完善社会组织监管体制的思考与建议

第一篇：完善社会组织监管体制的思考与建议

完善社会组织监管体制的思考与建议

近年来，随着我国社会经济不断发展，社会组织的数量不断增加，种类也不断增多，社会组织自身能力在逐渐提高，他们在促进经济建设、推进社会事业、维护社会稳定、提供公共服务等方面发挥着重要作用。确保社会组织健康有序发展，并充分发挥积极作用，加强社会组织监管显得尤为重要而迫切，已成为各地民政部门亟待解决的重要课题。

一、我市社会组织发展现状

近年来，随着经济社会持续快速发展，在市委、市政府及有关部门的重视下，社会组织发展环境不断改善,我市社会组织建设和管理工作，取得了新的进展。一是依法登记数量逐年增加。目前，全市共有社会组织164个，其中社会团体61个、民办非企业单位103个，数量以每年5%－10%的速度递增，涉及教育、卫生、文化、科技、民政、体育、金融等多个领域，基本形成了门类齐全、层次有别、覆盖广泛的社会组织体系。二是规范化建设不断加强。在加大监管力度、坚决查处违法行为等方面不断规范社会组织管理。同时，社会组织年检工作得到不断改进和加强，对于年检不合格以及不参加年检的，依法予以严肃处理，年检率基本达到90%以上，有效地提升了社会组织整体素质。三是功能日益显现。随着市场经济的深入发展，社会组织在协助政府加强社会管理方面发挥着越来越重要的作用，他们在参与社会治理、提供社会服务、沟通政府与社会各社会阶层间的关系、促进社会资源的有效有效配置和整合、反映群众诉求、协调利益关系、推动文化发展、促进社会、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。

二、当前社会组织监管中面临的困境

近年来，依法登记的社会组织数量在增加，但这并不等于社会组织发展水平的提升。由于各种因素的制约，民政部门对社会组织的监管力度不够、监管体系不够完善，县市域社会组织正面临着监管瓶颈，制约着社会组织的良性发展。

一是监管力度不够、服务意识薄弱。县市级民政部门作为社会组织的登记监管部门，受困于人力、资金等因素影响，存在对社会组织重登记、轻监管现象。社会组织监管体系虽然包括登记审批、日常监管、违法审查、行政处罚等众多方面，但县市级民政部门监管采取的手段大多是年检。由于人员编制和经费的制约，加上社会组织较为分散，很难对社会组织逐一进行实地考察与调研，仅靠每年一次的年检不能有效地开展监督，更难发现问题和进行预警。

二是社会形势变化大，相关政策法规跟不上。在现有的法规条例下，民政部门作为社会组织的登记管理机关，可以依法对违法行为进行查处，而业务主管单位只能进行协助和配合。这就造成了前者疲于登记而对监管“有心无力”，后者因不拥有明确的法律授权而采取消极态度的“有力无心”。这种“两管两不管”的状态直接引发对社会组织监管的失力。如何从制度层面完善各部门各司其职、协调配合、齐抓共管的综合监管体制是一种挑战，也是一种机遇。此外，按照依法治国、依法行政的要求，需要对《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》等行政法规进行修订完善。如基层民政部门无法找到社会组织直接登记的法律依据；对于违背《条例》规定社会组织的处罚，没有一个明确的处罚标准和手段。

三是社会组织登记管理人员队伍素质有待提高。目前，社会组织数量多、涉及领域广、涵盖法律宽泛，而登记管理人员队伍的素质与日益复杂的工作不相适应。监管需要有专门的财务审计人员及时指导社会组织合理使用票据和经费；需要有专门的执法人员对社会组织进行日常监管，及时对非法组织进行取缔，对社会组织超出章程规定的不合法行为进行制止等。这些人才，在现有的条件下难以满足，而如何指导社会组织建设发展、如何提供服务、如何发挥功能等方面的研究也存在空缺。登记管理机关工作人员配置的不合理、专业技术人才失缺都无法适应新时期社会组织监管服务的要求。

三、推进社会组织监管创新的建议 面对社会组织发展过程中出现的诸多问题，加强社会组织监管，完善社会组织监管体系，健全评估考核制度、完善法律保障等措施，提高社会组织服务能力，引导社会组织发挥正能量。

一是加强监管手段多元化。有效的监管，在充分发挥登记管理人员作用的同时，也要依托社会力量参与监管，建立起社会广泛参与的监管路径，才有可能实现对社会组织的有效监管。这些路径包括尝试改变以往监管单一的行政手段，更多地通过法律手段和经济手段促使社会组织履行社会服务功能；完善社会组织年检工作，加强社会组织评估等级动态管理，建立社会组织年检、评估联动机制；加强信息平台建设，把民政部门实行的登记、年度检查、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的反映、评价及时反映在信息平台上，以利于社会监督、舆论监督，实现监管的常态化。

二是健全社会组织监管的法律法规。任何政府管制行为必须置于法制轨道下才能获得社会认同和支持。对社会组织的管理同样如此，作为社会组织的行政监管机构，民政部门需要明确的法律授权，明确监管机关的权限，保证政府的监管不能“越位”、“错位”和“缺位”，并明确执法程序和执法措施，确保监管流程有法可依；作为被监管的主体，社会组织更需要明确的法律框架：组织治理的法律要求是什么，项目运作的法律底线是什么，社会公示的法律标准是什么，行政处罚的法律依据是什么等等。这些都应该以立法形式固定下来,成为政府依法监管，社会组织依法自律的规则。同时，从社会组织自身发展角度出发，根据社会组织类型的不同，应加快推动《社会组织法》、《行业协会法》、《公益慈善法》等专项法律法规的制订，保障专项监管的针对性和有效性，提升监管效率。

三是完善社会组织内部监管机制。首先，要努力健全社会组织权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构。明确会员大会、理事会、监事会和管理层的职责，推行理事长兼法定代表人制度。要适度控制理事会规模，强化章程的核心地位，健全议事、选举、机构、财务、人事等各项制度。其次，要避免社会组织行政化倾向，社会组织应以社会自发组建为主，党政机关领导干部原则上不得兼任社会组织负责人职务，社会组织与党政机关应在办公、人、财、物方面脱钩，从而保障社会组织的民间性及独立性。政府部门不直接干预社会组织业务活动，保证社会组织开展活动的自主性。第三，加强社会组织人才队伍建设，建立健全社会组织内部激励和约束机制，发挥从业人员的工作积极性和主动性。在社会组织中逐步推广社会工作者资格认定及职业水平评价，推动人才专业化、职业化、年轻化。采取多种措施，有效动员和利用志愿人才。第四，加强和改进社会组织党建工作。研究在社会组织中建立党组织的有效形式，改进党组织在社会团体中的工作方式。建立党组织与社会团体行政机构相互配合、相互支持的工作机制，充分发挥党组织在社会团体中的应有作用。

在全面深化改革的大背景下，加强和完善社会组织管理，发挥社会组织的积极作用，逐步规范社会组织监管体制和运行机制，推动社会组织良性运转，使社会组织能够真正承担起部分公共事务的管理任务，参与社会管理，激发社会活力。

第二篇：完善食药监管体制的建议

四川威远县基层干部对完善食药监管体制的建议

与思考

2013年3月启动的新一轮食品药品监管体制改革，上级放任自流，地方各显神通，大家都在水里摸石头过河，热热闹闹搞创新，实实在在翻烧饼。最终结局是食品药品监管机构不统一不权威，“强化”莫名其妙变为“弱化”，基层食品药品监管部门怨声载道。食品药品监管体制改革成为“夹生饭”。与党中央国务院的改革初衷南辕北辙。

问题反思

（一）顶层设计不到位。食品药品监管体制改革顶层设计存在漏洞，改革概念化。没有针对食品药品监管部门监管职责不断扩充、监管工作量大幅度增加，特别是对于监管一线的县级食品药品监管部门必须解决的机构设立、人员编制、经费保障、执法装备等配套改革的具体内容、责任主体、解决路径、完成时间等提出具体刚性要求，加之权威指导不力，改革成为始料不及的各地各行其是！与建立统一权威的食品药品安全监管体制的改革初衷渐行渐远。

（二）机构设置没有规范。一是没有明确县级食品药品监管局直属机构、基层监管机构的设立规范。多数县级食品药品检验检测机构、不良反应监测机构设置至今没有到位。二是没有统一设置食品药品犯罪侦查机构。尽管2014年国家总局、公安部联合召开新闻发布会，至今还在孕育中！食品药品犯罪侦查机构建设严重滞后。三是食品药品监管系统党组织亟待完善。县级食品药品监管局党组织设立不适应改革形势和变化。四是怪胎“N合1”。“N合1”表面上解决编制矛盾，减少政府组成部门设置数量，实际上是规避部门利益矛盾的花拳绣腿改革，是削足适履的怪胎。导致“监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题，影响了法律实施的效果”。在部门利益博弈中，更名不断，挂牌不断，扯皮不断，折腾不断。县级“N合1”机构基本上成为N个上级部门的办事机构，县级局局长沦为会贩子，副职忙于应付N+X个领导，食品药品监管实质上弱化。五是部分地方狭隘理解综合执法。六是各级食品总监、药品总监职务设置职责不清，任务不明，没有规范。

（三）人员编制没有标准。一是编制矛盾下移。中央规定“基层食品药品监管的具体方式及机构设置模式，根据人口、面积、交通、经济发展状况等因素以及食品药品监管任务量和调整划转后的人员编制等情况研究确定”，多数省级规定应景式，没有像公安等机构的编制配备刚性标准（况且编外大量使用协警）。导致难以确定县域食品药品监管人员编制。上级食品药品监管部门要求下级监管部门争取编制，而食品药品监管部门、编制部门没有共同遵守并且是可操作的编制口径。食品药品监管执法人员的编制矛盾，集中聚焦在县级；监管执法人员编制与履行职责要求的矛盾，集中暴露在县级。二是基层机构编制不合理。“每所2—3名”配备基层所监管人员，背离实事求，不合理、不可操作。因为划分乡镇行政区划，全国及省市甚至县级没有统一标准，乡镇行政区域人口数量悬殊，幅员面积悬殊，监管对象悬殊。以某县为例：镇域人口从1万余人到超过20万人不等，人口悬殊超过15倍；镇域食品药品监管对象从100个到近4千个不等，监管对象悬殊40倍左右。至于与县域内其他行政执法队伍比较，监管对象数量更不平衡，差距达到数倍至十余倍。三是监管力量明增暗减。落实国务院“编制随职责划转、人员随编制划转”不力。从表面上看，食品药品监管人员绝对数在大幅度增加，实际上与划转职责极不相称。2008年开始、2011年前后完成的上一轮体制改革，从县级卫生部门划转餐饮服务、保健食品、化妆品监管职责，划转编制远远低于实际履行监管职责的力量。更别说社会经济变化导致的近年来保健食品、化妆品市场大发展。2013年开始的新一轮体制改革，从县级工商系统、质监系统划转编制远远低于2个部门实际承担食品生产、流通监管职责从事监管的人数。另外划转酒类质量安全监管职责，以及划转畜产品在定点屠宰以后进入批发、零售市场的安全监管等职责，并没有划转任何人员编制。难怪基层食品药品监管人员埋怨说食品药品监管体制改革一次，食品药品监管力量削弱1次，基层监管矛盾加剧1次！基层压力加大1次！新一轮食品药品监管体制改革以后，人员编制与履职矛盾进一步凸显。

（四）监管执法保障乏力。一是经费保障没有标准。在多数地方是吃饭财政的情况下，作为机构改革重点加强的县级食品药品监管局的公业务费包括日常监管、专项行动、执法车辆运行经费、职工差旅费以及食品药品化妆品医疗器械检验检测、不良反应监测、应急投诉处理、综合协调等工作经费保障极度困难，食品药品监管处处都要花钱，成为不待见的部门。二是装备特别是执法执勤车辆严重短缺。特别是在刚刚倒计时完成的公车改革中，基层食品药品监管执法执勤车辆，不仅在体制改革以来的3年中几乎没有正规渠道增加，反而一律在现有编制基础上，与其他部门一样，按照同比例压缩，基层食品药品监管执法执勤车辆短缺矛盾更加突出。三是基层办公用房面临窘境。

（五）部门格局禁锢，协调推进乏力。食品药品安全工作面宽量大，矛盾错综复杂，覆盖一二三产业，涉及发展、稳定和民生，群众关注度高，要求高，与党委政府的大多数部门关联密切，现有架构体系协调推进明显乏力。不少县级食品药品监管局直属机构、派出机构级别不明确。省际、省内市际上述机构级别悬殊，与其他行政执法部门如工商执法及其派出机构、卫生执法、环境监察执法机构以及疾控中心的级别悬殊。与承担的重要职责不相称。

建议构想

基于党中央国务院提出食品安全战略，按照“食品药品安全是最大的政治，食品药品安全是公共安全，食品药品安全底线是依法治国三条安全底线之一”的定位，按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，围绕推进供给侧结构性改革，围绕“加快健全统一权威的食品药品安全监管体制”，应当进一步科学完善食品药品监管的顶层设计。建议重点从以下方面完善食品药品监管体制：

（一）明确职责定位

1、统一明确监管职责。应当充分考虑食品药品监管的专业性特殊性并借鉴发达国家管理成功模式，全面贯彻落实党中央国务院要求。在认真总结贯彻执行国务院《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）经验教训的基础上，落实党中央国务院的决定，进一步科学整合相关职能职责，明确全国各级食品药品监管部门职责。比如：在全面履行国发〔2013〕18号文件明确职责的同时，落实国务院《关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发〔2016〕25号），整合接收食盐质量安全管理与监督职能；落实国务院《关于整合调整餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证的决定》（国发〔2016〕12号），整合接收地方卫生部门对饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座4类公共场所食品安全的许可和统一监管职能。

2、正确认识综合执法。现在独立的食品药品监管执法本身已经属于专业性很强、情况复杂的综合执法，执法范围涵盖与人们生命健康相关的绝大部分领域，包括食品药品化妆品医疗器械生产经营全环节。以食品生产、经营为例，分别涉及31个类别、10多个类别。绝不能错误理解整合多部门执法才是综合执法。

（二）规范机构设置

3、规范设置独立机构。参照公安机构设置模式，统一设立县级食品药品监管局及其直属机构——食品药品监督稽查机构、食品药品检验检测机构、不良反应监测机构、基层派出机构。明确不同类型的县级检验检测机构设置规范。

4、规范设置食品药品犯罪侦查机构。建议参照森林公安机构模式，统一规范设置。

5、完善县级食品药品监管系统党组织。适应党建工作新要求，适应食品药品监管体制改革新形势，建议统一明确成立县局机关党委或者党的总支委员会，在条件成熟的内设机构、直属机构、派出机构或者联片设立基层党支部。

6、规范明确各级食品药品监管局食品安全总监、药品安全总监等职务的设置及其职责。

7、不要在县级“N合1”。应当清醒认识并且敢于正视“N合1”存在的弊端。食品药品体制改革不要自下而上，不要为了压缩机构数量或者回避编制矛盾，而在县级凑合搞“N合1”，不能让更名不断、挂牌不断、扯皮不断、折腾不断继续下去。因为人民群众的食品药品安全拖不起！地方党委政府及食品药品安全监管相关部门的被问责承受不起！

（三）制定监管执法人员编制刚性标准

8、明确县域编制标准。借鉴公安等部门的经验做法，借鉴本行政区域人口数量“陕西3‱、山西省3.31‱（县乡2.72‱）、内蒙古通辽市3.5‱、甘肃天祝县4.73‱”等地配置食品药品监管人员的编制标准，建议国家统一明确食品药品监管人员编制按照不低于3‱作为基本编制配备标准。

9、合理确定县级局、基层监管机构编制。按照李克强总理重点强基层、强一线，转变“头大腿细”现象的要求，核定县域食品药品监管人员编制以后，按照监管力量倾斜基层的原则，按照三七开左右的比例，合理划分县级局（含稽查执法）人员编制、基层监管机构编制。

建议授权县级食品药品监管局会同编办，重点考虑镇（乡街道）行政区域人口、监管任务量等因素，兼顾考虑行政区域面积、交通等因素，按照保障履职的原则，在县域食品药品监管人员总编制框架内，确定派出机构编制。

（四）落实监管执法保障

10、明确经费保障标准。参照内蒙古自治区《关于进一步加强食品安全保障工作的通知》，明确按照县域人口每人15元，核定食品药品安全监管经费。或者统一明确按照公安部门标准，核拨县级食品药品监管部门公业务费包括日常监管、专项行动、执法车辆运行、职工差旅费经费；与此同时如实保障人口数4‰确定的食品抽检批次数量，以及上级下达的药品化妆品医疗器械检验检测数量，药品化妆品医疗器械不良反应监测、应急投诉处理、综合协调等工作经费。

11、制定装备特别是执法执勤车辆配备规范。

建议国家食品药品监管总局会同财政部等部门，针对食品药品监管执法工作面临的严峻形势，在公车改革结束以后，结合执法执勤车辆改革管理新要求，立即修订财政部、国家食品药品监督管理局《食品药品监督管理系统执法执勤用车配备使用管理办法（试行）》（财社〔2012〕2号），出台《食品药品监督管理系统执法执勤用车配备使用管理办法》，明确食品药品监管系统执法执勤用车（监管执法、应急处置工作的基本工具，包括执法专用车辆、药品快速检验车、食品快速检测车等执法交通工具）配备编制标准、经费渠道、责任划分、到位时限，规范使用管理。

同时，建议国家食品药品监管总局在食药监财〔2014〕204号印发的《全国食品药品监督管理机构执法基本装备配备指导标准》基础上，征求财政部等部门意见，及时修订完善，联合印发，明确经费渠道、责任划分、到位时限。

12、规范化建设基层办公业务用房。建议国家食品药品监管总局在食药监财〔2014〕218号印发的《食品药品监管乡镇（街道）派出机构办公业务用房建设指导意见》的基础上，征求国家相关部委意见以后，联合印发。明确在办公用房建设中，各级政府应当承担的责任和义务，办公用房建设经费来源、建成时间、验收时间、督查要求。

13、加快监管能力标准化建设。参照公安、司法、审判、武装等系统标准化建设模式，由国家食品药品监管总局会同有关部门出台不同层级、不同等级的食品药品监管机构、派出机构（基层监管机构），以及各级食品药品监督稽查、检验监测、不良反应监测等机构的等级建设标准。落实经费来源，限期达标。

（五）提升综合协调能力

14、参照从中央到县级的组织部、宣传部、政法委、总工会、党校以及公安局和曾经的地方招商引资等部门主要领导的设置规范和先例，为了有利于加强食品药品安全监管，提升综合协调能力，建议明确各级食品药品监管局长（食品药品安全管理委员会办公室主任）由同级党政副职担任。

15、规范县级局直属机构、派出机构级别。参照工商执法及其派出机构、卫生执法、环境监察执法机构以及县疾控中心等设置先例，借鉴湖北、陕西、山西、甘肃等省规定，建议统一明确“县市区食品药品稽查局、食品药品检验检测中心为全额拨款事业单位，科级建制；在乡镇街道设置的食品药品监督管理所为执法类事业单位，科级建制”。

（六）争取党政重视推进食品药品安全监管

16、争取加强领导。一是明确地方党政主要领导担任食品药品安全委员会主任，落实党政同责，属地管理等要求（借鉴党风廉政建设、安全生产、环境保护、社会治安综合治理等经验做法）。二是争取党委政府印发重要文件。凡是食品药品监管的重要工作部署、以及需要多部门协调配合的工作安排，包括非常时期的重要工作，不要继续仅仅由上级食品安全委员会办公室或者食品药品监管部门发文安排，要求下级部门去向当地党委政府汇报或者与相关部门协调。而应当积极争取由党政（两办）发文，或者相关部门协商一致联合行文，为基层食品药品监管部门顺利开展工作打通干线。

17、加大考核权重实行一票否决。参照2016年中央1号文件要求，借鉴党委政府当年抓计划生育等工作的成功经验，建议把食品药品化妆品医疗器械的安全监管，纳入县级党政领导干部绩效考核的重要内容，提高食品药品在地方党委政府综合目标考核中的权重，并对食品药品化妆品医疗器械安全监管分别实施单项目标考核。强化地方党政主要领导及班子成员的食品药品安全意识，重视包括自己在内的食品药品安全，保障包括自己在内的身体健康和生命安全，确保力量配备、资源配置、服务保障等方面倾斜食品药品监管机构，确保监管部门有效履行职责。

18、明确改革到位时间。建议在食品药品监管体制改革实施意见中，分门别类明确相关工作的责任主体、工作要求、完成时间、督查督办问责等，确保全国食品药品监管体制改革步调一致。例如：明确在2016年12月底以前组建独立的机构；明确在体制改革以后的3年内，通过考试录用、考核聘用、遴选、调动人员等形式，确保人员编制到位率不低于第一年75%、第二年85%、第三年95%，并保持动态平衡；明确到位人员的专业素质要求；明确执法执勤车辆配备、基层办公业务用房最迟在3年内全部配备到位。等等。

19、出台权威的体制改革实施意见。建议在2016年全国人大常委会组织食品安全法执法检查发现问题和本次国务院组织的食品药品监管体制改革调查研究的基础上，跳出食品药品监管部门利益的禁锢，站在全面建设小康社会，站在维护国家民族利益和人民群众健康利益至上的高度，认真思考、完善建立统一权威的食品药品监管机构的顶层设计。由中央办公厅、国务院办公厅印发建立统一权威的食品药品监管机构的实施意见。

20、多渠道解决编制。一是调剂行政事业编制。根据社会发展变化新情况，砍掉或者整合不合时宜的机构，通过改革解决部分编制缺口。二是集中使用空余编制和机动编制，充实县域食品药品监管部门。三是重新核定划转编制。实事求是核定县级卫生部门承担餐饮服务、保健食品、化妆品职责的监管力量，核实县级工商系统、质监系统在承担食品生产、流通安全监管期间的监管力量，重新核定县级卫生部门、工商系统、质监系统的划转编制。兼顾执行2016年2月国务院国发〔2016〕12号地方卫生部门移交饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座4类公共场所监管职责的划转编制。四是从职责划转部门划转编制。即从整合划转酒类食品安全监管、畜产品在定点屠宰以后进入批发、零售市场质量安全监管等职责部门划转编制。兼顾考虑整合接收食盐质量安全管理与监督职能的划转编制。五是调剂划转其他行政执法队伍编制。按照兼顾与其他行政执法队伍之间人均监管对象平衡原则划转。六是从镇（乡街道）确定部分人员负责食品药品监管工作，或者定向划转部分编制到基层食品药品监管机构。七是从教育部门调剂部分富余编制补充。（文/威远县食品药品监督管理局局长胡子林）

第三篇：完善基层医疗体制的建议

在具体改革实施过程中，出现的几种带有普遍性的倾向：

一是医联体建设联体不联心。医联体中优质医疗资源的下沉，需要市场之手和政府之手同时发力。在具体实施过程中，许多地方“拉郎配”现象严重，资源内在整合度不高，医联体内部利益互不兼容，工作流于形式。

二是“药占比”考核过于注重“比”而不注重“药”。药占比指医院的药品收入占总收入的比例。目的是减少不合理用药，减轻病人负担，是医改的主要考核指标之一。从实际情况来看，许多医疗机构采用“上有政策下有对策”的办法来应付考核，如大幅度提高不必要的化验和检查费用来做大“分母”，或让病人多次挂号分次开药的办法做小“分子”，从而变相地增加了病人的负担。

三是财政补偿的激励作用没得到很好发挥。实行基本药物制度与绩效工资改革以来，“核定任务、核定收支、差额补助、绩效考核”的补偿模式已是各地基本的财政投入与补偿模式。“核定任务、核定收支”往往以上一收支为基数，由此造成“鞭打快牛”现象的普遍存在：能力强的基层医疗卫生机构由于业务收入高，财政补助收入随之减少；相反，能力差的基层医疗卫生机构由于业务收入低，财政补助反而增加。

四是分级诊疗的宣传、配套有待加强。有统计结果显示，2016年1-10月全国大医院总诊疗人次为26.3亿，同比提高5.1%，出院人次数13920.8万，同比提高8.1%；同期基层医疗卫生机构总诊疗人次为35.6亿人次，同比下降1.1%，出院人次3278.2万人，同比提高仅3.2%。可见当前更多的医疗服务仍然集中于大医院，分级诊疗的宣传、医疗设备的配套共享还做得不够，也影响了分级诊疗制度的推进。

为此，特提出如下建议：

一、改善基层医疗机构考核，将重心放在合理用药、检查上。基层医疗机构的医疗工作主要集中在慢性病的控制与管理，其手术治疗与各类辅助检查项目相对较少，单纯考核“药占比”的意义不大。为此建议充分尊重基层医疗机构的工作特点，重点考核合理用药，合理检查，不要与大医院一样实行“一刀切”。

二、改善大医院医药分开模式，使之更切合分级诊疗需要。一是建议大医院取消门诊药房，保留住院药房和急诊药房，并保留因急诊、化验、手术、住院用特种专科所需的用药品种，限制慢性用药的品种与数量；二是建议涉及慢性病管理和康复所需要的相关药品全部配备于基层医院或社区医院，同时强化基层医院服务能力。全行业配套实行疾病临床路径、医保支付和医疗价格改革，重新设计医疗服务流程，让分级诊疗工作在制度上、内容上和形式上实现高度统一。

三、改善财政补偿方式，引入激励机制。改革补偿方式，在“保基本”特别是保障好基本公共卫生经费使用的基础上，要创新机制，转变政府直接供给模式。一是坚持“养事不养人”，重点支持人才培养和学科发展，对中医、精神病、传染病、职业病，妇女儿童等在投入政策上要适当倾斜。二是严格控制大型医疗设备配置，鼓励共建共享，提高医疗卫生资源利用效率。三是探索建立专项补助与付费购买相结合、资金补偿与服务绩效相挂钩的基层医疗卫生机构补偿新机制。基层医疗机构的建设发展等非经常性支出主要由财政专项安排，日常运行等经常性支出则通过提供基本医疗卫生服务，由政府或医保(个人)按标准付费购买。

第四篇：工商监管体制与手段创新的思考

浅谈工商监管体制与手段的若干对策

【内容摘要】工商监管既是一个前沿理论问题,同时又是一个同日常监管实践紧密相关、具有操作性强的现实问题。本文就工商监管的基本理论及现实问题进行分析,辩证地讨论了工商监管体制创新与手段创新的对策问题。全文共分三部分。第一部分主要阐述了工商监管和监管体制与监管手段的概念,讨论了市场监管的必要性;第二部分着重就工商监管体制与监管手段的发展演变和存在问题进行了分析;第三部分是全文的重点,在继承发扬现有监管体制和监管手段先进经验的基础上,结合工商监管实际,探讨了改革和完善市场监管体制与监管手段的若干对策。

【关键词】工商监管 体制创新 手段创新 对策建议

落实科学发展观，推进工商监管体制和监管手段的创新，是工商部门实现职能转型的重大课题。2006年 4月26日至27日，国家工商总局局长王众孚在河北考察时强调：“以科学发展观统领工商工作，推进监管体制和监管手段创新（以下简称“两个创新”）。”它对于指导和促进工商监管实践具有十分重要的意义。

一、创新监管体制与手段，是工商事业改革和发展的必然要求 所谓工商监管，是指为了建立和维护市场经济秩序，国家授权一定的经济行政管理机关，对市场经营主体及其市场行为依法实施的行政监督管理。“工商监管体制”属于国家经济行政管理体制的范畴，它是按市场经济的要求和国家经济管理体制改革的方向所设置和构成的工商管理机构和组织制度、管理制度的总称。包括工商监管机构体系及其法律地位，相互之间、上下级之间的职责权限划分，管理手段和管理方式等等。“工商监管手段”是工商行政管理方法的具体化，是工商部门为实现其管理目标而采取的具体操作方法。行政方法和法律方法的有机结合构成了工商监管的行政执法手段，根据工商行政管理的方法特点和职能要求，工商监管的手段概括起来就是行政执法。表现为工商部门运用行政许可、行政措施、行政强制、行政处罚等执法手段，以强化对市场经营主体及其市场行为的监督管理职能。因此，工商监管职责是“体制+手段”的总和。

发展是执政兴国的第一要务。以人为本，全面协调可持续发展是科学发展观的基本要求。坚持以科学发展观统领工商工作全局，既是工商部门理论武装的重要课题，也是实践体制与手段创新的重要任务。

（一）推进“两个创新”，是工商监管全面发展的必然要求。工商监管要全面发展，转变观念十分重要。转变观念作为强化工商监管能力的对策之一，这几年我们也一直在强调，但并未从根本上得到解决。比如还未准确地把握监管社会主义大市场的深刻内涵，有些方面仍停留于对集贸市场监管的程度。因此，对于工商监管工作来说，转变观念是一项刻不容缓的工作任务，但这不是一蹴而就而是一个长期渐进的过程。当前，转变观念就是要求广大工商干部深刻理解和准确把握科学发展观的内涵，认清监管社会主义大市场的深刻内涵和重要意义，调准管理观念和管理思想，自觉提高管理层次，从狭隘的集贸市场监管中摆脱出来，增强监管的自觉性和准确性。

（二）推进“两个创新”，是工商监管协调发展的必然要求。当前，市场管理虽然不完全由政府职能部门直接进行，但也还是占绝对的主体地位，而未形成多层次、均衡的市场监管网络结构。市场经济要求工商监管呈多层次、多元化、均衡的网络体系，要求分解传统的政府职能，由完全直接管理变为更多地间接管理，将更多的市场职能逐层 分给社会组织和个人，由它们分担部分管理职责或配合政府机关管理市场。就工商监管体制改革而言，也就是要建设“法制工商、服务工商、责任工商、效能工商”，进行一次反映体制发展规律和高度规范化的行政管理体制改革，加快工商监管由“传统管理型”向“监管执法服务型”的转变。因此，就要加大各种非政府组织在市场监管中的作用。进一步改革市场管理体制，明确政府职能，强化市场中介组织和社会监督力量的辅助作用。

（三）推进“两个创新”，是工商监管持续发展的必然要求。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是社会主义法制建设的基本要求和内在动因。运用行政手段和法律手段管理市场是工商机关从事监管的主要方法，是实现职能到位的基本措施。监管手段创新是新的历史时期给工商机关提出的一个新的课题。随着科学技术的发展，市场业态的变化，国内市场与国际市场日益融合，生产与流通界限早已模糊，我们所监管的市场已经发生了深刻的变化，市场监管范围越来越广，市场监管难度越来越大，要求工商行政管理部门不断创新监管手段，增强监管手段的科技含量和现代化水平。没有现代化的监督手段，就无法履行监管职能。因此要解决这一问题，就迫切需要有一种进取的精神，创新监管手段，主动适应经济基础的变化，在监管手段和方式上作出相应的调整，提高工商监管的科技含量。

二、创新监管体制与手段，是工商事业改革和发展的客观需要

工商监管体制是相对宏观调控的微观监督的市场管理体制和制度。市场监督管理机构以履行对市场进行规范、监督、查处为主要任务。随着经济体制、经济管理体制改革的深入，工商监管的地位将更加突出，从而形成以工商监管为代表的、有特色的市场监督体制。目前这一体制已基本成型，表现在：工商机关作为主管市场的行政执法 机关的地位已经确立；工商监管的市场监督执法体系已经建立、日趋完完善；工商机关的市场监督的权威性日益提高；工商机关自身的管理体制逐步得到完善，体制改革取得突破性进展；工商监管手段有所改进，法律体系逐渐完善、监管模式正在重新建立、监管方式日益转变、制度建设和信息化建设步伐加快。

但现阶段的工商监管尚未充分发挥国家赋予的宏观调控职能，主要表现在以下几个方面:

（一）市场宏观调控体制过滥。行使计划、组织、调控市场职能的流通管理机构过多，易于导致阻碍流通，分割市场；市场经济所需要的调控手段不健全，缺少力度，职能不到位；机构设置多而散，也容易影响综合性经济管理部门有效地发挥职能，降低了管理效果；现行的分销管理体制存在明显缺陷，基本上是一种“主体管理”模式，政出多门，各部门之间容易出现扯皮现象，部门之间的管理协调成本较高；各流通主管机构都意欲统管某类商品的整个流通过程，包括市场监督，但实际上由于体制、机构、人员、力量等原因，难以达到预期的效果。

（二）市场微观监督体制不顺。一是存在一些体制性障碍，许多地方保护主义的问题还没有很好地解决；二是机构设置理念错位，职能重复交叉的问题；三是工作运转机制不顺，体系设置不科学；四是资源保障强度不力，财政保障不足，筹集经费精力牵制大，人力配备不足，编制少，任务重；五是工商长效监管机制尚未形成，制度建设不够完善，在客观上对一些影响市场秩序的重大事件把握不准或不能正确预见。

（三）工商监管市场手段缺乏。假冒伪劣商品屡禁不止，表现在一些地方区域性、集团性制假售假活动越来越高明，有的制假活动已由 过去单兵作战和简陋小生产，发展为大规模的专业化生产。有的甚至利用电子商务售假，利用网络搞传销，利用现代科技搞违法犯罪活动。而作为负担市场监管执法的工商行政管理部门，包括其他行政执法部门，无论是打击力度还是执法力度都远远不够，这除了主观原因之外，还有一个重要原因就是监管手段的科技含量不高。表现在打假手段有限，办案所需经费短缺，办案装备落后，执法人员的科学文化素质不高，绩效考核机制不全，许多工作“考”而不“核”，这一切都说明，加大市场监管的科技含量已成为一项十分艰巨而又紧迫的任务。

三、创新监管体制与手段，是工商事业改革和发展的有效途径

现行的工商监管体制与手段是在经济改革和职能转变的基础上建立的，还存在旧体制的管理方式及弊端，因此必须进行创新，对此提出如下对策。

（一）改革市场宏观管理体制，加快建立综合管理体系。首先，精简管理机构。保留那些综合性的经济管理部门对市场的宏观调控职能，撒并那些不必要的部门管理机构，弱化一些市场专业管理部门的行政职能，将市场调控职能和手段由综合性经济管理机构掌握，以便使市场调控得以简化、统一、有效。

其次，改革分销体制。政府要把改革分销行政管理体制尽快提上日程，建立起一套符合国际惯例的流通管理体制和协调机构。我们认为，在改革管理体制和设立管理机构过程中需要把商品分销和流通作为一个独立的整体考虑管理体制的改革，制定出完善的规划和政策措施，通过制度创新和强化法制来拆除各种市场壁垒，促进统一市场的形成。

第三，转换政府职能。建立、健全适应市场经济要求的调控手段，运用财政货币政策、经济杠杆、参数控制、信息导向、物资吞吐等手段，对市场进行科学、间接地调控。为此要加强基础工作的建设，如 宏观制度建设、信息技术与信息网络建设、统计制度的建设、全面规划建设等。

第四，改革财政体制。要在树立大财政一盘棋意识的基层上，工商行政管理的各项执法办公经费和公务员个人工资、津贴、福利、奖金等由市财政统一全额拔付，不再实行以收定支、“分灶吃饭”、差额预算等现行办法。

（二）健全工商监管组织机构，着力构建统一运行系统。第一个层次：市工商局的机构设置。内设机构设计扁平型的组织结构，应与国家工商总局基本保持一致，实行“蜂窝煤”式的上下对口专业管理模式。或设计有机的附加结构，如注册登记、经济检查、专业分局、质量检测、信用监控等机构，更能适应现阶段工商监管工作的特点。市工商局的权限职责划分要注意改变目前权大责小的现状，重点履行立法调研、宏观指导、宏观监管、组织协调的职能。

第二个层次：区县工商局的机构设置。应根据市局机构设置模式，按监管职能适当进行归并整合，建立三大体系实行分管局长责任制：一是内部运转监督保障体系。如设置办公室、行政财务、法制监督、行政监察等科室；二是市场监管专业执法体系。如注册登记、市场合同、商标广告、经济检查等监管和消费者权益保护等科室；三是工商监管协调服务体系，如12315网络、信息中心、工商学会、企业信用协会、消委、个私协会等社团性的机构。

第三个层次：工商所的机构设置。机构设置要突出综合执法的特点，内设登统服务室、市场巡查室、经济检查室。目前，工商所在职责履行上应着力要认真研究解决两个问题：一是监管重心下移，市场监管的所有业务要加大属地管辖的份量，辅之以少量的级别管辖和特别管辖。二是要明确权责配置，按照“以责配权、以权负责、权责对等” 的原则，科学配置、明确划分各级工商行政管理机关特别是区县级工商局和基层工商所的权力和职责，避免基层责大权小而难以负责，上层责小权大而无责可负甚至滥用权力。

（三）建立工商监管工作规则，完善市场管理基本制度。市场监管的目标是建立规范的市场经济秩序,为市场主体创造良好的发展环境。要实现这一目标,就必须有一系列制度。这里的制度，即市场管理制度，是指置于相应的市场管理体制之下的，或构成市场管理体制的基本要素，它包括宏观的和宏观的一系列管理制度。实践证明，市场管理制度是市场管理的有效手段，它是市场管理活动规律的总结和经验的积累，我们应当重视市场管理基本制度的研究和建设。

在监管对象方面，我们应当在流通领域商品质量监管中继续推进商品准入制度改革，进一步探索和完善标准准入、协议准入、备案准入制度和不合格商品退市制度，推行进货查验、索证索票、购销台帐、质量承诺、先行赔付等经营自律制度。

在监管领域方面，要切实加强高危行业监管，在市场准入、年检验照、监管巡查、主体退出等重点环节上严格制度把关，通过动态监管巡查随时掌握高危行业市场主体的变动情况，变被动滞后监管为主动提前监管。

在监管方式方面，我们要全面理解和牢固树立“分类监管”的思想，全力推进以信用状况为依据实施信用分类监管，以行业风险等级为依据实施风险分类监管，以警示信息为依据实施预警分类监管，以经营地域为依据实施区域分类监管，以经营规模为依据实施规模分类监管。

在监管效果方面，对单位要重点考核监管执法服务的效能。考核的重点是执法人员的能力、市场监管的效果、执法办案的质量、服务发展的成果以及地方党委政府和人民群众的满意度。要注重考核方式的 创新，变“关门考核”为“开门考核”，实行党委、人大、政府、政协、部门、管理对象、消费者参加的“股份制”考核。

（四）强力构建工商监管体系，尽快形成联动网络格局

如何实现对市场的有效监管呢？决不能简单考虑这个问题，因为这是一个系统工程。它需要从宏观层次（政府及其职能机构）、中观层次（非政府组织，特别是行业自律组织）、微观层次（公民个体）共同努力，形成一个相互联结的监管体系。进一步理顺职责权限，形成层级分工、各有侧重、相互衔接、合理监管的机制，正确处理好属地管理与统一执法、合理分权与强化集权、放权到位与执法到位的关系，尽快形成执法权相对统一、案件审批权相对统一、指导协调相对统一的执法体系，增强监管实力。要充分调动社会各方面的积极性，形成监管合力。主动争取党委、政府的大力支持，把工商工作纳入地方经济社会发展的总体部署当中。加强部门之间、地区之间的协作配合，建立完善大要案线索通报和协查制度，加强跨地区、跨部门、跨行业案件的查处。充分发挥各级协会的桥梁纽带作用，引导广大经营者自觉守法、诚信经营、公平竞争。加强与新闻媒体的联系协作，适时曝光典型案件，震慑违法分子，教育广大群众。建立健全消保维权工作机制，积极推进“一会两站”建设，着力构建设机制完善、运转协调、反应灵敏、处置高效的基层维权工作网络。

（五）不断提升工商监管手段，加大装备运用科技含量。所谓科技含量，是指先进的科学技术和方式方法在某一项事务中所占的分量和比重。加大工商监管的科技含量，就是要在大力提高队伍素质的基础上，加快现代化监管技术的应用，更新监管手段和创新监管方法，使市场监管和行政执法在现代科技的应用上能跟上时代发展的步伐。在继续完善行政法规赋予工商监管手段的基础上，要把信息化建设作为 一项全局性、战略性、基础性的重点工作来抓，加快国际互联网建设，全面实施信息化建设发展规划，继续推进研发建设工作，加快业务信息系统的整合共享；建立健全信息数据库建设的长效机制，确保入库数据真实、准确、完整、及时和安全；全面应用现有各业务信息系统和工商所分类监管平台，严格应用考核机制，促进全系统信息化建设与应用的不断深入发展；继续抓紧开发联合征信系统，实现企业信用信息征集整合共享，为全社会企业信用信息应用服务；要把跨区域联网应用落实到日常工作之中，在企业设立、变更、注销、年检和日常巡查、立案调查、专项整治、申诉举报办理以及其他查询应用工作环节中，实现全国黑牌企业数据的适时应用。其次，要积极采用新的科技手段，进一步推动监管执法由使用信息技术向综合开发利用多种现代科技手段转变。要按照全面打造“科技型”工商和市场监管现代化、专业化、标准化的要求，继续加大投入，加强执法车辆、食品速测设备、广告监测设备、信息通讯设备等现代装备建设，由单一化、品种少、覆盖窄、以局为主向多元化、诸品种、宽覆盖、以所为主的转变；要广泛引进和综合运用现代信息技术、现代检测手段、现代统计方法和现代管理工具等多种科技手段，对市场主体的准入行为、经营行为、退出行为实施全程有效监管，不断提高工作效率和监管的科学性、准确性。

总之，工商监管体制的改革与完善较为复杂，涉及许多棘手的问题；工商监管手段的改进与提高十分具体，需要在理论、目标、可行性上深入细致的探讨，还应结合我国国情和改革实践，逐步摸索、适时完善。

第五篇：龚正：加大监管力度完善监管体制

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龚正：加大监管力度 完善监管体制

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来源：《浙江人大》2012年第10期

在9月27日召开的省十一届人大常委会第三十五次会议专题询问会上，副省长龚正作了表态发言。他说，省政府及政府有关工作部门将认真听取省人大常委会的意见，自觉接受监督，查找不足，不断改进工作。

龚正强调，下一步食品安全工作要重点在以下三个方面下功夫：

一是广泛开展宣传，着力营造保障食品安全的良好法治环境。特别是要强化企业是食品安全第一责任人的意识，从源头上筑牢食品安全的防线；要加强执法队伍的法律知识和专业技能培训，确保执法人员准确理解、全面掌握食品安全“一法两规”，不断提高执法水平；要加大宣传力度，提高全社会的食品安全法律意识，形成保障食品安全的良好氛围。

二是加大监管力度，着力解决食品安全突出问题隐患。结合目前全省正在开展的食品安全大整治百日行动，进一步加大工作力度，集中治理和解决广大人民群众关心的突出问题。省食安委已经交办省级有关部门牵头开展的13项突出问题，要抓好推动落实；对广大人民群众关心的如“地沟油”、“病死猪”、“瘦肉精”、“非法添加”等积弊顽疾，要深挖根源，消除隐患，一抓到底，决不手软。