强和突出行政监督的整体合力和效能。

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有学者提出可以设立“全国监督联席机构”，以共产党为首，形成纪委、人大、政协和国家监察部门四大监督机构的合力，并领导和协调全国行政监督工作。

（二）加快行政监督立法

行政监督是一种法制监督，这不仅意味着行政监督是对行政机关及其工作人员依法行政情况的监督，也意味着行政监督应依法进行。有关监督的法律既是对行政监督权力及其行使的规范，又是这种权力及行使的保障。从我国目前行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性的现状来看，首要工作是加快行政监督立法进程，制定一系列专门监督法律、法规。依法强化监督、细化监督、增强可操作性的目的。只有完善监督法制，才能为健全行政监督法律机制，依法实行行政监督提供基本的规范程序和保障。

[6]

（三）保障监督主体的独立性 有效的监督必须以监督客体切实处于监督主体的监督之下为前提，并且监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，以保证监督主体能充分行使监督权，保证监督的独立性与权威性。

（四）提高行政监督人员素质

保证监督人员的政治社会地位和经济待遇，使之能全身心地投入到监督事业中去，自行杜绝参与腐败的意念。行政监督人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等。有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。不过也不能完全依赖道德素质的力量在行政监督中的作用，同时也要有法律约束。

（五）强化权力机关监督

强化权力机关监督是制约行政权力、完善行政监督体制的重要保障。在实践中，强化权力机关监督制约机制，首先应加强权力机关的自身建设，此外，行政监督体制的改进，需要进一步加强人大的监督权威。要加强行政人员和人民群众的监督意识，提高政府行政行为的公开性和透明度，创造条件使社会各界能切实参与行政监督活动。应进一步提倡媒介舆论监督，努力发挥大众传媒监督时效性强、威慑力大和辐射面广的优势。

总之，健全、有效的行政监督制度对发展民主政治与建设市场经济起着至关重要的作用，建国后，历经几十年曲折，所形成的具有中国特色的行政监督制度在政治建设中发挥了积极作用，但是随着社会的发展，也逐渐凸显出所存在的一系列问题，结合国外先进的行政监督制度与中国基础国情以及未来发展趋势，本文提出了完善我国行政监督制度的几点要求，已期待依法行政早日实现。

【参考文献】：

[1] 傅明贤，行政组织理论[M]，南京：高等教育出版社，2000：3（1），129.[2] 崔剑仑，论当代中国行政监督[D]，黑龙江：吉林大学，2004.[3] 浦兴祖，中华人民共和国政治制度[M]，上海：人民出版社，1999：34-45 [4] 李重，中国行政监督的现状分析与完善举措探讨[D]，河北：华中师范大学，2002.[5] 刘长江，论建立预防性的监督机制[J]，理论文萃，1999：27-29.[6] 陈奇星，中国公共行政监督机制现状分析与对策思考[J]，国家行政学院学报，2003：3.

第四篇：上海市街区行政执法体制的现状与对策

上海市街区行政执法体制的现状与对策

——以黄浦区为例

彭述刚

黄浦区是上海市的中心城区，面积仅4.16Km2。截止1999年6月底，有上海市户口的常住人口达239，000人，人口密度在所有城区中最高，达近60，000人/Km2。黄浦区内有融购物、旅游、商务展示等功能于一体的蜚声中外的南京路，有融行政、金融、商业、旅游等功能为一体的人民广场，有可供人们抚今追昔、展望未来的上海外滩，因而区内流动人口数量甚巨，高峰时每天达270～300万人，平时每天亦有150万人左右。巨额的流动人口与常住人口对黄浦区的公共设施形成了巨大的压力，也对行政执法提出了挑战。

一、黄埔区综合执法体制试点的网状

1995年以前，黄浦区设立市政管理委员会作为区政府的协调机构，以解决环卫、环保、园林、建设等执法部门之间管理上的冲突。1995年3月，中央决定在黄浦区进行城区综合执法试点。指导思想是精简机构，撤局建委。于是撤环卫、环保、建设局，建立具有一定市政管理权限的区市政管理委员会。为加强对几个特殊地区的管理，1994年设外滩风景区管理办公室和人民广场管理办公室，作为区政府的派出机构，1997年两机构划归市政委管理；1998年8月设南京路步行街管理办公室。1997年，区政府又依法设立了四个街道监察队。

目前黄浦区的综合执法体制仍处于建构过程中，基本上是划分了若干执法区，形成点(外滩、人民广场)、线(南京路步行街及区内15条主要道路)、面(街道)分离执法的局面。就执法方式而言，在区市政委内综合执法与专业执法并存，在外滩、南京路步街街、人民广场(以下简称“三大块”中)，外滩只不过实行的是更小范围内的专业执法；就管理区域而言，区内各管理部门执法区域泾渭分明，分离明显，但区域划分明显不合理；从编制上看，区市政委管理范围大，而其执法人员在专业执法这一块数量不足，如园林部门只有三人，一天跑15条主要道路，执法效果可想而知；就主管部门而言，街道执法实际上自成体系，不受区市政委管，街道监察队预算由区政府支出，与区市政委无关。可见，要实现由区市政委统筹协调，充分发挥其综合执法功能，还有一段路要走。

就执法依据而言，由于目前全国仍然是部门立法为主，这与市政综合执法体制改革发生了冲突。目前区市政委并无法定的执法权，主要是通过各部门的委托来执法。此外，在同一个区内，虽然各执法队伍在执法性质与内容上相同，但在执法依据上却存在很大差别。街道监察队主要依据《上海市街道监察处罚暂行规定》执法；市政委市容环卫监察队主要依据《城市市容环境卫生管理条例》执法；“三大块”的监察队则主要依据市容、市政、环保、公安、规划等领域的专业性法律法规执法。

二、当前黄埔区综合执法过程中存在的问题

黄浦区在综合执法方面仍处于摸索阶段，存在着不少隐患。主要体现在以下几个方面：

1.执法体制混乱。

1目前，市一级领导对如何改革执法体制并没有明确的认识。据了解，区一级提综合执法模式，而市里则定两地管理模式，强调从小块而不是从整体着手。目前人民广场、外滩、南京路步行街，以及区外的陆家嘴、虹桥等地，均实行块块管理。块内管理好了，但块外更加混乱，宏观管理效率并不高。在机构设置方面，市政委不是政府组成部门，市政委主任也不是人大任命，实际上很难使市政委的功能得以充分发挥。2目前的执法体制实际上是条块(块块)分治的体制，形成了大量的管理盲区，同时也缺乏应变能力。如人民广场地区实行综合执法后，该地区秩序明显好转，但大量无证摊贩转往人民广场外围，外围秩序混乱，延安路一带也出现类似现象。再如根据《上海市南京路步行街综合管理暂行规定》第2条，步行街监察队的执法区域有明确界定。12月初，一市民在南京东路外墙转角刚超出监察队管辖范围的地方违章悬挂横幅，由于该地属区市政委直接管理范围，而区市政委只有四人管户外广告，人手不足，结果步行街监察队管了，对违章公民予以处罚。受处罚者不服，以处罚主体不足为由提请行政复议，结果复议时只得撤消原处罚决定。

3部门之间责权利不分，缺乏综合考虑统筹协调，导致管理内耗，效率低下。“三大块”地区的监察队的执法权是基于其它专业行政管理部门的委托。如果仅有规章规定专业行政机关必须授予某些权限，若某些专业行政机关并不办理委托手续，监察队就不能行使相关的执法权。通过大量专业行政管理部门委托来使监察队行使执法权，由于部门出于自身利益考虑，责权利很难划清，各部门也并不见得愿意委托，这将使市、区政府付出很高的监督成本和执行成本。如根据《上海市人民广场地区综合管理暂行规定》第12条，对于在广场内卖艺、兜售物品的行为，由工商行政管理部门委托广场监察队按有关规定予以处罚。但据了解，工商部门至今仍未委托，原因在于工商部门担心被提起行政诉讼。因为根据《行政诉讼法》第25条规定，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。而监察队的用人权在区市政委，区工商局无权干预。市工商局曾发文，要求各区工商对于下岗摆摊一律不管，而人民广场地区无证摊贩方面的管理由广场管理办承担责任。这种专业行政部门有权无责，综合执法部门有责无权的状况极大地影响了综合执法的效率，使广场监察队管理无证摊贩无法律依据，因而也就不具有合法性。其结果是广场地区无证摊贩泛滥，每年仅小摊贩兜售风筝一项，就导致300多只广场鸽被缠死、缠伤，并引发过一起停电事故。实践证明，市政管理中所出现的问题与社会问题息息相关，当前最突出的问题就是无证摆摊现象。另据调查，在人民广场最突出的问题也是无证设摊。加强管理后，现在无证摊点聚集在广场外的西藏路一带，同时虹口、闸北等区也因黄浦区加强综合执法力度而成了无证摆摊的重灾区。从公共管理的角度来讲，市政管理所营造的良好的市容市貌是一种公共产品，但当黄浦区加强块块执法后，大量摊贩转到其他地区，破坏了其它地区的市容与秩序，给上述地方的居民带来诸多不便，这实际上产生的是一种消极的外溢效应，对其他地区是不公平的。这需要由市政部门来统管全局，消除这种负效应。建议在理顺体制后，由市政委带头，统筹规划，将本区一些无交通功能的通路，如永安路、新永安路等封闭，建成集市，这样即可缓解无证摆摊带来的管理上的压力。再如人民广场共有43条公交线路在此交汇，有18个公交起点站，游客极多，每天约有100辆外地旅游大巴在此停泊。人民广场地下车库有600个泊位，但由于车库限高2.5米，中巴、大客车进不去，每天只有70～80辆轿车进库，这使该地乱停现象根本无法解决。这是市政缺乏统一规划与管理所产生的恶果。

2.由于我国专业立法体制的影响，再加之黄浦区目前实行的是条块分割的执法体制，这加剧了立法上的混乱，使当前的行政立法存在诸多不规范之处。

1在同一性质的违法行为上处罚标准混乱。

这种立法上设定处罚标准的混乱状况，易导致公民产生执法不公平的感觉，甚至产生逆反心理，其结果是加大了综合执法的难度，加剧了执法人员与行政相对人之间的冲突与对立。

2市政府规章中存在大量疏漏，增加了综合执法的难度。如《人民广场地区综合管理暂行规定》第11条规定，对随地躺卧、露宿、在喷水池中洗澡等违章行为，广场监察队应当进行劝阻或者予以制止，但并未制定罚则。国外在这方面处罚是相当重的。如在罗马，在市内喷水池冲凉者被判五天到三个月监禁和40万里拉(约合300美元)以下罚款[1]。此外，有些规定未考虑到执法上的可操作性。仍以上述规章为例，该规章第7条规定，任意停放非机动车辆的，由公安机关委托广场监察队予以处罚，但对机动车辆违章停放未作规定。由于公安部门不进广场处理，而监察队无权管，法律规定不适应管理需要，结果机动车违章停放屡禁不止。而《街道监察处罚暂行规定》第18条将一般程序和简易程序混淆，只规定了按一般程序来处罚。此外，在市容管理方面也无细则可供参考。

3.监察队员的人身安全得不到保障。

目前监察队员在执法过程中被打的现象相当普遍，有的甚至被打残。由于监察队是事业编制，当监察队员与行政相对人之间发生纠纷或监察队员被打时，公安机关依据《治安管理处罚条例》，将其当作民事纠纷来管；而当监察队员被打伤时，法院则依照《刑法》规定和《刑事诉讼法》第170条将之作为自诉案件处理，由被打监察队员自己举证。这些做法严重挫伤了监察队员执法的积极性，也助长了违法者的嚣张气焰。

据了解，南京路步行街由于违章现象多，而监察队员不愿管，步行街管委会只得规定罚款指标，逼着监察队员管。

4.由于执法人员对某些法条理解不透，使得执法过程中的某些行政行为本身就是违法的，这意味着即使相对人真的违法，执法部门也有败诉的可能，并可能由于重新作出处罚决定而直接导致管理成本攀升。典型的例子是行政复议主体的资格认定问题。区市政委与各管理办，实际上未将委托、授权、派出机构等名词的涵义弄清楚，认为受委托执法的“三大块”的监察队具有独立的法人地位，对外独立承担行政责任。当笔者问及为什么区市政委有权复议“三大块”的监察队的部分处罚决定时，得到的答复是：“三大块”的监察队是区市政委的派出机构，根据《行政复议法》第15条的规定，对派出机构的行政处罚决定，设置该派出机构的行政部门有复议权。为将这个问题弄清楚，笔者查看了一份人民广场监察队的处罚决定书(号码为B NO：0025051)。处罚决定书上清楚地写着广场监察队部分受区市政委的委托，这与区市政委的解释矛盾。实际上，广场监察队不是法人，也无权以自己的名义处罚，而只能就受委托部分以区市政委的名义作出处罚决定(处罚决定书上的落款为监察队也是违法的)。由于当前未设上海市市政委，复议机关应当只能是区政府法制办。而如果假定设了市市政委，对监察队的处罚决定不服可一状告到市市政委，从管理角度来讲显然是不科学的。

三、关于建立上海市全市综合执法体制的建议——一个法律学与管理学角度的构想

1.以实现法律规定协调、行政流程畅通为目标来整合整个综合执法体制。可将整个综合执法架构设置如下格局。

在示意图中可以看到，由区市政委统一领导和监督各下属管理委员会，各下属管理委员会作为区市政委的派出机构，对外享有综合执法权；对于区内重大复杂的案件，则可规定只能由区市政委来作出处罚决定；对区市政委的处罚决定不服可由市市政委或区政府法制办来复议。同时，取消街道办对街道监察队的领导，取消市政府对“三大块”管委会的领导。各管委会的管辖范围从全区管理便利角度出发，由区市政委划分，区市政委保持根据需要进行调整的权力。区市政委一般不再直接执法或派执法队执法。所有人、财、物的调配权均在区市政委，所有市政综合执法的责任也由区市政委全部承担。管委会与监察队之间是委托关系，监察队仍为事业编制。当然，这个执法体制在整个上海市得以运行的前提是设立上海市市政委，且根据法律规定其拥有市政综合管理与执法权。

1为什么不应由街道办领导和管理监察队?发达国家街道承担的是社区服务功能而不是行政功能。随着社会的发展，社区发育与成长是一条必经之路。没有社区的凝聚力与服务功能，城市社会将来稳定与否难以预料，整个城市秩序也将难以控制，这意味着街道行政功能的弱化与服务功能的强化是必须的。上海加强社区建设和管理的奋斗目标是：“到2000年，初步形成安定安全的社会治安秩序、便民利民的社区服务网络、团结和谐的社区人际关系、健康向上的社区文化氛围，并为建成配套设施齐全、环境舒适优雅、管理规范有序、保障功能完善的现代化社区奠定基础”[2]。中国的实际情况以及在公众中形成的共识，以及中国城市的历史因素等综合条件，决定了街道必须在社区建设中起领导促进作用。从实际需要看，各管委会的管辖区域划分应以街道为基础，兼顾全区。办公地点可设在街道，这样有利于二者之间的配合。同时，对管委会负责人的任免、调动、考核、奖惩，应规定街道有会签权，以建立街道对管委会的制约机制，强化二者之间的配合。

2就黄浦区而言，建议保留外滩、人民广场、南京路步行街三个管委会。这主要是因为这三个区域流动人口多，直接代表了上海形象，在整个上海市容市貌的对外展示中具有举止轻重的地位。

3法律上的可行性及中央与地方关系的协调。要使所设想的执法体制具有合法性，必须解决两大问题：

(1)使市政委机构职能配置合理合法；(2)使行政执法(尤其是行政处罚)权限配置合理合法。

对于第一个问题，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”依此，可由上海市政府制定一个具体方案，将上海

市环保、环卫、园林、建设等部门合并或进行职能分解，同时将其它部门的可以综合的执法职能并入，精简人员，合理设置内设机构，组建成上海市市政委，报国务院审查批准。上海如能领全国风气之先，亦可为全国城市综合执法体制改革做出重大贡献。

对于第二个问题，根据《行政处罚法》第16条规定，“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的处罚权只能由公安机关行使。”建议由市政府牵头，联合市人大、市高级人民法院，对现有专业性行政法律加以梳理，从中理出可以由上海市市政委行使的处罚权，并列出详细清单，由市政府上报国务院请求批准。如果能获得国务院授权，则在行政处罚权配置方面具有更大的自主权，也更具可操作性。

从法律上理顺关系，也利于保护行政相对人的合法权益，利于监督综合执法队伍。目前体制下，行政复议部门有各专业行政主管部门、区市政委(前面已讲过其按法律规定无复议主体资格)、区法制办，让行政相对人无所适从，也不利于对监察队伍的监督。而整合之后，综合执法的复议机关只剩下区市政委和区法制办，有利于行政相对人明了提起行政复议和行政诉讼的途径，也利于实施行政监督。此外，整合后可考虑针对全市范围统一立法，立法任务大大减轻，并可避免立法上的混乱与矛盾。

4管理上的科学性及市政府必须采取的对策。从管理学的角度来看，这种行政架构的优点在于其保持了整个行政流程的通畅，它使决策、执行、反馈、监督成为一个闭合回环，使管理具有系统性，使决策与执行分离，有利于提高行政效率。实际上香港也是采取类似做法。香港的市政管理由市政总署和区域市政总署来执行，它们分别是市政局和区域市政局的执行机构。

此外，考虑区市政委设派出机构，主要是因为这样便于市市政委集中精力进行全市性宏观决策，也便于区市政委进行区级中观决策。两级架构三级管理也便于将来市政委管理领域进一步扩大后仍能照常有效管理。

政府经济学理论认为，一个私人企业追求的是经济利益的最大化，而一个政府机构追求的是预算的最大化。“对官员的激励：薪水、职位、享有的东西、公众中的名望、权力等，其所有这些目标与预算的规模有着正向的和单调的关系。”[3]维持预算最大化的冲动意味着每个政府部门和行政人员都不愿轻易放弃权力、缩减编制。通过立法实现机构合并与职能分解，可一次性剥夺部分专业行政部门的可以加以综合的执法职能，最大限度地削弱专业行政部门的谈判能力，降低行政成本，这与委托执法有很大的区别。

2.通过请求最高人民法院作司法解释，或请求全国人大作立法解释，以保证事业编制执法队员的人身权益。这样才不致于导致综合执法部门行政编制恶性膨胀，也利于调动广大执法人员的积极性，打击不法分子的嚣张气焰。

1979年刑法第157条规定，“以暴力、威胁方法阻碍国家工作人员依法执行职务的，处3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”修订后的刑法对犯罪对象作了修改，即将国家工作人员修改为国家机关工作人员、人大代表、红十字工作人员。有些学者对此的解释是：“本罪主要是保护公务活动不受侵犯，将国家工作人员修改为国家机关工作人员、人大代表、红十字会工作人员，表述更准确，也更符合本罪的特征。”[4]笔者认为这种修改在犯罪对象的界定方面仍有疏漏。实际上法律法规授权的事业编制的执法队伍和受国家机关委托的事业编制的执法队伍在工作性质上均为执行国家公务。建议由上海市高级人民法院请求最高人民法院就妨碍公务罪的适用范围作出司法解释，或由市政府、市人大或全国人大召开期间的上海市人大代表团向全国人大主席团建议，由全国人大或其常委会作出立法解释。对于治安管理处罚条例的适用范围，也可采用相同的办法，对其中第19条“国家工作人员”的定义或适用范围作出司法或立法解释，从法理上和实际需求来说，这些要求都是合理的，相信不会遇到大的障碍。

(作者单位：南京大学政治与行政管理系)

注释：

[1]夏书章著：《市政学引论》，中共中央党校出版社1994年版，第237～238页。

[2]黄菊：“加强社区建设和管理，不断提高城市现代化管理水平”，载《解放日报》1996年3月16日。

[3]缪勒著：《公共选择》，三联书店1993年版，第158页。

[4]陈兴良主编：《新旧刑法比较研究——废、改、立》，中国人民公安大学出版社1998年版，第139页。

第五篇：小城镇行政体制研究

1小城镇行政体制研究

--以宜都市为例

学生姓名：胡敏

班级学号：

专业名称：行政管理

指导老师：王守文

教学单位：政法学院

摘要：小城镇行政体制问题关系到能否切实解决好“三农”问题，关系到能否实现城乡经济社会统筹协调发展，关系到能否实现现代化等重大问题，认真研究并解决好小城镇行政体制问题具有重大的理论与实际意义。纵观20多年来我国的行政体制改革，小城镇行政体制还存在大量问题，本文以当今的形势背景为切入点，从小城镇行政体制改革的必要性进行分析，针对其在发展中所遇到的问题通过实地调查归纳总结出相关的对策。

关键词：小城镇行政体制改革

前言

小城镇作为中国现行行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是二十世纪九十年代中期以来，随着政治经济社会的发展，其行政体制暴露出了一些亟待解决的问题，如小城镇政府职能不适宜市场经济下的要求，现行市管县体制不利于小城镇政府的发展，县域经济的发展受限于现行的行政体制等。针对上述问题，宜都市政府提出了重塑小城镇政府的角色，加快转变现有小城镇政府的职能，优化小城镇政府的公共服务职能等对策。同时，积极倡导实行省直管县体质，进一步促进当地的政治经济发展。

一、理论奠定

（一）当前研究背景及学术观点

1、当前研究背景（1）中国是一个具有特色的社会主义国家，是一个发展中的社会主义国家，改革开放以后特别是二十世纪九十年代中期以来，通过不断地实践总结得出，目前中国的城市行政体制还存在相当大的问题，制约了城市化的快速推进。因此，从小处着手，必须在顺应社会经济发展的要求下积极探索新的行政模式，全面改革城市的内部行政体制，强化小城镇行政体制的改革力度，构建符合社会主义市场经济发展和中国城市化进程要求的新型城市行政体制。

（2）相较于改革开放以来与中国友好来往的美国，其州政府在二十世纪初就开始进行行政体制的改革。在随后近百年的时间中，美国各州的行政体制改革陆续进行。通过这些行政体制的改革，各州的部门得到最优化的配置，部门职能实现了更好地发挥，机构工作人员的工作态度明显改善„„不难看出，美国各州的行政体制改革极大地促进了该国政治经济的发展。

（3）相对于一国政府的行政体制而言，国际性的行政体制具有跨国性和非主权性的特点，这也就

决定了国际性行政体制独特的运行方式。二战后,以联合国为代表的国际性行政体制有了大规模的发展,呈现出多样化趋势。冷战结束后,国际性行政体制的变革引人注目,各类国际机构不断调整自我,以适应国际合作和国际竞争的需要。

2、学术观点（1）马克思在《资本论》中指出：“一切发达的，以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。”

（2）费孝通教授关于中国经济发展模式的理论探讨,是一项重要的学术贡献。他提出了中国经济发展的四种模式，即工业化新模式、小城镇发展模式、区域经济发展模式和经济圈(带)模式。其中，在小城镇发展模式中，认为小城镇建设是发展农村经济、解决人口出路的一个大问题, “离土不离乡”和“离乡不背井”是解决我国人口问题的两条具体途径。

（3）小城镇是以聚集人口、商品、文化、信息、科技、教育、金融和服务为特征的地域系统。小城镇位于农村之首、城市之尾，与农村经济有着千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑点；又与大中城市关系密切，是大中城市进一步发展的基础和后盾。党的十六大报告指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”

（二）小城镇与行政体制

1、小城镇小城镇，顾名思义即为较小的城镇。它介于城乡之间，地位特殊。归纳起来，不同的学科对小城镇概念的理解可以有狭义和广义两种。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城。建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。我国广义上的小城镇，除了狭义概念中所指的县城和建制镇外，还包括了集镇的概念。这一观点强调了小城镇发展的动态性和乡村性，是我国目前小城镇研究领域更为普遍的观点。因而集镇是农村中工农结合、城乡结合，有利生产、方便生活的社会和生产活动中心，是今后我国农村城市化的重点。

2、行政体制行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。

3、小城镇与行政体制经济基础决定上层建筑，反之，上层建筑的好坏与否可以限制经济的发展。换言之，政治制度的适合与否限制当地经济的发展。因此，小城镇的行政体制改革有助于促进当地的社会经济发展，有助于协调当地的人文和谐。

（三）小城镇行政体制改革的必要性

1、小城镇政府行政管理体制自身建设的需要小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政”引起的对小城镇政府规模增长的关注，重心主要集中在机构改革方面。然而，二十多年机构改革的种种努力都没有达到预期的效果。

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，面对新的形势新的任务，现行小城镇政府的行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。

（1）政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多。

（2）社会管理和公共服务仍比较薄弱。

（3）部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出。

（4）小城镇政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全。

（5）对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响小城镇政府全面正确履行职能。在一定程度上制约经济社会发展。

2、建立服务性政府的需要小城镇政府作为我国农村基本的区域性政权设置，是国家机构承

上启下的重要环节，是统筹城乡发展的枢纽。同时，小城镇政府担负着许多繁重的任务，面临的困难和矛盾最为集中，职能转变的任务最为艰巨。

构建社会主义和谐社会的历史任务对政府管理和服务能力提出了更高的要求，在构建和谐社会的过程中，小城镇政府承担着不可替代的角色，而政府管理与服务的能力与政府职能的转变是密不可分的。小城镇政府要适应和谐社会的发展要求，必须全面加强政府管理的观念更新、职能转变和行为规范。

小城镇政府应当适应社会经济发展和社会主义市场经济体制建设的需要，加大县级行政管理体制改革力度，推动小城镇政府职能不断向经济调节、市场监管、社会管理转变。小城镇级政府要努力实现从以行政手段管理为主向以经济和法律手段管理为主的转变，政府职能要适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求，减少对微观经济的干预，形成以间接管理为主的宏观调控框架，建立市场监管体系，加强社会管理和公共服务。

3、县域经济发展的需要小城镇政府担负着政治、经济、社会、文化等职能，其中经济职能是极其重要的乃至核心的职能。小城镇政府的一项重要工作就是发展经济，实现地区经济的跨越式发展，并尽量减少市场力量的负面效应。

县域经济在国民经济大系统中处于基本层次，是宏观经济层次中最基本的调控单位，是经济发展的一个重要组成部分，是国民经济的区域基础和基本支柱。县域经济贴近物质资料生产的实际，处于行政管理和政策落实的前沿，始终发挥着承上启下、连接城乡的作用。

县域经济的发展，不仅直接解决绝大多数人口的就业和生活问题，保障国家粮食安全，而且直接从基础层面影响人地矛盾运动的性质、规模和方向。小城镇政府的体制改革是运作县域经济的必要条件。如何根据发展县域经济的需要，相应的进行小城镇政府的体制改革，就成为在当前形势下需要思考并解决得当务之急。

4、城镇化进程的需要宜都作为地处鄂西的新兴工业城市，产业结构单一，城乡二元经济结构典型，扶贫任务艰巨，加速推进城镇化，既是我市全面建设小康社会必须跨越的历史阶段，也是解决目前以及今后经济社会发展诸多问题的关键。发展小城镇，推进城镇化，实现社会、经济结构转型，把城镇化与农村工业化和产业化有机结合起来，促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，实现城乡共荣、协调发展。因此，加快城镇化进程，提高城镇化水平，成为我市新世纪全面建设小康社会面临的重要而紧迫的战略任务。

（1）推进城镇化，有利于农民脱贫致富奔小康。全面建设小康社会的重点和难点在农村，特别是像宜都市这样经济欠发达地区的农村。要使农民致富，唯一的出路就是通过城镇化，实现农民向非农产业转移，减少农民的数量，提高人均生产率。转移出来的农村劳动力收入增加了，农村劳动力的价值也大大提高，收入相应增长。而大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力又极为有限。因此，实现大规模农村人口转移只有发展小城镇，实现城镇化，改善城乡二元经济结构，实现人口、经济要素的合理分布和自由流动，促进地区经济协调发展和城乡共同富裕，除此别无出路。

（2）推进城镇化，有利于加快实现农村工业化和农业产业化。从理论上说，城镇化是社会分工的发展和生产专业化的结果。工业化和城镇化是现代化过程的两个侧面。工业化需要聚集状态，只有人类活动集中才会降低工业生产成本，才会形成聚集效应。因此，城镇化是工业化的必然产物，离开了城镇化，工业化的效率就会降低；离开了工业化，城镇化就无的放矢，就会失去发展的动力。目前，我市乡镇企业规模小，集约化程度低。通过发展小城镇，使乡镇企业向小城镇聚集。充分发挥小城镇作为农村交通中心、信息中心、技术中心和人才中心的作用，为乡镇工业的发展提供基础设施、市场、技术和人才条件；通过发挥小城镇对农村的辐射作用，带动农业产业化。

（3）推进城镇化，有利于改善生态环境。通过城镇化，减少农民数量，在总量上相应减少现有耕

地承载人口数量，转变农民的谋生方式，提高他们的生活质量，使他们向城镇聚集，给大自然以休养生息的机会，能够解决土壤退化、水土流失、森林覆盖率降低等生态环境问题。

综上所述，城镇化是农业现代化、缩短城乡差距的一个重要途径。

二、当前小城镇发展中暴露的行政体制问题

在几十年的城镇建设中，我国形成了与计划体制相适应的较为完善的小城镇行政体制，在这个背景下制定的有关城镇发展政策有其合理性。但随着市场经济体制的建立，小城镇特有的经济社会特点改变了原有的行政环境，过去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成为束缚小城镇发展的障碍，对小城镇的健康发展带来严峻的挑战。

（一）小城镇政府机构角色定位失当

由于社会主义市场经济体制初步建立，社会仍处于转型过程中，小城镇政府机构角色失当现象仍普遍存在。主要表现在：

1、小城镇政府自恃为“权威型”的领导者。由于受传统历史的熏陶，小城镇政府习惯于沿用传统体制下的政治、行政命令方式，靠行政强制力行使职能，重视行政干预，忽视协调指导。

2、小城镇政府充当了“全能型”的管理者。从古至今，中央决定地方的一切事务，小城镇政府也不例外。在日常工作中大包大揽，把对经济的管制和社会的管理都纳入了自己的职能范围，造成其在政治、经济和社会管理之间的职能错位。

3、小城镇政府担当了“忠实的”持家者。遵从中国的换届选举的规定，每三年地方政府也会进行一次换届选举，这样，县级领导干部轮换调动特别频繁。随着领导干部的轮换调动，县级干部的短期行为造成县属企业发展缓慢，财税资源枯竭，从而使县域经济的长远发展难以为继。

（二）政府职能不适宜市场经济下的要求

小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政”引起的对小城镇政府规模增长的关注，重心主要集中在机构改革方面。小城镇政府没有从根本上按照市场经济发展的基本要求来转变政府职能，基本上还是在计划经济时代形成的体制和框架内运转。小城镇政府的权力关系没有走上规范化的道路；政府过多地干预了县域的具体经济行为，“政企分开”并不彻底；“政事分开”仅仅流于形式，致使政府威信降低、动员能力低下；最突出、最根本的问题是财政制度、机制和程序的缺失，降低了小城镇政府的能力，扭曲了县政的基本功能。

（三）现行市管县体制不利于小城镇政府的发展

我国现行县级行政区划和设置的基本框架形成于20世纪50年代，是在当时生产力十分落后、交通和通讯能力极其低下、高度集中的计划经济体制正得以强化的历史背景下而确定的。通过近半个世纪特别是改革开放30年的大规模建设和高速度发展，实际情况和客观条件出现了巨大的变化，从而使现行县级行政区划和设置与当今时代不相适应的矛盾已日见显露。现有的县级行政区划和设置的基本格局，与当今我国各地经济和社会发展的实际状况和客观条件已经难以适应。

三、建立健全行政体制，促进小城镇和谐发展

（一）重塑小城镇政府的角色

在构建社会主义和谐社会进程中，小城镇政府角色的转换势在必行，而且刻不容缓。小城镇政府角色的转换是发展县域经济、解决“三农”问题的关键。因此，小城镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有限责任者的角色，强化公共服务职能和公共服务意识，把服务型政府理念具体化、明晰化并落实到位。

此外，小城镇政府必须完成从计划经济体制下的全能政府向有限政府转换，从行政管制向依法行

政转换，从制定计划的政府向引导、培育市场的政府转换，从以权力为运转轴心的政府向以社会公共服务为核心的政府的转换，从人治政府向法治政府的转换。换言之，小城镇政府的角色应该由“权力型”政府向“服务型”政府转换。

在社会主义市场经济条件下，在构建社会主义和谐社会的进程中，小城镇政府必须对其性质、职能、权力界限、功能范围、行为方式和活动领域严格界定，履行好自身应该承担的任务。在构建社会主义和谐社会进程中，小城镇政府必须充分保障农村基层群众各项民主权利，严禁干预基层群众自治范围内的事情；必须改革计划经济体制下的“大政府、小社会”的旧格局；必须改变长期以来形成的政府机构臃肿、职能交叉重叠、运转效率低下的状况；此外，实现人员精干，高效运转，以最少的行政成本实现最优化的行政管理。

（二）实行省直管县体制

通过推行省直管县，可以改革目前我国行政区划中不合理因素，特别是参考政治、经济、社会、自然等因素情况下划小省区，划清边界，有利于改善中央与地方的关系，有利于加强中央的领导，有利于为国家和社会的稳定与发展创造一个良好的行政区划体制环境。在经济上实施强县扩权，在财政上实行省管县，可以赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行为审批权里直接下放到县。

“省直管县”体制改革在我国目前虽然只是在试点阶段，但从目前的情况至少可以窥见其具有一定的优越性：第一，它在一定程度上使得县的发展环境得到了优化，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，从而有利于城乡经济和区域经济协调发展；第二，实行“县财省管”体制可以绕过市这一级周转和盘剥，提高了财政资金运转效率，一定程度上缓解了县的财政困难，强化了县主观上的努力程度，调动了县发展的积极性；第三，促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变，实现了工作重心的转移。同时，为下一步行政体制改革打下了良好基础。

（三）优化小城镇政府公共服务职能

对于我国来说，农业、农村和农民问题，是全面建设小康社会的重点和难点所在。加快县域经济发展，改革和完善现行的农村经济体制，加快农村城市化进程，是推进农业和农村经济结构战略性调整的根本途径，是解决“三农”问题的现实出路。在这一历史进程中，小城镇政府的重要作用尤其值得关注和重视。对小城镇政府公共服务的现状及存在问题进行研究，并有针对性地提出完善小城镇政府公共服务机制的对策，有利于提高小城镇政府的公共服务能力，有利于满足公众对公共服务日益复杂化、多样化的需求，进而有利于完善社会主义市场经济体制、实现全面建设小康社会的战略目标。建立服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能，是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务；通过不断完善硬环境、优化软环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。

在公共服务机制改革过程中，既要注重优化公共资源配置，提高公共服务的效率，也要注重社会公平，提高公共服务均等化程度；既要注重发挥政府作用，也要注重发挥社会组织的积极性。一个有效的公共服务机制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制。在新的发展时期，政府提供公共服务必须坚持以公众为导向，提高公众的认同和支持的程度。政府公共服务的提供必须从政府本位、官员本位向社会本位、公民本位转变。政府提供公共服务，应深入了解公众的意愿，广泛集中公众的智慧，应完善有关了解民意、公众参与和公众评价的机制，切实提高公众的认同和支持的程度，从而提高政府公共服务的有效性。

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