国内外质量行政监管体制与技术

第一篇：国内外质量行政监管体制与技术

《国内外质量行政监管体制与技术》参考资料

1、制度变迁的理论是什么?

制度变迁理论（Institution Change Theory），20世纪70年代前后，旨在解释经济增长的研究受到长期经济史研究的巨大推动，最终把制度因素纳入解释经济增长中来。制度变迁理论经济学意义上的制度，“是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”，诺思称之为“制度安排”。制度安排指的是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。制度安排旨在提供一种使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人或团体可以合法竞争的方式。

制度的构成要素主要是：

正式制约（例如法律）、非正式制约（例如习俗、宗教等）以及它们的实施，这三者共同界定了社会的尤其是经济的激励结构。所谓的制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破。

制度变迁的原则是：

制度可以视为一种公共产品，它是由个人或组织生产出来的，这就是制度的供给。由于人们的有限理性和资源的稀缺性，制度的供给是有限的、稀缺的。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实现预期增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度的变迁。制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁，反之亦反。推

动制度变迁的力量主要有两种，即“第一行动集团”和“第二行动集团”，两者都是决策主体。制度变迁的一般过程可以分为以下五个步骤：

第一，形成推动制度变迁的第一行动集团，即对制度变迁起主要作用的集团；

第二，提出有关制度变迁的主要方案；

第三，根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择；

第四，形成推动制度变迁的第二行动集团，即起次要作用的集团；

第五，两个集团共同努力去实现制度变迁。

根据充当第一行动集团的经济主体的不同，可以把制度变迁分为“自下而上”的制度变迁和“自上而下”的制度变迁。所谓“自下而上”的制度变迁，是指由个人或一群人，受新制度获利机会的引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁，又称为诱致性制度变迁。所谓“自上而下”的制度变迁，是指由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁，又称为强制性制度变迁。

2、国外政府质量管理体制有哪些基本特征。

一是

3、叙述在新一轮结构改革中我国质量监管体制的新变化并对此作出评述。

4、提出你对我过质检体制改革的政策建议。我国宏观质量管理体制改革的根本目标，就是要建立起与市场经济相适应的监管制

度。通过制度的创新，切实规范不同质量主体的行为，预防特别重大的质量安全事故的发生。新的宏观质量管理的制度安排应该是：以市场质量监管为主体。社会质量监管为基础，政府质量监管为主导。

（一）市场质量监管体系的改革

1.充分发挥市场机制的作用，建立竞争性的检测与认证市场。要真正发挥市场化的检测与认证机构良好的质量监管作用，其前提是建立起竞争性的检测与认证市场。首先，不分所有制性质、单位的属性和国别的差异，只要达到国家确定的基本标准，就都可以成立专业的市场化检测与认证机构，合法地从事质量检测与认证业务。其次，要使市场化检验与认证机构的行为公开化最后，要让产品的生产商，也就是企业，自由地选择市场化的检测与认证机构。

2.减少不必要的质量行政行为的管制，让市场和社会主体通过竞争优化质量行为。

3.改革政事不分的质量检验机构。将现有隶属于不同质量监管行政机关的专业质量监管机构，包括农业部门、卫生部门、质监部门、建设部门和交通部门等行政机构，所属的专业质量检验机构独立出来，使其成为面向市场的企业化的质量检验机构。

4.打破区域和行业壁垒，组建有竞争力的大型质量检测集团。除某些极少的领域需要实行一定的行业或区域的限制外，大部分的质量检测领域都应该放开区域或行业进入的壁垒。不能以区域或行业隶属关系，人为限制检测机构的业务区域或检测领域。政府质监行政机关，要放开不同业务领域的检测资格限定，只对检测机构的技术能力或资质进行认定。

5.降低准入限制，开放国际和社会资本更大规模地进入质检领域。

（二）社会质量监管体系的改革

1.确立消费者在质量监管中的核心主体地位，保护质量领域的“消费者主权”。

2.加强消费者组织的集体行动能力，有效发挥消费者在质量监管中的不可替代作用。

3.保护媒体的质量监督职能，有效发挥公共传播对质量监管的独特作用。

4.建立多元化的质量信息提供渠道，有效减少质量信息的不对称程度。

5.形成以互利为原则的社会质量文化。

（三）政府质量监管体系的改革

1.确立政府“质量安全”的基本职能定位，建立关键质量安全领域的政府专业行政监管机构。虽然政府主要应该履行对质量监管的宏观职能，而不应该具体行使对质量领域的具体检测行为，但是基于“质量安全”的需要，政府需要对极少数的关键质量安全领域进行直接地监管。这些领域主要集中在涉及人民生命安全的食品药品、生态和工程等方面。在这些领域，必须成立国家专业性的质量监管机构，建立高水平的专业检测实验室，配备高水平的专业人员，为其提供充分的公共资金的保证，使其能够不被监管对象所“俘获”。

2.建立政府综合性的宏观质量管理机构，履行对质量监管的公共规则的制定职能。我国现有的质量监管的行政职能分散于各个不同的行政部门，由于互不隶属，加之没有一个真正的国家综合性的质量监管机构，导致职能的重叠和缺失并存。因而，有必要建立一个超

脱于具体检测职能的、跨越所有质量领域的，综合性的宏观质量管理行政机关。这个机构的主要职能是：履行政府质量监管的宏观行政管理和协调职能，确定专业行政监管机构质量监管职能的划分，制定整体质量监管的制度和政策，认定质量检测机构的专业资格，监督其他专业行政质量监管或社会质量检测机构的行为，对专业检测机构的违规行为予以制裁。建立政府综合性的宏观质量管理机构，能够有效地解决现有分散于各行政机构的质量监管职能的矛盾和冲突，切实履行质量监管的宏观管理职能。同时，这一机构脱离了任何具体的检测行为，从制度上能够保证其对所有质量检测机构的公正监管，可以真正发挥国家在质量监管上的宏观管理职能。这一机构致力于监管制度的建立，并协调不同专业质量监管行政机构的行为，有助于质量监管的专业性和综合性的一致。为了各级政府能够切实履行对质量监管的宏观管理职能，该机构应该成为纳入政府的组成部门，其负责人由同级地方人大常委会任命。

3.建立有高度威慑力的质量法律体系。在立法上，要在关键的质量安全领域制定严格的质量标准，在刑法和民法等各个方面，加大对质量安全的惩处力度。在执法上，要从体制上保证已有法规的严格执行，并使行政执法部门在经费上不受执法对象所影响。在司法上，要创新质量案件立案标准，建立“消费者主权”的判案标准，不仅有损害性赔偿的判决，还要有精神性赔偿的判决，更要有惩罚性赔偿的判决。

4.建立质量检测的政府购买制度。除了极少数关键质量安全领域，政府直接建立实验室进行质量检测外，在其他质量领域内，政府应该通过公开竞标的方式进行质量检测的购买。政府对质量检测的购买，不仅仅是可以降低质量检测的成本，最重要的还在于可以通过这一“购买”的选择，引导高质量、有信用质量检测机构发展。那些高水平的质量检测机构，可以因为政府采购而做强做大，那些低水平的质量检测机构，也可以因为政府的不采购而逐步被淘汰。政府对质量检测的采购，既是一个激励机制，又是一个约束机制。

5.建立政府质量奖。通过政府质量奖的设立，对那些提供优质质量的企业或组织，以政府的信用为高质量的企业提供正向激励。年度的政府质量奖应有严格的名额限制，并要经过极为苛刻的评审程序，使其对企业产生真正的激励作用。政府质量奖的各项细化标准，也可以引导所有的企业按其标准规范自身的质量行为，从而带动所有企业质量水平的整体提高。

第二篇：行政执法体制监管工作措施

我局工作将继续以科学发展观为指导，紧紧围绕州委、州政府中心工作，按照年初确定的工作目标和任务，查找存在的差距和不足，狠抓整改落实，力求突破和创新，确保全年各项工作任务和目标的完成。

（一）继续深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》及《国务院关于加强州县政府依法行政的决定》。要按照《决定》的相关要求，完善依法行政各项制度和措施，顺利完成第五轮行政审批项目清理工作，进一步强化调研、监督和指导，切实推动全州行政审批制度改革再上一个新的台阶。

（二）高质量办理州政府涉法事务。进一步强化学习、培训，提高法律素养，同时建立健全相关工作制度，规范工作方式方法，积极参与州政府各类涉法事务的协调、处理，依法妥善解决各类矛盾纠纷，为政府行政决策、规范行政行为等提供法律服务，充分发挥好参谋、助手和法律顾问作用。

（三）严把规范性文件审查监督关。重点把好“三道关”：一是把好“制定审核关”，努力提高规范性文件质量。严格按照法定权限和程序制定规范性文件，继续坚持规范性文件听证、书面、座谈、网站公告等广泛征求意见机制，确保州政府规范性文件的科学性、合法性、可操作性。二是把好“登记备案审查关”，不断强化规范性文件的登记备案审查工作。对四县政府及州直部门制定的规范性文件，严格实行登记备案审查制度，坚持做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。三是把好“清理关”，提高规范性文件动态管理水平。要按照全省的统一安排部署，采取有效措施抓好新一轮规范性文件清理工作，争取年底前公布州政府规范性文件清理结果，同时指导、督促四县及州直部门顺利完成清理任务。

（四）进一步提高行政复议办案质量。一是在创新复议方式上下功夫。积极探索新形势下办理复议案的新路子、新方法，对案情复杂、争议较大的案件，坚持采用听证方式审理，引入公开审理机制，提高对事实、证据认定的准确度。二是在完善工作机制上下功夫。进一步坚持和完善行政复议工作相关制度，认真总结实践经验，加强四县部门之间的沟通协调，合力化解行政争议。三是进一步加强行政复议监督指导，促进全州行政复议工作平衡发展。四是加大对复议案件办案人员的培训，通过举办理论研讨、案例分析等，不断提高行政复议工作人员的办案能力。

（五）切实加大行政执法监督工作力度。全面推行行政执法责任制，切实做好行政执法案卷评查、行政执法评议工作。进一步做好行政处罚自由裁量权的细化、量化工作。深入推进行政执法体制改革，落实好综合行政执法及相对集中行政处罚权工作结合我州机构改革工作，继续强化培训，抓好行政执法主体及其人员资格清理、公布及管理工作。认真做好我州的今年的5期行政执法培训系列工作。

（六）按照新时期新任务对政府法制工作的新要求，切实推进政府法制机构和队伍建设。

（八）继续深入贯彻落实法治政府、责任政府、阳光政府、效能政府四项制度，切实加强机关作风建设，努力营造“创先争优”的良好氛围。

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第三篇：创新事中事后监管机制 推进行政体制变革

创新事中事后监管机制 推进行政体制变革

作者：朱光磊 宋林霖 《光明日报》（2015年08月19日 02版）

近日，国务院办公厅印发《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（以下简称《通知》），通过推介天津海关对监管方式的创新，推动建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”抽查机制。《通知》强调，这不仅主要适用于市场监管领域，而且将在各部门的检查工作中广泛运用，逐步推广。这一监管机制的重要创新，可以较好地解决监管人员与监管对象比例不平衡，监管中权力寻租，自由裁量权过大，以罚代管、推诿不管的不良习惯和作风，实质上是以机制创新推动体制变革，推动行政体制改革向“宽进”与“严管”并重的方向发展，具有非常重大的战略意义。

一、在“宽进”与“严管”、体制改革与机制调整的结合中推进服务型政府建设

近年的行政审批制度改革大体可以看作两个阶段，第一阶段是“宽进”，核心内容是审批项目的减、并、合、放、转，目标是削减政府部门“管得太多、管得太细”的审批权。第二阶段是“严管”，通过一系列的机制设计与落实，让政府部门学会管、习惯管，学会用加强政府规制而不是强迫命令式的管，最终实现依法监管，管严适度。随着向强化事中事后监管机制的方向发展，简政放权改革也就逐渐进入了“深水区”，改革的难度会更大，触及的利益主体会更多。监管方式的变革，会重塑行政文化，重构政府职责。因此，也就自然承载着推进政 1 府职能转变的重任，成了推动由“全能型政府”向有限政府、责任政府、透明政府和服务型政府转变的关键环节。

放到改革开放以来行政体制改革的历史中看，这一持续推进的过程还有一个明显的趋势性变化，这就是在不断转变政府职能的大背景下，由体制改革单边推进向体制改革与机制调整双向推进的方向转化。这一点在不断深化改革的当下表现得尤为明显。这次《通知》推动的随机抽查规范事中事后监管改革更多地带有体制机制综合调整的含义和特征。

体制改革是重要的，但并不是万能的，很多重要的体制改革最后还是要通过政府自身建设的完善来实现，要通过体制改革应与机制调整的平衡推进来实现，需要在体制改革和改革对象的自身建设、自我完善之间的相互补充、相互平衡中来实现。因此，我们一方面要坚定地抓体制改革；另一方面也要把机制建设放到突出的地位上来，强化“机制意识”。随机抽查，不涉及体制和机构问题，但是有效地调整工作机制，形式上是“抽查”，实质上是“普查”，巧妙地运用了“偶然之中有必然”的规律，是一项可复制的科学的机制设计。这是最近一个阶段，针对个别问题“一层层开会、一层层布置、一层层落空”现象的有力回应。这是更加注重政府职能转变与政府自身建设的产物，更接地气，更现实可操作，更具有全面推进服务型政府的特点。

二、在随机监管与结果公示相结合中推进透明政府建设

随机监管并不是随意监管，是在“偶然”中找“必然”。为此，《通知》中明确了几个基本但却十分重要的程序：

首先，制定随机抽查事项清单。清单作为一种制度性授权机制，它要求对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施作出非常具体的规定，监管人员执法既不能越界，又可在权力范围内创新，规避了长期以来的“无限责任”与“任性权力”的问题，可以充分调动监管人员的责任意识和创新精神，从而提高组织工作效率和应对环境变化的灵敏度。

第二，建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等非指定方式公开选择。这意味着被检查对象与检查人员的“互盲”，最大限度剔除制度中的人情因素，让企业克服侥幸心理，提高企业管理水平，减少收受贿赂的机会。同时，对于两类名录库都要及时更新，动态调整，这样才能保证抽查达到预期的效果。

第三，合理确定随机抽查的比例和频次。不论是随机抽查还是常规检查，目的都是要用较低的行政成本达到高效监管的目的，让违法违规的企业越来越少，全面维护市场秩序。但是随机抽查如果抽样不合理，或缺乏代表性，抽查结果往往不能发现问题，甚至以偏概全，作出错误的情况判断。所以，应按照企业优、良、中、差的不同层次确定抽查对象的合理样本，避免重复检查和过度执法。

监管程序的重新设计，推进了透明政府建设，提高了行政效能。一方面，可以较好地解决监管者“乱作为”的问题。可以使监管者、被监管者、监管规则、监管范围、监管内容、监管标准等要素全部置于公众的监督之下，运用现场监管者与监管对象之间的灵活匹配，消除了可能出现“潜规则”的灰色地带，防止行政机关的工作人员，滥用职权、以权谋私、推卸责任等行为的发生。另一方面，可以较好地解决监管者“不作为”的问题。由于执法困难，部分基层政府存在着行政机关人员逃离执法岗位、执法人员不愿办案执法、机关人员不愿下乡检查，监管程序的随机透明，提升了权力行使的公信力，减少了公众对政策的误解，在处罚企业违规行为时，避免不必要的摩擦，降低了监管难度，使执法更为顺畅。

三、在联合监管与行政服务结合中，推进整体政府建设

我国正处于法制建设的初期阶段，有些地方公民守法意识淡薄，存在大量违法现象，管理工作难度大，仅依靠一个职能部门来管理，孤掌难鸣，难以达到预期效果。《通知》提出，探索开展联合抽查，对同一市场主体的多个检查事项，应一次查完，提高执法效能，降低企业成本。联合监管规模大、声势大，具有高效率、低风险的特点，易形成强大的高压态势，给执法对象以巨大威慑力。更为重要的是，一些政府部门的职能碎片化问题比较明显，“条块之间”的职能协调矛盾凸显，联合监管可以发挥各部门优势加大整治力度，政府为了完成共同的监管目标而实行的跨部门协作，从而使某一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务，有利于形成强化管理、依法行政的共识，协力整治重点难点问题。

四、在信用监管与数据共享结合中推进有限政府建设

信用是市场经济的基石。《通知》提出推进随机抽查与社会信用体系相衔接，强调利用企业信用信息与抽查机制衔接，政府通过抽查的结果调整企业信用信息，而企业的信用信息库可以作为是否抽查和抽查频率的依据。企业信用体系的内容十分丰富，包括信用法律法规体系、信用服务机构、信用监管体系、失信惩戒机制以及信用文化教育体系等。其作用是通过信用信息的公开、传播与共享、失信联动惩戒，形成立体、全方位的监管体系，营造企业“一处失信，处处受限”的诚信市场环境，通过企业自律，行业自律，减少政府对企业的干预，降低行政成本，推进有限政府建设。

目前，行政审批制度改革行至中段，部分地方政府苦于由“重审批”转至“重监管”没有应对的良策，一些媒体和公众也担忧放松前置准入条件，会否出现监管真空。此刻及时发布《通知》，为宏观体制变革和机制调整，给出微观策略层面的指引，更具有针对性、可操作性，这样才会实实在在的全面推进服务型政府建设。当然，随机抽查监管机制的提出，仅仅是建立高效监管体制的起点和一个方面，真正将各部门各行业事中事后的监管落到实处，是一项庞大的政府职能转变与工作流程再造工程，需要完善配套的法律制度、公务员行政能力的匹配与提升、地方各级政府的主动创新与积极作为。建立具有中国特色和适应社会主义市场经济运行的政府监管体系任重而道远。

（作者分别系南开大学副校长、教授，南开大学副教授）

第四篇：小城镇行政体制研究

1小城镇行政体制研究

--以宜都市为例

学生姓名：胡敏

班级学号：

专业名称：行政管理

指导老师：王守文

教学单位：政法学院

摘要：小城镇行政体制问题关系到能否切实解决好“三农”问题，关系到能否实现城乡经济社会统筹协调发展，关系到能否实现现代化等重大问题，认真研究并解决好小城镇行政体制问题具有重大的理论与实际意义。纵观20多年来我国的行政体制改革，小城镇行政体制还存在大量问题，本文以当今的形势背景为切入点，从小城镇行政体制改革的必要性进行分析，针对其在发展中所遇到的问题通过实地调查归纳总结出相关的对策。

关键词：小城镇行政体制改革

前言

小城镇作为中国现行行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是二十世纪九十年代中期以来，随着政治经济社会的发展，其行政体制暴露出了一些亟待解决的问题，如小城镇政府职能不适宜市场经济下的要求，现行市管县体制不利于小城镇政府的发展，县域经济的发展受限于现行的行政体制等。针对上述问题，宜都市政府提出了重塑小城镇政府的角色，加快转变现有小城镇政府的职能，优化小城镇政府的公共服务职能等对策。同时，积极倡导实行省直管县体质，进一步促进当地的政治经济发展。

一、理论奠定

（一）当前研究背景及学术观点

1、当前研究背景（1）中国是一个具有特色的社会主义国家，是一个发展中的社会主义国家，改革开放以后特别是二十世纪九十年代中期以来，通过不断地实践总结得出，目前中国的城市行政体制还存在相当大的问题，制约了城市化的快速推进。因此，从小处着手，必须在顺应社会经济发展的要求下积极探索新的行政模式，全面改革城市的内部行政体制，强化小城镇行政体制的改革力度，构建符合社会主义市场经济发展和中国城市化进程要求的新型城市行政体制。

（2）相较于改革开放以来与中国友好来往的美国，其州政府在二十世纪初就开始进行行政体制的改革。在随后近百年的时间中，美国各州的行政体制改革陆续进行。通过这些行政体制的改革，各州的部门得到最优化的配置，部门职能实现了更好地发挥，机构工作人员的工作态度明显改善„„不难看出，美国各州的行政体制改革极大地促进了该国政治经济的发展。

（3）相对于一国政府的行政体制而言，国际性的行政体制具有跨国性和非主权性的特点，这也就

决定了国际性行政体制独特的运行方式。二战后,以联合国为代表的国际性行政体制有了大规模的发展,呈现出多样化趋势。冷战结束后,国际性行政体制的变革引人注目,各类国际机构不断调整自我,以适应国际合作和国际竞争的需要。

2、学术观点（1）马克思在《资本论》中指出：“一切发达的，以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。”

（2）费孝通教授关于中国经济发展模式的理论探讨,是一项重要的学术贡献。他提出了中国经济发展的四种模式，即工业化新模式、小城镇发展模式、区域经济发展模式和经济圈(带)模式。其中，在小城镇发展模式中，认为小城镇建设是发展农村经济、解决人口出路的一个大问题, “离土不离乡”和“离乡不背井”是解决我国人口问题的两条具体途径。

（3）小城镇是以聚集人口、商品、文化、信息、科技、教育、金融和服务为特征的地域系统。小城镇位于农村之首、城市之尾，与农村经济有着千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑点；又与大中城市关系密切，是大中城市进一步发展的基础和后盾。党的十六大报告指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”

（二）小城镇与行政体制

1、小城镇小城镇，顾名思义即为较小的城镇。它介于城乡之间，地位特殊。归纳起来，不同的学科对小城镇概念的理解可以有狭义和广义两种。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城。建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。我国广义上的小城镇，除了狭义概念中所指的县城和建制镇外，还包括了集镇的概念。这一观点强调了小城镇发展的动态性和乡村性，是我国目前小城镇研究领域更为普遍的观点。因而集镇是农村中工农结合、城乡结合，有利生产、方便生活的社会和生产活动中心，是今后我国农村城市化的重点。

2、行政体制行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。

3、小城镇与行政体制经济基础决定上层建筑，反之，上层建筑的好坏与否可以限制经济的发展。换言之，政治制度的适合与否限制当地经济的发展。因此，小城镇的行政体制改革有助于促进当地的社会经济发展，有助于协调当地的人文和谐。

（三）小城镇行政体制改革的必要性

1、小城镇政府行政管理体制自身建设的需要小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政”引起的对小城镇政府规模增长的关注，重心主要集中在机构改革方面。然而，二十多年机构改革的种种努力都没有达到预期的效果。

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，面对新的形势新的任务，现行小城镇政府的行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。

（1）政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多。

（2）社会管理和公共服务仍比较薄弱。

（3）部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出。

（4）小城镇政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全。

（5）对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响小城镇政府全面正确履行职能。在一定程度上制约经济社会发展。

2、建立服务性政府的需要小城镇政府作为我国农村基本的区域性政权设置，是国家机构承

上启下的重要环节，是统筹城乡发展的枢纽。同时，小城镇政府担负着许多繁重的任务，面临的困难和矛盾最为集中，职能转变的任务最为艰巨。

构建社会主义和谐社会的历史任务对政府管理和服务能力提出了更高的要求，在构建和谐社会的过程中，小城镇政府承担着不可替代的角色，而政府管理与服务的能力与政府职能的转变是密不可分的。小城镇政府要适应和谐社会的发展要求，必须全面加强政府管理的观念更新、职能转变和行为规范。

小城镇政府应当适应社会经济发展和社会主义市场经济体制建设的需要，加大县级行政管理体制改革力度，推动小城镇政府职能不断向经济调节、市场监管、社会管理转变。小城镇级政府要努力实现从以行政手段管理为主向以经济和法律手段管理为主的转变，政府职能要适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求，减少对微观经济的干预，形成以间接管理为主的宏观调控框架，建立市场监管体系，加强社会管理和公共服务。

3、县域经济发展的需要小城镇政府担负着政治、经济、社会、文化等职能，其中经济职能是极其重要的乃至核心的职能。小城镇政府的一项重要工作就是发展经济，实现地区经济的跨越式发展，并尽量减少市场力量的负面效应。

县域经济在国民经济大系统中处于基本层次，是宏观经济层次中最基本的调控单位，是经济发展的一个重要组成部分，是国民经济的区域基础和基本支柱。县域经济贴近物质资料生产的实际，处于行政管理和政策落实的前沿，始终发挥着承上启下、连接城乡的作用。

县域经济的发展，不仅直接解决绝大多数人口的就业和生活问题，保障国家粮食安全，而且直接从基础层面影响人地矛盾运动的性质、规模和方向。小城镇政府的体制改革是运作县域经济的必要条件。如何根据发展县域经济的需要，相应的进行小城镇政府的体制改革，就成为在当前形势下需要思考并解决得当务之急。

4、城镇化进程的需要宜都作为地处鄂西的新兴工业城市，产业结构单一，城乡二元经济结构典型，扶贫任务艰巨，加速推进城镇化，既是我市全面建设小康社会必须跨越的历史阶段，也是解决目前以及今后经济社会发展诸多问题的关键。发展小城镇，推进城镇化，实现社会、经济结构转型，把城镇化与农村工业化和产业化有机结合起来，促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，实现城乡共荣、协调发展。因此，加快城镇化进程，提高城镇化水平，成为我市新世纪全面建设小康社会面临的重要而紧迫的战略任务。

（1）推进城镇化，有利于农民脱贫致富奔小康。全面建设小康社会的重点和难点在农村，特别是像宜都市这样经济欠发达地区的农村。要使农民致富，唯一的出路就是通过城镇化，实现农民向非农产业转移，减少农民的数量，提高人均生产率。转移出来的农村劳动力收入增加了，农村劳动力的价值也大大提高，收入相应增长。而大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力又极为有限。因此，实现大规模农村人口转移只有发展小城镇，实现城镇化，改善城乡二元经济结构，实现人口、经济要素的合理分布和自由流动，促进地区经济协调发展和城乡共同富裕，除此别无出路。

（2）推进城镇化，有利于加快实现农村工业化和农业产业化。从理论上说，城镇化是社会分工的发展和生产专业化的结果。工业化和城镇化是现代化过程的两个侧面。工业化需要聚集状态，只有人类活动集中才会降低工业生产成本，才会形成聚集效应。因此，城镇化是工业化的必然产物，离开了城镇化，工业化的效率就会降低；离开了工业化，城镇化就无的放矢，就会失去发展的动力。目前，我市乡镇企业规模小，集约化程度低。通过发展小城镇，使乡镇企业向小城镇聚集。充分发挥小城镇作为农村交通中心、信息中心、技术中心和人才中心的作用，为乡镇工业的发展提供基础设施、市场、技术和人才条件；通过发挥小城镇对农村的辐射作用，带动农业产业化。

（3）推进城镇化，有利于改善生态环境。通过城镇化，减少农民数量，在总量上相应减少现有耕

地承载人口数量，转变农民的谋生方式，提高他们的生活质量，使他们向城镇聚集，给大自然以休养生息的机会，能够解决土壤退化、水土流失、森林覆盖率降低等生态环境问题。

综上所述，城镇化是农业现代化、缩短城乡差距的一个重要途径。

二、当前小城镇发展中暴露的行政体制问题

在几十年的城镇建设中，我国形成了与计划体制相适应的较为完善的小城镇行政体制，在这个背景下制定的有关城镇发展政策有其合理性。但随着市场经济体制的建立，小城镇特有的经济社会特点改变了原有的行政环境，过去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成为束缚小城镇发展的障碍，对小城镇的健康发展带来严峻的挑战。

（一）小城镇政府机构角色定位失当

由于社会主义市场经济体制初步建立，社会仍处于转型过程中，小城镇政府机构角色失当现象仍普遍存在。主要表现在：

1、小城镇政府自恃为“权威型”的领导者。由于受传统历史的熏陶，小城镇政府习惯于沿用传统体制下的政治、行政命令方式，靠行政强制力行使职能，重视行政干预，忽视协调指导。

2、小城镇政府充当了“全能型”的管理者。从古至今，中央决定地方的一切事务，小城镇政府也不例外。在日常工作中大包大揽，把对经济的管制和社会的管理都纳入了自己的职能范围，造成其在政治、经济和社会管理之间的职能错位。

3、小城镇政府担当了“忠实的”持家者。遵从中国的换届选举的规定，每三年地方政府也会进行一次换届选举，这样，县级领导干部轮换调动特别频繁。随着领导干部的轮换调动，县级干部的短期行为造成县属企业发展缓慢，财税资源枯竭，从而使县域经济的长远发展难以为继。

（二）政府职能不适宜市场经济下的要求

小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政”引起的对小城镇政府规模增长的关注，重心主要集中在机构改革方面。小城镇政府没有从根本上按照市场经济发展的基本要求来转变政府职能，基本上还是在计划经济时代形成的体制和框架内运转。小城镇政府的权力关系没有走上规范化的道路；政府过多地干预了县域的具体经济行为，“政企分开”并不彻底；“政事分开”仅仅流于形式，致使政府威信降低、动员能力低下；最突出、最根本的问题是财政制度、机制和程序的缺失，降低了小城镇政府的能力，扭曲了县政的基本功能。

（三）现行市管县体制不利于小城镇政府的发展

我国现行县级行政区划和设置的基本框架形成于20世纪50年代，是在当时生产力十分落后、交通和通讯能力极其低下、高度集中的计划经济体制正得以强化的历史背景下而确定的。通过近半个世纪特别是改革开放30年的大规模建设和高速度发展，实际情况和客观条件出现了巨大的变化，从而使现行县级行政区划和设置与当今时代不相适应的矛盾已日见显露。现有的县级行政区划和设置的基本格局，与当今我国各地经济和社会发展的实际状况和客观条件已经难以适应。

三、建立健全行政体制，促进小城镇和谐发展

（一）重塑小城镇政府的角色

在构建社会主义和谐社会进程中，小城镇政府角色的转换势在必行，而且刻不容缓。小城镇政府角色的转换是发展县域经济、解决“三农”问题的关键。因此，小城镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有限责任者的角色，强化公共服务职能和公共服务意识，把服务型政府理念具体化、明晰化并落实到位。

此外，小城镇政府必须完成从计划经济体制下的全能政府向有限政府转换，从行政管制向依法行

政转换，从制定计划的政府向引导、培育市场的政府转换，从以权力为运转轴心的政府向以社会公共服务为核心的政府的转换，从人治政府向法治政府的转换。换言之，小城镇政府的角色应该由“权力型”政府向“服务型”政府转换。

在社会主义市场经济条件下，在构建社会主义和谐社会的进程中，小城镇政府必须对其性质、职能、权力界限、功能范围、行为方式和活动领域严格界定，履行好自身应该承担的任务。在构建社会主义和谐社会进程中，小城镇政府必须充分保障农村基层群众各项民主权利，严禁干预基层群众自治范围内的事情；必须改革计划经济体制下的“大政府、小社会”的旧格局；必须改变长期以来形成的政府机构臃肿、职能交叉重叠、运转效率低下的状况；此外，实现人员精干，高效运转，以最少的行政成本实现最优化的行政管理。

（二）实行省直管县体制

通过推行省直管县，可以改革目前我国行政区划中不合理因素，特别是参考政治、经济、社会、自然等因素情况下划小省区，划清边界，有利于改善中央与地方的关系，有利于加强中央的领导，有利于为国家和社会的稳定与发展创造一个良好的行政区划体制环境。在经济上实施强县扩权，在财政上实行省管县，可以赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行为审批权里直接下放到县。

“省直管县”体制改革在我国目前虽然只是在试点阶段，但从目前的情况至少可以窥见其具有一定的优越性：第一，它在一定程度上使得县的发展环境得到了优化，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，从而有利于城乡经济和区域经济协调发展；第二，实行“县财省管”体制可以绕过市这一级周转和盘剥，提高了财政资金运转效率，一定程度上缓解了县的财政困难，强化了县主观上的努力程度，调动了县发展的积极性；第三，促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变，实现了工作重心的转移。同时，为下一步行政体制改革打下了良好基础。

（三）优化小城镇政府公共服务职能

对于我国来说，农业、农村和农民问题，是全面建设小康社会的重点和难点所在。加快县域经济发展，改革和完善现行的农村经济体制，加快农村城市化进程，是推进农业和农村经济结构战略性调整的根本途径，是解决“三农”问题的现实出路。在这一历史进程中，小城镇政府的重要作用尤其值得关注和重视。对小城镇政府公共服务的现状及存在问题进行研究，并有针对性地提出完善小城镇政府公共服务机制的对策，有利于提高小城镇政府的公共服务能力，有利于满足公众对公共服务日益复杂化、多样化的需求，进而有利于完善社会主义市场经济体制、实现全面建设小康社会的战略目标。建立服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能，是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务；通过不断完善硬环境、优化软环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。

在公共服务机制改革过程中，既要注重优化公共资源配置，提高公共服务的效率，也要注重社会公平，提高公共服务均等化程度；既要注重发挥政府作用，也要注重发挥社会组织的积极性。一个有效的公共服务机制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制。在新的发展时期，政府提供公共服务必须坚持以公众为导向，提高公众的认同和支持的程度。政府公共服务的提供必须从政府本位、官员本位向社会本位、公民本位转变。政府提供公共服务，应深入了解公众的意愿，广泛集中公众的智慧，应完善有关了解民意、公众参与和公众评价的机制，切实提高公众的认同和支持的程度，从而提高政府公共服务的有效性。

[参考文献]

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第五篇：小城镇行政体制之见

[摘要] 小城镇行政体制问题关系到能否切实解决好“三农”问题，关系到能否实现城乡经济社会统筹协调发展，关系到能否实现现代化等重大问题，认真研究并解决好小城镇行政体制问题具有重大的理论与实际意义。城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，是国家组织管理体系中的最基层的政府组织，是党在农村的执政基础，担负着稳定社会、发展经济、服务群众的职能，城镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展以及小康建设的步伐。

[关键词] 小城镇 行政体制 机构设置

[正文]

一、小城镇与行政体制的关系

（一）小城镇与行政体制

1．小城镇介于城乡之间，地位特殊。归纳起来，不同的学科对小城镇概念的理解可以有狭义和广义两种。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城。建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。我国广义上的小城镇，除了狭义概念中所指的县城和建制镇外，还包括了集镇的概念。这一观点强调了小城镇发展的动态性和乡村性，是我国目前小城镇研究领域更为普遍的观点。因而集镇是农村中工农结合、城乡结合，有利生产、方便生活的社会和生产活动中心，是今后我国农村城市化的重点。

2．行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。

3．小城镇与行政体制。经济基础决定上层建筑，反之，上层建筑的好坏与否可以限制经济的发展。换言之，政治制度的适合与否限制当地经济的发展。因此，小城镇的行政体制改革有助于促进当地的社会经济发展，有助于协调当地的人文和谐。

（二）小城镇行政体制改革的必要性

1．小城镇政府行政管理体制自身建设的需要 小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政”引起的对小城镇政府规模增长的关注，重心主要集中在机构改革方面。然而，二十多年机构改革的种种努力都没有达到预期的效果。

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，面对新的形势新的任务，现行小城镇政府的行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。（1）政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多。（2）社会管理和公共服务仍比较薄弱。

（3）部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出。（4）小城镇政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全。（5）对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响小城镇政府全面正确履行职能。在一定程度上制约经济社会发展。

2．建立服务性政府的需要

小城镇政府作为我国农村基本的区域性政权设置，是国家机构承上启下的重要环节，是统筹城乡发展的枢纽。同时，小城镇政府担负着许多繁重的任务，面临的困难和矛盾最为集中，职能转变的任务最为艰巨。

构建社会主义和谐社会的历史任务对政府管理和服务能力提出了更高的要求，在构建和谐社会的过程中，小城镇政府承担着不可替代的角色，而政府管理与服务的能力与政府职能的转变是密不可分的。小城镇政府要适应和谐社会的发展要求，必须全面加强政府管理的观念更新、职能转变和行为规范。小城镇政府应当适应社会经济发展和社会主义市场经济体制建设的需要，加大县级行政管理体制改革力度，推动小城镇政府职能不断向经济调节、市场监管、社会管理转变。小城镇级政府要努力实现从以行政手段管理为主向以经济和法律手段管理为主的转变，政府职能要适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求，减少对微观经济的干预，形成以间接管理为主的宏观调控框架，建立市场监管体系，加强社会管理和公共服务。

3．县域经济发展的需要

小城镇政府担负着政治、经济、社会、文化等职能，其中经济职能是极其重要的乃至核心的职能。小城镇政府的一项重要工作就是发展经济，实现地区经济的跨越式发展，并尽量减少市场力量的负面效应。县域经济在国民经济大系统中处于基本层次，是宏观经济层次中最基本的调控单位，是经济发展的一个重要组成部分，是国民经济的区域基础和基本支柱。县域经济贴近物质资料生产的实际，处于行政管理和政策落实的前沿，始终发挥着承上启下、连接城乡的作用。

县域经济的发展，不仅直接解决绝大多数人口的就业和生活问题，保障国家粮食安全，而且直接从基础层面影响人地矛盾运动的性质、规模和方向。小城镇政府的体制改革是运作县域经济的必要条件。如何根据发展县域经济的需要，相应的进行小城镇政府的体制改革，就成为在当前形势下需要思考并解决得当务之急。

4．城镇化进程的需要

宜都作为地处鄂西的新兴工业城市，产业结构单一，城乡二元经济结构典型，扶贫任务艰巨，加速推进城镇化，既是我市全面建设小康社会必须跨越的历史阶段，也是解决目前以及今后经济社会发展诸多问题的关键。发展小城镇，推进城镇化，实现社会、经济结构转型，把城镇化与农村工业化和产业化有机结合起来，促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，实现城乡共荣、协调发展。因此，加快城镇化进程，提高城镇化水平，成为我市新世纪全面建设小康社会面临的重要而紧迫的战略任务。

（1）推进城镇化，有利于农民脱贫致富奔小康。全面建设小康社会的重点和难点在农村，特别是像宜都市这样经济欠发达地区的农村。要使农民致富，唯一的出路就是通过城镇化，实现农民向非农产业转移，减少农民的数量，提高人均生产率。转移出来的农村劳动力收入增加了，农村劳动力的价值也大大提高，收入相应增长。而大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力又极为有限。因此，实现大规模农村人口转移只有发展小城镇，实现城镇化，改善城乡二元经济结构，实现人口、经济要素的合理分布和自由流动，促进地区经济协调发展和城乡共同富裕，除此别无出路。

（2）推进城镇化，有利于加快实现农村工业化和农业产业化。从理论上说，城镇化是社会分工的发展和生产专业化的结果。工业化和城镇化是现代化过程的两个侧面。工业化需要聚集状态，只有人类活动集中才会降低工业生产成本，才会形成聚集效应。因此，城镇化是工业化的必然产物，离开了城镇化，工业化的效率就会降低；离开了工业化，城镇化就无的放矢，就会失去发展的动力。目前，我市乡镇企业规模小，集约化程度低。通过发展小城镇，使乡镇企业向小城镇聚集。充分发挥小城镇作为农村交通中心、信息中心、技术中心和人才中心的作用，为乡镇工业的发展提供基础设施、市场、技术和人才条件；通过发挥小城镇对农村的辐射作用，带动农业产业化。（3）推进城镇化，有利于改善生态环境。通过城镇化，减少农民数量，在总量上相应减少现有耕地承载人口数量，转变农民的谋生方式，提高他们的生活质量，使他们向城镇聚集，给大自然以休养生息的机会，能够解决土壤退化、水土流失、森林覆盖率降低等生态环境问题。

综上所述，城镇化是农业现代化、缩短城乡差距的一个重要途径。

二、当前小城镇发展中暴露的行政体制问题

在几十年的城镇建设中，我国形成了与计划体制相适应的较为完善的小城镇行政体制，在这个背景下制定的有关城镇发展政策有其合理性。但随着市场经济体制的建立，小城镇特有的经济社会特点改变了原有的行政环境，过去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成为束缚小城镇发展的障碍，对小城镇的健康发展带来严峻的挑战。

（一）小城镇政府机构角色定位失当

由于社会主义市场经济体制初步建立，社会仍处于转型过程中，小城镇政府机构角色失当现象仍普遍存在。主要表现在：

1．小城镇政府自恃为“权威型”的领导者。由于受传统历史的熏陶，小城镇政府习惯于沿用传统体制下的政治、行政命令方式，靠行政强制力行使职能，重视行政干预，忽视协调指导。

2．小城镇政府充当了“全能型”的管理者。从古至今，中央决定地方的一切事务，小城镇政府也不例外。在日常工作中大包大揽，把对经济的管制和社会的管理都纳入了自己的职能范围，造成其在政治、经济和社会管理之间的职能错位。

3．小城镇政府担当了“忠实的”持家者。遵从中国的换届选举的规定，每三年地方政府也会进行一次换届选举，这样，县级领导干部轮换调动特别频繁。随着领导干部的轮换调动，县级干部的短期行为造成县属企业发展缓慢，财税资源枯竭，从而使县域经济的长远发展难以为继。

（二）政府职能不适宜市场经济下的要求

小城镇政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政”引起的对小城镇政府规模增长的关注，重心主要集中在机构改革方面。小城镇政府没有从根本上按照市场经济发展的基本要求来转变政府职能，基本上还是在计划经济时代形成的体制和框架内运转。小城镇政府的权力关系没有走上规范化的道路；政府过多地干预了县域的具体经济行为，“政企分开”并不彻底；“政事分开”仅仅流于形式，致使政府威信降低、动员能力低下；最突出、最根本的问题是财政制度、机制和程序的缺失，降低了小城镇政府的能力，扭曲了县政的基本功能。

（三）现行市管县体制不利于小城镇政府的发展

我国现行县级行政区划和设置的基本框架形成于20世纪50年代，是在当时生产力十分落后、交通和通讯能力极其低下、高度集中的计划经济体制正得以强化的历史背景下而确定的。通过近半个世纪特别是改革开放30年的大规模建设和高速度发展，实际情况和客观条件出现了巨大的变化，从而使现行县级行政区划和设置与当今时代不相适应的矛盾已日见显露。现有的县级行政区划和设置的基本格局，与当今我国各地经济和社会发展的实际状况和客观条件已经难以适应。

三、城镇行政管理面临的几个问题

（一）政府职能增加，现行的行政体制构架不能适应工作需要

由于中小城镇规模相差悬殊，中小城镇政府的工作负荷也差异很大。据我们了解，有的镇人口只有二、三万，没有多少企业，财政收入只有几十万元。而经济发达地区的一些镇，人口近30万（包括外来人口）。各类企业八、九百家，财政收入三、四亿元。对于这类小城镇，其管理职能、管理方式已经完全不同于过去意义上的乡镇，而是象某些中小城市一样在进行建设和管理。一是从传统的以农事为中心的“农政”管理，向以第二产业为主导，一、二、三产业并举的多产业管理转变。在外资外商企业多的城镇，外商为减少与个体、私营企业打交道的风险，也总是更多地依赖依靠政府。二是城镇（包括村）规划建设向中小城市规模发展，基础设施、服务设施、居民生活设施等已经基本城市化，建设和管理任务十分繁重。三是资源环境管理提到重要议事日程。四是由于外来人口规模庞大，计划生育、社会治安等管理任务非常繁重。五是由于有这么多人口，经济社会发展水平又比较高，科技教育、文化方面的事务也越来越多。总之，对这类小城镇，其经济、社会管理职能与某些中小城市已没有多大实质性的差别。

（二）条块分割，严重肢解了小城镇政府管理职能

长期以来，条块分割、上下关系不顺是制约小城镇发展的重要因素之一。随着改革开放，城镇已经成为农村社区的经济、文化、科技中心，成为联接城市、辐射农村、吸纳剩余劳动力、促进地方经济协调发展的综合体。相应地，城镇政府除了传统的基本职能外，也随之增加许多新的职能，如城镇规划、建设和管理，改善基础设施和居民生活设施，提供社会保障，环境与资源保护，外来人口管理，文化交流等等。但是，在城镇履行上述职能的很多权限和机构却不属于城镇政府，权力与责任不对等。现在好多事情都纳入了管理目标责任制，出了问题，拿党政主要负责人是问，但在站所的隶属关系上。目前，设在城镇的站所，属于乡镇管理的与属于县直部门派驻在乡镇或条条的基本上各占“半壁江山”，条块分割现象十分严重，即使是“条块”双管的站所，关系依然不顺。乡镇普遍反映，对这些站所指挥不动，监督不了，“权在部门，事在基层”、“权在县上，利在县上，责在镇上”，有时甚至还要受到派出机构的制约，从而失去了必要的权威性和灵活性。由于权利和责任相分离，极大地削弱了城镇政府职能。有的基层干部埋怨说，城镇政府对“各自为政管不了，不正之风纠不了，中心与业务统不了，人员不当调整不了”。

（三）机构庞大，人员臃肿

根据国家统计局的抽样调查，全国22个省（自治区、直辖市）城镇机构设置和人员配备的基本情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均158名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均91名。总的看，城镇党政机构设置比较规范，编制控制比较合理，只有少数地方超出限额。突出的问题是站所设置过多、过于分散，这些站所规模不一，人员有多有少，多的十几个人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城镇还使用为数不少的自聘、借调、以工代干和临时人员等。有一个经济比较发达的镇，党委设有党办、组织办、纪检、监察、宣传、团委、妇联、工会、侨联、统战、武装等12个机构。政府设有计生、卫生、文教、民政、综治、审计、农业、林业、财贸、安全、三资、来料加工、环保、工交科技、城建、外来人口等24个机构。另外，还设有人大办公室。设这么多的庙，怎么不产生官僚主义和职责交叉呢？

（四）政企不分，部分城镇政府过多地干预经济事务

城镇政府是行政管理机关，不是经济组织，不是企业生产经营的直接组织者和管理者。随着社会主义市场经济体制的建立，推动经济运作的主体不是政府，而是市场、企业和生产经营者。城镇政府要从直接抓项目、抓经营、抓资金等具体事务中解脱出来，将主要精力转向调整经济结构，搞好发展规划和基础设施建设，培育和发展市场，监督市场运行和维护平等竞争，保护资源和生态环境等方面。如果说在乡镇企业发展的初级阶段，为了发展经济，城镇政府主要领导不得不直接出面组织推动的话，在强调政企分开的今天，必须在政企分开方面迈出实质性的步伐。有一种现象值得注意，就是书记、镇长兼任企业的厂长、经理。这种做法无异于叫书记镇长履行两种互相冲突的职能；作为厂长、经理，他必须追求经济效益；作为党政负责人，他更应注意社会管理目标的实现。当二者发生矛盾时，有的领导权衡失当，为了一个企业一时的利益而不惜牺牲社会成员的整体利益和长远利益，资源的破坏、浪费和环境的污染就是由此发生的。实践还表明，这种官商不分的做法，容易助长以权谋私、孳生腐败现象。古今中外，任何一个政府都明令禁止官商不分。这已是行政管理工作的基本原则。

（五）行政效率不高

影响行政效率的因素很多，现行的一些行政运作方式和机关工作作风也从一个方面影响着城镇政府的行政效率，最突出的问题就是上级部门名目繁多的检查、评比和达标活动。现在几乎是布置一项工作就有一项检查，有的镇每星期都要接受一次检查，有时一天竟同时有9个检查组来检查，一年下来竟多达100多次，以至于他们一年要用近一半的时间和精力来疲于应付。这种忽视行政主体积极性的行政运行方式弊端很大，不仅制造了许多无效工作，极大地牵扯了城镇干部的精力，而且还要浪费大量接待费用，甚至逼得下面弄虚作假，孳生腐败现象。从根本上讲，这种运作方式也是不符合行政管理的普遍性原则的。上级对下级本应只规定管理目标，至于如何完成这个管理目标即通过何种组织形式、用多少人来实施，上级部门不应干预。用西方国家通行的话来说，是“只管结果”，不管“过程”。我们应借鉴这种做法。只要在法律、法规规定的范围内完成任务，不管采用何种方式都应允许。一般来讲，城镇政府离基层最近，最了解情况，他们的办法比上级部门要好，更妥。

四、目前我国行政体制和机构设置的现状

行政体制是行政权力的配置及其相应的制度和体系的总合，而机构则是行政权力运行的载体和具体形式。具体说，行政体制包括行政主体、行政过程、行政法规、行政目的等在内的完整的、开放的体系。这个体系在其所处的特定的行政环境中，存在着内部的、外部的和动态的各种关系。就行政主体而言，其内部关系主要有三：纵向的上下级之间的关系；横向的行政机关内部部门之间分工协作的关系；条块配合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。其外部关系主要有四：行政机关与政党组织（主要是执政党）的关系；行政机关与国家权力机关、司法机关和检察机关的关系；行政机关与企事业单位和社会团体的关系；行政机关与市场和社会的关系。行政管理体制的内外关系，实际上使行政机关及其管理活动处在一个由法律秩序、权力分配、职能配置、工作方式、工作人员之间公务往来等因素构成的网络之中，行政运作和行政效率在很大程度上就取决于这些上下左右内外的关系是否协调得当。

（一）行政体制改革与政治体制、经济体制改革的关系

行政体制与机构改革是深化经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的重要条件，也是政治体制改革的重要内容。可以说，行政体制与机构改革处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，在整个改革中地位十分关键。经济体制改革对政治体制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理体制和党政机构设置上，与政治体制的其它部分相比，行政体制改革对经济体制改革和经济发展的制约作用也最直接。因此，必须把行政体制改革作为政治体制改革的紧迫任务，使上层建筑更好适应和促进经济的发展。由于行政体制改革涉及行政体系内部上下左右权利与利益的调整，涉及政府工作系统与政党组织，与国家权利机关、司法机关、检察机关，与企事业单位和社会团体，与市场和社会的关系的调整，涉及现行权力配置的调整，以至行政体制改革进行起来既复杂又敏感；阻力大、难度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都难以巩固。从根本上讲，现行的行政体制与机构设置仍极不适应改革和发展的需要。“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”

（二）我国行政体制与机构设置的主要弊端

从体制上看，主要是权力结构、职能结构配置不合理，机构臃肿、人浮于事。权利结构不合理表现为权力过分集中。从党政关系上看，权力过分集中于党委。“加强党的领导，变成了党在包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”；从中央与地方的关系看，权力过分集中于中央。“过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权”；从政府与其管理的对象看，权力过分集中于政府。许多事情不是“放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理”，而是“统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来”。

从管理过程看，主要是“长期缺少严格的从上到下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关及至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”这些又反过来要求多增机构，多加人员，促使机构更加膨胀。

在体制上、管理过程中种种弊端，集中的表现是行政管理中的官僚主义现象。“办事拖拉、不讲效率、不负责任”等种种官僚主义现象，“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系”。在机构设置上，主要是机构庞大、臃肿，层次重叠，职责交叉，手续繁琐，效率低下。

五、小城镇行政体制和机构改革的主要内容

小城镇行政体制与机构改革要在理顺关系、健全功能，转变职能、强化服务，精兵简政等方面多下功夫，逐步建立职责明确、结构合理、精干高效、规范廉洁的小城镇行政体制与运行机制。

（一）理顺县镇关系，健全小城镇政府功能 小城镇行政体制改革首先要在理顺县镇关系、消除条块分割方面取得实质性进展。一是继续贯彻中发[1993]7号文件精神，凡文件规定下放给镇政府管理的直接为农业、为农村、为农民服务的站所，要坚决下放到镇政府，已经下放了的不允许以任何理由再重新上收，对实行双重管理的站所，也要加大小城镇政府的监督检查权、人事审查权和工作协调权。二是非执法监督机构的设置，应由小城镇根据当地的实际需要和财政承受能力，在有利于发展经济的前提下，自主决定。对那些分设过细、业务工作量小的站所进行撤并，增强整体服务功能，上级有关业务部门要积极给予支持、指导。三是城镇为农服务机构要切实面向农民，提供专业服务，扶持农户发展生产。他们的报酬要与服务质量、服务效果挂钩，通过有偿服务，提取合理报酬。

（二）转变政府职能，实现政企分开

在实行社会主义市场经济体制的前提下，在从传统的农业集镇向工业镇或商业镇、旅游镇、文化镇等新兴小城镇转变的过程中，小城镇政府应从偏重于具体管理经济生活，转向全面管理社会、经济和文化生活。一是经济管理职能，要重在所有制结构的调整与完善。二是搞好小城镇规划建设，特别是人口多、经济发达的小城镇建设，一定要以规划为龙头，通过规划建设引导企业连片集中，解决能源利用率低、环境污染难以治理和供水、供电、道路、邮电通讯等基础设施难以配套的问题，形成规模经营，发挥集聚效益。三是切实加强资源与生态环境管理，坚定不移地实施可持续发展战略。资源与环境是人类生存与发展的基本条件，加强生态和环境保护，是促进经济可持续发展和社会全面进步的基础。要把资源环境保护的目标和措施纳入小城镇的经济和社会发展规划，并将其作为考核小城镇主要负责人工作的一项重要内容。

（三）培育、完善市场中介组织和为农服务体系，加强服务功能

小城镇政府直接面对千家万户和各种各样的企业，作为政府，必须解决单个企业和个人解决不了、解决不好的那些问题。要培育和发展各类市场，大力发展社会中介组织和为农服务体系，为他们提供产前、产中、产后服务。这不仅是政府服务功能的需要，也是转变政府职能的需要。只有各类服务组织充分发展了，不应由政府管理现在又不得不管的那些事务才能转移出去，才会有相应的组织来承接。

（四）大力精简机构人员，逐步规范小城镇行政体制

要按照“小政府，大社会”、“小机构，大服务”的要求，核定小城镇的机构编制。考虑到小城镇的特殊性，有关政策可以相对灵活： 一是不要求上下对口，左右看齐，在不突破国家规定的机构编制限额内，自主设立相应的机构；二是机构综合设置或一个机构几块牌子，领导干部可交叉任职；三是规范小城镇党政机构名称和机构规格。防止借改革之名搞扩充机构、人员，提高机构规格，在机构改革上来回折腾的现象；四是坚决清退借用人员和临时人员。有些试点镇虽然上级政府赋予其县级经济管理权限，但镇政府没有单纯追求机构升格和编制增加，机关工作人员仍作了精简。实践证明，只要真正做到了政府职能转变，政企职责分开，减少办事环节，提高工作效率，机构人员是能够进一步精简的。

六、建立健全行政体制，促进小城镇和谐发展

（一）重塑小城镇政府的角色

在构建社会主义和谐社会进程中，小城镇政府角色的转换势在必行，而且刻不容缓。小城镇政府角色的转换是发展县域经济、解决“三农”问题的关键。因此，小城镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有限责任者的角色，强化公共服务职能和公共服务意识，把服务型政府理念具体化、明晰化并落实到位。

此外，小城镇政府必须完成从计划经济体制下的全能政府向有限政府转换，从行政管制向依法行政转换，从制定计划的政府向引导、培育市场的政府转换，从以权力为运转轴心的政府向以社会公共服务为核心的政府的转换，从人治政府向法治政府的转换。换言之，小城镇政府的角色应该由“权力型”政府向“服务型”政府转换。

在社会主义市场经济条件下，在构建社会主义和谐社会的进程中，小城镇政府必须对其性质、职能、权力界限、功能范围、行为方式和活动领域严格界定，履行好自身应该承担的任务。在构建社会主义和谐社会进程中，小城镇政府必须充分保障农村基层群众各项民主权利，严禁干预基层群众自治范围内的事情；必须改革计划经济体制下的“大政府、小社会”的旧格局；必须改变长期以来形成的政府机构臃肿、职能交叉重叠、运转效率低下的状况；此外，实现人员精干，高效运转，以最少的行政成本实现最优化的行政管理。

（二）实行省直管县体制

通过推行省直管县，可以改革目前我国行政区划中不合理因素，特别是参考政治、经济、社会、自然等因素情况下划小省区，划清边界，有利于改善中央与地方的关系，有利于加强中央的领导，有利于为国家和社会的稳定与发展创造一个良好的行政区划体制环境。在经济上实施强县扩权，在财政上实行省管县，可以赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行为审批权里直接下放到县。

“省直管县”体制改革在我国目前虽然只是在试点阶段，但从目前的情况至少可以窥见其具有一定的优越性：第一，它在一定程度上使得县的发展环境得到了优化，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，从而有利于城乡经济和区域经济协调发展；第二，实行“县财省管”体制可以绕过市这一级周转和盘剥，提高了财政资金运转效率，一定程度上缓解了县的财政困难，强化了县主观上的努力程度，调动了县发展的积极性；第三，促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变，实现了工作重心的转移。同时，为下一步行政体制改革打下了良好基础。

（三）优化小城镇政府公共服务职能

对于我国来说，农业、农村和农民问题，是全面建设小康社会的重点和难点所在。加快县域经济发展，改革和完善现行的农村经济体制，加快农村城市化进程，是推进农业和农村经济结构战略性调整的根本途径，是解决“三农”问题的现实出路。在这一历史进程中，小城镇政府的重要作用尤其值得关注和重视。对小城镇政府公共服务的现状及存在问题进行研究，并有针对性地提出完善小城镇政府公共服务机制的对策，有利于提高小城镇政府的公共服务能力，有利于满足公众对公共服务日益复杂化、多样化的需求，进而有利于完善社会主义市场经济体制、实现全面建设小康社会的战略目标。建立服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能，是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务；通过不断完善硬环境、优化软环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。

在公共服务机制改革过程中，既要注重优化公共资源配置，提高公共服务的效率，也要注重社会公平，提高公共服务均等化程度；既要注重发挥政府作用，也要注重发挥社会组织的积极性。一个有效的公共服务机制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制。在新的发展时期，政府提供公共服务必须坚持以公众为导向，提高公众的认同和支持的程度。政府公共服务的提供必须从政府本位、官员本位向社会本位、公民本位转变。政府提供公共服务，应深入了解公众的意愿，广泛集中公众的智慧，应完善有关了解民意、公众参与和公众评价的机制，切实提高公众的认同和支持的程度，从而提高政府公共服务的有效性。[总结] 小城镇作为中国现行行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是二十世纪九十年代中期以来，随着政治经济社会的发展，其行政体制暴露出了一些亟待解决的问题，如小城镇政府职能不适宜市场经济下的要求，现行市管县体制不利于小城镇政府的发展，县域经济的发展受限于现行的行政体制等。针对上述问题，各地政府应根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，进一步促进当地的政治经济发展。

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